CECIM La Plata c. Poder Ejecutivo Nacional s/Amparo Ley 16.986
La Plata, 21 de marzo de 2024 (fechado digitalmente en sistema LEX100 PJN).
Y Vistos: este expte. FLP Nº 47574/2023, caratulado: “CECIM La Plata c/ Poder Ejecutivo Nacional s/ Amparo Ley 16.986”, proveniente del Juzgado Federal Nº 4, Secretaría Nº 11, de esta Ciudad.
Y Considerando:
I. La demanda
El Centro de Ex Combatientes Islas Malvinas La Plata (CECIM), a través de su presidente R. C., interpuso una acción de amparo colectivo contra el Poder Ejecutivo Nacional a fin de que se declare la inconstitucionalidad y nulidad del art. 154 del decreto de necesidad y urgencia 70/2023, en cuanto deroga la ley 26.737 de Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de Tierras Rurales así como todo acto jurídico realizado desde la fecha de su entrada en vigencia.
Fundó su personería en su carácter de asociación civil de bien público, sin fines de lucro, integrada por ex soldados conscriptos ex combatientes de Malvinas, el cual tiene entre sus objetivos la defensa de la soberanía sobre las Islas Malvinas, Sándwich e Islas del Atlántico Sur. Asimismo, su legitimación para accionar en la fisonomía con la que el constituyente instauró la acción de amparo (art. 43 de la Constitución Nacional), el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos) y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que emerge del precedente “Halabi” (Fallos 322:111).
Impugnó la derogación de la ley 26.737 (en adelante “Ley de Tierras”) –sancionada por el Congreso Nacional en 2011, que limitó la adquisición y posesión de tierras a personas físicas o jurídicas de nacionalidad extranjera, y vedó la adquisición de tierras que contengan o sean ribereñas de cuerpos de agua de envergadura y permanentes– por medio del decreto de necesidad y urgencia 70/2023. Sostuvo, en tal sentido, que el obrar del Poder Ejecutivo importó una intromisión en el ámbito de atribuciones del Poder Legislativo, agravado en que las previsiones del DNU contradicen abiertamente la voluntad que los legisladores tuvieron al sancionar la ley.
Se agravió en cuanto el DNU, según dijo, libera el mercado de tierras, habilitando la extranjerización de aquellas, con dinámicas latifundistas, que ponen en crisis los principios de integridad territorial y la soberanía nacional, condicionando no sólo la disponibilidad del suelo argentino, sino también los cursos de aguas dulces.
Asimismo, solicitó la habilitación de la feria judicial y el dictado de una medida cautelar que, pese a no definirla con precisión, se colige la pretensión de suspensión de los efectos del DNU impugnado.
II. El trámite de la causa
1. La causa fue radicada ante el Juzgado Federal Nº 4 de esta ciudad y, previo dictamen del fiscal federal, se declaró la competencia para conocer en el asunto.
2. El juez rechazó habilitar la feria judicial y la decisión fue apelada. Este Tribunal, mediante la resolución del 11/01/24, admitió el recurso y habilitó la feria.
3. Se requirió del demandado Poder Ejecutivo Nacional el informe que dé cuenta del interés público comprometido en la acción, en los términos del art. 4 de la ley 26.854, el cual fue producido e incorporado en este expediente.
4. El CECIM, por medio de su presentación del 21/1/24, denunció un hecho nuevo, acompañó documental al efecto, y dijo que el Poder Ejecutivo no requirió informes técnicos y/o jurídicos de las áreas sustantivas que dieran cuenta de la imperiosa, inminente, necesaria y urgente derogación de la Ley Nacional de Tierras prevista en el art. 154 del DNU impugnado.
5. El juez de feria del Juzgado Federal Nº 4 resolvió, por medio de la decisión del 29/01/24, i) solicitar la inscripción de la presente acción colectiva al Registro de Procesos Colectivos de la CSJN (…); ii) requerir al Poder Ejecutivo Nacional el informe circunstanciado que prescribe el artículo 8º de la ley 16.986 (…) y iii) “hacer lugar a la medida cautelar solicitada por el Centro de Ex Combatientes Islas Malvinas La Plata (CECIM) y, en consecuencia, suspender preventivamente la vigencia del art. 154 del decreto de necesidad y urgencia 70/2023, hasta tanto se resuelva el fondo de la cuestión debatida en autos”.
5.1. En cuanto al primer asunto, el magistrado entendió acreditados los requisitos para tramitar la presente causa como proceso colectivo (conf. Acordadas 32/2014 y 12/2016 de la CSJN). Sostuvo, en ajustada síntesis, que se trata de un planteo dirigido a la tutela de un bien colectivo, en este caso, la soberanía nacional que es indivisible, ante la amenaza de ser menoscabada por medio de operaciones de adquisición de tierras –sin los límites establecidos por el Congreso Nacional– incluso en los territorios ilegítimamente ocupados por el Reino Unido.
Añadió que el CECIM se encuentra estatutariamente legitimado para la “defensa concreta de los derechos soberanos en el Atlántico Sur, Malvinas, Georgias y Sándwich del Sur, el bien jurídico ‘Soberanía Nacional’, en razón de su naturaleza colectiva e indivisible, no resulta susceptible de tutela parcial o selectiva. Quien se encuentra legitimado para defender una porción de un único bien jurídico indivisible, no puede escindir su defensa, de forma tal que la tutela pretendida, alcance solo a una parte del mismo”, lo que justifica su representación del colectivo en este caso.
Indicó, entonces, que el art. 154 del DNU 70/2023 –en cuanto derogó por esa vía la ley 26.737– configuró prima facie un hecho, único y continuado, que podría ocasionar una lesión a la soberanía y, en consecuencia, a los habitantes de la República Argentina. Concluyó, así, que se encuentran presentes los requisitos previstos en los puntos II.1. a) y b) del Reglamento de Procesos Colectivos (Acordada 12/2016 CSJN) dado que se ha identificado a) el bien colectivo cuya tutela se persigue y b) que la pretensión está focalizada en la incidencia colectiva del derecho.
Cabe añadir que dicha orden fue materializada oportunamente con la inscripción en el Registro de Procesos Colectivos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
5.2. Dicha decisión cautelar, fue objeto de recurso de apelación del Estado Nacional que fue concedido con efecto devolutivo (resolución del 2/2/2024), lo que también motivó la deducción de una queja –con sustento en que el efecto de la concesión debió ser suspensivo– (ambas impugnaciones en trámite como Incidente FLP 47574/2023/1, vinculado al presente).
6. El Poder Ejecutivo contestó el informe requerido y solicitó el rechazo de la acción.
Sostuvo, en una síntesis expositiva, que las razones de necesidad y urgencia alegadas en el DNU 70/2023 constituyen cuestiones políticas no justiciables y que, toda vez que dicha norma se encuentra bajo la revisión y control del Congreso de la Nación, la intervención del Poder Judicial de la Nación resulta prematura.
Agregó que la norma está motivada en la urgencia causada por la crisis económica que atraviesa el país y que, como tal, resulta incompatible con los plazos normales para la sanción de una ley. Defendió, asimismo, la razonabilidad de la medida.
Cuestionó la legitimación del CECIM para promover la acción, en cuanto, no posee un interés concreto y personal, lo que determina la ausencia de “caso judicial”. Como también, la aptitud para la representación colectiva de la parte actora.
Finalmente, objetó que la procedencia de la acción de amparo, por cuanto, no se acreditó la inexistencia de otra vía idónea para efectuar el cuestionamiento judicial.
III. La sentencia de primera instancia
1. El juez titular del Juzgado Federal Nº 4 de esta Ciudad resolvió: a) rechazar la acción intentada por el Centro de Ex Combatientes Islas Malvinas La Plata (CECIM), b) dejar sin efecto la medida cautelar oportunamente dispuesta en autos (art. 6 de la ley 26.854) y c) solicitar al Registro de Procesos Colectivos de la CSJN que proceda a dar de baja la inscripción de la presente acción como colectiva –cfr. punto V. del reglamento de la Acordada 12/2016 CSJN–, haciendo saber al Registro que en autos se rechazó la acción de fondo solicitada por la actora. Asimismo, impuso las costas por su orden y reguló honorarios de los profesionales intervinientes.
2. Para resolver en tal sentido, sostuvo que la asociación actora no se encontraba legitimada para estar en juicio en defensa de los intereses de los habitantes de la Nación Argentina ni “accionar judicialmente en representación de los intereses individuales de quienes, en definitiva, se verían directamente afectadas por la norma impugnada en autos, esto es, cada propietario de terreno rural, como así tampoco del interés colectivo que se pretende asumir –defensa de la soberanía nacional–”.
Así, expresó que el Centro de Ex Combatientes Islas Malvinas La Plata no identificó cuál sería el agravio (potencial o actual) que la implementación de la misma específicamente le genera a sus prerrogativas. Agregó que sus objetos estatutarios, a los que calificó de “valiosos” y de “gran importancia”, “no resulta(n) suficiente(s) para tener por configurada, a los fines de este proceso, la legitimación procesal de la actora para promover la presente demanda”. Concluyó, entonces, que el CECIM no tiene aptitud procesal para “estar en juicio en defensa de los intereses de los habitantes de la Nación Argentina” ni representar los intereses individuales de quienes se verían afectadas en forma directa por el DNU impugnado.
IV. El recurso de apelación y sus agravios
1. Contra esa sentencia, el CECIM interpuso recurso de apelación que fue concedido. Sus agravios, desarrollados en forma sintética, pueden expresarse así: a) la denegación de la legitimación activa es errónea, pues la finalidad de la asociación es –en forma inequívoca– la defensa de la soberanía nacional. Así, el recorrido de los antecedentes y acciones que llevó a cabo el CECIM –durante más de 40 años– vinculadas a esa materia, lo constituyen como entidad que puede representar adecuadamente la pretensión colectiva y b) postuló la nulidad del DNU 70/2023 por haber sido dictado, en su criterio, en contradicción de las pautas constitucionales y legales que rigen la materia. Asimismo, pidió se revoque la regulación de honorarios a favor de sus letrados porque concurren en esta causa con carácter de pro bono.
2. El Estado Nacional, por su parte, contestó los agravios de la actora. Sostuvo, en sustancia, que: a) no se verificó la presencia del requisito del “caso judicial” y, consecuentemente, no posee legitimación el accionante; b) respecto al decreto, que las razones de “necesidad y urgencia” son una cuestión política no justiciable, lo que una decisión en contrario vulneraría -a su criterio- la división de poderes y c) defendió la validez constitucional del DNU 70/2023, de tal modo, manifestó que admitir la acción supondría “coartar sus atribuciones, tratando de imponerle un modelo de gestión, no es solo ir en contra de la voluntad popular, sino que, también, en contra de la validez del texto constitucional y los principios que surgen del mismo”.
V. La intervención de los amicus curiae
En la presente causa, en el marco de lo previsto en la Acordada 9/2008 de esta Cámara Federal, se presentaron diversas entidades en carácter de amicus curiae y este Tribunal los tuvo por presentados en tal condición.
De tal modo, se incorporaron y oyeron los aportes de: a) la Fundación Interactiva para la Cultura del Agua; b) Asociación “Árbol de Pie”, c) la “Fundación Pedemonte”, d) Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), e) los miembros de las comunidades indígenas “Lafkenche” y “Lof Fvta Anecon” y f) la Liga Argentina por los Derechos del Hombre.
Asimismo, la parte actora incorporó constancias documentales tituladas “Acompañan 31.592 firmas ciudadanas de adhesión a nuestra acción de amparo” de la plataforma change.org. con nota de remisión de A. P. E.
Por su parte, previa certificación actuarial y fundado en las reglas que rigen los procesos colectivos, el Juzgado Federal de Bariloche remitió a esta sede el expediente FGR 20213/2023, “Asociación Árbol de Pie” –entidad que, como se refirió antes, también concurrió como amicus curiae en estos autos– y la causa fue recepcionada.
VI. Consideración de los agravios
En primer término, cabe señalar que los jueces no están obligados a tratar todos y cada uno de los argumentos de las partes, sino sólo aquéllos que estimen pertinentes para la resolución del caso (Fallos: 300:522, 1163; 301:602; 302:1191, entre muchos otros). Efectuada esa advertencia, pasaré a considerar a continuación los puntos que hacen a la resolución del presente caso.
1. La legitimación y el proceso colectivo
Razones de método imponen, preliminarmente, considerar lo relativo a la existencia de proceso colectivo y, en su caso, la legitimación del Centro de Ex Combatientes Islas Malvinas La Plata (CECIM) para actuar como representante adecuado en autos.
1.1. Las reglas que gobiernan los procesos colectivos
Inicialmente habrá de señalarse que la reforma constitucional de 1994 consagró, en forma expresa, un modo de tutelar los derechos de incidencia colectiva. Se estableció, en el artículo 43 de su texto, la posibilidad de iniciar acción de amparo “contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización”.
El reconocimiento constitucional a la tutela de derechos de incidencia colectiva dio inicio a un intenso desarrollo básicamente jurisprudencial y doctrinario. En esta dirección, la Corte Suprema ha ido sentando paulatinamente –frente al insuficiente marco legislativo vigente– una serie de pautas para esta clase de litigios. La primera está dirigida a la obligación de los magistrados de efectuar un análisis preliminar de la concurrencia de los requisitos exigibles para dicho tipo de acción y de dictar una resolución que lo contenga.
En efecto, la admisión formal de toda acción colectiva requiere –dijo el Tribunal– la verificación de ciertos recaudos elementales que hacen a su viabilidad: a) la precisa identificación del grupo o colectivo afectado; b) la idoneidad de quien pretenda asumir su representación; c) la existencia de un planteo que involucre, por sobre los aspectos individuales, cuestiones de hecho y de derecho que sean comunes y homogéneas a todo el colectivo; es esencial, asimismo, d) la implementación en cada caso de un procedimiento apto para garantizar la adecuada notificación de todas aquellas personas que pudieran tener un interés en el resultado del litigio, de manera de asegurarles tanto la alternativa de optar por quedar fuera del pleito como la de comparecer en él como parte o contraparte y e) la consagración de adecuadas medidas de publicidad orientadas a evitar la multiplicación o superposición de procesos colectivos con un mismo objeto a fin de aventar el peligro de que se dicten sentencias disímiles o contradictorias sobre idénticos puntos (in re “Halabi”, “Fallos” 332:111, consid. 20).
En un precedente más reciente (in re, “Centro de Estudios para la Promoción de la Igualdad y la Solidaridad”, “Fallos” 339:1077, sent. del 18/8/2016) volvió sobre la cuestión y si bien reitera los aspectos sustanciales –invocando y transcribiendo párrafos relevantes de “Halabi”– añade nuevas consideraciones que deben tenerse presente pues los jueces federales no pueden –en la inteligencia de la Corte– apartarse de estas pautas. “En oportunidad de fallar casos sustancialmente análogos –advirtió- sus conclusiones {deben ser} consideradas y consecuentemente seguidas por los tribunales inferiores” (consid. 44, in fine).
Pues bien, siendo esto así también resulta indispensable tener presente esta suerte de compendio de reglas que la Corte Suprema estableció en “Halabi” y su progenie. En sustancial síntesis son éstas:
a) Las acciones de clase constituyen una “herramienta fundamental” para facilitar el acceso a la justicia. Pero su proliferación con idénticos o similares objetos que provienen de diferentes tribunales del país acarrea, además de dispendio jurisdiccional, el riesgo cierto –con la consiguiente gravedad institucional– de que se dicten sentencias contradictorias y de que las decisiones que recaigan en uno de los procesos hagan cosa juzgada respecto de las planteadas en otro. También favorece la objetable multiplicación de acciones procesales tendientes a ampliar las posibilidades de obtener alguna resolución –cautelar o definitiva– favorable a los intereses del legitimado activo o de intervenir en la decisión dictada en el marco de otro expediente.
b) Con el declarado propósito de favorecer el acceso a la justicia de todas las personas, la Corte Suprema creó un “Registro de Acciones Colectivas” destinado a la publicidad de los procesos colectivos en el que deben inscribirse todos los procesos de esa naturaleza que tramiten ante los tribunales nacionales y federales del país (Acordada 32/2014) y aprobó el “Reglamento de actuación en procesos colectivos” al que deberán ajustar su actuación dichos tribunales, (Acordada 12/2016).
c) Debe existir un caso o controversia. La sentencia dictada por la Corte Suprema en el precedente “Halabi” no ha mutado la esencia del control de constitucionalidad que la Constitución encomienda al Poder Judicial de la Nación para convertirlo en un recurso abstracto orientado a la depuración objetiva del ordenamiento jurídico.
d) La admisión formal de toda acción colectiva requiere la verificación de ciertos recaudos elementales que hacen a su viabilidad y exigió que, de manera previa a su inscripción, los tribunales dicten una resolución que declare formalmente admisible la acción, identifique en forma precisa el grupo o colectivo involucrado en el caso, reconozca la idoneidad del representante y establezca el procedimiento para garantizar la adecuada notificación de todas aquellas personas que pudieran tener un interés en el resultado del litigio.
e) La adecuada y detallada determinación del conjunto de perjudicados por una conducta o acto permite delimitar los alcances subjetivos del proceso y de la cosa juzgada y, además, aparece como un recaudo esencial para que los tribunales de justicia puedan verificar la efectiva concurrencia de los requisitos para la procedencia de la acción, ya que solo a partir de un certero conocimiento del colectivo involucrado (y de sus eventuales subcategorías) el juez podrá evaluar si la pretensión deducida se concentra en los efectos comunes que el hecho o acto dañoso ocasiona o si el acceso a la justicia se encuentra comprometido de no admitirse la acción colectiva.
f) La admisión de las acciones colectivas –insiste la Corte, empleando otro giro– requiere, por parte de los magistrados, la verificación de una causa fáctica común, una pretensión procesal enfocada en el aspecto colectivo de los efectos del hecho y la constatación de que el interés individual considerado aisladamente no justifique la promoción de una demanda, con lo que el ejercicio individual no aparecería plenamente justificado, sin perjuicio de lo cual, la acción también procederá cuando, pese a tratarse de derechos individuales, exista un fuerte interés estatal en su protección, sea por su trascendencia social o en virtud de las particulares características de los sectores afectados.
g) Se debe arbitrar un procedimiento apto para garantizar la adecuada notificación de todas aquellas personas que pudieran tener un interés en el resultado del litigio, de manera de asegurarles tanto la alternativa de optar por quedar fuera del pleito como la de comparecer en él como parte o contraparte.
h) Implementar –en la expresión de la Corte– adecuadas medidas de publicidad orientadas a evitar la multiplicación o superposición de procesos colectivos con un mismo objeto a fin de aventar el peligro de que se dicten sentencias disímiles o contradictorias sobre idénticos puntos.
1.2. La legitimación activa para promover estos litigios
1.2.1. La Constitución de la Nación, en su artículo 116, determina que “corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la Nación, el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitución, y por las leyes de la Nación…” y la ley 27, en su artículo 2º, dispone que el Poder Judicial Nacional “nunca procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte”.
De aquellas previsiones la jurisprudencia y la doctrina han enseñado que el actuar de los tribunales está condicionado a la existencia de un caso judicial y que ello constituye un límite determinante para la división de poderes que delineó nuestra Constitución Nacional.
Asimismo, que la legitimación activa –entendida como relación que vincula a quien dice sufrir un agravio con quien estaría obligado a repararlo– constituye un presupuesto necesario para que exista un caso o controversia que deba ser resuelto por un tribunal de justicia y su ausencia determina la improcedencia de la acción que se persigue.
Por su parte el art. 43, segundo párrafo, de la Constitución Nacional, establece que podrán interponer la acción de amparo “en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley”.
La Corte Suprema ha dicho que “la ampliación de la legitimación derivada de la reforma constitucional del año 1994 no ha modificado la necesidad de que los tribunales de justicia comprueben la existencia de un caso” y que su existencia debe ser comprobada aún “de oficio y en cualquier estado del proceso y su desaparición importa también la desaparición del poder de juzgar” (Fallos: 346:1257).
1.2.2. La casuística jurisprudencial –de extenso registro– permite, al menos brevemente, afirmar que la vigencia de estos requisitos constitucionales es habitualmente verificada por los tribunales, dando forma a un acervo de casos que constituye una fuente de imprescindible consulta frente a otros supuestos.
Así, en una breve enunciación, cabe indicar que muchas veces se ha negado la legitimación para acudir a los tribunales, por ejemplo, por la mera invocación de la calidad de ciudadano (“Fallos” 317:1224; 317:335; 322:528; 323:1432; 324:2388, entre otros), de vecino (“Iannuzzi”, “Fallos” 331:2287) o de legislador (“Raimbault”, Fallos: 324:2381, “Thomas”, Fallos: 333:1023; “Abarca”, Fallos: 339:1223, entre otros). Pero la Corte, en supuestos de mayor conexión con el presente, también la ha reconocido. En efecto, así, en casos de asociaciones que perseguían frente al Estado Nacional la tutela del derecho a la salud (“Asociación Benghalensis”, Fallos 323:1339), de una asociación de consumidores que impugnaba la validez de una resolución que efectuó un aumento tarifario (“CEPIS”, “Fallos” 339:1077), de asociaciones civiles de profesionales de la abogacía (o listas electorales de ellas) en cuanto cuestionaron reformas legales a órganos constitucionales (“Rizzo”, “Fallos” 336:760 y “Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires”, “Fallos” 344:3636). O un ciudadano –con título de abogado– para representar a toda la clase en la impugnación de una cláusula legal (“Halabi”, “Fallos” 332:111). E, incluso, cuando se consideró en juego no ya “la interpretación de las normas de la Constitución, sino las mismas reglas que permiten modificarla” se admitió la legitimación extraordinaria de un colegio de abogados provincial para cuestionar una reforma de su constitución local (“Colegio de Abogados de Tucumán”, “Fallos” 338:249).
Este breve –pero ilustrativo– recorrido demuestra que la legitimación en sentido clásico se ha ensanchado para adecuarse a los nuevos derechos protegidos, a los cuales, por su naturaleza, brinda una vía procesal que debe ser expedita y rápida y, en lo sustancial, eficaz en la realización de aquellos derechos. Por eso, destacada doctrina que se anticipó a los hechos, ha dicho que el citado texto constitucional (art. 43) ha “extendido la nómina de los legitimados activos, sin que pueda ahora la jurisdicción parapetarse en negativas irrazonables, o interpretaciones restrictivas o desvirtuadoras de ese criterio constitucional medular” (véase Morello, Augusto M., El proceso civil moderno, La Plata, LEP, 2001, p. 144).
1.2.3. Efectuado este panorama general, cabe recordar –en armonía con los precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación– que en materia de legitimación procesal corresponde, como primer paso, delimitar con precisión tres categorías de derechos: 1) individuales, 2) de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos y 3) de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos y que, en cualquiera de estos tres supuestos siempre es necesario la existencia de un caso o controversia que habilite la actuación de los tribunales (véase “Fallos” 332:111, “Halabi”, ya citado y publicado, también, en “La Ley” 2009-B-189).
1.2.4. En esa misma sentencia la Corte señaló que los derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos son ejercidos por el Defensor del Pueblo de la Nación, las asociaciones que concentran el interés colectivo y el afectado. Dos características –subrayó– resultan relevantes.
La primera es que la petición debe tener por objeto la tutela de un bien colectivo, lo que ocurre cuando éste pertenece a toda la comunidad, siendo indivisible y no admitiendo exclusión alguna. Por esta razón sólo se concede una legitimación extraordinaria para reforzar su protección, pero en ningún caso existe un derecho de apropiación individual sobre el bien ya que no se hallan en juego derechos subjetivos. No se trata solamente de la existencia de pluralidad de sujetos, sino de un bien que, como el ambiente o el patrimonio cultural, es de naturaleza colectiva. Es necesario precisar que estos bienes no tienen por titulares a una pluralidad indeterminada de personas, ya que ello implicaría que si se determinara el sujeto en el proceso éste sería el titular, lo cual no es admisible. Estos bienes no pertenecen a la esfera individual sino social y no son divisibles en modo alguno.
La segunda es que la pretensión debe ser focalizada en la incidencia colectiva del derecho. Ello es así porque la lesión a este tipo de bienes puede tener una repercusión sobre el patrimonio individual pero esta última acción corresponde a su titular y resulta concurrente con la primera.
En este marco conceptual la actora, por las razones que se darán, se encuentra legitimada para demandar como lo hizo.
1.3. La conjugación de estas reglas con las circunstancias concretas del caso
1.3.1. La parte actora –Centro de Ex Combatientes Islas Malvinas La Plata (CECIM)– promovió una acción de amparo colectivo contra el Poder Ejecutivo Nacional a fin de que se declare la inconstitucionalidad y nulidad del art. 154 del decreto de necesidad y urgencia 70/2023, en cuanto deroga la Ley de Tierras. Manifestó que el decreto impugnado se dictó al margen de las reglas constitucionales aplicables.
1.3.2. El juez rechazó la acción. Para hacerlo dijo que el CECIM “no ha demostrado tener un interés directo en el dictado de un pronunciamiento judicial, que remueva un obstáculo al que atribuya la lesión de las prerrogativas” y que “no identific(ó) en ningún momento cual sería el agravio (potencial o actual) que la implementación de la misma específicamente le genera”. Precisó, también, que “no surgen (…) elementos que permitan concluir de manera clara, que la norma en cuestión le cause un agravio discernible respecto a una cuestión justiciable”.
1.3.3. La decisión apelada traduce una interpretación exageradamente restrictiva de las normas constitucionales y legales que gobiernan la solución del caso.
1.3.4. Se trata, en este caso, de un planteo atinente a derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos, en este caso, la soberanía nacional como bien tutelado, que es ejercido por una de las asociaciones que concentran el interés colectivo. Se trata de una agrupación de ex veteranos del conflicto bélico de las Islas Malvinas con sede en la ciudad de La Plata –cuyo Regimiento de Infantería 7 fue la unidad que más bajas y heridos padeció– y, cuya pretensión está focalizada en la incidencia colectiva del derecho dado que, en el caso, la naturaleza del bien jurídico soberanía nacional –afectada con la derogación de una norma que concierne a toda la comunidad–, no puede dividirse en forma individual, como tampoco, la sentencia que se dicte puede alcanzar a unos y dejar fuera a otros.
El examen de las constancias de la causa –como se efectuará– permite asignarle la representatividad adecuada, para garantizar una apropiada defensa de dichos derechos e intereses. En efecto, la ausencia de una regulación legislativa en la materia ha convertido de referencia obligada al Código Modelo de Procesos Colectivos para Iberoamérica, en cuanto establece que: “en el análisis de la representatividad adecuada el juez deberá analizar datos como a) la credibilidad, capacidad, prestigio y experiencia del legitimado; b) sus antecedentes en la protección judicial y extrajudicial de los intereses o derechos de los miembros del grupo, categoría o clase; c) su conducta en otros procesos colectivos; d) la coincidencia entre los intereses de los miembro del grupo, categoría o clase y el objeto de la demanda; e) el tiempo de constitución de la asociación y la representatividad de ésta o de la persona física respecto del grupo, categoría o clase” (art. 2, parágrafo 2).
Bajo tales pautas, la parte actora es una asociación civil –constituida por personas que participaron de un conflicto bélico en defensa de los derechos soberanos de la República Argentina frente a una potencia extranjera e invasora– que se encuentra formalmente inscripta ante los registros estatales. Sus objetivos, dirigidos a la defensa de tales derechos –en torno a la integridad territorial del país– se conectan, en forma directa, con la pretensión de preservar la regulación sobre la propiedad, posesión o tenencia de tierras que, implica, desde luego, los ámbitos ilegítimamente ocupados por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y cuya recuperación constituye “un objetivo permanente e irrenunciable del pueblo argentino” (Cláusula Transitoria Primera de la Constitución Nacional).
Se trata de una asociación cuya labor pública no puede ser desconocida –cuyos altos fines también puso de resalto el magistrado de grado– y que ejerce su acción también con diversos planteos judiciales (v. las acciones detalladas en la expresión de agravios del actor). El CECIM ha actuado no sólo ante otros tribunales del país sino que también registra actividad ante agencias locales y federales, organismos públicos de protección de los derechos humanos nacionales e internacionales, universidades, observatorios y centros de estudios. A su vez, su fundación –como acredita el Acta Constitutiva acompañada– data del 16 de noviembre de 1984, es decir, cuenta con una trayectoria de casi cuarenta años, lo que la dota de especial idoneidad en torno a la comunidad y la defensa del bien jurídico aquí invocado.
Las pautas antes referidas determinan que el CECIM es un representante adecuado para ejercer la acción en este proceso colectivo y que el rechazo de su legitimación para actuar debe revocarse.
Despejado, entonces, lo relativo a la aptitud procesal de la parte actora, corresponde examinar el planteo de fondo.
2. Los decretos de necesidad y urgencia. Sus bases constitucionales y la jurisprudencia que los orientan
El decreto 70/2023 fue dictado en acuerdo general de ministros con fecha el pasado 20 de diciembre de 2023 y publicado al día siguiente en el Boletín Oficial. El Poder Ejecutivo invocó razones “de necesidad y urgencia” y, con esa alusión, consideró que su actuación se amparaba en el artículo 99 inciso 3º de la Constitución Nacional.
Esta norma dice así: “El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso”.
Los requisitos para la emisión de tales decretos y la validez constitucional, en distintos casos en los que el Poder Ejecutivo actuó invocando dichas normas, ha sido motivo de una extensa jurisprudencia de la Corte Suprema, tanto antes como después de la reforma constitucional de 1994 que introdujo expresamente esta clase de decretos en la competencia del Poder Ejecutivo. En “Fallos” 313:1513, in re “Peralta” la Corte examinó la figura desde los orígenes de nuestra organización constitucional. Tras la enmienda de 1994 y frente a un nuevo texto, la Corte se pronunció en distintas ocasiones. A los efectos de esta causa, el Tribunal guiará su análisis bajo las pautas establecidas en los más recientes precedentes, esto es, los de “Fallos” 338:1048 “Asociación Argentina de Compañías de Seguros”, 333:633 “Consumidores Argentinos” y 344:2690 “Pino Seberino”.
En sustancial síntesis la Corte sostiene que:
a) La admisión de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a exigencias formales, que constituyen una limitación y no una ampliación de la práctica seguida en el país.
b) Así, para el ejercicio de esta facultad de excepción, el constituyente exige –además de la debida consideración por parte del Poder Legislativo– que la norma no regule materia penal, tributaria, electoral o del régimen de partidos políticos, y que exista un estado de necesidad y urgencia. Con relación a esto último, es atribución de la Corte evaluar, en cada caso concreto, el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos que reúnan tan excepcionales presupuestos. En este aspecto, no puede dejar de advertirse que el constituyente de 1994 explicitó en el artículo 99, inciso 3º, del texto constitucional, estándares judicialmente verificables respecto de las situaciones que deben concurrir para habilitar el dictado de disposiciones legislativas por parte del Presidente de la Nación. El Poder Judicial deberá entonces evaluar si las circunstancias invocadas son excepcionales, o si aparecen como manifiestamente inexistentes o irrazonables, en cuyo caso la facultad ejercida carecerá del sustento fáctico constitucional que lo legitima.
c) Cabe descartar de plano, como inequívoca premisa, los criterios de mera conveniencia del Poder Ejecutivo que, por ser siempre ajenos a circunstancias extremas de necesidad, no justifican nunca la decisión de su titular de imponer una norma excepcional a la Nación en circunstancias que no lo son. El texto de la Constitución Nacional no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto.
d) El Poder Ejecutivo para “paliar una supuesta situación excepcional” no debe efectuar reformas que “revisten carácter permanente modificatorias de leyes del Congreso Nacional”. O, dicho con otro giro, evitar cambios que, en vez de constituir “una decisión de tipo coyuntural” para mitigar una circunstancia concreta en un sector, sistema o régimen, “traducen la voluntad de modificarlo de manera permanente sin recorrer el cauce ordinario que la Constitución prevé para la sanción de las leyes”.
e) Para que el Presidente de la Nación pueda ejercer legítimamente las excepcionales facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes.
2.1. El DNU 70/2023, en cuanto deroga la Ley de Tierras, a la luz de estas reglas
2.1.1. Así expuestas las reglas constitucionales y la jurisprudencia de la Corte, se deben examinar los fundamentos que el Poder Ejecutivo ha empleado para dictar el decreto impugnado.
Debe formularse una aclaración inicial. Es cierto que el decreto expone con singular extensión los motivos que determinaron al Poder Ejecutivo a actuar de ese modo. Pero cabe reparar que esa extensa argumentación desarrollada en varias páginas está referida a un gran número de cambios legislativos y los fundamenta –con criterio general– en la crisis económica y social que atraviesa el país. Un solo párrafo expresa los motivos para modificar la norma aquí involucrada, en este caso, la ley 26.737. Ese párrafo dice así: “Que, a su vez, es menester derogar la Ley Nº 26.737 que limita el derecho de propiedad sobre la tierra rural y las inversiones en el sector”.
Asimismo, en cuanto a las circunstancias habilitantes al dictado del DNU dijo que se encontraba configurado el requisito expuesto por la Corte Suprema en “Fallos” 333:633, en tanto, “la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes”. Expresó –en ese orden– que esa circunstancia “es precisamente la que existe en la actualidad en nuestro país, dado a la desesperante situación económica general, descripta en todos los Considerandos anteriores, no admite dilaciones y hace que sea imposible esperar el trámite normal de formación y sanción de las leyes, ya que ello podría implicar un agravamiento de las condiciones adversas que atraviesa la REPÚBLICA ARGENTINA y afectar todavía más a un porcentaje aún mayor de la población”.
2.1.2. Expresados de este modo los fundamentos del actuar del Poder Ejecutivo, cabe señalar que las circunstancias excepcionales que prescribe la Constitución Nacional y los precedentes de la Corte Suprema no se encuentran verificadas en el presente caso.
En efecto, no existieron impedimentos para que las cámaras del Congreso de la Nación se reunieran. Por el contrario, a la luz de los hechos, el DNU 70/2023 se publicó el 21/12/23 y entró en vigencia el 30/12/23 (conf. la regla del art. 5 del Código Civil y Comercial de la Nación) y el Poder Ejecutivo Nacional convocó –el 26/12/23, desde esa fecha, y hasta el 31/01/23– a Sesiones Extraordinarias del Poder Legislativo.
Asimismo, el propio Poder Ejecutivo –por medio del Mensaje Nº 7/2023 del 27 de diciembre– elevó al Congreso Nacional un «Proyecto de ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos», en el que se incluyó expresamente como punto a tratar la ratificación del DNU 70/2023.
El Congreso de la Nación –constituye un hecho público y notorio– sesionó durante el mes de enero del corriente año y, a partir de este 1º de marzo, se inauguró formalmente el período 142º de Sesiones Ordinarias con ambas cámaras en pleno funcionamiento.
Los hechos reseñados desmienten los fundamentos del Poder Ejecutivo Nacional en torno a la imposibilidad de la reunión del Congreso y al trámite legislativo de la iniciativa. No es necesaria mayor elaboración: si el Congreso sesiona –y lo estaba y está haciendo– la derogación de una ley de la naturaleza de la impugnada corresponde a aquél. Así también lo ha entendido la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo al fallar en la causa “Confederación General del Trabajo de la República Argentina c/ Poder Ejecutivo Nacional s/ Amparo” (CNT 56862/2023, resolución del 30/01/2024). Ello, entonces, impide tener por cumplidos los requisitos constitucionales habilitantes para el dictado de decretos de necesidad y urgencia.
2.1.3. Asimismo, cabe agregar que la doctrina de la Corte Suprema ha indicado que las razones genéricas expuestas en los considerandos de los decretos de necesidad y urgencia resultan inhábiles para justificar el dictado de medidas legislativas por parte del Poder Ejecutivo Nacional (“Fallos” 321:3123).
En tal sentido, el fundamento del DNU impugnado –en lo que muy brevemente atañe a la derogación de la ley 26.737– no exhibe en forma concreta el modo en que ello impactaría en la mejora de la situación socioeconómica argentina y haría imposible de aguardar su tratamiento normal por parte del Congreso Nacional.
2.1.4. Finalmente, cabe añadir, la doctrina de la Corte que expresa que el Poder Ejecutivo para “paliar una supuesta situación excepcional” no debe efectuar reformas que “revisten carácter permanente modificatorias de leyes del Congreso Nacional”. Dicho en otros términos, evitar cambios que, en vez de constituir “una decisión de tipo coyuntural” para mitigar una circunstancia concreta en un sector, sistema o régimen, “traducen la voluntad de modificarlo de manera permanente sin recorrer el cauce ordinario que la Constitución prevé para la sanción de las leyes” (conf. “Consumidores Argentinos” y “Pino Seberino”, cit.; énfasis añadido).
En esa dirección, cabe recordar que la Ley 26.737 de “Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales” fue sancionada por el Congreso de la Nación, el 22 de diciembre de 2011 –hace más de trece años–, con amplio respaldo legislativo dado que obtuvo 62 votos de 63 presentes en el Senado, mientras que, en la Cámara de Diputados la votación resultó 153 afirmativos contra 26 negativos.
Entre los principales fundamentos del proyecto que se convirtió en ley se indicaron: “las profundas consecuencias para el desarrollo futuro de los mercados alimentarios, en especial de los países emergentes, así como la preservación de recursos naturales, escasos y no renovables, a nivel internacional, como lo son la tierra y el agua dulce, y que ha dejado de ser una cuestión de tratamiento sólo individual de determinados países y ha pasado a ser, también, una cuestión de tratamiento por parte de la Organización de las Naciones Unidas”.
Se añadió, con importancia central, que “se considera a la tierra un recurso estratégico natural escaso y no renovable, de significación estratégica para el desarrollo humano y social, por lo que era imperioso dictar una legislación tuitiva, para impedir la consolidación de procesos que, de ser librados a su propia dinámica, podrían comprometer gravemente el desarrollo, la soberanía nacional y la titularidad del pueblo argentino sobre sus recursos estratégicos no renovables. Por otra parte las decisiones nacionales sobre la titularidad, tenencia y uso de las tierras rurales se inscriben dentro del derecho a la libre determinación de los pueblos así como su derecho a la independencia económica, y a la fijación de las formas de explotación y distribución de lo producido con sus riquezas y recursos naturales, tal como lo establece el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, incorporado con jerarquía constitucional a nuestra Carta Magna (artículo 75, inciso 22) luego de la reforma constitucional del año 1994”.
El debate parlamentario también da cuenta que esos mismos motivos se reprodujeron y mantuvieron en los discursos de los legisladores que alcanzaron la mayoría.
Las trascendentes razones de protección de la soberanía y de los recursos naturales del país y los desafíos contemporáneos para la producción de alimentos en contexto de crecimiento de la población mundial que tuvo en consideración el Congreso al momento de sancionar la ley, son ahora desconocidos por el Poder Ejecutivo a través de la derogación total del instrumento legal que le dio soporte, haciéndolo de forma permanente y con una fundamentación genérica. Este proceder es palmariamente contrario a la ya mencionada jurisprudencia de la Corte Suprema (supra, 21.4, primer párrafo).
2.2. Los hechos del caso dan cuenta de que el DNU en cuestión fue dictado en trasgresión de las pautas del art. 99 inc. 3 de la Constitución Nacional y, por tanto, corresponde su descalificación en consonancia con la pretensión de la parte actora. De este modo, cabe declarar la inconstitucionalidad del art. 154 del decreto de necesidad y urgencia 70/2023, en cuanto deroga la ley 26.737 de Régimen de Protección al Domino Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de Tierras Rurales.
VII. Síntesis y conclusiones
1. El Centro de Ex Combatientes Islas Malvinas La Plata (CECIM) interpuso una acción de amparo colectivo contra el Poder Ejecutivo Nacional a fin de que se declare la inconstitucionalidad y nulidad del art. 154 del decreto de necesidad y urgencia 70/2023, en cuanto deroga la ley 26.737 de Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de Tierras Rurales; así como todo acto jurídico realizado desde la fecha de su entrada en vigencia. Sostuvo, en concreto, que la norma fue dictada en contradicción de las pautas constitucionales que habilitan la emisión de una norma de esa característica y pidió que se declarara su invalidez.
2. La causa fue certificada como proceso colectivo y se procedió a su inscripción en el Registro de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
3. El juez de primera instancia rechazó la acción al considerar que el CECIM no se encontraba legitimado para accionar como lo hizo. Asimismo, dejó sin efecto una medida cautelar suspensiva y mandó a suprimir la inscripción en el Registro.
4. El CECIM es una asociación de extensa labor pública y ha actuado no sólo ante otros tribunales del país sino que también registra actividad ante agencias locales y federales, organismos públicos de protección de los derechos humanos nacionales e internacionales, universidades, observatorios y centros de estudios. A su vez, su fundación data de 1984, es decir, cuenta con una trayectoria de casi cuarenta años, lo que la dota de especial idoneidad en torno a la comunidad y la defensa del bien jurídico aquí invocado.
5. La decisión apelada que rechazó la legitimación para accionar traduce una interpretación exageradamente restrictiva de las normas constitucionales y legales que gobiernan la solución del caso. No puede homologarse una solución que menoscaba la dignidad del orden jurídico de la Nación al impedir impugnar la constitucionalidad de una norma que se dice lesiva de la soberanía nacional a una asociación que nuclea a quienes, precisamente, debieron empuñar las armas en su defensa.
6. La acción interpuesta tiene carácter colectivo. Se encuentran satisfechos los requisitos exigidos por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la materia. Existe un caso o controversia regido por el derecho federal; se trata de un planteo atinente a derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos, en este caso, la soberanía nacional como bien tutelado y es ejercido por una de las asociaciones que representan el interés colectivo, como lo es, una agrupación de ex veteranos del conflicto bélico de las Islas Malvinas –configurando un representante adecuado para el caso– y, finalmente, la pretensión está focalizada en la incidencia colectiva del derecho dado que, en el caso, la naturaleza del bien jurídico cuya protección se persigue no puede dividirse en forma individual, como tampoco, la sentencia que se dicte puede alcanzar a unos y dejar fuera a otros.
7. El dictado de decretos de necesidad y urgencia es una facultad constitucional acordada al Poder Ejecutivo Nacional en circunstancias de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a exigencias formales. Tales requisitos no se acreditaron.
8. No existieron circunstancias excepcionales que hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes y no existieron impedimentos para que las cámaras del Congreso de la Nación se reunieran. Por el contrario, el DNU 70/2023 se publicó el 21/12/23 y entró en vigencia el 30/12/23 y el Poder Ejecutivo Nacional convocó –el 26/12/23, desde esa fecha, y hasta el 31/01/23– a Sesiones Extraordinarias del Poder Legislativo.
El Congreso de la Nación –constituye un hecho público y notorio– sesionó durante el mes de enero del corriente año y, a partir de este 1º de marzo, se inauguró formalmente el período 142º de Sesiones Ordinarias con ambas cámaras en pleno funcionamiento.
9. Las razones genéricas expuestas en los considerandos de los decretos de necesidad y urgencia resultan inhábiles para justificar el dictado de medidas legislativas por parte del Poder Ejecutivo Nacional. El fundamento del DNU impugnado –sólo tres líneas en lo que atañe a la derogación de la ley 26.737– no exhibe en forma concreta el modo en que ello impactaría en la mejora de la situación socioeconómica argentina y haría imposible de aguardar su tratamiento normal por parte del Congreso Nacional.
10. El DNU impugnado en materia de tierras constituye una lisa y llana derogación de conveniencia de la ley 26.737. No se dirige a “paliar una supuesta situación excepcional” e introduce reformas que “revisten carácter permanente modificatorias de leyes del Congreso Nacional”. En otros términos, en vez de constituir “una decisión de tipo coyuntural” para mitigar una circunstancia concreta en un sector, sistema o régimen, traduce “la voluntad de modificarlo de manera permanente sin recorrer el cauce ordinario que la Constitución prevé para la sanción de las leyes”. Esto contraría los claros y vigentes criterios sentados por la Corte Suprema de Justicia.
11. Las razones precedentes autorizan a concluir que corresponde admitir la acción de amparo colectivo planteada por el CECIM y, consecuentemente, declarar la inconstitucionalidad del art. 154 del decreto de necesidad y urgencia 70/2023 en cuanto deroga la ley 26.737.
Por ello, el Tribunal resuelve: 1) revocar la decisión apelada y, consecuentemente, hacer lugar a la demanda del CECIM La Plata contra el Poder Ejecutivo Nacional; 2) declarar la inconstitucionalidad del art. 154 del decreto de necesidad y urgencia 70/2023 en cuanto deroga la ley 26.737; 3) ordenar la reinscripción de la presente causa en el Registro de Procesos Colectivos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y dar noticia de esta decisión; 4) imponer las costas al demandado vencido (art. 14 de la ley 16.986 y 68 CPCCN) y dejar sin efecto la regulación de honorarios profesionales en virtud del modo en que se resuelve la cuestión principal.
Regístrese, notifíquese y devuélvase. – Carlos A. Vallefín. – Roberto A. Lemos Arias.
NOTA: Se deja constancia de que el doctor Roberto Agustín Lemos Arias suscribe la presente en virtud del estado de vacancia de dos vocalías de esta Sala Tercera y de lo prescripto por la Acordada 14/2023 de la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata.
I., M. y otros s/legajo de apelación
Es apelada por el representante del Ministerio Público Fiscal la resolución del a quo que rechazó decretar la inhibición general de bienes de los imputados en varias causas acumuladas en las que se investigan diversos hechos con aspecto económico que se enmarcarían en delitos de corrupción, quienes aún no han sido legitimados pasivamente ni intimados en relación a delito alguno, resolviendo la Cámara Federal revocar la resolución apelada y disponer la medida precautoria respecto de los tres imputados.
.La Plata, 30 de noviembre de 2023.
Visto: Este legajo FLP 38935/2023/2/CA1 “I., M. y otros s/ legajo de apelación” procedente del Juzgado en lo Criminal y Correccional Federal nº 2, Secretaría nº 4, de Lomas de Zamora;
Y Considerando que:
I. La resolución recurrida y los agravios.
Contra la resolución del 12 de octubre del corriente año en cuanto rechaza, por el momento, las medidas cautelares solicitadas por el representante del Ministerio Público Fiscal dicha parte interpuso recurso de apelación.
El recurrente en su presentación, luego de describir el inicio de la causa, abordó el marco normativo de la inhibición general de bienes, que es, según aclaró, la medida cuyo rechazo motivó la impugnación en trato –descartó, así, que la vía abarque el rechazo de la prohibición de salida del país que también se solicitó y fue objeto del fallo–.
Recordó que en un proceso penal donde se investigan hechos con aspecto económico –como en el caso de autos, según indicó– un veredicto condenatorio implica la eventual aplicación de una pena y el recupero de los respectivos activos ilícitamente detraídos.
Con respecto a esto último y a las medidas orientadas en esa dirección trajo a colación lo normado en el art. 31 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción –ley 26.097 del 9/6/2006– y en el art. XV de la Convención Interamericana contra la Corrupción –ratificada por ley 24.759–. También hizo hincapié en las recomendaciones emitidas en el año 2003 por el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI).
Afirmó, luego, que los hechos de corrupción atentan contra el sistema democrático y se refirió al art. 36 de la Constitución Nacional, centrándose en los perjuicios que produce al Estado el desvío de dinero que resulta consecuencia de maniobras de aquellas características.
En lo que hace al plano infraconstitucional focalizó en los actuales párrafos 9º y 10º del art. 23 del Código Penal –incorporados por medio de la ley 25.815– que permitirían adoptar medidas cautelares desde el inicio de las actuaciones, “para asegurar los instrumentos del delito como su producto o provecho”.
En el orden procesal citó el art. 518 como norma en sintonía con la anterior y en el institucional aludió a la “Guía de medidas cautelares para el recupero de activos” del Ministerio Público Fiscal.
Señaló, así, que las medidas cautelares tienen un fin inmediato, que son de carácter preliminar y preventivo, que no exigen certeza del derecho –solamente verosimilitud–, y que apuntan a evitar que la persona sometida a proceso busque su insolvencia –peligro en la demora–.
Desde esta perspectiva, indicó que las circunstancias comprobadas en el caso respaldan la inhibición de bienes solicitada respecto de los imputados M. I., S. C. y J. C.
En ese sentido, describió un escenario nutrido de una compleja e intensa investigación patrimonial donde se identifica a los nombrados incurriendo en consumos –de viajes y bienes de lujo– que consideró incompatibles con los ingresos propios de las actividades que se les atribuye.
Dijo que la metodología empleada para llevar adelante algunos de esos consumos apuntaba a “mantener la situación oculta” y “evitar las alarmas”.
Y sostuvo que lo que va develándose con el correr de la pesquisa acerca cada vez más a las hipótesis de enriquecimiento ilícito y corrupción esgrimidas desde un inicio por la parte que representa.
II. El trámite ante esta Alzada.
1. Ante esta Sala, los representantes del Ministerio Público Fiscal mantuvieron el recurso de apelación interpuesto en primera instancia y presentaron memorial donde se expresaron en línea con el recurrente –arts. 453 y 454 del C.P.P.N.–.
Dijeron que la resolución del a quo resulta arbitraria y pone en riesgo el éxito de la investigación.
Sostuvieron que la inmediata adopción de medidas cautelares provisionales como la solicitada aparece conducente.
Abordaron las funciones de las mismas en el juicio penal y se centraron en los presupuestos para su dictado: la verosimilitud en el derecho y el peligro en la demora.
Hicieron referencia a circunstancias que valoraron como configurativas de tales presupuestos, destacando –entre otras cosas– la contundencia de las imágenes que adquirieron trascendencia pública, las funciones y actividades de los denunciados, el cúmulo de prueba que obra en la causa, los allanamientos dispuestos con base en el cuadro conformado y los resultados de estos últimos.
También se enfocaron en la probable prolongada duración del proceso, en las características de los hechos investigados y en las posibles conexiones internacionales de los denunciados.
Finalmente, indicaron que el criterio que esgrimen halla respaldo en legislación interna –art. 36 C.N., arts. 23 y 305 del C.P.N., y art. 518 C.P.P.N.– y en instrumentos internacionales por medio de los cuales la Nación argentina se comprometió frente a la comunidad internacional a llevar adelante medidas tendientes a asegurar el recupero de activos en casos de corrupción –Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción y Convención Interamericana contra la Corrupción–.
2. Los doctores Fernando Enrique Pinto y Nicolás Hilario Maciel, por la defensa de M. I., presentaron escrito.
Dijeron que toda persona sometida a proceso penal goza de presunción de inocencia y que I. no fue intimido por cargos que se ajusten a lo que indica el fiscal.
Señalaron que no se da en el caso el presupuesto de verosimilitud para la aplicación de la medida solicitada y que la urgencia queda desvirtuada frente a la precariedad de la prueba.
También indicaron que la verdad objetiva hasta ahora establecida no supera el estándar que justifica poner el interés del proceso por sobre el derecho de defensa en juicio del imputado.
III. Antecedentes.
La cuestión traída a estudio impone hacer un repaso de los antecedentes de esta causa y sus acumuladas.
1. Causa FLP 38935/2023 –la presente–.
Se inició con la denuncia interpuesta por R. H. L. M. y M. E. T. contra M. I., J. W. J. C. y S. C.
Refiriéndose a I., los denunciantes sostuvieron que el modo de vivir que exhibe no guarda relación con los ingresos públicos percibidos, y plantearon la hipótesis de que el nombrado habría experimentado un enriquecimiento ilícito. Con respecto a C. y C. entendieron que podrían haber colaborado en el ocultamiento o disimulación del patrimonio de aquel.
La titular de la Fiscalía Federal nº 2 de Lomas de Zamora, corrida la vista que prevé el art. 180 del C.P.P.N., formuló requerimiento de instrucción e impulsó la acción contra los denunciados encuadrando los hechos en los delitos de enriquecimiento ilícito –art. 269, parr. 2º, C.P.– y lavado de dinero –art. 303 C.P.– en relación a I. y a C., y en el delito de encubrimiento –art. 277, incs. 3.a. y 3.b., C.P.– respecto de C.. En el mismo escrito la presentante solicitó la producción de una serie de medidas de prueba.
2. Causa FLP 38774/2023.
La causa FLP 38774/2023 inició en el Juzgado en lo Criminal y Correccional Federal nº 1 de Lomas de Zamora con la denuncia del doctor Gastón Matías Marano y su ampliatoria.
Sostuvo el denunciante que el viaje realizado por M. I. que fuera publicado en distintos portales de noticias nacionales no se condice con los ingresos declarados por el nombrado, que el yate que aparece en los registros podría estar a nombre de terceros en calidad de testaferros y que la posición fiscal que surge de sus declaraciones no se compadece ni con el viaje aludido ni con la posesión de la referida embarcación.
Al ampliar su denuncia el doctor Marano se enfocó en la conducta de S. C., vinculada, según los términos de la presentación, con la supuesta recepción de regalos suntuosos –que habría entregado I.– con conocimiento de la procedencia ilícita de los mismos.
El fiscal a cargo de la Fiscalía Federal nº 1 de Lomas de Zamora presentó requerimiento de instrucción por medio del cual impulsó la acción penal respecto de los mencionados por el denunciante y sugirió medidas de prueba para avanzar con la investigación, que centró en la determinación del origen de los activos empleados para adquirir los bienes aludidos en las denuncias y materializar las contrataciones que allí se mencionaron.
Refirió también que era necesario establecer si se habían realizado operaciones tendientes a poner en circulación en el mercado activos provenientes de supuestos actos de corrupción y si el patrimonio de los denunciados se condice con los ingresos propios de las actividades declaradas.
Con posterioridad, el juez a cargo del sumario se excusó de seguir interviniendo y lo remitió al Juzgado Federal nº 2 de Lomas de Zamora, donde se acogió la tesitura acumulándose al presente –FLP 38935/2023–.
3. Causa FLP 38853/2023.
En el Juzgado Criminal y Correccional Federal nº 3 de esta ciudad presentaron denuncia los doctores Yamil Darío Santoro, José Lucas Magioncalda, Juan Martín Fazio y Juan Manuel Otegui, integrantes de “Republicanos Unidos – C.A.B.A.”, contra M. I. y S. C. Los hechos objeto de la misma se alinean con los que fueron denunciados en las causas antes mencionadas.
Por una cuestión territorial y sin perder de vista la identidad de sucesos e imputados que existe entre la causa FLP 38853/2023 y la 38774/2023 el titular del juzgado platense resolvió, con anuencia de la fiscalía, la remisión de aquel expediente al Juzgado Federal nº 1 de Lomas de Zamora para su acumulación al FLP 38774/2023 –que, como ya se dijo, se acumuló a la presente causa FLP 38935/2023–.
4. Las medidas probatorias producidas.
4.1. Antes de la acumulación de los expedientes y luego de ello los jueces intervinientes, a instancia de los representantes de la vindicta pública, fueron disponiendo medidas focalizadas en los últimos diez años, tendientes a establecer distintos aspectos de los hechos denunciados, en particular, aquellos de índole patrimonial.
Se han solicitado, entre otras cosas, informes al Gobernador de la Provincia de Buenos Aires y a la Intendenta del Municipio de Lomas de Zamora sobre los haberes percibidos por M. I. con motivo de las funciones que desempeñó en esas dependencias, y también sobre sus viajes oficiales al exterior.
Se dispuso el levantamiento del secreto bancario, financiero, fiscal, bursátil y el que rige para la Unidad de Información Financiera respecto del nombrado, de J. W. J. C. y de S. C., y respecto de ellos se requirió a la Administración Federal de Ingresos Públicos –A.F.I.P.– constancias de los rubros de la base informática E-FISCO referentes a distintos ítems: padrón, declaraciones juradas y pagos, grupos de interés, bienes registrables, regímenes de facturación, establecidos por resoluciones generales, entre otros.
Se solicitó información tributaria al Sistema de Identificación Nacional Tributario y Social –S.I.N.T. y S.–, a la Administración Gubernamental de Ingresos Públicos –A.G.I.P.– y a la Agencia de Recaudación de la provincia de Buenos Aires –A.R.B.A.–. Se requirió información bursátil a la Caja de Valores S.A. y a la Comisión Nacional de Valores. Se consultó sobre la relación de los denunciados con las firmas American Express Argentina S.A., Visa Argentina S.A. y MasterCard S.A. y se solicitó, en su caso, copias de los respectivos resúmenes de cuentas.
Se cursó solicitud de información sobre bienes a nombre de aquellos a la Dirección Nacional de la Propiedad Automotor, a los Registros de la Propiedad Inmueble de todo el país, al Registro Nacional de Buques y al Registro Nacional de Aeronaves.
Se requirieron legajos de estados contables a la Inspección General de Justicia – I.G.J.– y a la Dirección de Personas Jurídicas de la provincia de Buenos Aires –D.P.P.J–. A la Unidad de Información Financiera –U.I.F.– se le solicitó toda la información vinculada con los nombrados que surja en sus bases de datos internas (reportes, antecedentes, colaboraciones, solicitudes, etc.). También, por intermedio de la U.I.F. –sistema EGMONT–, se solicitó la consulta sobre actividades sospechosas en España y Uruguay.
Al Stud Book Argentino del Jockey Club se solicitó que informe sobre si los investigados son o han sido titulares de equinos y al presidente del Hipódromo de San Isidro si son o han sido titulares de stud o boxes. Al director del Banco Central de la República Argentina –B.C.R.A.– se requirió que por su intermedio se solicite a las entidades financieras y crediticias bajo su órbita información sobre operaciones activas que registren o hayan registrado. También se pidió la remisión del “Listado Stock a Disposición” y, en el caso de cajas de seguridad, se informe sobre apoderados y/o autorizados a su acceso.
A la Oficina Anticorrupción del Poder Ejecutivo Nacional –O.A.– se le requirió las Declaraciones Juradas Patrimoniales Integrales de carácter público y privado de M. I., desde su ingreso a prestar funciones como intendente del Municipio de Lomas de Zamora.
Se pidió información respecto de todos los denunciados a la Organización Veraz, a Western Unión S.A., a Metrogas S.A., Edenor S.A. y Edesur S.A., y respecto del expediente por el divorcio vincular y separación de bienes de I. y C. se cursó solicitud de informe al encargado de la Receptoría de Expedientes Departamental de Lomas de Zamora.
Se solicitó información a las autoridades del Reino de España, en el marco de la ley 23.708, Tratado de Extradición y Asistencia Judicial en Materia Penal, sobre los itinerarios –incluidos eventuales vuelos de cabotaje realizados, alojamientos y medios de pago utilizados– de M. I. y S. C. desde su arribo a ese país –el 15 de septiembre de 2023, el primero, y el 7 del mismo mes y año, C.–.
También se les requirió información vinculada con la embarcación “Bandido”, que indiquen si los nombrados navegaron a bordo de ella durante su estadía en España, si existió alguna contratación para eso y, en su caso, datos sobre la misma, valores y medios de pago empleados.
Los resultados obtenidos fueron motivo de nuevas medidas. Así, a partir de lo que hizo saber la Dirección Nacional de Migraciones –D.N.M.– sobre los movimientos que registran I. y C., el magistrado a cargo de la instrucción requirió a la Administración Nacional de Aviación Civil (A.N.A.C.) los planes de vuelo de distintas aeronaves particulares, datos de sus titulares, de su contratación y modo de afrontar el pago correspondiente, entre otras cosas.
Se requirió a las autoridades de la República Oriental del Uruguay, en el marco del Convenio sobre Igualdad de Trato Procesal y Exhortos aprobado por ley 24.410, que informen a través de quien corresponda si alguna entidad bancaria, financiera o de cambio que opere en ese país recibió un giro de veinte millones de dólares estadounidenses –U$S 20.000.000– cuya beneficiaria resultaría ser la nombrada C.
También, que indiquen si la Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo u otro organismo administrativo o judicial investiga a M. I. –u a otra persona que haya actuado por su orden– por la transferencia aludida, y si el nombrado, C. y/o cualquier sociedad comercial relacionada con ellos poseen en su territorio cuentas bancarias.
Con posterioridad se incluyó en el requerimiento a las autoridades de la República Oriental del Uruguay un pedido de informe sobre la firma uruguaya “Pro Capital” y sobre si habría intervenido en la referida transferencia de dólares.
A las autoridades de los Estados Unidos de América con competencia en la ciudad de Miami, en el marco del Tratado de Asistencia Jurídica Mutua en Asuntos Penales, aprobado por ley 24.034, les requirió que indiquen si la firma “J&M Twins” pertenece a los denunciados y que informen sobre la adquisición de un condominio en ese país.
Además, se les solicitó a dichas autoridades –y a la firma American Express– que hagan saber los datos del titular de una tarjeta de crédito con la que se adquirieron pasajes a nombre de I.
4.2. Considerando que la información que fue incorporada como consecuencia de las diligencias dispuestas develaba indicios que robustecían la hipótesis delictual oportunamente denunciada –cfr. II.1., II.2. y II.3.–, y que el registro de los domicilios identificados a partir de las tareas de campo realizadas revestía interés para la causa, el juez a quo ordenó sus allanamientos con el objeto de secuestrar todos los elementos relacionados con los ilícitos que constituyen el objeto procesal de la pesquisa.
En el mismo acto también ordenó la requisa personal de los ocupantes de los domicilios, la requisa de vehículos y la presentación de documentación a las administraciones de los distintos inmuebles.
4.3. Una vez realizados los allanamientos se dispuso el análisis técnico de los dispositivos electrónicos secuestrados y se solicitaron informes a los representantes de las firmas Rolex Argentina y Loui Vuitton Argentina S.R.L. sobre los compradores de los bienes de esas marcas que fueron incautados en los procedimientos.
IV. Tratamiento de los agravios.
1. A juicio del Tribunal no existe ningún obstáculo legal que impida disponer las medidas cautelares solicitadas por el Ministerio Público. Disposiciones procesales, de fondo y convenciones internacionales, dan sólido fundamento a esta pretensión.
2. En efecto, el art. 518 del C.P.P.N., establece como regla que la oportunidad para disponer la inhibición general de bienes o el embargo de los acusados es al dictar su procesamiento. No obstante, esa decisión puede anticiparse en circunstancias excepcionales. Para expresarlo con las palabras de la ley, el artículo 518 del Código Procesal Penal de la Nación dice así: “Al dictar el auto de procesamiento, el juez ordenará el embargo de bienes del imputado o, en su caso, del civilmente demandado, en cantidad suficiente para garantizar la pena pecuniaria, la indemnización civil y las costas. Si el imputado o el civilmente demandado no tuvieren bienes, o lo embargado fuere insuficiente, se podrá decretar su inhibición”. Y finaliza: “Sin embargo, las medidas cautelares podrán dictarse antes del auto de procesamiento, cuando hubiere peligro en la demora y elementos de convicción suficientes que las justifiquen”.
3. En este expediente se está impulsando la acción penal respecto de hechos que prima facie podrían constituir los delitos de enriquecimiento ilícito de funcionario público y lavado de activos provenientes de delito.
4. Dos disposiciones del Código Penal son singularmente gravitantes para la resolución del caso. La primera, es el art. 23. Este extenso artículo, en su parte final dispone: “El juez podrá adoptar desde el inicio de las actuaciones judiciales las medidas cautelares suficientes para asegurar el decomiso del o de los inmuebles, fondos de comercio, depósitos, transportes, elementos informáticos, técnicos y de comunicación, y todo otro bien o derecho patrimonial sobre los que, por tratarse de instrumentos o efectos relacionados con el o los delitos que se investigan, el decomiso presumiblemente pueda recaer”. Y cierra en estos términos: “El mismo alcance podrán tener las medidas cautelares destinadas a hacer cesar la comisión del delito o sus efectos, o a evitar que se consolide su provecho o a obstaculizar la impunidad de sus partícipes”.
El art. 305, a su turno, dice en su primera parte: “El juez podrá adoptar desde el inicio de las actuaciones judiciales las medidas cautelares suficientes para asegurar la custodia, administración, conservación, ejecución y disposición del o de los bienes que sean instrumentos, producto, provecho o efectos relacionados con los delitos previstos en los artículos precedentes”. Éstos se refieren a los delitos contra el orden económico y financiero.
5. Estos delitos, además de su clásico marco legislativo en el Código Penal y leyes especiales, no pueden examinarse con prescindencia de otros cuerpos normativos. Las obligaciones convencionales asumidas por el Estado implican que éste debe investigar, juzgar y sancionar a los culpables de tales delitos, conforme señala el preámbulo de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción –aprobada por la ley 26.097– “por la gravedad de los problemas y las amenazas que plantea la corrupción para la estabilidad y seguridad al socavar las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia y al comprometer el desarrollo sostenible y el imperio de la ley”.
En términos más cercanos a la cuestión aquí planteada, dicha Convención obliga a cada Estado, “en el mayor grado en que lo permita su ordenamiento jurídico interno” a adoptar “las medidas que sean necesarias para autorizar el decomiso”, entre otras “la identificación, la localización, el embargo preventivo o la incautación de cualquier bien”.
6. En este cuadro, pese al incipiente desarrollo de la investigación, se configuran los elementos de convicción suficientes exigidos por el citado art. 518 y que surgen de la causa. El magistrado de la instancia de origen ha dispuesto el registro domiciliario de los investigados y para hacerlo ha debido tener por satisfechos los requisitos impuestos por el art. 224 del C.P.P.N., esto es, que existía “motivo para presumir que en determinado lugar existen cosas vinculadas a la investigación del delito”. Dispuesta y ejecutada esta decisión, no resulta razonable sostener que no se hallan configurados los elementos para disponer una inmovilización transitoria sobre el derecho de propiedad.
Más aún, si se tiene en cuenta que el mismo juez al disponer los procedimientos aludidos consideró que el cúmulo de pruebas reunido robustecía “la hipótesis delictual oportunamente denunciada y que, con el correr de la investigación, han permitido ir avanzando en diferentes extremos de su plataforma fáctica”.
Esto, a poco que se tenga en cuenta que las medidas cautelares como las requeridas, por su propia naturaleza, actúan sobre el patrimonio y de acuerdo a una consolidada jurisprudencia de la Corte Suprema, las normas procesales vigentes en el ámbito federal disponen que aquéllas tienen carácter provisorio, son esencialmente mutables y acceden a un proceso principal (“Fallos” 269:131, consid. 7º; 289:181, consid. 5º; 327:261; 327:845; 327:4773, entre muchos). Es decir, que una vez trabadas, si el avance de la investigación lo justificara, podrá disponerse el levantamiento o sustitución, según fuera el caso.
7. En síntesis, el marco normativo mencionado –el art. 518 del C.P.P.N.; los arts. 23 y 305 del C.P. y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, aprobada por la ley 26.097–, la naturaleza de los hechos investigados y no obstante el incipiente estado de la investigación, justifican el dictado de las medidas cautelares solicitadas por el Ministerio Público.
Por ello, el Tribunal resuelve: Revocar la resolución apelada y disponer la inhibición general de bienes solicitada respecto de M. I., S. C. y J. W. J. C., la que deberá hacer efectiva el magistrado cursando los oficios de rigor.
Regístrese. Notifíquese. Devuélvase. – Carlos Alberto Vallefin. – Roberto Agustín Lemos Arias (Sec.: María Alejandra Martín).
Se deja constancia de que la presente resolución se dicta conforme a lo previsto por el artículo 31 bis, último párrafo, in fine del CPPN (art. 109, RJN).
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