Derecho Administrativo – Página 15

B., C. I. c. PEN ley 25.561 dtos. 1570/01 214/02 (Bontes) s/ proceso de conocimiento – ley 25.561 (CAF 1635/2009/1/RH1)

Dictamen de la señora Procuradora Fiscal ante la Corte:

I. A fs. 722/726 de los autos principales (a cuya foliatura aludiré en lo sucesivo), la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (sala 11), al revocar la sentencia de la instancia anterior, rechazó la demanda interpuesta por C. I. B. contra el Estado Nacional (Poder Ejecutiva Nacional) a fin de obtener que se declarara la inconstitucionalidad de diversas disposiciones de los decretos 1570/01, 214/02, 320/02, 471/02, 905/02 y 1735/04; de las leyes 25.561, 25.587 y 25.967; y de las resoluciones 6/02, 9/02, 18/02, 23/02, 81/02 y 92/02 del Ministerio de Economía, y –consecuentemente– se ordenara a la demandada que le pagara sus tenencias de 370.000 Bonos del Tesoro a mediano plazo (BONTES) 2002 (especie 5302), en la moneda de origen (dólares estadounidenses).

Para decidir de esa manera, luego de señalar que había quedado firme lo decidido en relación con el rechazo del planteo de inconstitucionalidad de las leyes de emergencia y que la cuestión a resolver se circunscribía a la procedencia de la inclusión del actor en las excepciones previstas por el art. 47 de la ley 25.967, el a quo destacó que no existía controversia en punto a que, si bien aquel cumplía con el requisito de ser mayor de 75 años, los títulos públicos cuya propiedad afirmaba tener antes del 31 de diciembre de 2001 habían sido registrados en la Caja de Valores S.A. en el mes de mayo de 2002.

Recordó la doctrina sentada por V.E. en los precedentes “Paganini” y “Cavallaro”, y sostuvo que la situación del actor difería de las circunstancias que habían llevado al Tribunal, en la causa “Castiglione”, a –excepcionalmente– tener por cumplidos los requisitos previstos por la norma para ser exceptuado del diferimiento de pagos de 10s servicios de la deuda pública.

Entre las diferencias más relevantes, indicó que el actor había optado voluntariamente por ingresar al sistema previsto por las normas que regulaban la emisión y la satisfacción de la deuda estatal, y no había recibido los bonos compulsivamente en virtud de una indemnización por resultar beneficiario de la ley 24.411; agregó que en aquel caso la actora era tenedora original de los títulos, cuya titularidad mantuvo invariable, aunque ellos hubieran sido remitidos a la cuenta que la beneficiaria poseía en su país de residencia, cuestión que difería –según la prueba producida– de lo sucedido en autos; finalmente, resaltó que en la causa “Castiglione” las tenencias habían estado en su totalidad acreditadas ante la Caja de Valores S.A. en algún momento antes del 31 de diciembre de 2001, mientras que en el sub examine solamente una parte (234.000 VN) había sido acreditada en algún momento anterior a la fecha indicada.

II. Disconforme, la parte actora interpuso el recurso extraordinario de fs. 728/746, cuya denegación (v. fs. 759) dio origen a la queja en examen.

Se agravia porque, a su entender, el a quo interpretó en forma arbitraria e incongruente los precedentes de esa Corte citados en el pronunciamiento apelado, ya que –tal como aconteció en el caso “Castiglione”– la adquisición de sus títulos fue realizada con anterioridad al 31 de diciembre de 2001 y en ambos casos fueron transferidos a mercados externos para su resguardo y luego retornados a la Caja de Valores S.A. entre febrero y mayo de 2002, sin que en ningún momento variara la titularidad de los bonos desde su adquisición.

Aduce que el fallo resulta discriminatorio y carente de fundamento al destacar que su caso difiere del resuelto por V.E. en los autos “Castiglione” en virtud de la modalidad en que ingresaron a su patrimonio los títulos públicos.

Afirma que, según la prueba producida en la causa, se encuentra demostrado que los bonos de su propiedad estuvieron acreditados en la Caja de Valores S.A. antes del 31 de diciembre de 2001.

III. El recurso extraordinario deducido es formalmente admisible, toda vez que se discute la interpretación de normas federales (ley 25.967 y resolución 73/02 del Ministerio de Economía, entre otras) y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa ha sido contraria al derecho que el apelante funda en ellas (art. 14; inc. 3º, de la ley 48; Fallos: 328: 690).

Por otra parte, al versar la causa sobre la inteligencia de normas federales, V.E. no se encuentra limitada por los argumentos del tribunal apelado o de las partes, sino que le incumbe efectuar una declaración sobre el punto disputado (Fallos: 310:2200; 314:529 y 1834; 316:2624, entre otros).

Asimismo, pienso que corresponde examinar en forma conjunta las impugnaciones traídas a conocimiento del Tribunal, ya que las referidas a la alegada arbitrariedad en que habría incurrido el a quo y las atinentes a la interpretación de las normas federales involucradas son dos aspectos que guardan entre sí estrecha conexidad (conf. doctrina de Fallos: 321:2764; 323:1625; 330:4331, entre otros).

IV. En primer lugar, cabe destacar que en el sub lite no se encuentra en discusión que el actor es un tenedor de bonos del Tesoro de más de 75 años de edad que, además, atraviesa una situación en la que existe un severo compromiso de su salud.

Por otra parte, se encuentra firme el rechazo de la pretensión esgrimida por la parte actora de percibir sus acreencias en la moneda en que originariamente fueron emitidos los bonos que posee, ya que la sentencia de primera instancia no hizo lugar a ese aspecto de la demanda y ello no fue apelado (v. sentencia de fs. 695/699 y expresión de agravios de fs. 706/708).

La controversia se circunscribe a determinar si, en virtud de la fecha en que los títulos públicos de su propiedad fueron acreditados en la Caja de Valores S.A., se encuentran reunidos los requisitos para encuadrar su caso en las excepciones al diferimiento de los pagos de la deuda pública del Gobierno nacional contraída originalmente con anterioridad al 31 de diciembre de 2001 o en virtud de normas dictadas antes de esa fecha, que se mantiene hasta la actualidad (art. 37 de la ley 27.431 de presupuesto para el ejercicio 2018).

En efecto, el art. 2º de la resolución 158/03 del Ministerio de Economía dispuso: “(e)xceptúase del diferimiento de pagos establecido en el artículo precedente, a las siguientes obligaciones: (…)

d) Los servicios financieros de los BONOS DEL TESORO DE MEDIANO PLAZO Y LARGO PLAZO (BONTES), LETRAS DEL TESORO (LETES), BONOS DE CONSOLIDACIÓN, BONOS DE CONSOLIDACION PREVISIONALES y BONOS EXTERNOS DE LA REPÚBLICA ARGENTINA:

I) Que estén, en poder de personas físicas de SETENTA y CINCO (75) años o más de edad, y cuyas tenencias se encuentren acreditadas en la CAJA DE VALORES S.A. al 31 de diciembre de 2001 y que se mantengan sin variación, o por la parte que cumpla con esta condición.

II) Que estuviesen en poder de personas que atraviesen situaciones en las que estuvieran en riesgo la vida, o aquellas en las que exista un severo compromiso de su salud por el riesgo de incapacidad que presuma la patología y la imposibilidad de postergación del tratamiento por un lapso mayor a DOS (2) años las que serán consideradas individualmente, todo ello según dictamen de una comisión médica conformada ad hoc y cuyas tenencias se encuentren acreditadas en CAJA DE VALORES S.A a la fecha de publicación en el Boletín Oficial de la Resolución Nº 73/02 del MINISTERIO DE ECONOMIA”, publicación que tuvo lugar el 30 de abril de 2002.

Dichas excepciones se mantuvieron en las leyes de presupuesto para los ejercicios 2004 y 2005 (v. arts. 60, inc. “d”, apartados I y II, de la ley 25.827 y 47, inc. “d”, apartados I y II, de la ley 25.967, respectivamente).

Cabe aquí acotar que en los autos T. 394, L. XLIV, “Tapella, Néstor Carlos y otro c/ EN – Bocones previsionales s/ amparo ley 16.986” (sentencia del 27 de septiembre de 2011), al compartir los fundamentos del dictamen de este Ministerio Público, V.E. sostuvo que la situación de los actores se había consolidado con las normas que contemplaban la excepción en cuestión, sin que obstara a ello la circunstancia de que en leyes posteriores se hubiera regulado de modo diferente el tratamiento de la deuda pública.

Sentado lo anterior, es menester decir que en la causa “Paganini” (Fallos: 333:847) V.E. tuvo oportunidad de examinar si la exigencia de que los bonos estuvieran registrados en la Caja de Valores antes de una fecha determinada violaba la garantía de la igualdad de trato (art. 16 de la Constitución Nacional) y, en ese sentido –al compartir los fundamentos del dictamen de este Ministerio Público– sostuvo, luego de rememorar la tradicional doctrina del Tribunal según la cual la citada cláusula constitucional no imponía una rígida igualdad ni tal garantía obstaba a que el legislador contemplara en forma distinta situaciones que considerara diferentes, en la medida en que las distinciones o exclusiones se basaran en motivos razonables y no en un propósito de hostilidad contra determinada persona o grupo de personas o indebido privilegio personal o de un grupo (Fallos: 315:839; 322:2346, entre otros), que aquella garantía constitucional no se encontraba afectada por la distinción que formulaban las normas bajo examen, en tanto la diversidad de trato entre los tenedores de títulos que registraron sus acreencias antes de la fecha en cuestión (en dicho caso, el 31 de diciembre de 2001) y aquellos que, como los allí actores, lo hicieron después de esa fecha, no se presentaba como una discriminación que mereciera reproche constitucional, sino como una razonable reglamentación de una diferente situación. Agregó que era plausible el motivo que esgrimía el Estado Nacional para justificar la distinción cuestionada (evitar la posibilidad de manejos fraudulentos de los títulos de la deuda pública), máxime cuando se advertía que, en el marco de una situación de emergencia pública, el legislador había contemplado varias excepciones al diferimiento general de los pagos.

En tales condiciones, V.E. concluyó en que la previsión de que las tenencias se encontraran registradas antes de una determinada fecha para que sus titulares estuvieran exceptuados del diferimiento se presentaba razonable y descartaba cualquier afectación de la garantía constitucional invocada.

Dicha doctrina fue reiterada en la causa C. 617, L. XLVI, “Cavallaro, María Rosa c/ PEN ley 25.561 dto. 471/02 s/ proceso de conocimiento – ley 25.561”, sentencia del 21 de febrero de 2013.

Ahora bien, también corresponde mencionar que en el caso “Castiglione” (Fallos: 337 :339), la Corte consideró que el requisito de que las tenencias de la actora se encontraran registradas en la Caja de Valores S .A. antes de la fecha de publicación en el Boletín Oficial de la resolución 73/02 aparecía cumplido si dicha entidad había recibido en depósito colectivo los bonos en cuestión con anterioridad a esa fecha; máxime, cuando no se presentaba el riesgo de que se hubieran producido manejos fraudulentos de los títulos públicos, ya que la allí actora era tenedora original de los bonos de consolidación sobre los que versaban esos autos (por haberlos recibido del Estado Nacional en pago de la indemnización prevista por la ley 24.411 por ser causahabiente de una persona en situación de desaparición forzada), y no por haberlos adquirido en el mercado con posterioridad a la cesación de pagos de la deuda pública. Además, destacó que no se había desvirtuado en la causa que tales títulos públicos permanecieron en el patrimonio de la actora en forma ininterrumpida.

A la luz de tales criterios, y toda vez que –según sostuvo el a quo y no ha cuestionado la demandada al contestar el traslado del recurso extraordinario interpuesto por la actora– de las constancias de la causa surge que del 31 de octubre de 2001 al 10 de diciembre de 2001 se registraban en la Caja de Valores S.A. 234.000 bonos del Tesoro u$s (BONTES) V. 9/5/02, los que fueron transferidos al exterior el 20 de diciembre de aquel año y retornaron a la Caja de Valores S.A. el 18 de mayo de 2002 (v. consid. VII de la sentencia recurrida), en mi opinión corresponde, según lo Iesuelto por V.E. en la causa “Castiglione”, tener al actor por incluido en las excepciones al diferimiento de los pagos de los servicios de la deuda pública previstas en el art. 47, inc. “d” apartado 1, de la ley 25.967, respecto de la mencionada cantidad de 234.000 BONTES.

Al ser ello así, la decisión del tribunal apelado de considerar que esta parte de los bonos del Tesoro de titularidad del actor no debía ser incluida en las excepciones al diferimiento de los pagos de la deuda pública, a pesar de que había sido registrada en la Caja de Valores S. A. con anterioridad al 31 de diciembre de 2001, se aparta arbitrariamente de las constancias de la causa y de lo dispuesto por el arto 47, inc. “d”, apartado 1, de la ley 25.967, en cuanto exceptúa del diferimiento a la parte de los títulos públicos a los que alude la norma “que cumpla con esta condición”, esto es, que se encuentren acreditados en la Caja de Valores S.A. al 31 de diciembre de 2001; requisito que, de acuerdo con lo resuelto por V. E. en la causa “Castiglione”, resulta satisfecho si los bonos en cuestión fueron registrados en aquella entidad en algún momento anterior a la fecha mencionada.

Además, no se ha esgrimido el riesgo de que se hubieran producido manejos fraudulentos de los títulos públicos, ya que el actor es tenedor de estos 234.000 bonos del Tesoro desde antes de que se produjera el diferimiento de los pagos de los servicios de la deuda pública del Gobierno nacional, y no por haberlos adquirido en el mercado con posterioridad a esa cesación de pagos; ni se ha desvirtuado en la causa que tales títulos públicos permanecieron en el patrimonio del recurrente en forma ininterrumpida hasta la actualidad.

En cambio, en relación a los restantes 136.000 BONTES, la cámara –en el mismo pronunciamiento– tuvo por probado que ellos fueron recibidos en la Caja de Valores S.A. el 3 de mayo de 2002; la actora no desarmó esta afirmación ni demostró que esta porción de sus títulos públicos tuviera un registro en aquella entidad anterior a las fechas a las que se refiere el art. 47, inc. “d” apartados I y II, de la ley 25.967, cuya inconstitucionalidad V.E. ha descartado en el precedente “Paganini”.

V. Sin perjuicio de lo expuesto anteriormente, cabe hacer notar lo dispuesto por el art. 6º de la ley 27.249, en cuanto autoriza al Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas a realizar todos los actos necesarios para cancelar la deuda con los “tenedores de títulos públicos elegibles (o sus representantes) que no estuvieren comprendidos en los acuerdos de cancelación a los que se refiere el arto 5º, en los términos y 125 condiciones a las que alude aquella norma.

Dicha autorización también ha sido prevista en la ley de presupuesto general de la Administración Nacional para el ejercicio 2018 (ley 27.431, art. 38).

VI. Considero, entonces, que corresponde declarar procedente el recurso extraordinario interpuesto por la parte actora, revocar parcialmente la sentencia. apelada en cuanto no tuvo por incluida la cantidad de 234.000 bonos del Tesoro u$s (BONTES) V. 9/5/02 en las excepciones al diferimiento de los pagos de los servicios de la deuda pública previstas en el art. 47 inc. “d”, apartados I y II, de la ley 25.967, y devolver las actuaciones al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, dicte una nueva con arreglo a lo expuesto.

Buenos Aires, 8 de marzo de 2018. Es copia.– Laura M. Monti.

Buenos Aires,27 de agosto de 2020.

Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por el actor en la causa B., C. I. c/ PEN ley 25.561 dtos. 1570/01 214/02 (Bontes) s/ proceso de conocimiento ley 25.561”, para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

Que las cuestiones planteadas han sido adecuadamente consideradas en el dictamen de la señora Procuradora Fiscal, cuyos fundamentos son compartidos por el Tribunal, y a los que corresponde remitirse en razón de brevedad.

Que el juez Rosatti suscribe la presente en la localidad de Santa Fe, Provincia de Santa Fe, en virtud de las medidas de aislamiento social preventivas dispuestas por las autoridades nacionales.

Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario,y se revoca parcialmente la sentencia apelada, con los alcances expuestos en el dictamen al que se remite. Con costas por su orden en atención al modo en que se resuelve (art. 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Agréguese la preséñtación directa al principal. Notifíquese y vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo con arreglo a lo decidido en la presente.– Elena I. Highton de Nolasco (por su voto).– Horacio Rosatti.– Juan C. Maqueda.– Carlos F. Rosenkrantz (por su voto).– Ricardo L. Lorenzetti.

Voto del señor presidente doctor don Carlos Fernando Rosenkrantz y de la señora vicepresidenta doctora doña Elena Higthon de Nolasco

Considerando:

1º) Que los antecedentes de la causa, como así también los agravios del apelante y las cuestiones relativas a la admisibilidad formal del recurso interpuesto han sido objeto de adecuado tratamiento en los puntos I, II y III del dictamen de la señora Procuradora Fiscal, a los que cabe remitir por razones de brevedad.

2º) Que en lo referido a los agravios sobre la exclusión de las excepciones al diferimiento del pago de la deuda pública de la porción de los bonos de la actora que se encontraban registrados en la Caja de Valores S.A. con anterioridad al 31 de diciembre de 2001, como correctamente señala la señora Procuradora Fiscal en el punto IV de su dictamen, corresponde acoger el recurso y revocar la sentencia apelada, por aplicación del precedente “Castiglione” (Fallos: 337:339).

3º) Que respecto de la porción de los títulos de la actora que, según arguye la cámara, no correspondería excluir del diferimiento por no haber sido registrados en la Caja de Valores S.A. sino con posterioridad a la “fecha de corte” referida en el considerando anterior, resulta conveniente efectuar algunas consideraciones adicionales sobre el alcance de la línea jurisprudencial trazada por el Tribunal en la materia.

4º) Que en el precedente “Paganini” (Fallos: 333:847) se decidió que la exigencia de que los bonos estén registrados en la Caja de Valores S.A. a las fechas establecidas en la normativa aplicable no viola el principio de igualdad y se encuentra justificada en la necesidad de evitar la posibilidad de manejos fraudulentos de los títulos de la deuda pública. En la causa C.617.XLVI. “Cavallaro, María Rosa c/ PEN ley 25.561 dto. 471/02 s/ proceso de conocimiento – ley 25.561” (sentencia del 21 de febrero de 2013), por aplicación del criterio sentado en “Paganini”, se rechazó la pretensión de exclusión de bonos de titularidad de una persona de edad avanzada por cuanto los títulos en cuestión habían sido registrados en la Caja de Valores S.A. varios años después de la “fecha de corte” y “sin que existan constancias de la fecha de su adquisición por parte de la actora”. Finalmente, en “Castiglione” (Fallos: 337:339) se precisó que “[…] en el precedente ’Paganini‘ […] se consideró que la expresión ’acreditadas en la Caja de Valores S.A. al 31 de diciembre de 2001‘ se refería a que los bonos estuvieran registrados en aquella institución antes de la mencionada fecha […]; ello a fin de evitar operaciones fraudulentas con los títulos, como ser su compra -a precios ínfimos- en fecha posterior al default de la deuda pública por parte de personas que podrían luego invocar alguna de las excepciones al diferimiento de los pagos y obtener así, una considerable ganancia”. Sobre esa base, se admitió que eran encuadrables en la excepción analizada los títulos de una persona que no los tenía registrados en la entidad mencionada a la “fecha de corte”, “al no presentarse […] el riesgo de que se hayan producido manejos fraudulentos de los títulos públicos”, ya que la actora era tenedora original de los bonos reclamados, había probado su adquisición en fecha anterior a la “de corte” y no se había “desvirtuado en la causa que tales títulos públicos permanecieron en el patrimonio de la recurrente en forma ininterrumpida hasta la actualidad”.

5º) Que, en suma, del análisis conjunto de los precedentes citados surge que las exigencias registrales para acceder a determinadas excepciones al diferimiento de pagos tienen por objeto, centralmente, aventar la posibilidad de manejos fraudulentos de los títulos de la deuda pública, y que ellas deben considerarse satisfechas si se ha acreditado fehacientemente la adquisición en fecha anterior a la “de corte” y la permanencia ininterrumpida de los títulos en el patrimonio de quien invoca la excepción.

6º) Que no se encuentra discutido en autos que el actor adquirió la totalidad de los bonos cuya inclusión en las excepciones al diferimiento reclama con anterioridad al 31 de diciembre de 2001, “fecha de corte” establecida por las normas aplicables, lo que resulta con claridad de las pruebas acompañadas a estos autos.: De las constancias de la causa también surge que la totalidad de los títulos en cuestión continuaron dentro del patrimonio del actor en forma ininterrumpida, pudiendo reconstruirse los movimientos que tuvieron con anterioridad y posterioridad a la “fecha de corte” (fs. 19, 52/53, 56, 57, 60, 68/71, 476/477, 486, 517/520, 524, entre otras). En tales condiciones, corresponde considerar cumplidos los requisitos para que esta porción de los títulos reclamados sean incluidos en la excepción al diferimiento de pagos, tal como se reclama y, por ello, corresponde revocar la sentencia apelada también en este punto.

7º) Que atento al largo tiempo transcurrido desde el inicio de las actuaciones, a la edad avanzada y delicado estado de salud del titular de los bonos, acreditados en la demanda, y a fin de evitar la “degradación de la sustancia de sus derechos” (cfr. Fallos: 316:779; entre otros), propósito que la propia normativa de emergencia tuvo en vista al exceptuar del diferimiento de pagos de la deuda pública casos como el presente, corresponde que esta Corte haga uso de la facultad conferida en el art. 16 de la ley 48 y resuelva el fondo del asunto.

Por ello, y de conformidad en lo pertinente con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se declaran procedentes la queja y el recurso extraordinario articulados, se revoca la sentencia apelada y se ordena al Estado Nacional la inclusión de los títulos reclamados en autos en las excepciones al diferimiento de los pagos de la deuda pública, en los términos del art. 47, inc. d, apartados I y II de la ley 25.967.

Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese y devuélvanse los al tribunal de origen.– Carlos F. Rosenkrantz.– Elena I. Highton de Nolasco.

R., A. S. y Otro c. Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba s/ amparo – Recurso de apelación (CSJ 808/2012 (48-R)/CS1)

Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa R., A. S. y otro c/ Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba s/ amparo – recurso de apelación”, para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

1º) Que el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba, al confirmar la sentencia dictada en la instancia local anterior, rechazó la acción de amparo promovida por A. S. R., en su carácter de retirada del Servicio Penitenciario local, y M. P., en representación de la Asociación Civil Clínica Jurídica de Interés Público Córdoba, con el objeto de que se autorizase al personal del mencionado servicio a ejercer el derecho de asociación sindical.

Al efecto, entre otros cuestionamientos, las actoras plantearon la inconstitucionalidad del art. 19, inc. 10, de la ley 8231 –Ley Orgánica del Servicio Penitenciario provincial, que veda a los agentes penitenciarios la posibilidad de agremiarse– por vulnerar al derecho a constituir sindicatos reconocido tanto por la Ley Suprema como por diversos tratados internacionales con jerarquía constitucional.

2º) Que para resolver como lo hizo el Tribunal Superior (fs. 190/203 de los autos principales, cuya foliatura será la citada en lo sucesivo) sostuvo que, si bien en su art. 14 bis “la Constitución Nacional receptó el principio de protección de la libertad sindical”: lo cierto es que el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en su art. 9, dejó librado “a la autonomía legislativa de los estados miembros establecer el alcance del derecho de sindicación de las fuerzas armadas y de la policía, y las exclusiones al ejercicio de ese derecho deben ser interpretadas en sentido restrictivo”. En tal sentido recordó que la posible restricción o exclusión del personal de fuerzas de seguridad también ha sido contemplada con análogos alcances en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 22), el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (art. 8.2.) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica (art. 16.3.).

Explicó que, en el ámbito interno, la Constitución Nacional efectúa “un reparto de atribuciones entre los diferentes niveles del gobierno, frente al cual, la materia referida al empleo público constituye una típica reserva legislativa de poderes no delegados por los gobiernos locales al gobierno federal, sin perjuicio de reconocerles límites competenciales sustantivos emergentes, para el caso particular, de las prescripciones del art. 14 bis, 75 inc. 22 y concordantes”. De este modo, entendió que la misión que el ordenamiento asigna a las fuerzas de seguridad policial y penitenciarias, representa un interés de indudable relevancia en el orden constitucional, cuya organización, por sus características, justifica que el legislador imponga límites específicos que contribuyan a fortalecer los valores constitucionales de disciplina, sujeción jerárquica y unidad interna.

Sobre estas bases entendió que la Provincia de Córdoba había decidido prohibir al personal penitenciario en actividad la posibilidad de “agremiarse, o efectuar proselitismo sindical o político en el ámbito de la institución” (art. 19, inc. 10, de la ley provincial 8231) y consideró que “la regla de la prohibición de sindicación no quebranta la letra ni la intención de la normas convencionales e internacionales”.

3º) Que contra tal decisión la parte actora dedujo recurso extraordinario (fs. 206/225) en el cual plantea, por un lado, la existencia de cuestión federal en tanto se reconoció validez a la norma local que había cuestionado por contraria a la Constitución Nacional y a los tratados internacionales invocados y, por otro, la arbitrariedad del fallo, en la medida en que omitió dar tratamiento a argumentos conducentes para la correcta solución del caso, concretamente, que, de acuerdo con la opinión del Comité de Libertad Sindical de la OIT, el personal de establecimientos penitenciarios debía gozar del derecho de sindicación. La denegación de ese remedio dio origen a la queja en examen.

4º) Que el recurso extraordinario es formalmente procedente porque se ha puesto en cuestión la validez de una ley provincial bajo la pretensión de que es contraria a la normativa federal mencionada y el a quo ha declarado la validez de dicha ley (art. 14, inc. 2º, de la ley, 48). Cabe recordar que en la tarea de esclarecer la interpretación de las normas federales el Tribunal no se encuentra limitado por los argumentos del apelante o del a quo sino que le incumbe efectuar una declaración sobre el punto en disputa de acuerdo con el alcance que rectamente les otorgue (Fallos: 307:1457; 308:647; 311:2688; 312:2254; 323:1491, entre muchos otros). Habida cuenta de que junto a la mencionada cuestión federal las recurrentes plantean también la arbitrariedad del fallo, corresponde examinar en forma conjunta sus agravios ya que ambos puntos se encuentran inescindiblemente ligados entre sí (confr. Doctrina de Fallos: 330:4331; 338:556 y 757, entre muchos más).

5º) Que, en cuanto a su sustancia, la cuestión planteada en el sub lite es análoga a la examinada en la causa “Sindicato Policial Buenos Aires c/ Ministerio de Trabajo s/ ley de asociaciones sindicales” (Fallos: 340:437).

Ello es así pues si bien en este caso la discusión no se centra, como en el antecedente, en la existencia o no del derecho a la sindicación, de agentes policiales sino de los integrantes del servicio penitenciario provincial (activos y pasivos), lo cierto es que en ambos supuestos se trata de miembros de fuerzas de seguridad estatales cuya organización, sus actividades laborales y sus estatutos legales exhiben una evidente similitud, circunstancia que exige otorgar un tratamiento homogéneo a la situación de unos y otros. Cabe destacar, en ese sentido, que la ley 8231, que regula el Servicio Penitenciario de la Provincia de Córdoba establece como deber esencial del personal penitenciario en actividad “a los fines del cumplimiento de la misión asignada a la institución, cuando corresponda, portar armamento, y hacer uso racional y adecuado del mismo con fines de prevención, y, en caso en que fuere indispensable para rechazar violencias, vencer resistencias, evitar evasiones o su tentativa, extender su uso a fines de defensa y disuasión…” (art. 12, inc. 5). La disposición transcripta guarda similitud con la prevista para el personal policial de la provincia (art. 15, incs. d y e, de la ley 9728). Además, con arreglo a otros preceptos de la ya mencionada ley 8231, los agentes activos y pasivos del servicio penitenciario están sometidos a un “estado penitenciario”, esto es, una situación jurídica que resulta de un conjunto de derechos y obligaciones especiales entre los que se destacan: a) el agrupamiento en escalas jerárquicas –individualizadas en grados–, b) la organización en cuerpos y escalafones bajo la primacía de una superioridad, c) el sometimiento a un régimen disciplinario, d) el ejercicio de potestades de mando y disciplinarias, y e) el uso de uniforme (arts. 1, 2, 3, 7, 8, 12 y 35 de la ley 8231). El cuadro descripto es prácticamente idéntico al que enmarca a la actividad policial tanto en el orden federal como en el provincial (confr. arts. 2, 3, 4, 6, 8, 12 y concs. de la ley nacional 21.965 y arts. 2, 3, 4, 5, 7, 8 y concs. de la ley 9728 de la Provincia de Córdoba).

6º) Que el Tribunal no deja de advertir que, como ha sido invocado por las recurrentes, ante denuncias y requerimientos articulados por diversas organizaciones locales e internacionales, el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT han distinguido, a los efectos del reconocimiento del derecho a agremiarse, entre la situación de la policía y las fuerzas armadas y la del personal de establecimientos penitenciarios (cabe citar al respecto, entre otros, los señalamientos formulados en los casos de Botswana, Fiji, Ghana, Kasajstán en Libertad sindical y negociación colectiva, Informe de 1a Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 101ª reunión, 2012, Informe III, Parte 1A, págs. 87/88, 152/158, 166/167, 204/206, respectivamente y Libertad sindical: Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Ginebra, OIT, 5a. ed. Revisada, 2006, párr. 232). Con relación a ello, sin dejar de ponderar el significativo valor que tienen las opiniones de los mencionados cuerpos de la organización internacional a los fines de interpretar y aplicar los convenios celebrados en el seno de esta, como ha sido destacado reiteradamente por esta Corte (entre otros en Fallos: 332:2715, considerando 6º y 331:2499, considerando 8º), es preciso poner de relieve que tales opiniones se originan en el examen de situaciones puntuales constatadas en diversos Estados que presentan múltiples diferencias entre sí en razón de su historia, su organización institucional, sus tradiciones políticas y jurídicas, etc. De ahí que, en cada caso, resulte necesario discernir cuidadosamente si la directiva fijada para dar respuesta a una situación específica suscitada en determinado país resulta trasladable a la originada en donde gravitan circunstancias particulares derivadas de una disímil trayectoria institucional, política y jurídica.

7º) Que, efectuada la anterior advertencia, cabe señalar que, como surge de los datos proporcionados en los informes y estudios de los referidos organismos, el distingo conceptual formulado respecto de la caracterización del personal de la policía y las fuerzas armadas y el de establecimientos penitenciarios se ha debido a la existencia de diferencias en el “cometido” encomendado a los integrantes de una y otra categoría de trabajadores (Libertad sindical y negociación colectiva, Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 101 reunión, 2012, Informe III, Parte 1A, págs. 87/88 correspondientes a Botswana) o en la semejanza que exhibía la labor de los agentes penitenciarios con la desplegada en otros países por otros servidores públicos –entre ellos, el personal de extinción de incendios, en el caso de Japón (caso 2183 del Comité de Libertad Sindical)– circunstancias que no se configuran en el caso de la Argentina y, especialmente en la Provincia de Córdoba donde, como quedó expuesto líneas más arriba, los servicios penitenciarios son parte integrante, sin duda, de las fuerzas de seguridad estatales, su “cometido” es coincidente con el de la policía en tanto que el personal de extinción de incendios, salvo el organizado como “voluntario” (regido por la ley 8058), forma parte de los planteles de la propia institución policial (ver www.policiacordoba.gov.ar/ institucion.asp#confinst).

8º) Que la especial caracterización del personal penitenciario a la que se viene haciendo referencia, excluye la posibilidad de aplicar a este caso la apreciación formulada por la Comisión de Expertos al expedirse en el caso Fiji (Libertad sindical y negociación. colectiva, Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 101a reunión, 2012, Informe III, Parte 1A, págs. 152/158), oportunidad en que expresó que consideraba “que las funciones que ejerce el personal de los establecimientos penitenciarios no son las mismas que ejercen regularmente las fuerzas armadas y la policía”.

Por lo demás, constituye una prueba no desdeñable acerca de la semejanza existente entre la labor policial y la cumplida en los establecimientos penitenciarios el hecho de que agentes que despliegan su actividad en una y otra institución se han agrupado para conformar organizaciones de carácter mixto con miras a actuar como sujetos de derecho sindical. Tal es el caso de la autodenominada “Federación Argentina de Sindicatos Policiales y Penitenciarios (FASIPP)” que, junto con el sindicato de policías bonaerenses presentó ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT una queja frente a la denegación de la inscripción gremial de este último y que dio lugar a la respuesta a la que se hizo expresa alusión en la sentencia dictada en el precedente “Sindicato Policial Buenos Aires” (considerando 40 del voto de la mayoría).

9º) Que en las condiciones expuestas, la doctrina establecida en este último fallo se proyecta sobre el presente caso en cuanto determina que en nuestro sistema jurídico el derecho a sindicalizarse reconocido a los miembros de la policía y de los demás cuerpos de seguridad interna por los tratados internacionales sobre derechos humanos está sujeto a las restricciones o a la prohibición que surjan de una ley formal (considerandos 14, 16 y 21 del voto de la mayoría y considerando 6º del voto en disidencia del juez Maqueda). Y tal ley, en virtud de la distribución de competencias instituida en nuestro país, es del resorte del legislador provincial pues lo atinente a las vinculaciones entre las autoridades provinciales y los miembros de sus fuerzas de seguridad pertenece a la esfera del empleo público local y, por lo tanto, integra el derecho público de cada provincia (confr. fallo citado, voto de la mayoría, considerando 16 y precedentes allí indicados y voto citado del juez Maqueda, considerando 7º).

10) Que a tenor de las pautas jurisprudenciales sucintamente reseñadas en el apartado precedente, el reconocimiento del derecho de sindicación a los miembros de los cuerpos de seguridad provinciales se encuentra supeditado a que no exista una ley local que prohíba o restrinja su ejercicio, condición que se ha juzgado perfectamente válida en función de las expresas directivas consagradas en la normativa integrante del bloque de constitucionalidad.

Por lo tanto, en el caso sub examine, cuyo objeto ha sido justamente lograr que se remueva la prohibición legalmente impuesta a los agentes del servicio penitenciario por la legislación provincial (art. 19, inc. 10, de la ley 8231) corresponde, con arreglo a la doctrina constitucional referida, confirmar la decisión del a quo que no admitió el planteo de inconstitucionalidad del precepto cuestionado.

Que el juez Lorenzetti suscribe la presente en la localidad de Rafaela, Provincia de Santa Fe, en virtud de las medidas de aislamiento social preventivas dispuestas por las autoridades nacionales.

Por ello, habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal subrogante, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada.

Costas por su orden en atención a la naturaleza de la cuestión debatida. Agréguese la queja al principal, notifíquese y, oportunamente, remítase.– Ricardo L. Lorenzetti.– Elena I. Highton de Nolasco.– Juan C. Maqueda.– Horacio Rosatti (en disidencia).

Disidencia del señor ministro doctor don Horacio Rosatti

Considerando:

1º) Que el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba, al confirmar la sentencia dictada en la instancia anterior, rechazó la acción de amparo colectivo (art. 43 de la Constitución Nacional) promovida por A. S. R., en su carácter de empleada en situación de retiro del Servicio Penitenciario Provincial, y M. P., en representación de la Asociación Civil Clínica Jurídica de Interés Público Córdoba, con el objeto de que se autorice al personal del mencionado servicio a ejercer el derecho de asociación en sus diversas formas, incluidos los derechos a la organización y/o formación de un sindicato de empleados del Servicio Penitenciario y se ordenaran las medidas convenientes para asegurar el ejercicio de los derechos reconocidos.

Las actoras habían fundado su petición en el art. 14 bis de la Constitución Nacional que reconoce el derecho de los trabajadores a una organización sindical libre y democrática, en los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), y en las disposiciones de los tratados internacionales de rango constitucional que tutelan la libertad sindical (art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional). Sobre esta base, y las previsiones de los arts. 5, 31, 14 y 75, inc. 12, de la Constitución Nacional, habían planteado la inconstitucionalidad del art. 19, inc. 10, de la ley provincial 8231 –Ley Orgánica del Servicio Penitenciario– que veda a los agentes penitenciarios la posibilidad de agremiarse, y de las normas que prevén las sanciones a las conductas proscriptas (art. 9, incs. 10 y 13, y art. 10, inc. 34, del decreto 199/06).

En concreto, postularon que las cuestionadas disposiciones locales invadieron competencias legislativas propias del Congreso Nacional, al excluir del ámbito de aplicación de la ley 23.551 al personal penitenciario provincial, sin que exista en su texto norma alguna al respecto, menoscabando los derechos fundamentales invocados, junto con el derecho a la igualdad y a la libertad de expresión.

2º) Que para denegar la pretensión la Corte provincial (fs. 190/203 de los autos principales, cuya foliatura será citada en lo sucesivo) sostuvo que, si bien en su art. 14 bis “la Constitución Nacional receptó el principio de protección de la libertad sindical”, lo cierto es que el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en su art. 9, dejó librado “a la autonomía legislativa de los Estados miembros establecer el alcance del derecho de sindicación de las fuerzas armadas y de la policía, y las exclusiones al ejercicio de ese derecho deben ser interpretadas en sentido restrictivo”. En tal sentido recordó que la posible restricción o exclusión del personal de fuerzas de seguridad también ha sido contemplada con análogos alcances en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 22), el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (art. 8.2.) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica (art. 16.3.).

En otro orden, descartó el argumento de la parte actora conforme al cual todo lo referido al derecho del trabajo y de la seguridad social es materia de fondo de competencia exclusiva del Congreso de la Nación por imperio del art. 75, inc. 12, de la Constitución Nacional. Sostuvo, en concreto, que –en el ámbito interno– la Constitución Nacional efectúa “un reparto de atribuciones entre los diferentes niveles del gobierno, frente al cual, la materia referida al empleo público constituye una típica reserva legislativa de poderes no delegados por los gobiernos locales al gobierno federal, sin perjuicio de reconocerles límites competenciales sustantivos emergentes, para el caso particular, de las prescripciones del art. 14 bis, 75 inc. 22 y concordantes…”. En este marco, sostuvo que las singulares características definitorias de la función estatal penitenciaria trasuntan una distinción que en el marco jurídico público de la Provincia de Córdoba no puede ser descalificada por arbitraria, inequitativa o discriminatoria.

Entendió, entonces, que el diferente trato –restricción del derecho de sindicación– responde a una razón objetiva basada en la “categoría profesional” expresamente prevista en el Convenio 87 de la OIT y que tal límite contribuye a fortalecer los valores constitucionales de disciplina, sujeción jerárquica y unidad interna en las fuerzas armadas y de seguridad.

En suma, concluyó que la decisión de la Provincia de Córdoba de prohibir al personal penitenciario en actividad la posibilidad de “agremiarse, o efectuar proselitismo sindical o político en el ámbito de la institución” (art. 19, inc. 10, de la ley provincial 8231) no quebranta la letra ni la intención de las normas convencionales e internacionales, y que la ley 23.551 resulta inaplicable por haber sido excluidas las fuerzas de seguridad del derecho a la sindicalización con sustento en los Convenios 87, 98, 151 y 154 de acuerdo a las leyes de ratificación respectiva, disposiciones estas de rango superior.

3º) Que contra tal decisión la parte actora dedujo recurso extraordinario (fs. 206/225) en el cual plantea, por un lado, la existencia de cuestión federal en tanto se reconoció validez a la norma local que había cuestionado por contraria a la Constitución Nacional y a los tratados internacionales invocados y, por otro, la arbitrariedad del fallo, en la medida en que omitió dar tratamiento a argumentos conducentes para la correcta solución del caso. En concreto, que de acuerdo con la opinión del Comité de Libertad Sindical de la OIT el personal de establecimientos penitenciarios debía gozar del derecho de indicación. La denegación de ese remedio dio origen a la queja en examen.

4º) Que el recurso extraordinario es formalmente procedente porque se ha puesto en cuestión la validez de una ley provincial (ley 8231, art. 19: “Queda prohibido al personal penitenciario en actividad: […] inciso 10) Agremiarse, o efectuar proselitismo sindical o político en el ámbito de la institución”) bajo la pretensión de ser contraria a la Constitución Nacional y el a quo ha declarado la validez de dicha ley (art. 14, inc. 2º, de la ley 48). En cuanto a la legitimación activa de los reclamantes, si bien la norma cuestionada solo refiere al personal penitenciario en actividad y una de las presentadas se encuentra en situación de retiro, cabe destacar que: i) se ha reclamado el derecho a la sindicalización de todo el personal penitenciario (lo que incluiría a los pasivos); ii) la interpretación realizada por la Corte provincial no distingue con arreglo a la situación de revista; y iii) la acción es igualmente promovida por una representante una ONG que se encuadra en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional para promover una demanda de este tipo.

5º) Que habida cuenta de que junto a la mencionada cuestión federal las recurrentes plantean también la arbitrariedad del fallo, corresponde examinar en forma conjunta sus agravios ya que ambos puntos se encuentran inescindiblemente ligados entre sí (confr. doctrina de Fallos: 330:4331; 338:556 y 757, entre otros). Conviene memorar que en la tarea de esclarecer la interpretación de las cláusulas constitucionales esta Corte no se encuentra limitada por los argumentos del apelante o del a quo sino que le incumbe efectuar una declaración sobre el punto en disputa de acuerdo con el alcance que rectamente les otorgue (Fallos: 307:1457; 308:647; 311:2688; 312:2254; 323:1491, entre muchos otros).

6º) Que la cuestión federal en juego refiere, directamente, a la cláusula de la Constitución Nacional que consagra el derecho de toda persona a crear o participar en una “organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial” (art. 14 bis, primer párrafo).

Como ha señalado esta Corte, el párrafo de marras consagró un modelo sindical libre, democrático y desburocratizado (voto en disidencia del juez Rosatti en Fallos: 340:437, y votos en “Sindicato Único de Trabajadores Privados de la Libertad Ambulatoria SUTPLA y otro c/ Estado Nacional – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación y otros s/ acción de amparo” (Fallos: 342:197), considerando 6º, y “Farfán, Julio Antonio y otros s/ amenazas agravadas, daños agravados, turbación al ejercicio de la función pública, San Pedro de Jujuy” (Fallos: 342:654).

Un modelo sindical libre supone un régimen plural y no único, no concentrado ni monopólico. Conlleva la posibilidad de pertenecer a uno, a más de uno o a ningún sindicato y no es compatible con un ordenamiento en el que el derecho a trabajar quede supeditado a una afiliación gremial (Fallos: 267:215).

El carácter democrático determina que el sistema sindical deba ser representativo, participativo, pluralista y tolerante. Y en cuanto al calificativo de desburocratizado del modelo, significa que el reconocimiento de la organización de trabajadores –en tanto entidad llamada a coadyuvar en la promoción del bienestar general (Fallos: 331:2499)– se configura, conforme expresa el texto fundamental “por la simple inscripción en un registro especial” (art. 14 bis, primer párrafo), requisito que se cumple con la registración prevista en la ley 23.551.

Este “modelo” ha sido reconocido por la Corte en las causas “Asociación Trabajadores del Estado” (Fallos: 331:2499), “Rossi, Adriana María” (Fallos: 332:2715) y CSJ 143/2012 (48-N)/CS1 “Nueva Organización de Trabajadores Estatales c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados s/ amparo”, del 24 de noviembre de 2015.

Sobre las bases expuestas en el primer párrafo del art. 14 bis, el constituyente asignó a los gremios, en el segundo párrafo del mismo artículo, los siguientes “derechos” para posibilitar el ejercicio de su noble función: concertar convenios colectivos de trabajo, recurrir a la conciliación y al arbitraje y la huelga.

En definitiva, conforme a lo dicho y a los efectos de este pronunciamiento, se concluye que –en el marco del citado art. 14 bis– es posible distinguir:

– “el derecho de los trabajadores a asociarse en instituciones sindicales” (final del primer párrafo), cuyo ejercicio solo puede ser reglamentado al efecto de cumplir con los requisitos básicos que habiliten la inscripción de la asociación en un registro especial; y,

– “los derechos y garantías reconocidos a tales asociaciones para la consecución de sus fines” (segundo párrafo del artículo en cita), cuyo ejercicio admite limitaciones y/o restricciones varias a afectos de preservar el orden y promover el bienestar general.

7º) Que esta Corte ha señalado que el derecho de sindicalización del personal de las fuerzas de seguridad no confronta con valores constitucionales tales como la paz interior, la seguridad de las personas o el orden público (Fallos: 340:437, voto en disidencia del juez Rosatti).

En efecto, el hecho de que la organización de las fuerzas de seguridad sea jerárquica y vertical no resulta un factor inhibitorio de la sindicación ni contradictorio con la deliberación democrática y participativa que debe preceder las decisiones y guiar la acción gremial. Ello así por los siguientes dos motivos: en primer lugar, porque la jerarquía es propia de toda organización burocrática, sea esta militar, de seguridad o de otro tipo (Weber, Max, “Qué es la burocracia”, ed. Tauro, pág. 5); y, en segundo lugar, porque la deliberación democrática interna en materia gremial no impide que el resultado de esa deliberación se vea plasmado en reivindicaciones unificadas, tal como es práctica en la realidad del mundo del trabajo.

En definitiva, el derecho del personal del servicio penitenciario provincial a constituir una asociación sindical resulta de la aplicación directa del art. 14 bis, primer párrafo, in fine, de la Constitución Nacional, sin que sea necesaria intermediación normativa alguna sino la mera inscripción en un registro especial. Luego, toda norma infraconstitucional que prohíba el ejercicio de tal derecho deviene manifiestamente inconstitucional.

8º) Que la interpretación del art. 14 bis que antecede no se encuentra en tensión con la circunstancia de que en el ámbito internacional la doctrina desarrollada por los órganos llamados a interpretar sus disposiciones (v. gr.: Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT y Comité de Libertad Sindical) toleren una “restricción” de tal magnitud que, en la práctica, suponga la supresión del derecho a sindicalizarse del personal penitenciario. En tal caso, esta disparidad no hace sino revelar que en ocasiones las normas locales son más tuitivas de derechos que las normas y/o interpretaciones internacionales.

Es imperativo recordar que en el sistema constitucional argentino las cláusulas de la normativa internacional (y lógicamente sus correlativas interpretaciones) no pueden ser entendidas como disminución o restricción a los derechos y garantías establecidos en la Constitución Nacional. Así lo expresa con claridad el art. 75, inc. 22 de la Norma Fundamental al establecer que aquellas normas “no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos”, conforme fue señalado en Fallos: 328:1602. En sintonía, la propia constitución de la Organización Internacional del Trabajo estipula que “[e]n ningún caso podrá considerarse que la adopción de un convenio o de una recomendación por la Conferencia, o la ratificación de un convenio por cualquier Miembro, menoscabará cualquier ley, sentencia, costumbre o acuerdo que garantice a los trabajadores condiciones más favorables que las que figuren en el convenio o en la recomendación” (art. 19.8).

9º) Que afirmado el derecho a sindicalizarse del personal de las fuerzas de seguridad, incluidos los penitenciarios, cabe abordar la cuestión referida al reconocimiento y amplitud de los derechos y garantías de las asociaciones sindicales de ese particular ámbito. La naturaleza de la actividad que presta su personal torna necesaria una reglamentación que permita articular los intereses del sector y los de la sociedad toda, como ocurre con otras actividades (salud, provisión de agua potable, electricidad, etc.).

Así lo ha entendido el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), incorporado a nuestro orden jurídico con jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional), que permite el establecimiento de restricciones al ejercicio de los derechos sindicales siempre que resulten necesarias en interés de la seguridad nacional, el orden público, o la protección de los derechos y libertades ajenos (art. 8º, acápite 1, incs. b y c).

En el mismo sentido se pronunció el Comité de Libertad Sindical de la OIT, al señalar que “la Conferencia Internacional del Trabajo tuvo intención de dejar que cada Estado juzgue en qué medida considera oportuno acordar a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía los derechos previstos en el Convenio…” (caso nº 2240, informe 332. “Queja contra el Gobierno de Argentina presentada por el Sindicato Policial Buenos Aires [SIPOBA] y la Federación Argentina de Sindicatos Policiales y Penitenciarios [FASIPP]”).

10) Que, tal como se advirtió en Fallos: 340:437, voto en disidencia del juez Rosatti, conforme a lo dispuesto por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 8.2.), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 22.2) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 16.3.), todos incorporados al orden jurídico argentino con jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional), las restricciones al ejercicio de los derechos sindicales de los miembros de las fuerzas armadas o de la policía deben ser decididas mediante una ley formal. Lo dicho es concordante con lo expresado en los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo (arts. 9.1 y 5.1, respectivamente).

A similar conclusión lleva el examen de las disposiciones –de jerarquía supra legal– del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), de 1988, cuyo art. 8º consagra el derecho de los trabajadores a organizar sindicatos pero deja en claro que los miembros de las fuerzas armadas y de la policía estarán sujetos a las limitaciones y restricciones que imponga la ley, y cuyo art. 5º precisa que los Estados partes solo podrán establecer restricciones y limitaciones al ejercicio de los derechos establecidos en el Protocolo mediante leyes.

11) Que asumida la necesidad de reglamentar legislativamente los derechos reconocidos a los sindicatos que nuclean al personal de las fuerzas de seguridad, para evitar que su ejercicio confronte con intereses vitales de la población, el cuadrante del debate se desplaza hacia la identificación del sujeto habilitado para reglamentar.

En tal sentido, siendo nuestro régimen político de cuño federal (art. 1º y cc. de la Constitución Nacional), corresponderá –conforme sea la fuerza de seguridad que se trate– la actuación del Congreso de la Nación o de las legislaturas provinciales o, en su caso, de la legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En el caso específico de una provincia como la concernida en la presente causa, debe decirse que –como las otras provincias– mantiene, dentro de sus potestades no delegadas, la facultad de regular el diseño, la organización y las modalidades de prestación del servicio de seguridad en su respectiva jurisdicción (arts. 121, 122 y cc. de la Constitución Nacional; doctrina de Fallos: 329:3065; 330:1135 –considerando 6º–, etc.).

12) Que, en resumen, conforme a lo hasta aquí dicho, el derecho a la sindicalización de la fuerza de seguridad provincial surge directamente de la Constitución Nacional, por lo que no puede ser prohibido –sino tan solo pasible de reglamentación habilitante– por parte de la legislatura local, y los derechos emergentes de la sindicalización sí pueden ser reglamentados y aun prohibidos por ley formal, atendiendo a las peculiares características de la actividad concernida, como ocurre con el derecho de huelga en países como Perú (art. 42 de la Constitución de 1993), Chile (art. 19, inc. 16, in fine de la Constitución de 2005) y Brasil (sentencia del Supremo Tribunal Federal del 5 de abril de 2017), por considerarlo incompatible con la protección de los derechos de terceros y la seguridad pública.

Bajo estas premisas, corresponde en el sub judice declarar la inconstitucionalidad de la ley provincial 8231, art. 19, inc. 10, en cuanto prohíbe el derecho a la libre asociación, y de las normas que establecen sanciones a las conductas proscriptas (art. 9, incs. 10 y 13, y art. 10, inc. 34, del decreto 199/06) y reconocer, por aplicación directa del art. 14 bis de la Constitución Nacional, el derecho del personal del servicio penitenciario de la Provincia de Córdoba a sindicalizarse mediante la simple inscripción en el registro respectivo, previo cumplimiento de los requisitos habilitantes.

Lo dicho no impide que por vía de la legislación local se restrinja, limite y/o –en el extremo– prohíba el ejercicio de derechos emergentes de la sindicalización en orden al bienestar general.

Que el juez Rosatti suscribe la presente en la localidad de Santa Fe, Provincia de Santa Fe, en virtud de las medidas de aislamiento social preventivas dispuestas por las autoridades nacionales.

Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, corresponde hacer lugar a la queja, declarar procedente el recurso extraordinario y revocar la sentencia apelada. Costas por su orden en atención a la índole de las cuestiones debatidas.

Agréguese la queja al principal y vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Hágase saber Y, oportunamente, remítase.– Horacio Rosatti.