Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación

Estado Nacional c. Tucumán, Provincia de s/acción de lesividad

Buenos Aires, 10 de octubre de 2023

Vistos los autos: “Estado Nacional c/ Tucumán, Provincia de s/ acción de lesividad”, de los que

Resulta:

I) A fs. 3/12 el Estado Nacional – Ministerio de Economía y Finanzas Públicas promueve demanda contra la Provincia de Tucumán, a fin de que se declare la nulidad del decreto 2182/3 (SAyG) dictado el 30 de diciembre de 1998 por el poder ejecutivo de ese Estado local.

Relata que, mediante ese acto, la Provincia de Tucumán le otorgó a V.H.A. Empresa Constructora S.A. los beneficios promocionales establecidos en la ley 22.021 y en el artículo 51 de la ley 24.938 para la aprobación de nuevos proyectos no industriales, hasta el 31 de diciembre de 1998, con el fin de que la empresa instalara una planta de almacenaje para granos con una capacidad de 10.000 (diez mil) toneladas en el territorio provincial.

Afirma que la actividad por la cual se le otorgaron los beneficios solo podría ser considerada agrícola en la medida que estuviese asociada a la producción de granos. En virtud de ello se fiscalizó la actividad desarrollada en el lugar de explotación verificándose que V.H.A. Empresa Constructora S.A. no se dedicaba a la explotación agrícola sino que en la planta de almacenaje de granos se prestaban servicios de almacenamiento o depósito, secado, zarandeo y otros, de soja, maíz y trigo, a terceros.

Sostiene que la demandada se extralimitó en las facultades conferidas por las referidas normas federales, al haber aprobado un proyecto y acordado beneficios a una empresa cuya actividad no había sido objeto de promoción.

Como consecuencia de ello, esgrime que la conducta provincial se tradujo en un avance sobre materias que no fueron delegadas por la Nación.

En el marco de lo expuesto, concluye que el decreto local es nulo –de nulidad absoluta– por haber sido dictado por una autoridad incompetente, en la medida que se pronunció más allá de las facultades que le otorga el artículo 51 de la ley 24.938, al aprobar un proyecto con objeto distinto a los “no industriales”.

Además, aduce que el acto local presenta vicios en su causa y procedimiento.

Funda su derecho en los artículos 5º, 17, 31, 75 –inc. 9º–, 117 y 118 de la Constitución Nacional; en las leyes 22.021, 24.938 y el decreto nacional 494/97; como así también en los artículos 1038 del Código Civil –entonces vigente– y 94 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

Por último, solicita la citación de V.H.A. Empresa Constructora S.A. como tercero interesado, por ser la beneficiada por el decreto cuya declaración de nulidad aquí solicita.

II) A fs. 14/15 la señora Procuradora Fiscal dictaminó que, en atención a la naturaleza de las partes que habían de intervenir en el pleito, la causa correspondía a la competencia originaria de la Corte toda vez que la única forma de conciliar la prerrogativa jurisdiccional que le asiste al Estado Nacional al fuero federal sobre la base de lo dispuesto en el art. 116 de la Ley Fundamental, con lo preceptuado por el art. 117 de la Constitución Nacional respecto de la provincia, es mediante la sustanciación de la acción en esta instancia originaria (con cita de Fallos: 320:2567; 323:1110, y de dictámenes de ese Ministerio Público en las causas CSJ 34/2004 (40-F)/CS1 “Fisco Nacional (Administ. Fed. Ing. Públicos) c/ San Luis, Provincia de s/ acción de lesividad”; CSJ 21/2004 (40- F)/CS1 “Fisco Nacional – Adminis. Fed. de Ingresos Púb. c/ La Rioja, Provincia de s/ acción de lesividad”, del 26 de febrero de 2004; CSJ 4/2009 (45-E)/CS1 “Estado Nacional c/ Catamarca, Provincia de s/ acción de lesividad”, dictamen del 9 de marzo de 2009, con sentencia de esta Corte del 12 de mayo de 2009 y CSJ 5/2009 (45-E)/CS1 “Estado Nacional c/ San Luis, Provincia de s/ acción de lesividad”, dictamen del 10 de marzo de 2009, con sentencia de esta Corte del 27 de mayo de 2009).

Sobre la base de esa opinión –a cuyos argumentos y conclusiones remitió– el Tribunal declaró a fs. 16/17 su competencia originaria para entender en la causa y ordenó correr traslado de la demanda a la Provincia de Tucumán. Asimismo, citó como tercero –en los términos del artículo 94 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación– a V.H.A. Empresa Constructora S.A. a fin de que comparezca a tomar en la causa la intervención que pudiere corresponderle en defensa de sus derechos.

III) A fs. 108/114 vta. se presenta V.H.A. Empresa Constructora S.A. y contesta su citación.

Señala que es una sociedad anónima constituida para el desarrollo de actividades agropecuarias, entre otras.

Refiere que el poder ejecutivo local dictó el 30 de diciembre de 1998 el decreto 2182/3 (SAyG) mediante el cual aprobó el proyecto de inversión de la empresa, en el marco del régimen de promoción no industrial de la ley 22.021, destinado a la instalación de una planta para almacenaje de granos con una capacidad de 10.000 toneladas.

Menciona que la autoridad de aplicación certificó el 19 de diciembre de 2000 que V.H.A. Empresa Constructora S.A. había declarado la puesta en marcha a partir del 1º de octubre de ese año, por haber realizado las inversiones estipuladas en el proyecto promocional.

Destaca que el Estado Nacional pretende la declaración de nulidad del decreto provincial sobre la base de señalar que el objeto del proyecto no es agropecuario, y que por ello, la Provincia de Tucumán resulta incompetente para otorgarle los beneficios de la ley 22.021, aunque sin formular un planteo lógico jurídico que permita llegar a aquella conclusión.

En tales condiciones, argumenta que un proyecto promocional se califica como agropecuario o industrial según los límites definidos por el decreto 3319/79, reglamentario de la ley 22.021, y que al no contener una definición de actividad agropecuaria sino solo de actividad industrial, el concepto de la primera, a los efectos promocionales, debe hallarse por defecto del de la segunda.

Consecuentemente, afirma que será actividad agropecuaria, a los fines de la ley 22.021, toda explotación –como sostiene, es el almacenaje– que no logre la transformación física, química o fisicoquímica, en su forma o esencia, de materias primas o materiales, o beneficie minerales a través de un proceso inducido mediante la aplicación de técnicas de producción uniforme. Aclara, además, que el almacenaje tampoco se encuentra comprendido en las actividades industriales que el Anexo I del citado decreto especifica como explotaciones promocionadas.

Por otra parte, justifica la facultad de la Provincia de Tucumán para calificar los proyectos, en su rol de autoridad de aplicación del régimen promocional.

Finalmente, plantea que el acto aquí impugnado se encuentra consentido por el Estado Nacional y que ha generado derechos subjetivos a su favor, que se están cumpliendo.

IV) A fs. 260/263 vta. contesta demanda la Provincia de Tucumán y solicita su rechazo.

Sostiene que la presente acción es inadmisible, pues el Estado Nacional omitió dictar un decreto por el cual se determinara la lesividad del acto cuya declaración de nulidad pretende.

Por otra parte, menciona que el decreto nacional 1798/07 “ha convalidado las reasignaciones y reformulaciones dispuestas por las autoridades locales […], incluido el proyecto aprobado por el decreto 2182/3 del Poder Ejecutivo de Tucumán” (fs. 261 bis, 2º párr.).

En otro orden de consideraciones, descarta que el acto en cuestión posea los vicios que la actora pretende endilgarle, al sostener que fue dictado de acuerdo con lo establecido en el artículo 43 de la ley 4537 de procedimiento administrativo provincial.

Finalmente, subraya que “la obra derivada de este proyecto de inversión no posee ningún proceso de agregación de valor al producto agrícola beneficiado con ella”. En tal sentido refiere que “en el proceso de producción agrícola reviste una crucial importancia contar con silos para el almacenamiento de granos a fin de dar continuidad a la cadena productiva” y que “el proceso asegurado por la inversión realizada por VHA SA no implica un proceso industrial con la agregación de valor consiguiente” (fs. 262 in fine/262 vta.).

V) A fs. 305/306 el Tribunal declaró la negligencia en la producción de la prueba informativa ofrecida por V.H.A. Empresa Constructora S.A., y dio por perdido el derecho de la empresa de producir la prueba pendiente, con costas.

VI) A fs. 318/320 el Estado Nacional – Ministerio de Economía alega sobre la prueba producida. A fs. 322/323 lo hace V.H.A. Empresa Constructora S.A.

VII) A fs. 326/330 obra el dictamen de la señora Procuradora Fiscal en el que sostiene que la Corte sigue siendo competente para entender en forma originaria en la causa, por los fundamentos desarrollados en el dictamen de fs. 14/15.

Considerando:

1º) Que, tal como lo ha decidido el Tribunal a fs. 16/17, esta causa corresponde a la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, según los artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional.

2º) Que, en primer lugar, corresponde desestimar la defensa planteada por la Provincia de Tucumán atinente a que la falta de declaración de lesividad del acto por parte del Estado Nacional obsta al progreso de la presente acción.

En efecto, cabe observar que el objeto del proceso, según los términos propuestos en el escrito de inicio, consiste en obtener la declaración de nulidad e inconstitucionalidad del decreto provincial 2182/3 (SAyG) dictado el 30 de diciembre de 1998. En tales condiciones, tratándose de una impugnación formulada por un sujeto distinto al emisor del decreto cuestionado, resulta improcedente el dictado de un acto en los términos que plantea la demandada.

3º) Que, expresado lo anterior, tampoco resulta admisible el planteo de la Provincia de Tucumán (confr. fs. 261 bis, 2º párr.) referente a que el decreto 2182/3 (SAyG) habría resultado revalidado por el decreto nacional 1798/2007 –modificatorio de su análogo 135/2006 por el cual se convalidaron una serie de actos dictados por autoridades de aplicación provinciales, en su mayoría correspondientes a reasignaciones de beneficios o reformulaciones de proyectos dedicados a actividades agropecuarias– porque contrariamente a lo afirmado por aquella, el proyecto de V.H.A. Empresa Constructora S.A. no se encuentra incluido en los Anexos I y II del citado decreto 1798/2007.

Aún más, el Área de Diferimiento Impositivo de la Subsecretaría de Asuntos Agrarios y Alimentos de la provincia, al responder el requerimiento de la Fiscalía de Estado local a efectos de proceder a la defensa de la demandada, informó que “ninguno de los proyectos aprobados por Tucumán” se encontraban mencionados en los Anexos I y II del decreto nacional 135/2006, circunstancia que motivó la presentación de una solicitud formal por parte de la provincia ante el Poder Ejecutivo Nacional a fin de lograr su inclusión en los referidos anexos, pedido que resultó rechazado con fundamento en que la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia había “indicado reelaborar los Anexos I y II teniendo en cuenta únicamente las rectificaciones de índole material al Decreto Nº 135/06”, dictándose en consecuencia el decreto 1798/2007 según la pauta reseñada. Tras ello, la demandada efectuó una nueva presentación a los efectos de “lograr la inclusión de todos los proyectos aprobados por la provincia en una nueva norma”, pedido que originó un nuevo expediente que, aclaró, se encontraba “en proceso de resolución” a la fecha de contestación del informe (ver expte. adm. 385/170 glosado a fs. 175/218 del cuerpo principal, en particular, fs. 202, 2º y 4º párr.), sin que surja de autos constancia alguna de haberse obtenido respuesta sobre el punto.

4º) Que, establecido lo anterior, resulta conveniente reseñar los hechos que precedieron al inicio de la presente demanda.

En primer lugar, el Poder Ejecutivo de la Provincia de Tucumán, en su carácter de autoridad de aplicación, dictó el decreto 2182/3 (SAyG) del 30 de diciembre de 1998 mediante el cual otorgó los beneficios del régimen promocional establecido por las leyes 22.021, 22.702, y el artículo 51, sexto párrafo, de la ley 24.938, a “la explotación agrícola que la firma V.H.A. Empresa Constructora S.A. instalará en el Departamento de La Cocha, Provincia de Tucumán, destinado a la Instalación de una planta para almacenaje de granos con una capacidad de 10.000 [toneladas]” (confr. artículo 1º).

De los considerandos del decreto surge que el proyecto presentado por la empresa V.H.A. Empresa Constructora S.A. cumplía “con los objetivos y requisitos de la Legislación aplicable” y que “por tratarse de una explotación agropecuaria es de interés su radicación por el efecto multiplicador que esta actividad implica para la economía en general de nuestra Provincia, a través de la ocupación de mano de obra y el desarrollo de infraestructura productiva y comercial” (confr. fs. 1/4, expte. adm. CUDAP S01:0058911/2008, el subrayado es del Tribunal).

El 19 de diciembre de 2000 la Secretaría de Agricultura y Ganadería provincial certificó que la empresa había declarado la puesta en marcha el 1º de octubre de 2000 y realizado las inversiones de acuerdo con el proyecto aprobado (fs. 10, expte. adm. CUDAP S01:00159278/2009).

El 27 de febrero de 2008 la Dirección Nacional de Incentivos Promocionales elaboró un informe en el que señaló que el artículo 51 de la ley 24.938 otorgaba a la Provincia de Tucumán facultades para aprobar proyectos no industriales, especialmente para actividades agrícolas y ganaderas, con excepción de la elaboración de vinos, pero que la instalación de una planta de almacenaje de granos no encuadraba “en el concepto de actividad agrícola”.

Al respecto, precisó que dicha actividad solo podía ser considerada como tal en la medida que “estuviera asociada a la producción de granos, actividad que no se establece en la norma provincial que otorga el beneficio”.

De tal modo concluyó que como el beneficio de la explotación que surge del proyecto aprobado “provendría de la venta del servicio de almacenamiento”, que no califica como objeto promocionable, solamente podría considerárselo como “parte de un proyecto cuyo objeto fuese la implantación de granos, su almacenaje y venta”.

Por lo demás, destacó que “el almacenaje” se encontraba comprendido en el Clasificador Nacional de Actividades Económicas, CLANAE, 1997, bajo el código 1440, como “servicio de almacenamiento y depósito”, y bajo el código 1441, en cuanto “incluye silos, granos,…”.

Finalmente, dio intervención a la AFIP-DGI a los efectos de constatar determinados aspectos pendientes de verificación, entre ellos, la actividad desarrollada por la empresa en el lugar de la explotación (confr. informe D.N.I.P. 63/2008, fs. 11/12, expte. adm. cit.).

En tales condiciones, con motivo de la información requerida por la AFIP-DGI, el vicepresidente de la empresa manifestó que ella “no se dedica a la explotación agrícola” y que “en la planta de almacenaje de granos…[se] brindan servicios a terceros de almacenamiento o depósito, secado, zarandeo y otros, de soja, maíz y trigo” (confr. fs. 14/16, expte. adm. cit., el subrayado corresponde al Tribunal).

Tras ello, la División Jurídica de la Dirección Regional Tucumán de la AFIP-DGI y la Dirección Nacional de Incentivos Promocionales emitieron sendos informes que concluyeron que la autoridad de aplicación se había excedido en el uso de sus facultades al otorgar los beneficios promocionales, y que se verificaba perjuicio fiscal, circunstancia que justificaba el pedido de nulidad del decreto provincial (confr. fs. 30/31, expte. adm. cit., y fs. 59/61, expte. adm. CUDAP S01:0058911/2008).

5º) Que, señalado lo anterior, resulta relevante comprobar si el vicio que se le asigna al decreto 2182/3 (SAyG) dictado el 30 de diciembre de 1998 por el Poder Ejecutivo de la Provincia de Tucumán –en cuanto calificó al proyecto de instalación de una planta para almacenaje de granos como “explotación agrícola” a los efectos del otorgamiento de beneficios promocionales– es susceptible de determinar su nulidad absoluta.

En ese sentido, el decreto cuestionado debe ser examinado en el contexto del artículo 51 de la ley 24.938 y del régimen de desarrollo económico instaurado por la ley 22.021, con las modificaciones introducidas por la ley 22.702, y su decreto reglamentario 3319/1979, modificado por el decreto 1810/1983.

6º) Que, en lo que resulta de interés para la solución de la causa, el sexto párrafo del artículo 51 de la ley 24.938 incorporó a la Provincia de Tucumán al régimen de la ley 22.021 y sus modificatorias en todos sus términos, con un cupo límite de QUINIENTOS MIL PESOS ($ 500.000), a fin de aprobar nuevos proyectos no industriales al amparo de los beneficios previstos en los artículos 2º y 11 del citado régimen promocional, hasta el 31 de diciembre de 1998, y le otorgó al Estado local las facultades de autoridad de aplicación durante el referido período (confr., asimismo, 2º, 3º y 5º párrafos).

Cabe destacar que el cuarto párrafo de la mencionada disposición legal aclaró que “Los nuevos proyectos no industriales comprendidos en el presente artículo incluyen las actividades agrícolas y ganaderas, con excepción de la elaboración de vinos” (el subrayado corresponde al Tribunal).

7º) Que en razón del reenvío dispuesto por la ley 24.938 a las disposiciones de la ley 22.201 resulta conveniente recordar que a través de esta última norma legal se creó un régimen especial de franquicias tributarias con el objeto de “estimular el desarrollo económico de la Provincia de La Rioja, atrayendo la radicación de capitales en los sectores agropecuario, industrial y turístico”. En lo referente al sector agropecuario la norma procuró “impulsar la expansión de las empresas ya existentes, mediante un régimen de desgravación en el impuesto a las ganancias por las inversiones que realicen”. El mismo tratamiento propuso darles “a las empresas agropecuarias nuevas, en tanto que las empresas agropecuarias que inicien sus actividades con posterioridad a la promulgación de esta ley, mediante el régimen de saneamiento de la propiedad rural indivisa y del minifundio o que incorporen tierras a la producción mediante la extracción de agua de subsuelo, tendrán una exención por quince ejercicios del pago del impuesto a las ganancias, impuesto nacional de emergencia a la producción agropecuaria e impuesto al capital de las empresas, según una escala decreciente” (confr. mensaje de elevación de la ley 22.021, el subrayado es del Tribunal).

8º) Que en lo concerniente al caso, la ley 22.021, según la modificación dispuesta por la ley 22.702, disponía:

“ARTÍCULO 1º: Las inversiones efectuadas en explotaciones de la naturaleza que se indica […] podrán deducirse de la materia imponible del impuesto a las ganancias o del que lo complemente o lo sustituya, por:

a) Las explotaciones agrícola – ganaderas […]:

2. El ciento por ciento (100 %) de los montos invertidos en maquinaria agrícola, entendiéndose también como tal la utilizada en la ganadería y aquella que complete el ciclo productivo agrario; en tractores y acoplados de uso agrícola; en elementos de tracción y transporte, excluidos automóviles; […] en galpones, silos, secadores y elevadores de campaña; […] pozos y elementos para riego; […] y las destinadas a la provisión de agua y canalización y sistematización para riego. Estas deducciones sólo serán procedentes cuando se efectúen en bienes nuevos.

3. El ciento por ciento (100 %) de los montos invertidos en praderas permanentes comprendidos los trabajos culturales de la tierra que se realicen en el ejercicio de implantación; en alfalfares y plantaciones perennes; en cortinas vegetales contra vientos […]”.

A continuación, señalaba:

“ARTÍCULO 2º: Estarán exentos del pago del impuesto a las ganancias, o del que lo complemente o sustituya, los beneficios provenientes de explotaciones agrícola – ganaderas realizadas en predios adquiridos o adjudicados mediante el régimen de saneamiento de la propiedad rural indivisa y del minifundio de la provincia de La Rioja o mediante el régimen similar instituido por el gobierno de la provincia de Catamarca para su jurisdicción. Esta franquicia regirá por el término de quince (15) años a partir de la adjudicación o compra de acuerdo con la siguiente escala: […]” (primer párrafo, artículo cit., el subrayado corresponde al Tribunal).

“Igual exención corresponderá a las utilidades originadas en nuevas explotaciones agrícola – ganaderas, realizadas mediante la obtención de aguas subterráneas en las zonas que determine la autoridad de aplicación y en las condiciones que la misma establezca […]” (tercer párrafo, artículo cit., el subrayado corresponde al Tribunal).

Por su parte, el decreto reglamentario de la ley 22.021, establecía:

“ARTÍCULO 5º: Se considera nueva explotación agrícola-ganadera, a los fines del último párrafo del artículo 2º de la ley:

a) A la instalación de una nueva unidad de producción, por una nueva entidad.

b) A la instalación de una nueva unidad de producción, de la misma entidad, en tanto la nueva unidad constituya una unidad económica, aprobada como tal, por la Autoridad de Aplicación” (decreto 3319/1979, modificado por el decreto 1810/1983, el subrayado corresponde al Tribunal).

9º) Que este Tribunal ha resuelto en reiteradas oportunidades que la primera fuente de interpretación de la ley es su letra (Fallos: 314:458, entre otros), en tanto que cuando la ley emplea varios términos sucesivos es la regla más segura de interpretación la de que esos términos no son superfluos, sino que han sido empleados con algún propósito, por cuanto, en definitiva, el fin primordial del intérprete es dar pleno efecto a la voluntad del legislador (Fallos: 299:167) y, en tal sentido, debe siempre preferirse la interpretación que favorece, y no la que dificulta los fines perseguidos por la norma (Fallos: 298:180).

Tales principios cobran especial relevancia en materia de regímenes promocionales, los que deben interpretarse en su conjunto, atendiendo a los fines que se privilegiaron en oportunidad de su creación (confr. arg. doctrina de Fallos: 300:1027 y 307:993).

10) Que sobre tales pautas, cabe razonablemente concluir que la expresión “explotación agrícola” alude a la organización de los recursos materiales, técnicas y conocimientos que se aplican al cultivo y obtención de productos de la tierra (confr. Diccionario de la Real Academia Española, voces ‘explotación’, 2ª acepción; ‘agrícola’ y ‘agricultura’, 1ª acepción, en ambos casos; y ‘producción’, 4ª acepción; y artículos 1º y 2º, ley 22.021, modificada por la ley 22.702; y artículo 5º, decreto 3319/1979, modificado por el decreto 1810/1983), y en el caso de autos, resulta claro que la planta para almacenaje de granos instalada por V.H.A. Empresa Constructora S.A. no reúne esas características en la medida que las tareas allí realizadas no consisten en el cultivo ni en la obtención de productos del suelo, sino en la prestación de servicios a terceros tales como el depósito, secado o zarandeo de granos, que no guardan identidad con las actividades llevadas a cabo en una explotación agrícola, actividad que, como fue reseñado precedentemente, la empresa informó no realizar (confr. considerando 4º de la presente sentencia, décimo párrafo).

11) Que, cabe recordar que es doctrina de esta Corte que, en materia de regímenes de promoción, los beneficios tributarios tienen fundamento en la Constitución Nacional: art. 67, inc. 16 [actual 75, inc. 18] –cláusula de progreso– (Fallos: 314:1088 y su cita) y, por ende, configuran medidas de fomento de carácter nacional que responden al ejercicio de una competencia constitucional.

Al otorgar beneficios promocionales en los casos en que las leyes nacionales les disciernen esa competencia, las autoridades provinciales actúan como agentes naturales del Gobierno Federal para hacer cumplir la Constitución y las leyes de la Nación (art. 128 de la Constitución Nacional); y deben ajustarse a las normas federales reglamentarias de los respectivos regímenes de fomento, que prevalecen por su jerarquía normativa frente a las disposiciones locales (art. 31 de la Ley Fundamental).

En tales condiciones, corresponde concluir en que el decreto 2182/3 (SAyG) dictado el 30 de diciembre de 1998 por el Poder Ejecutivo de la Provincia de Tucumán –en cuanto aprobó la instalación de una planta de almacenaje para granos bajo los lineamientos del artículo 51 de la ley 24.938 para proyectos no industriales– resulta nulo de nulidad absoluta por haberse dictado con apartamiento de la ley, en la medida que otorgó los beneficios promocionales previstos para una “explotación agrícola” a un emprendimiento que no tenía esas características (confr. artículo 43, ley provincial 4537; artículo 51, ley 24.938; arg. doctrina de Fallos: 250:491 y 330:2849).

12) Que no alteran la conclusión expuesta las defensas sostenidas por la tercera citada (confr. fs. 111 vta. in fine/113 vta.).

En efecto, lo alegado respecto de los límites de la potestad revocatoria de los actos administrativos por parte de la autoridad que los dictó resulta por completo ajeno a la discusión del sub lite, en tanto, como se desarrolló en el considerando 2º precedente, de lo que aquí se trata es del pedido de declaración de nulidad de un acto, formulado en sede judicial por un sujeto distinto al emisor del decreto cuestionado.

Finalmente, en relación con el consentimiento que le atribuye al Estado Nacional respecto del acto impugnado, en atención a la alegada falta de objeciones durante la participación que pudo caberle –a través de la Secretaría de Ingresos Públicos de la Nación y del organismo recaudador– en el otorgamiento del beneficio promocional a V.H.A. Empresa Constructora S.A., corresponde recordar que, como ya ha sostenido este Tribunal, la doctrina de venire contra factum proprium non valet no puede vincular a la administración cuando la conducta precedente no se ajusta a la ley imperativa aplicable al caso, ya que la tutela de las expectativas generadas en los administrados no puede primar sobre el principio de legalidad al que se encuentra sometida la actividad del Estado (conf. arg. Fallos: 323:1146 y causa CSJ 304/1992 (24-P)/CS1 in re “Punte, Roberto Antonio c/ Neuquén, Provincia del s/ cumplimiento de contrato”, sentencia del 19 de mayo de 2010).

Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, se decide: I. Hacer lugar a la demanda de nulidad entablada por el Estado Nacional – Ministerio de Economía y Finanzas Públicas contra la Provincia de Tucumán y, en consecuencia, declarar la nulidad absoluta del decreto provincial 2182/3. Con costas por su orden, con excepción de las correspondientes a la intervención de V.H.A. Empresa Constructora S.A., las que serán soportadas por la Provincia de Tucumán (arts. 1º, decreto 1204/01 y 68, segundo párrafo, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese, comuníquese a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese. – Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz. – Juan C. Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti.

M., C. J. y otros c/ Banco Hipotecario S.A. y otro s/daños y perjuicios.

Dictamen del Procurador Fiscal

Suprema Corte:

–I–

El Juzgado en lo Civil y Comercial nº 5 de la ciudad de San Nicolás, provincia de Buenos Aires, y el Juzgado Federal nº 1 con asiento en esa ciudad, discrepan acerca de la competencia para entender en la presente demanda de daños y perjuicios iniciada contra el Banco Hipotecario S.A. y Pecam S.A. por incumplimiento contractual (resoluciones del 20 de octubre y 11 de noviembre de 2021, según las actuaciones digitalizadas que lucen agregadas al expediente digital, a las que me referiré en lo sucesivo).

El juez local declinó su competencia a favor del fuero federal, por considerar que si bien la relación que vincula a las partes del caso se originó en un contrato entre particulares, el banco demandado intervino en carácter de fiduciario del fondo fiduciario público denominado “Programa de Crédito Argentino Bicentenario para la Vivienda Única Familiar”, PRO.CRE.AR, y, en consecuencia, actuó en ejercicio de una función pública. Sobre esa base, entendió que el caso podía comprometer la responsabilidad del Estado Nacional, lo que determina la intervención de la justicia federal. Asimismo, señaló que la jurisdicción federal es privativa y excluyente (resolución del 20 de octubre de 2021).

A su turno, el juez federal rechazó la radicación de las actuaciones con sustento en que su competencia es limitada y de excepción, y que no puede surgir de la voluntad de las partes. Agregó que en la causa no se ven afectados intereses de índole federal, en tanto se trata de un litigio entre particulares e involucra cuestiones derivadas de presuntos incumplimientos contractuales (resolución de fecha 11 de noviembre de 2021).

Ratificada la declinatoria por el magistrado provincial, el juez federal elevó la causa a la Corte Suprema para que dirima la contienda de competencia (decisiones del 23 de diciembre de 2021 y del 7 de febrero de 2022).

En esas condiciones, quedó trabado un conflicto negativo de competencia que atañe dirimir con arreglo al artículo 24, inciso 7º, del decreto-ley 1285/58, texto según ley 21.708.

–II–

Para resolver las cuestiones de competencia ha de estarse, en primer lugar, a los hechos relatados en la demanda, y despue?s, en tanto se adecue a ellos, al derecho que se invoca como sustento de la pretensión, así como indagar en su origen y naturaleza y en la relación de derecho existente entre las partes (cf. Fallos: 344:3543, “G., M. B.”).

En autos, los actores promovieron demanda contra el Banco Hipotecario S.A. y la firma Pecam S.A., a fin de obtener una indemnización por los daños y perjuicios derivados de la existencia de defectos constructivos en las viviendas que les fueron entregadas en el marco del Programa Crédito Argentino del Bicentenario para la Vivienda Única Familiar, “PRO.CRE.AR” (decreto nacional 902/2012). Relatan que suscribieron con la entidad bancaria referida un boleto de compraventa con convenio de financiación para la adquisición de una vivienda a estrenar y que, tras efectivizarse la entrega de las unidades adquiridas, advirtieron que aquéllas presentaban varios vicios y problemas en su construcción (humedad, filtraciones, déficits en las terminaciones, ausencia de desagües pluviales en los patios, entre muchos otros), los cuales en su mayoría no habrían sido solucionados, pese a los diversos reclamos cursados por las familias afectadas. Añaden que la circunstancia expuesta impidió en muchos casos habitar las viviendas de forma inmediata.

Por otra parte, plantean que existen contratos conexos en los términos de lo dispuesto por los artículos 1073 a 1075 del Código Civil y Comercial, entre los celebrados con la entidad bancaria y el de fideicomiso celebrado entre este último y el Estado Nacional, con el propósito de eximir al Estado así como a los proveedores de cualquier responsabilidad frente a los consumidores, lo cual consideran que los colocó en una situación de absoluta desprotección.

Asimismo, aducen que el banco demandado incurrió en un incumplimiento de sus obligaciones contractuales, en especial, en lo que respecta a su deber de controlar la ejecución de las obras encargadas a las empresas constructoras.

Fundan su pretensión en la Ley 24.240 de Defensa del Consumidor y en las normas del Código Civil y Comercial de la Nación (arts. 1033, 1039, 1040, 1051 y 1075, entre otros). Sobre esa base, reclaman el resarcimiento de los daños padecidos en concepto de daño moral y la imposición de una multa civil en concepto de daño punitivo.

En consecuencia, de la exposición de los hechos realizada en el escrito inicial surge que la cuestión en debate se vincula con las obligaciones de la entidad bancaria en relación con los adquirentes de cada propiedad, emanadas de los contratos de compraventa celebrados por las partes. En este sentido, lo que aquí se cuestiona es la responsabilidad del banco demandado y de la empresa constructora a la que se le adjudicó la ejecución de las obras, en el contexto de una relación jurídica de naturaleza eminentemente comercial, con fundamento, centralmente, en la ley 24.240 y las disposiciones del Código Civil y Comercial de la Nación (S.C. Comp. 931, L. XLVIII, “Proconsumer c/ Banco Comafi S.A. s/proceso de conocimiento”, dictamen de la Procuración General fallado concordantemente por la Corte el 28 de mayo de 2013; v. también dictamen de la Procuración General presentado en autos COM 22663/2019/CS1, “Giacinto, Yésica Maida c/ Banco de la Nación Argentina s/ daños y perjuicios”, en fecha 4 de octubre de 2021).

En esas condiciones, no corresponde atribuir competencia al fuero de excepción en razón de la materia del pleito.

En segundo término, tampoco procede la intervención de la justicia federal en razón de la persona. Ello, por un lado, en tanto de las constancias de la causa no surge que el Estado Nacional resulte parte en el sub lite ni que se le haya dado intervención en el proceso en otra calidad.

Por otro lado, el Banco Hipotecario S.A. es un ente de carácter privado conforme lo establecido por los artículos 16 de la Ley 24.855 de Desarrollo Regional y Generación de Empleo y 26 del decreto 924/97 (Fallos: 328:2454, “Muschitiello”), que –además– aún no ha contestado la demanda.

En conclusión, corresponde continuar con el trámite de las presentes actuaciones ante el juzgado donde fueron iniciadas.

–III–

Por lo expuesto, dentro del limitado ámbito cognoscitivo en el que se deciden estas controversias, opino que la causa debe continuar con su trámite ante el Juzgado Civil y Comercial nº 5 de San Nicolás.

Buenos Aires, 24 de mayo de 2022. – Víctor Ernesto Abramovich Cosarin.

Buenos Aires, 10 de octubre de 2023

Autos y Vistos:

De conformidad con lo dictaminado por el señor Procurador Fiscal, se declara que resulta competente para conocer en las actuaciones el Juzgado en lo Civil y Comercial nº 5 del Departamento Judicial de San Nicolás, Provincia de Buenos Aires, al que se le remitirán. Hágase saber al Juzgado Federal nº 1 de San Nicolás. – Horacio Daniel Rosatti. – Carlos Fernando Rosenkrantz. – Juan Carlos Maqueda. – Ricardo Luis Lorenzetti.

S. S., S. c. Estado Nacional – M Interior OP y V – DNM s/recurso directo DNM

Buenos Aires, 3 de octubre de 2023

Vistos los autos: “S. S., S. c/ EN – M Interior OP y V – DNM s/ recurso directo DNM”.

Considerando:

1º) Que mediante la disposición SDX 190474/14 la Dirección Nacional de Migraciones (DNM) declaró irregular la permanencia en el país de la actora, ordenó su expulsión del territorio de la República Argentina y prohibió su reingreso con carácter permanente. Para ello tuvo en cuenta que había sido condenada, en su país de procedencia, a la pena de quince años de prisión al ser hallada responsable del delito de homicidio agravado, por lo que consideró que resultaba de aplicación la causal impediente de permanencia prevista en el artículo 29, inciso c, de la ley 25.871 (texto anterior al decreto 70/2017).

Contra esta disposición la migrante interpuso un recurso de alzada que fue rechazado por el Ministerio del Interior mediante la resolución 2018-657-APN-SECI#MI, lo que motivó la interposición del recurso judicial directo previsto en el artículo 84 de la ley 25.871.

2º) Que la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal revocó la decisión de primera instancia que había rechazado el recurso interpuesto por la actora y, en consecuencia, declaró la nulidad de las disposiciones impugnadas.

Para decidir de esa forma, consideró que, al resolver la medida de expulsión la Dirección Nacional de Migraciones había omitido expedirse respecto de la dispensa por razones humanitarias invocada por la migrante con sustento en el artículo 29, in fine, de la ley 25.871. Ello a pesar de “las fundadas alegaciones realizadas respecto al riesgo inminente que podría correr su vida, su integridad física y su seguridad personal si se la expulsa del territorio nacional”.

Agregó que la autoridad administrativa debería dictar un nuevo acto y evaluar la situación migratoria de la actora teniendo en especial consideración las condiciones particulares y sociales por ella invocadas a los fines de solicitar la dispensa por razones humanitarias.

3º) Que contra esa decisión la demandada interpuso recurso extraordinario federal, que fue concedido.

En sustancial síntesis, alegó que los actos impugnados se encontraban suficientemente motivados pues expresamente señalaban las razones por las que se había denegado la dispensa solicitada. También alegó que el fallo recurrido no respetó las facultades propias de la Dirección Nacional de Migraciones y que el a quo había suplantado el criterio de la administración, en vulneración del principio de división de los poderes que consagra la Constitución Nacional. Finalmente, señaló que el pronunciamiento era arbitrario puesto que no se respaldaba en las constancias de la causa.

4º) Que el recurso extraordinario es formalmente admisible, toda vez que se ha puesto en tela de juicio la interpretación de una norma federal –ley 25.871- y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa ha sido contraria al derecho que en ellas fundó el apelante (artículo 14, inciso 3º, de la ley 48).

En ese orden de ideas, además, habida cuenta de que los argumentos que sustentan la tacha de arbitrariedad están inescindiblemente unidos a la interpretación de las normas federales citadas, corresponde que sean tratados en forma conjunta (Fallos: 327:3560; 328:1893 y 329:1440), circunstancia que, además, autoriza a prescindir del recaudo de la presentación directa para su tratamiento por este Tribunal (arg. Fallos: 319:1716; 325:2875; 333:2141, entre otros).

5º) Que en primer término cabe precisar que el a quo declaró la nulidad de los actos que dispusieron la expulsión de la actora por considerar que las autoridades administrativas habían omitido expedirse sobre la dispensa solicitada por razones humanitarias por la migrante, pese a las “…alegaciones realizadas respecto al riesgo inminente que podría correr su vida, su integridad física y su seguridad personal si se la expulsa del territorio nacional”.

6º) Que, sin embargo, del examen del expediente administrativo nº 138629-2014 no resulta que en las presentaciones que efectuó la migrante ante la Dirección. Nacional de Migraciones y el Ministerio del Interior haya invocado la existencia de razones humanitarias que justificaran el otorgamiento de la dispensa prevista en el artículo 29, in fine, de la ley 25.871. Por el contrario, sus argumentos defensivos en esa sede se orientaron, exclusivamente, a sostener que el acto de expulsión afectaba su derecho a trabajar, el fin resocializador de la pena y desconocía el principio ne bis in ídem (confr. fs. 70/80 y 111/120 de las mencionadas actuaciones).

Respecto de su condición de mujer trans, solo se limitó a indicar que “En este sentido, la vida de mi asistida no ha sido fácil, en el año 2006 –aproximadamente– además de una situación económica apremiante, pero por sobre todo la elección sobre su identidad de género la empujaron a emigrar de su país, Perú, a Argentina” (confr. fs. 112 del recurso de alzada). Sin embargo, en ninguna de las presentaciones realizadas en sede administrativa se alegó –ni siquiera se insinuó- que el regreso de S.S. a su país pudiera implicar un riesgo para su vida o su integridad física y, menos aún, se solicitó el otorgamiento de la dispensa por razones humanitarias.

Tales argumentos recién fueron introducidos y desarrollados en el recurso judicial que dio origen a estas actuaciones.

7º) Que, por ello, la sentencia objeto de recurso resulta arbitraria pues, al declarar la nulidad de los actos impugnados por entender que la Dirección Nacional de Migraciones no se había expedido respecto de la dispensa solicitada no tuvo en cuenta que se trataba de alegaciones cronológicamente posteriores al dictado de dichos actos, por lo que no era posible endilgar a la autoridad administrativa la falta de consideración de razones respecto de las cuales carecía de conocimiento al momento de resolver la situación de la migrante.

Por todo lo expuesto, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia recurrida. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo resuelto. Notifíquese y, oportunamente, remítase. – Carlos F. Rosenkrantz. – Horacio Rosatti. – Ricardo L. Lorenzetti. – Juan C. Maqueda.

Voto del señor Presidente doctor Don Horacio Rosatti

Considerando:

Que las cuestiones debatidas resultan, mutatis mutandis, análogas a las decididas en la causa “Qiu, Wenzhan” (Fallos: 345:1015), a cuyos términos corresponde remitir.

Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia recurrida. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo resuelto. Notifíquese y, oportunamente, remítase.

Fisco Nacional (Administ. Fed. Ing. Públicos) c. Provincia de San Luis s/ acción de lesividad

Buenos Aires, 3 de octubre de 2023

Vistos los autos: “Fisco Nacional (Administ. Fed. Ing. Públicos) c/ San Luis, Provincia de s/ acción de lesividad”, de los que

Resulta:

I) A fs. 7/17 la Administración Federal de Ingresos Públicos promueve demanda contra la Provincia de San Luis, a fin de que se declare la nulidad del decreto local 1335-ITMyP-SIyM-96 y sus normas complementarias, en tanto –según afirma– contravienen lo dispuesto en los arts. 22 de la ley 22.021 y 11 de la ley 23.658, por haber otorgado beneficios fiscales a la firma Plaquimet San Luis S.A., excediendo los límites autorizados.

Relata que mediante la resolución 35 del 11 de junio de 2001, la División Fiscalización de la AFIP-DGI habilitó a la firma Plaquimet San Luis S.A. una cuenta corriente computarizada, acreditándole con carácter definitivo y a partir de mayo de 1998, los pertinentes bonos de crédito fiscal, en virtud de lo dispuesto por el citado decreto provincial 1335-ITMyP-SIyM-96, que había reasignado a la referida firma los costos fiscales que con anterioridad pertenecían a la empresa Ecocip San Luis S.A., oportunamente conferidos por el decreto local 2956-IP-IyC-86.

Señala que, posteriormente, en virtud de un cruzamiento de información, se detectó que los beneficios otorgados a Ecocip San Luis S.A. habían sido reasignados previamente a Norco S.A. mediante el decreto provincial 3177-IP-IyC-89, y que ya se encontraban acreditados a favor de esta última en la respectiva cuenta corriente computarizada los bonos de crédito fiscal.

Sostiene que, en las condiciones expuestas, la posterior reasignación de las franquicias promocionales a Plaquimet San Luis S.A. fue otorgada excediendo tanto los límites autorizados por los arts. 22 de la ley 22.021 y 11 de ley 23.658, como por las leyes de presupuesto correspondientes a los períodos concernidos, ya que implica la duplicación de los costos fiscales teóricos.

Expone que esta irregularidad fue puesta en conocimiento de la señora Gobernadora de la provincia mediante la nota del 3 de mayo de 2002, suscripta por el Administrador Federal de Ingresos Públicos, en la que se destacó que la anomalía era atribuible al Estado provincial en su carácter de autoridad de aplicación de la ley 22.021 y modificatorias, por exceder el marco legal dentro del que podía ejercer sus facultades, y se le solicitaba realizar las diligencias tendientes a dejarla sin efecto. Añade que este pedido fue reiterado por el Jefe de la Agencia San Luis el 18 de noviembre de 2003, sin haberse obtenido respuesta en ninguno de los casos, motivo por el cual se promueve esta demanda en la que se persigue la declaración de nulidad absoluta con efectos retroactivos del decreto 1335-ITMyP-SIyM-96, para reclamar la totalidad de los gravámenes no ingresados por el acto nulo.

Solicita asimismo la citación de Plaquimet San Luis S.A. y el dictado de una medida cautelar para que, hasta tanto recaiga sentencia definitiva, se ordene la suspensión de los efectos de la cuenta corriente computarizada en la que fueron acreditados los bonos de crédito fiscal correspondientes al proyecto promovido por el decreto provincial cuestionado.

II) A fs. 22 se ordenó correr traslado de la demanda a la Provincia de San Luis y la citación de la firma Paquimet San Luis S.A. en los términos previstos en el art. 94 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

III) A fs. 46/51 se presenta la Provincia de San Luis, opone la excepción de falta de legitimación activa y aduce que no se agotó la vía administrativa local. Subsidiariamente contesta la demanda y solicita su rechazo.

En cuanto a la primera defensa alega que el art. 19 de la ley 22.021 establece que, respecto de los proyectos industriales, actuarán como autoridad de aplicación tanto las provincias como el Ministerio de Economía de la Nación. Sin embargo, agrega, el régimen original de la citada norma fue sustituido de pleno derecho por la ley 23.658, cuyo art. 18 establece que será autoridad de aplicación el Ministerio de Economía de la Nación, el que podrá delegarla en algún organismo de su jurisdicción “a cuyo cargo estará el otorgamiento, entrega o transferencia, en su caso, de los Bonos de Crédito Fiscal”.

Considera, entonces, que el citado Ministerio se encuentra habilitado para delegar únicamente sus facultades para otorgar, entregar o transferir los bonos de crédito fiscal, pero que no puede –como lo hizo mediante la resolución MEyOSP 1280/92– despojarse también de los deberes de control que le impone la ley 22.021 para traspasarlos a la AFIP-DGI, puesto que –a su juicio– no existe norma legal que así lo autorice.

Por otro lado, plantea la falta de acción por no haberse agotado las instancias administrativas locales iniciadas con la nota dirigida por el Administrador Federal de Ingresos Públicos a la señora Gobernadora de la provincia el 3 de mayo de 2002.

En lo que concierne al fondo del asunto, expresa que en el eventual e hipotético caso de que se hubieran producido los acontecimientos en la forma descripta por la actora, se trataría de un error excusable que sería saneado por la vía administrativa que se encontraba en trámite.

IV) A fs. 60/67 Plaquimet San Luis S.A. contesta la citación que le fue cursada en los términos del art. 94 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

Describe las diversas actuaciones administrativas llevadas adelante por la AFIP-DGI, las que finalizaron con la habilitación de su cuenta corriente computarizada y la acreditación de los bonos de crédito fiscal. Frente a ello, con sustento en las disposiciones del art. 1047 del Código Civil entonces vigente, esgrime que el organismo recaudador no se encuentra legitimado para alegar la nulidad del decreto 1335-ITMyP-SIyM-96, pues lo ha puesto en ejecución sabiendo o debiendo saber el vicio que lo invalidaba.

Admite que podría haber existido un error en el acto administrativo atacado, pero niega que sea esencial, como así también que pudiera acarrear su nulidad; por el contario, afirma que se trata de un vicio intrascendente, que no impide la existencia de los elementos esenciales del decreto, el que solo reviste el carácter de anulable y, por ende, susceptible de ser saneado.

Destaca que la supuesta anomalía detectada por el Fisco Nacional no puede ser imputada al contribuyente quien, en todo caso, fue inducido a error por un obrar irregular conjunto de las autoridades provinciales y nacionales.

V) A fs. 98/100 la firma citada denuncia como hecho nuevo el dictado del decreto provincial 5518-MP-2006 del 9 de octubre de 2006 (Boletín Oficial y Judicial de la Provincia de San Luis del 17 de noviembre de 2006), mediante el cual la demandada habría subsanado el error cometido en el decreto 1335-ITMyP-SIyM-96, reemplazando los costos fiscales de Ecocip San Luis S.A., incorrectamente reasignados, por los acordados en su momento a las firmas Arkra San Luis S.A., Filati S.A. y Euromac S.A., que no habían sido utilizados por las beneficiarias.

Sobre la base de tales fundamentos, solicita que se declare abstracta la cuestión aquí debatida.

VI) A fs. 102 la parte actora contesta el traslado del hecho nuevo y manifiesta que el decreto provincial 5518-MP-2006 fue dictado en violación de lo dispuesto por el art. 43 de la ley 25.237 que establece que se considerarán nulos los actos administrativos que aprueban reformulaciones de proyectos, reasignación de cupos fiscales u otorgamiento de beneficios fiscales de promoción industrial a partir de la sanción de esa ley (28 de diciembre de 1999).

Por ello, afirma que no subsana el vicio del decreto local cuya declaración de nulidad aquí se persigue.

VII) A fs. 107 se expide al respecto la Provincia de San Luis en términos análogos a la tercera citada y solicita que se dé por finalizado el proceso.

VIII) A fs. 110/112 el Tribunal denegó la medida cautelar requerida por la actora en su demanda, difirió el tratamiento de las excepciones opuestas para la oportunidad del dictado de la sentencia definitiva y admitió el hecho nuevo denunciado por Plaquimet San Luis S.A., pero al mismo tiempo decidió que el decreto provincial invocado carece de virtualidad para tornar abstracta la cuestión debatida, pues se mantiene la situación de conflicto que determinó que la Administración Federal de Ingresos Públicos iniciara esta acción

IX) A fs. 369/372 obra el dictamen de la señora Procuradora Fiscal y a fs. 388 el llamado de autos para sentencia.

Considerando:

1º) Que de conformidad con lo dictaminado por la Procuración General de la Nación a fs. 19/20 y 369/372, este juicio es de la competencia originaria de esta Corte (arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional).

2º) Que, en primer término, corresponde resolver la excepción de falta de legitimación activa opuesta por la demandada.

En lo relativo a esta defensa, cabe precisar que, si bien el art. 18 de la ley 23.658 estableció que la autoridad de aplicación del sistema instituido en el título II de esa ley sería el Ministerio de Economía de la Nación, el que podría delegarla en algún organismo de su jurisdicción “a cuyo cargo estará el otorgamiento y entrega o transferencia, en su caso, de los Bonos de Crédito Fiscal”, lo cierto es que, tal como lo señala la señora Procuradora Fiscal en el apartado IX de su dictamen de fs. 369/372, la delegación de las facultades de “control” de la utilización de los bonos de crédito fiscal dispuesta mediante la resolución MEyOSP 1280/92, en la que la actora funda su legitimación, encuentra sustento legal en otras disposiciones.

En efecto, el art. 12 de la citada ley 23.658 que dispuso sustituir “de pleno derecho” el sistema entonces vigente (entre los que se encontraba el de las leyes 22.021 y 22.702), por el allí implementado –al que luego se hará referencia–, facultó al Poder Ejecutivo Nacional “a dictar las normas complementarias y reglamentarias pertinentes”.

En ejercicio de las atribuciones conferidas en esa disposición, se dictó el decreto PEN 2054/1992, cuyo art. 32 dispone: “Delégase en el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos la facultad de dictar las normas reglamentarias que considere convenientes para la ejecución del presente, como así también atribuciones para prorrogar los plazos previstos en el mismo”.

En uso de las facultades delegadas por los arts. 12 de la ley 23.658 y 32 del decreto 2054/92, el citado Ministerio dictó la resolución 1280/92, mediante la cual delegó en la Dirección General Impositiva “la Autoridad de Aplicación del Título II de la Ley Nº 23.658, quedando a su cargo el otorgamiento, entrega y control de la utilización de los bonos de crédito fiscal” (art. 4º).

En consecuencia, en virtud de las sucesivas delegaciones realizadas por las normas citadas, cabe concluir en que la AFIP-DGI se encuentra habilitada para promover la presente acción, lo que determina el rechazo de la excepción de falta de legitimación activa opuesta.

3º) Que, a su vez, la circunstancia de que la nota del 3 de mayo de 2002 dirigida por el Administrador Federal de Ingresos Públicos a la señora Gobernadora provincial haya motivado el inicio de actuaciones administrativas en sede local que se encontraban en trámite a la fecha de promoción de este proceso, no es un obstáculo a la procedencia de la vía aquí intentada, habida cuenta de que la competencia originaria de esta Corte Suprema de Justicia de la Nación, cuya fuente directa es la Constitución Nacional, no está subordinada al cumplimiento de los requisitos exigidos por las leyes locales, agotamiento de trámites administrativos de igual ni al naturaleza (causa CSJ 4/2011 (47-T)/CS1 “Telecom Argentina S.A. c/ Corrientes, Provincia de s/ acción declarativa”, sentencia del 26 de diciembre de 2017 y su cita).

4º) Que, por otro lado, corresponde aclarar que, sin perjuicio de la denominación que la actora le otorgó a su acción (fs. 7, apartado II), de lo que se trata en el caso es de la pretensión anulatoria, efectuada por la Administración Federal de Ingresos Públicos, respecto del decreto 1335-ITMyP-SIyM-96 de la Provincia de San Luis. En tales circunstancias, corresponde recordar que, como lo ha sostenido el Tribunal en reiteradas oportunidades, se puede prescindir válidamente de la denominación utilizada en el escrito inicial y atender a la real sustancia de la solicitud (Fallos: 307:1379; 317:164; 317:1755; 336:2221, entre muchos otros), ya que frente a una denominación errónea el juzgador debe, en ejercicio de sus potestades, calificarla como corresponde (causas CSJ 228/2004 (40-S)/CS1 “Sociedad Italiana de Beneficencia en Bs. As. (Htal. Italiano) c/ Chaco, Provincia del s/ cobro de sumas de dinero” y CSJ 930/2012 (48-C)/CS1 “Córdoba, Provincia de c/ Estado Nacional s/ cumplimiento de convenio y cobro de sumas de dinero”, pronunciamientos del 30 de octubre de 2007 y 29 de abril de 2014, respectivamente).

5º) Que en cuanto al fondo del asunto, se encuentra fuera de debate que los beneficios promocionales que oportunamente se le concedieron a Ecocip San Luis S.A. en el marco de la ley 22.021 y su modificatoria 22.702 mediante el decreto 2956-IP-IyC-86 (fs. 35/44 del cuerpo principal del expediente CUDAP S01:0246943/2002, nro. original 254.323/2002), fueron reasignados a Norco S.A. a través del decreto 3177-IP-IyC-89 del 6 de noviembre de 1989 (fs. 12/14 del anexo VI al referido expediente administrativo) y posteriormente a Plaquimet San Luis S.A. por el decreto 1335-ITMyP-SIyM-96 aquí impugnado (fs. 25/29 del cuerpo principal ya citado).

En efecto, tanto la Provincia de San Luis como la empresa citada reconocieron tales extremos. Sin embargo, consideran que se trató de un error excusable que fue saneado mediante el decreto 5518-MP-2006 (Boletín Oficial y Judicial provincial del 17 de noviembre de 2006, fs. 84/85), en el que se dispuso reemplazar los beneficios reasignados a Plaquimet San Luis S.A. en el decreto 1335-ITMyP-SIyM-96, por los acordados a las empresas “Arkra San Luis S.A.” (decreto 3266-IP-IyC-86), “Filati S.A.” (decreto 1566-IP-IyC-84) y “Euromac S.A.” (decreto 2996-IP-IyC-86), que fueron previamente declarados decaídos por no haber sido utilizados.

La controversia radica, entonces, en torno a la validez de los decretos locales 1335-ITMyP-SIyM-96 y 5518-MP-2006, a cuyo respecto las partes discrepan por las razones que ya fueron expuestas.

6º) Que, a los efectos de una adecuada comprensión del caso, corresponde efectuar una reseña normativa de las disposiciones que resultan relevantes para la solución del pleito.

En tal sentido, cabe destacar que la ley 22.021, modificada por las leyes 22.702 y 22.973, estableció un régimen de promoción económica que comprende tanto actividades industriales como no industriales, utilizando como herramientas primordiales del sistema, incentivos de carácter tributario consistentes en exenciones para las empresas promovidas y liberación de impuestos o desgravaciones para los inversionistas de los proyectos.

El régimen instaurado a través de las normas citadas se caracterizó por su descentralización, en tanto delegó en las autoridades provinciales la concesión de los beneficios, mientras que la autoridad nacional administró el cupo presupuestario de imputación de los costos fiscales de los proyectos.

En lo relativo a la imputación de los costos fiscales teóricos de los proyectos aprobados, el art. 22 de la ley 22.021 remite a lo preceptuado por el art. 10 de la ley 21.608 al disponer que dicho costo fiscal debe ser considerado a los efectos de la fijación del cupo que el citado art. 10 prevé. Este último dispone que: “El Ministerio de Economía fijará anualmente en base a las propuestas de las Secretarías de Industria y Comercio Exterior y de Hacienda un importe o cupo total para dicho costo fiscal teórico, el que será incluido en la ley de presupuesto y que constituirá el límite dentro del cual se podrán aprobar proyectos con afectación a dicho cupo”.

En concordancia con lo dispuesto por la norma a la cual remite, el referido art. 22 de la ley promocional continúa en los siguientes términos: “El cupo que en definitiva se fije por el Ministerio de Economía constituirá el límite dentro del cual la Autoridad de Aplicación podrá aprobar beneficios en virtud de la presente ley…Asimismo, la aprobación definitiva de los proyectos, solo podrá hacerse una vez imputado el respectivo costo fiscal teórico por la Secretaría de Hacienda, a cuyos efectos contará con un plazo de treinta (30) días, vencido el cual la Autoridad de Aplicación procederá a la aprobación del respectivo proyecto”.

7º) Que, posteriormente, a través del art. 11 de la ley 23.658 (B.O. 10 de enero de 1989) se suspendió el otorgamiento de nuevos beneficios de carácter promocional contenidos en las leyes 21.608, 22.021, 22.702, 22.973 y sus respectivas modificaciones, decretos reglamentarios, resoluciones y demás normas complementarias, en todos aquellos aspectos que resulten de aplicación exclusivamente para las actividades industriales.

La citada ley 23.658 tuvo por objeto reemplazar el sistema entonces vigente de regímenes promocionales por otro “explícito, claro y cuantificable”, que se implementaría mediante la entrega de bonos nominativos e intransferibles, utilizables exclusivamente para el pago de los impuestos correspondientes. Se buscó, de tal modo, mejorar “…la transparencia de las relaciones tributarias entre los particulares y el Estado, haciendo del sistema tributario un conjunto más fácilmente administrable, cerrando vías de elusión y de evasión impositivas y por lo tanto contribuyendo a mejorar la equidad del mismo…” (confr. mensaje de elevación del proyecto respectivo).

Con tal finalidad, como se señaló en el considerando 2º de este pronunciamiento, el art. 12 de la citada ley dispuso sustituir “de pleno derecho” el sistema de utilización de beneficios tributarios que fueron oportunamente otorgados a las empresas promovidas por el que se instituyó en el título II de dicha ley, y facultó al Poder Ejecutivo Nacional a dictar las normas complementarias y reglamentarias pertinentes. A su vez, el art. 14 estableció que la utilización de los beneficios derivados de aquellas normas se haría mediante “bonos de crédito fiscal”, cuyas características y funciones explicitó (Fallos: 322:1926).

Por su parte, el decreto 2054/1992 (B.O. 12 de noviembre de 1992) estableció el marco regulatorio del régimen instituido en el título II de la ley 23.658 para la sustitución del sistema de utilización de beneficios promocionales de las actividades industriales, permitiendo a los beneficiarios el ejercicio de la opción de desvincularse del Sistema Nacional de Promoción Industrial establecido por las leyes 20.560, 21.608, 21.635, 22.021, 22.702, 22.973 y sus respectivas modificaciones, decretos reglamentarios, resoluciones y demás normas complementarias (art. 11) y prohibiendo la reasignación –total o parcial– de los cupos fiscales presupuestados que hubieran quedado liberados por proyectos industriales decaídos (art. 27).

8º) Que, sin perjuicio de la suspensión dispuesta por el citado art. 11 de la ley 23.658, el decreto de necesidad y urgencia 804/1996 (B.O. 24 de julio de 1996) convalidó las reasignaciones de los beneficios promocionales para el desarrollo de determinados proyectos de inversión.

En los considerandos del referido decreto se señaló que “las Autoridades de Aplicación nacional o provinciales han aprobado, mediante diversas disposiciones legales, reformulaciones y modificaciones de proyectos y reorganizaciones empresarias, que han producido efectos con relación a los beneficios promocionales siendo necesario convalidar por el presente dichos actos…”.

En consonancia con el considerando transcripto, el art. 2º de dicho decreto dispuso que: “La validez a los efectos promocionales de las reformulaciones y modificaciones de proyectos y de las reorganizaciones de empresas promovidas, aprobadas por las Autoridades de Aplicación nacional o provinciales con anterioridad al 31 de mayo de 1996, inclusive, están condicionadas a los requisitos de publicación en el Boletín Oficial respectivo hasta el 30 de junio de 1996, inclusive, y de comunicación por parte de la empresa promovida a la Dirección General Impositiva dependiente del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos dentro de los treinta (30) días corridos de la fecha de publicación del presente decreto, en caso de no haberse efectuado con anterioridad”.

Asimismo, el art. 3º estableció que “La Autoridad de Aplicación pertinente podrá otorgar nuevos plazos para la puesta en marcha de aquellos proyectos industriales cuyo vencimiento debía operar con anterioridad a la fecha de publicación del presente decreto, siempre que a dicha fecha se hubiesen realizado inversiones por un monto no inferior al treinta por ciento (30%) del total comprometido para todo el proyecto en la adquisición de bienes de capital y/o en la realización de obras físicas de ingeniería.

Los titulares de proyectos promovidos que se encuentren comprendidos en las disposiciones del párrafo anterior, deberán acreditar hasta el 30 de setiembre de 1996, inclusive, haber dado cumplimiento al monto de inversión establecido en el mismo. La acreditación respectiva será efectuada ante la Subsecretaría de Industria dependiente de la Secretaría de Industria, Comercio y Minería del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, o ante los Gobiernos Provinciales, según corresponda, quienes realizarán las evaluaciones pertinentes y resolverán sobre la procedencia de lo solicitado, debiendo comunicar a la Dirección General Impositiva dependiente del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos lo resuelto en cada caso”.

9º) Que, en ese marco, mediante el decreto provincial 3806-IP-IyC-85 del 30 de diciembre de 1985, modificado por los decretos 5040-IP-IyC-90 del 26 de diciembre de 1990 y 3535-IMTyP-SI-93 [sic] del 30 de diciembre de 1993 (fs. 300/308, 309/310 y 311/313, respectivamente, del expediente administrativo CUDAP: EXP-S01:0246943/2002, número original AFIP 254.323/2002), la firma Plaquimet San Luis S.A. fue declarada comprendida en el régimen de la ley 22.021 y su modificatoria 22.702, para la construcción, instalación, puesta en marcha y explotación de una planta industrial “dedicada a la fabricación de productos Químicos y/o su equivalente en Mezclas Químicas y/o su equivalente en Plásticos Reforzados” (texto según art. 1º del decreto 3535-ITMyP-SI-93 citado), ubicada en la localidad de Justo Daract, Provincia de San Luis, en las condiciones y con los alcances allí establecidos.

A través de la resolución 259-ITMyP-95 del 29 de diciembre de 1995, se le asignaron a la referida sociedad los beneficios promocionales oportunamente otorgados a Ecocip San Luis S.A., cuyos costos fiscales –de acuerdo a lo expuesto en sus considerandos– fueron recuperados mediante la resolución 333-IP-IyC-90 del 22 de noviembre de 1990, por no haber cumplido la empresa con su puesta en marcha en los términos originalmente comprometidos (fs. 292/293 de las actuaciones administrativas citadas).

Dicha reasignación fue refrendada por el art. 1º del decreto 1335-ITMyP-SIyM-96 del 8 de agosto de 1996, rectificado por el decreto 3576-ITMyP-SIyM-98 del 6 de octubre de 1998 (fs. 314/318 y 319, respectivamente, del expediente administrativo referido).

En los considerandos del citado decreto impugnado en este proceso se señaló que las franquicias acordadas a Ecocip San Luis S.A. mediante el decreto 2956-IP-IyC-86, cuyo costo fiscal teórico había sido comunicado a la Secretaría de Hacienda de la Nación, no habían sido utilizadas en los plazos comprometidos, y que el dictado de la resolución que las dejó sin efecto permitía su posterior utilización. También se destacó que el art. 3º del decreto nacional 804/1996 faculta a la autoridad de aplicación a otorgar nuevas prórrogas de puesta en marcha en los casos en que esta vencía con anterioridad a su fecha de publicación.

Luego se establecieron las obligaciones que debía cumplir Plaquimet San Luis S.A. y los beneficios que se le acordaban (arts. 2º, 3º, 4º y 5º) y se dejó expresa constancia de que la asignación produciría efectos en la medida en que la beneficiaria obtuviera las certificaciones aludidas en el segundo párrafo del art. 3º del decreto 804/1996 (art. 6º).

10) Que, frente al dictado de los actos descriptos por parte de la autoridad de aplicación provincial, la AFIP-DGI otorgó validez promocional a las modificaciones introducidas mediante el decreto 3535-ITMyP-SI-93 al proyecto de inversión promovido a través de los decretos provinciales 3806-IP-IyC-85 y su modificatorio 5040-IP-IyC-90, correspondiente a Plaquimet San Luis S.A., por considerar cumplidas las exigencias previstas en el art. 2º del decreto 804/1996 (cfr. resolución 62/00 (DV FISC) del 7 de septiembre de 2000, fs. 918/921 del expediente administrativo CUDAP: EXP-S01:0246943/2002, número original AFIP 254.323/2002).

Asimismo, mediante la resolución 35/01 (DV FISC) del 11 de junio de 2001, se habilitó la respectiva cuenta corriente computarizada, acreditando a favor de la tercera citada a este proceso los bonos de crédito fiscal con carácter definitivo, a partir de mayo de 1998 (fs. 1316/1326 del VII cuerpo del anexo I del expediente administrativo citado).

Sin embargo, posteriormente, a raíz de una presentación realizada por Norco S.A., el organismo nacional detectó que dicha firma era titular de los derechos emergentes del decreto local 3177-IP-IyC-89 del 6 de noviembre de 1989, por el cual se le transfirieron los beneficios oportunamente acordados a Ecocip San Luis S.A. en el decreto 2956-IP-IyC-86, y que los costos fiscales correspondientes ya habían sido imputados a su cuenta corriente computarizada de acuerdo a la notificación efectuada el 8 de abril de 1994 (fs. 1/2, 12/14 y 35 del anexo VI del expediente administrativo ya citado).

11) Que, de acuerdo con lo que se desprende de la reseña efectuada, la cuestión sometida a decisión de esta Corte no se trata de la transferencia de beneficios promocionales de un proyecto a otro, en los términos del decreto 804/1996 y demás normas complementarias, sino que, al haberse reasignado sucesivamente a dos empresas distintas las mismas franquicias, se ha producido una duplicación de los costos fiscales presupuestados, excediendo de ese modo el cupo fijado por el Ministerio de Economía que constituía el límite dentro del cual la autoridad de aplicación podía aprobar beneficios promocionales (arts. 10 de la ley 21.608 y 22 de la ley 22.021).

12) Que es doctrina de esta Corte que, en materia de regímenes de promoción, los beneficios tributarios tienen fundamento en la Constitución Nacional: art. 67, inc. 16 [actual 75, inc. 18] –cláusula del progreso– (Fallos: 314:1088 y su cita) y, por ende, configuran medidas de fomento de carácter nacional que responden al ejercicio de una competencia constitucional.

Al otorgar beneficios promocionales en los casos en que las leyes nacionales les disciernen esa competencia, las autoridades provinciales actúan como agentes naturales del Gobierno federal para hacer cumplir la Constitución y las leyes de la Nación (art. 128 de la Constitución Nacional) y deben ajustarse a las normas federales reglamentarias de los respectivos regímenes de fomento, que prevalecen por su jerarquía normativa frente a las disposiciones locales (art. 31 de la Ley Fundamental).

13) Que, tal como lo señala la señora Procuradora Fiscal en el apartado XI de su dictamen de fs. 369/372, el decreto 1335-ITMyP-SIyM-96, rectificado por el decreto 3576- ITMyP-SIyM-98, está afectado por un vicio tanto en la causa como en el objeto –cfr. art. 9º, incs. b y c, Ley de Procedimientos Administrativos provincial, VI-0156-2004 (5540)–, pues, respecto de la causa, erróneamente se consideró que los beneficios fiscales de Ecocip San Luis S.A. (decreto 2956-IP-IyC-86) se encontraban pendientes de utilización cuando ya habían sido asignados a Norco S.A. (decreto 3177-IP-IyC-89) y, en cuanto al objeto, se los atribuyó a Plaquimet San Luis S.A. cuando no existía privilegio restante para usufructuar.

En tales condiciones, el decreto impugnado, dictado por la Provincia de San Luis, resulta nulo, de nulidad absoluta, por haber producido una duplicación de los costos fiscales presupuestados, excediendo los límites autorizados tanto por los arts. 10 de la ley 21.608 y 22 de la ley 22.021, como por las respectivas leyes de presupuesto que incluyeron el cupo total para dichos costos fiscales teóricos en los términos previstos en las normas citadas.

En tal sentido, cabe recordar que tratándose de actos administrativos producidos contra legem, basta el hecho objetivo de violación legal para que se configure el vicio de ilegitimidad (Fallos: 330:2849; 341:289 y sus citas).

14) Que no alteran la conclusión expuesta las defensas sostenidas por la tercera citada.

En efecto, lo alegado respecto de los límites a la potestad revocatoria de los actos administrativos por parte de la autoridad que los dictó resulta por completo ajeno a la discusión del sub lite, en tanto, como se desarrolló en el considerando 4º precedente, de lo que aquí se trata es del pedido de nulidad de un acto, formulado en sede judicial, por un sujeto distinto al emisor del decreto cuestionado.

Finalmente, respecto de la invocada doctrina de los actos propios, en relación con la participación que pudo caberle a la actora en el otorgamiento del beneficio promocional a Plaquimet San Luis S.A., corresponde recordar que, como ya ha sostenido este Tribunal, la doctrina del venire contra factum propium non valet no puede vincular a la Administración cuando la conducta precedente no se ajusta a la ley imperativa aplicable al caso, ya que la tutela de las expectativas generadas en los administrados no puede primar sobre el principio de legalidad al que se encuentra sometida la actividad del Estado (conf. arg. Fallos: 323:1146 y causa CSJ 304/1992 (24-P)/CS1 in re “Punte, Roberto Antonio c/ Neuquén, Provincia del s/ cumplimiento de contrato”, sentencia del 19 de mayo de 2010).

15) Que, por lo demás, le asiste razón a la parte actora en cuanto a que el decreto 5518-MP-2006 del 9 de octubre de 2006 no subsanó el vicio aludido, en tanto queda alcanzado por las disposiciones del art. 43 de la ley 25.237 (B.O. 10 de enero de 2000) que establece que: “A partir de la fecha de sanción de la presente Ley, se considerarán nulos y de ningún valor los actos administrativos que aprueben reformulaciones de proyectos, reasignación de cupos fiscales u otorgamiento de beneficios fiscales de promoción industrial dejando a salvo los derechos adquiridos por trámites legales regulares cualquiera sea la norma promocional en que se funden…”.

16) Que en lo relativo a las costas del proceso, nada impide la aplicación de la previsión contenida en el art. 1º del decreto 1204/01, en la medida en que la autoridad de aplicación nacional del régimen de fomento examinado es el Ministerio de Economía (art. 18 de la ley 23.658), y la AFIP-DGI ha intervenido en el asunto en virtud de la delegación de facultades referida en el considerando 2º de este pronunciamiento. Tal estado de cosas torna inaplicable en el caso el criterio emergente de Fallos: 328:3175; 329:3884 y 330:4368, entre otros (arg. causa CSJ 8/2005 (41-J)/CS1 “Jujuy, Provincia de c/ Administración Federal de Ingresos Públicos (DGI) s/ revocación de resolución”, sentencia del 13 de diciembre de 2011).

En consecuencia, las costas del proceso serán impuestas en el orden causado, con excepción de las correspondientes a la intervención de Plaquimet San Luis S.A., las que serán soportadas por la Provincia de San Luis, ya que, con el dictado del decreto que se declara nulo, indujo a error a la firma citada como tercera (art. 68, segundo párrafo, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se decide: Hacer lugar a la demanda entablada contra la Provincia de San Luis y, en consecuencia, declarar la nulidad absoluta de los decretos 1335-ITMyP-SIyM-96, rectificado por el 3576-ITMyP-SIyM-98, y del 5518-MP-2006. Con costas por su orden, con excepción de las correspondientes a la intervención de Plaquimet San Luis S.A., las que serán soportadas por la Provincia de San Luis (arts. 1º, decreto 1204/01 y 68, segundo párrafo, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese, comuníquese a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese. – Carlos F. Rosenkrantz. – Juan C. Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti.

Administración de Parques Nacionales c. San Luis, Provincia de s/acción declarativa de inconstitucionalidad y escrituración

Buenos Aires, 3 de octubre de 2023

Vistos los autos: “Administración de Parques Nacionales c/ San Luis, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad y escrituración”, de los que

Resulta:

I) A fs. 6/33 la Administración de Parques Nacionales promueve demanda contra la Provincia de San Luis, a fin de que se declare la inconstitucionalidad de la ley local V-0721-2010, promulgada por el decreto del Poder Ejecutivo provincial 1520-MGJyC-2010, que declaró de utilidad pública y sujetos a expropiación los derechos previamente cedidos por la demandada al Estado Nacional sobre los inmuebles afectados al funcionamiento del Parque Nacional Sierra de las Quijadas, manteniendo su status jurídico de área natural protegida, a los efectos de restituirlos “a sus ancestrales y originarios pobladores, el Pueblo Nación Huarpe de San Luis, para la preservación y manejo sustentable de dicha región”. Asimismo, solicita que se ordene la escrituración de esos inmuebles a su nombre.

Expone que el 3 de julio de 1989 celebró un convenio con la Provincia de San Luis, en el que la demandada se comprometió a ceder al Estado Nacional el dominio y jurisdicción de una superficie de aproximadamente 150.000 hectáreas ubicadas en los departamentos de Ayacucho y Belgrano, que serían afectadas al sistema creado por la ley nacional 22.351, bajo la denominación “Parque Nacional Sierra de las Quijadas”.

Explica que en dicho acuerdo se pactó que la provincia promovería ante el Poder Legislativo la declaración de utilidad pública de los inmuebles que formaban parte del área que sería cedida, con el objeto de iniciar los juicios de expropiación respectivos, y la actora asumió la obligación de pagar todos los gastos e indemnizaciones que demandara la tramitación de tales procesos.

Señala que el convenio fue ratificado por la ley provincial VII-0226-2004 (4844), en cuyo artículo 2º se declararon de utilidad pública y sujetos a expropiación los inmuebles involucrados y se dispuso que una vez obtenida la posesión y la titularidad de dominio, serían cedidos a la Administración de Parques Nacionales y la jurisdicción al Estado Nacional (artículo 3º).

Indica que en el ámbito nacional el acuerdo fue ratificado mediante la ley 24.015, en la que se estableció que el “Parque Nacional Sierra de las Quijadas” se consideraría creado una vez cumplidos los recaudos previstos en los artículos 3º y 4º de la citada ley local.

Posteriormente –continúa– se resolvió limitar las expropiaciones a una porción del proyecto original, de aproximadamente 75.000 hectáreas de extensión, comprensiva de un área núcleo de la zona considerada como de mayor valor paisajístico, ambiental y paleontológico.

Relata que, en ese contexto, la provincia celebró avenimientos extrajudiciales instrumentados a través de actas compromiso suscriptas entre la Subsecretaría de Estado de Vivienda y los propietarios de los inmuebles, por un total de 73.534,46 hectáreas.

Destaca que, en cumplimiento de lo acordado, los inmuebles se adquirieron con fondos y por cuenta y orden del Estado Nacional, y que mediante el decreto provincial 1493-DHyS(SEVUyMA)-99 se transfirieron a la jurisdicción de la Nación y con destino a la entidad actora, para ser incorporados al “Parque Nacional Sierra de las Quijadas”. Asimismo, en el artículo 2º de dicho decreto se autorizó a la Dirección Provincial de Escribanía de Gobierno y al Archivo General de la Provincia de San Luis a extender las escrituras traslativas de dominio correspondientes.

Afirma que, sin embargo, y pese a los reclamos realizados, no se otorgaron las escrituras públicas respectivas debido a que –según se informó– se extravió el expediente provincial 37.991-D-98, en el que obraban las actuaciones que dieron origen al dictado del decreto 1493-DHyS(SEVUyMA)-99. Frente a tal circunstancia, los organismos provinciales hicieron saber que, en el caso de no localizarse dicho expediente, se encontrarían en condiciones de escriturar los inmuebles a favor de la actora si el Poder Ejecutivo Nacional dictaba un decreto por medio del cual se aceptara la transferencia dispuesta.

Sostiene que en virtud del decreto PEN 393/2006, por el cual la Nación formalizó la aceptación requerida, se perfeccionó la transferencia de los inmuebles cedidos al dominio del Estado Nacional.

Manifiesta que, hasta la sanción de la ley V-0721- 2010 cuestionada, se encontraba a la espera de que las autoridades provinciales adoptaran y completaran los recaudos locales destinados a la escrituración luego del extravío de las actuaciones administrativas.

Denuncia la promoción de la causa caratulada “Gobierno de la Provincia de San Luis c/ Estado Nacional – Administración de Parques Nacionales s/ expropiación de urgencia” (expte. 747/2010) ante el Juzgado Federal de la ciudad de San Luis, y describe las actuaciones llevadas a cabo en ese proceso.

Aduce que la escrituración pendiente de las parcelas que componen el parque nacional constituye el aparente fundamento de la Provincia de San Luis para considerar que puede ignorar la calidad de dominio público federal que tienen las tierras en debate y su consecuente incompatibilidad con el régimen expropiatorio.

Pone de resalto que la Administración de Parques Nacionales cumple desde hace años su función de custodia y administración en Sierra de las Quijadas. Considera que ello determina la condición dominical de carácter público y que tal condición es incompatible con la utilidad pública declarada por la jurisdicción provincial.

Concluye que la ley local V-0721-2010 resulta manifiestamente ilegítima, pues vulnera la primacía del orden jurídico federal y la distribución de competencias establecidas por los artículos 31 y 75, inciso 30 de la Constitución Nacional, y que su aplicación aparejaría inevitablemente la pérdida del dominio de los inmuebles, con la consecuente frustración de las actividades y los fines del establecimiento de utilidad nacional.

Entiende que no se configura la causa de utilidad pública alegada por el Poder Legislativo provincial en la ley impugnada, ya que el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) informó que no tiene constancia de que en el área protegida que comprende el “Parque Nacional Sierra de las Quijadas”, como en el resto de la Reserva Natural adyacente, residan miembros o comunidades pertenecientes al pueblo Huarpe, evidenciándose sí la presencia de restos culturales arqueológicos. Añade que dicho Instituto también informó que no ha recibido solicitud alguna por parte de las comunidades Huarpes para realizar el relevamiento técnico-jurídico-catastral en el área mencionada en los términos de la ley 26.160, y que en el Registro Nacional de Comunidades Indígenas –Re.Na.C.I.– está inscripta la comunidad Huarpe Guanacache (resolución INAI 485/07), la cual no se encuentra asentada en el área protegida ni en la reserva natural referidas, sino en el Paraje La Represita del Departamento Ayacucho (notas del 22 y 28 de septiembre de 2010, obrantes a fs. 1 y 2, respectivamente).

Subsidiariamente, para el caso de que no se admitiese el planteo de inconstitucionalidad formulado, solicita que se declare improcedente la compensación del crédito que pudiera resultar a favor del Estado Nacional en virtud de la expropiación contemplada en la ley V-0721-2010 con las deudas que este mantendría con la provincia (artículo 2º de la ley citada), y que se lo indemnice de conformidad con lo dispuesto en los artículos 17 de la Constitución Nacional, 35 de la Constitución de la Provincia de San Luis, 10 y subsiguientes de la Ley de Expropiaciones 21.499 y 18 y subsiguientes de la Ley General de Expropiaciones de la Provincia de San Luis V-0128- 2004 (5497).

II) A fs. 446/449 del incidente sobre medida cautelar (CSJ 642/2010 (46-A)/CS1/IN9) se declaró la competencia originaria de esta Corte para entender en el caso, se admitió la prohibición de innovar requerida en forma previa a la promoción de la demanda, y, en ese marco, se le ordenó a la Provincia de San Luis que se abstenga de ejecutar la ley local V-0721-2010 y toda otra disposición dictada en consecuencia, y de llevar a cabo actos que alteren la situación anterior a la sanción de esa norma. Asimismo, se ordenó la acumulación a este proceso de los autos caratulados “Gobierno de la Provincia de San Luis c/ Estado Nacional – Administración de Parques Nacionales s/ expropiación de urgencia”, promovidos ante el Juzgado Federal de la ciudad de San Luis.

III) A fs. 78/100 se presenta la Provincia de San Luis, contesta el traslado de la demanda ordenado a fs. 35 y solicita su rechazo.

Reconoce que en el convenio del 3 de julio de 1989 la provincia se comprometió a ceder al Estado Nacional el dominio y jurisdicción de los inmuebles que, luego de expropiados, serían destinados a la creación del referido Parque Nacional, como así también que las expropiaciones pertinentes se concretaron por avenimiento de los propietarios.

Sin embargo, argumenta que la transmisión del dominio de dichos inmuebles al Estado Nacional no se perfeccionó y que, como resultado de los procesos expropiatorios, se encuentran inscriptos a nombre del Estado provincial ante el Registro de la Propiedad Inmueble.

Expone que la última parte del artículo 4º del referido convenio preveía que: “…En caso de incumplimiento por parte de La Administración [de Parques Nacionales] esta restituirá la posesión que, en su caso, le hubiera otorgado la Provincia, así como el dominio y jurisdicción” y denuncia que el organismo nacional no ha cumplido con sus obligaciones en lo que concierne a la promoción de políticas vinculadas a objetivos ambientales, culturales, científicos, educativos y sociales.

Invoca el artículo 124 de la Constitución Nacional en cuanto establece de manera explícita que el dominio originario de los recursos naturales existentes en sus territorios les corresponde a las provincias y destaca que, en materia de conservación del ambiente o de los recursos naturales, culturales, antropológicos, paleontológicos o arqueológicos, solo han delegado en el gobierno federal el dictado de las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, quedando su aplicación a cargo de las autoridades locales, como así también la posibilidad de ampliarlos (artículos 41 y 121 de la Ley Fundamental).

En cuanto a la ley provincial V-0721-2010 sostiene, en lo sustancial, que no vulnera el régimen federal y que persigue un fin legítimo.

Fundamenta su postura en que –a su juicio– los inmuebles que conforman el “Parque Nacional Sierra de las Quijadas” no son parte del dominio público del Estado Nacional ni constituyen un establecimiento de utilidad nacional. Además, interpreta que esa ley no frustra ningún fin nacional, pues considera que la actividad de la Administración de Parques Nacionales durante su gestión fue prácticamente nula, lo cual, en su opinión, revela una falta de interés en la zona.

A su vez, subraya que mediante la sanción de dicha ley local el Estado provincial pretende restituir las tierras a sus pobladores originarios para la preservación y manejo sustentable de la región. En este sentido, niega la veracidad de la información proporcionada por el INAI. En cambio, afirma que existen constancias que acreditan la ocupación tradicional por parte de la Comunidad Huarpe.

Resalta que en la actualidad los derechos de los pueblos indígenas tienen prevalencia y están reconocidos en el artículo 75, inciso 17, de la Constitución Nacional y en diferentes instrumentos internacionales, en particular, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales. Agrega que el derecho a la posesión y propiedad comunitaria reviste una importancia fundamental, no solo por el significado que tiene la tierra para las culturas indígenas, sino también por el despojo sufrido por las comunidades a lo largo de la historia.

Solicita asimismo que se declare la procedencia de la compensación del crédito que pudiera resultar a favor del Estado Nacional en virtud de la expropiación dispuesta, con las deudas que mantendría con la Provincia de San Luis y, a esos efectos, enumera una serie de juicios que tramitan ante esta Corte en los que ha formulado distintos reclamos de contenido económico.

IV) A fs. 224/228 se presenta Comunidad Huarpe de Guanacache a los efectos de ser tenida por parte en el proceso en los términos del artículo 90, inciso 1º, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

Manifiesta ser la ocupante originaria y actual de las tierras en disputa y dice que existen numerosas constancias de esa ocupación tradicional en tiempos remotos y presentes.

Alega que le asiste el derecho a la posesión y propiedad comunitaria consagrado en el artículo 75, inciso 17, de la Constitución Nacional sobre esas tierras, considera que la cesión al Estado Nacional es inconstitucional y adhiere a la contestación de demanda de la Provincia de San Luis.

V) A fs. 253/254 el Tribunal admitió la intervención de la Comunidad Huarpe de Guanacache en los términos solicitados.

VI) Una vez clausurado el período probatorio y luego de que las partes presentaran sus alegatos (fs. 379/392, 394/409 y 411/421), dictaminó la señora Procuradora General de la Nación (fs. 427/430) y a fs. 431 obra el llamado de autos para sentencia.

Considerando:

1º) Que de conformidad con lo decidido a fs. 446/449 del incidente sobre medida cautelar (CSJ 642/2010 (46-A)/CS1/IN9), este juicio es de la competencia originaria de esta Corte (artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional).

2º) Que la acción deducida constituye una vía idónea para motivar la intervención de este Tribunal, pues no se trata de dar solución a una hipótesis abstracta, sino que se propone precaver los efectos de la aplicación de la ley V-0721-2010 de la Provincia de San Luis a la que la actora atribuye ilegitimidad y lesión al régimen constitucional federal, a la par de fijar las relaciones legales que vinculan a las partes en el conflicto (Fallos: 311:421; 318:30; 323:1206 y 327:1034).

En tales condiciones, cabe considerar reunidos los requisitos exigidos por el artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

3º) Que la ley V-0721-2010 de la Provincia de San Luis, cuya declaración de inconstitucionalidad se persigue en este pleito, fue sancionada el 28 de julio de 2010 y promulgada por el decreto 1520-MGJyC-2010 (Boletín Oficial y Judicial provincial nº 13.620, 2 de agosto de 2010), y declaró “de utilidad pública, y sujeto a expropiación, los derechos cedidos al Estado Nacional, mediante Convenio celebrado entre el Gobierno de la Provincia de San Luis y la Administración de Parques Nacionales, de fecha tres de julio de mil novecientos ochenta y nueve, ratificado por Ley Provincial Nº VII-0226-2004 (4844 *R) y Ley Nacional Nº 24.015, relativos a los inmuebles del Estado Provincial que comprenden el actual ‘Parque Nacional Sierra de Las Quijadas’, manteniendo su status jurídico de área natural protegida, a los fines que se restituyan a sus ancestrales y originarios pobladores, el Pueblo Nación Huarpe de San Luis, para la preservación y manejo sustentable de dicha región”.

4º) Que, de manera preliminar, corresponde señalar que esta Corte no comparte los argumentos expuestos en el apartado V del dictamen de la señora Procuradora General de la Nación de fs. 427/430, en cuanto allí considera que, a los efectos de resolver la controversia, resulta indispensable que se ordene en forma previa la realización del relevamiento técnico-jurídico-catastral previsto en la ley 26.160 “para determinar el alcance del derecho a la propiedad comunitaria invocado por la Comunidad Huarpe de Guanacache y reconocido por la Provincia de San Luis”.

Es que, el artículo 75, inciso 17, de la Constitución Nacional, genera obligaciones concurrentes para la Nación y las provincias en lo que concierne a diversas cuestiones vinculadas con los derechos de los pueblos indígenas y, en particular, en lo que respecta al reconocimiento de la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan, como así también en lo relativo a la regulación de la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano.

En consecuencia, la sentencia que se dicte en este pleito no alterará la situación actual de la comunidad citada como tercera, pues aun cuando cambie la titularidad registral de las tierras en disputa en el caso de admitirse la pretensión deducida por la Administración de Parques Nacionales, quedaría abierta la cuestión relativa a la existencia o inexistencia de eventuales derechos a favor de aquella.

Cabe destacar asimismo que de acuerdo con lo que surge de las notas del señor presidente del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) del 22 y 28 de septiembre de 2010 obrantes a fs. 1 y 2, dicho organismo no había recibido a esas fechas solicitud alguna por parte de las Comunidades Huarpes para realizar el relevamiento en el área en cuestión.

Por otro lado, el artículo 3º de la ley 26.160 en su actual redacción establece que, a los efectos de realizar el relevamiento de la situación dominial de las tierras ocupadas por las comunidades indígenas, el INAI deberá dar intervención –entre otros– al Estado provincial implicado (decreto 805/2021, B.O. 18 de noviembre de 2021), y la Provincia de San Luis, mediante la nota de la Secretaría de Estado General Legal y Técnica del 20 de agosto de 2009, informó que no daría curso a la designación de ningún representante ante el INAI “por cuanto el Sr. Gobernador ha tomado bajo su responsabilidad las decisiones referidas a las políticas que se implementan en relación a las comunidades de Pueblos Originarios radicadas en el ámbito provincial” (fs. 359 y 363).

En tales condiciones, las circunstancias del caso difieren de aquellas que se configuraban en la causa CSJ 528/2011 (47-C)/CS1 “Comunidad Indígena Toba La Primavera – Navogoh c/ Formosa, Provincia de y otros s/ medida cautelar”, invocado por la señora Procuradora General de la Nación como fundamento de su petición, ya que la Provincia de Formosa y el INAI habían suscripto un convenio específico para llevar adelante el programa de relevamiento en todo el territorio provincial y, en ese marco, el Tribunal instó a las partes para que las tareas atinentes a su implementación comiencen por la comunidad allí demandante (cfr. causa citada, sentencia del 2 de julio de 2013, considerando 1º).

En definitiva, en lo relativo a los intereses del “Pueblo Nación Huarpe de San Luis”, la cuestión sometida a decisión del Tribunal consiste en determinar si es válida la vía elegida por la provincia demandada para “restituirle” en los términos de la ley V-0721-2010 las tierras en la que se encuentra emplazado el “Parque Nacional Sierra de las Quijadas”.

5º) Que, ahora bien, esta Corte ha señalado que “los actos de las legislaturas provinciales no pueden ser invalidados sino en los casos en que la Constitución concede al Congreso Nacional, en términos expresos, un poder exclusivo, o en que el ejercicio de idénticos poderes ha sido expresamente prohibido a las provincias, o cuando hay una absoluta y directa incompatibilidad en el ejercicio de ellos por estas últimas” (Fallos: 331:1412 y sus citas, entre otros).

El conflicto que se ha suscitado entre la Administración de Parques Nacionales y la Provincia de San Luis, tiene como contexto la interacción de las competencias federales y locales, según la distribución que resulta del artículo 75, inciso 30, de la Constitución Nacional, y exige determinar el alcance de lo dispuesto en dicha cláusula, conforme a lo que surge de su texto luego de la reforma de 1994 y a lo establecido en los artículos 41, 121 y 124 del mismo orden constitucional.

6º) Que, determinado el marco normativo aplicable, es menester efectuar una reseña de los antecedentes del caso.

El 3 de julio de 1989 se suscribió el convenio al que hace referencia la ley impugnada –ratificado mediante la ley local VII-0226-2004 (4844), y en la órbita nacional a través de la ley 24.015–, en cuyo artículo 1º la Provincia de San Luis asumió el compromiso de expropiar y ceder al Estado Nacional el dominio y jurisdicción de aproximadamente 150.000 hectáreas ubicadas en los departamentos de Ayacucho y Belgrano, a fin de destinarlas a la creación del “Parque Nacional Sierra de las Quijadas” en los términos de la ley 22.351 (fs. 1/3 del expediente administrativo APN 1064/1989 de la Administración de Parques Nacionales acompañado como prueba documental).

La citada ley provincial VII-0226-2004 (4844) declaró de utilidad pública y sujetos a expropiación los inmuebles involucrados (artículo 2º); estableció que, obtenida por la Provincia de San Luis mediante el juicio de expropiación su posesión y titularidad de domino, dichos predios serían cedidos a la Administración de Parques Nacionales y su jurisdicción al Estado Nacional (artículo 3º) y que el referido organismo debía asumir el pago de las indemnizaciones y gastos que demandaran las expropiaciones (artículo 4º).

Por otro lado, en el artículo 2º de la ley 24.015 quedó establecido que, una vez cumplimentado por el Estado provincial lo dispuesto en los artículos 3º y 4º de la ley local referida, se considerará creado el “Parque Nacional Sierra de las Quijadas”, sujeto al régimen de la Ley de Parques Nacionales, Monumentos Naturales y Reservas Nacionales 22.351.

Posteriormente, ambas jurisdicciones acordaron limitar las expropiaciones a una superficie aproximada de setenta y cinco mil hectáreas (75.000 has) como área núcleo central para constituir el parque nacional en sentido estricto, por su mayor valor paisajístico y ambiental, quedando bajo el dominio de sus titulares privados el resto de la superficie para ser zonificada como reserva nacional.

La demandada efectuó el trámite expropiatorio a través de la celebración de avenimientos extrajudiciales con los distintos propietarios, con quienes suscribió documentos denominados “actas compromiso” en los cuales se dejó expresa constancia de que esos inmuebles los adquiría por cuenta y orden del Estado Nacional. Dichas actas fueron homologadas por los decretos 1545-DHyS(SEVUyMA)-96, 971-DHyS(SEVUyMA)-97 y 2578-DHyS(SEVUyMA)-97 (fs. 231/232, 314/316, 334/335 del expediente APN 1064/1989).

Por su parte, en cumplimento de los compromisos asumidos, la Administración de Parques Nacionales aportó los fondos necesarios para afrontar los pagos de las indemnizaciones correspondientes a tales expropiaciones (fs. 160/164, 311, 319, 338/340 del expediente APN 1064/1989).

Mediante aquel procedimiento la Provincia de San Luis adquirió una superficie de 73.534,46 hectáreas, conforme surge del decreto 1493-DHyS(SEVUyMA)-99 del 28 de mayo de 1999 (fs. 389/394 de las actuaciones administrativas ya citadas), a través del cual transfirió a la jurisdicción del Estado Nacional y con destino a la Administración de Parques Nacionales para ser incorporados como “Parque Nacional Sierra de las Quijadas”, los inmuebles que se consignan en su artículo 1º, y autorizó a la Dirección Provincial de Escribanía de Gobierno y Archivo General a extender las correspondientes escrituras traslativas de dominio (artículo 2º).

Sin embargo, la demandada no otorgó las escrituras traslativas de dominio a favor del Estado Nacional, y al solicitarse formalmente el cumplimiento de esa obligación mediante la nota 716 del 8 de junio de 1999, la provincia contestó que el expediente 37.991-D-98, en el que obraban las actuaciones que dieron origen al dictado del referido decreto provincial 1493-DHyS(SEVUyMA)-99, había sido extraviado, y que solo se encontraría en condiciones de escriturar si el Poder Ejecutivo Nacional dictaba un decreto aceptando dicha transferencia (fs. 349/350 y 377 del expediente APN 1064/1989).

Frente a ello, el Estado Nacional dictó el decreto 393/2006 (B.O. 17 de abril de 2006) mediante el cual aceptó la transferencia de los inmuebles adquiridos para ser incorporados como “Parque Nacional Sierra de las Quijadas”, e instruyó a la Escribanía General del Gobierno de la Nación a instrumentar los actos necesarios para incorporarlos al dominio de la Administración de Parques Nacionales e inscribirlos a su nombre, facultando al presidente del Directorio de ese organismo a suscribir la documentación que resulte necesaria para tal finalidad.

Pese a lo expuesto, tampoco se efectivizó la escrituración respectiva y, finalmente, el 28 de julio de 2010 se sancionó la ley provincial V-0721-2010 aquí cuestionada.

7º) Que, en síntesis, de los antecedentes reseñados surge que, en el marco del procedimiento expropiatorio, la Provincia de San Luis adquirió “por cuenta y orden del Estado Nacional” 73.534,46 hectáreas para ser incorporadas como “Parque Nacional Sierra de las Quijadas”, obteniendo de ese modo la posesión y la titularidad del dominio de esas tierras, y luego las transfirió a la jurisdicción del Estado Nacional y con destino a la Administración de Parques Nacionales (artículo 1º, decreto 1493-DHyS(SEVUyMA)-99).

En consecuencia, al haberse cumplido las condiciones a las que se encontraba sujeta la creación de dicho Parque (artículos 3º y 4º de la ley VII-0226-2004 (4844) y 2º de la ley 24.015) y frente a la cesión de la indicada porción de territorio efectuada por el Estado provincial, ese predio pasó a formar parte del dominio público nacional en los términos del artículo 2º de la ley 22.351 y quedó afectado al régimen de la referida Ley de Parques Nacionales, Monumentos Naturales y Reservas Nacionales.

8º) Que la circunstancia apuntada en el considerando precedente tiene una relevancia decisiva para la solución del asunto, ya que, en las condiciones del caso, la provincia demandada no puede arrogarse sin más la propiedad de un establecimiento de utilidad nacional que no ha sido desafectado de su destino al uso público por una ley del Congreso Nacional y, por lo tanto, desconocer el régimen legal del referido “Parque Nacional Sierra de las Quijadas” (arg. Fallos: 340:991 y su cita).

Cabe destacar que no se encuentra controvertida en la causa la inexistencia de un acto de desafectación formal. Asimismo, el presunto incumplimiento en el que –según sostiene la demandada– habría incurrido la Administración de Parques Nacionales en cuanto a la promoción de políticas vinculadas a objetivos ambientales, culturales, científicos, educativos y sociales, tampoco podría derivar en una suerte de desafectación tácita del predio en cuestión, pues esta Corte ha reconocido la necesidad de una evidencia absoluta de la desafectación (doctrina de Fallos: 263:437; 311:2842, entre otros) y los actos o hechos que la produzcan por parte del Estado Nacional deben ser indudables y manifestarse por constancias inequívocas (Fallos: 335:1822).

9º) Que el hecho de que los inmuebles involucrados en este pleito se encuentren inscriptos a nombre la Provincia de San Luis como resultado del procedimiento expropiatorio, no altera las conclusiones hasta aquí expuestas, pues lo que determina la invalidez de la ley provincial V-0721-2010 es la afectación de las tierras al régimen de la ley 22.351.

Por otro lado, la situación registral en la que se encuentra el predio en cuestión se debe a la falta de instrumentación de las respectivas escrituras traslativas de dominio a favor del Estado Nacional y dicho trámite se encontraba a cargo de la Dirección Provincial de Escribanía de Gobierno y Archivo General (artículo 2º, decreto 1493-DHyS(SEVUyMA)-99); por consiguiente, el Estado provincial mal puede ampararse en el incumplimiento de ese deber legal para justificar su conducta posterior.

10) Que, a su vez, el mantenimiento del status jurídico de área natural protegida y la pretensa entrega de las tierras al Pueblo Nación Huarpe de San Luis para la preservación y manejo sustentable de dicha región, tampoco autoriza a convalidar la ley V-0721-2010 impugnada, pues la provincia demandada carece de facultades para asumir o asignarle a un tercero la competencia para hacer cumplir la finalidad impuesta por el legislador nacional a las tierras cedidas.

En efecto, el artículo 75, inciso 30, de la Constitución Nacional le asigna al Congreso la facultad de “dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en territorio de la República” y, a su vez, establece que: “Las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines”.

El ámbito donde se encuentra emplazado el “Parque Nacional Sierra de las Quijadas” es un establecimiento de utilidad nacional al que le resulta aplicable dicha cláusula constitucional, y la legislación nacional “necesaria” a los fines del establecimiento, cual es la citada ley 22.351, ha atribuido únicamente a la Administración de Parques Nacionales –como autoridad de aplicación– la competencia plena para hacer cumplir la finalidad impuesta por la ley en su ámbito territorial y en todo cuanto concierne a las condiciones bajo las cuales el poder de policía ambiental ha de desenvolverse.

No hay que perder de vista que es atribución del legislador nacional determinar la existencia del fin nacional a cumplir, así como la elección de los medios y modos de satisfacerlo (Fallos: 322:2598), como tampoco que los poderes que las provincias delegaron por la Constitución Nacional no pueden constituir meras declaraciones teóricas, sino que necesariamente las autoridades nacionales en ejercicio de tales poderes deben considerarse dotadas de todos los medios y posibilidades de instrumentación indispensables para la consecución real y efectiva de los fines para los cuales se instituyeron, ya que de no ser así, aquellos poderes resultarían ilusorios y condenados al fracaso por las mismas provincias que los otorgaron (cfr. doctrina de Fallos: 329:2975).

De tales premisas se extrae que la jurisdicción nacional en materia ambiental es la única que puede ejercerse en un predio afectado al régimen de la ley 22.351, pues no puede haber concurrencia alguna en cuanto a lo que constituye el fin específico de utilidad nacional, lo cual significa que en ese ámbito corresponde únicamente a la autoridad nacional la jurisdicción exclusiva y excluyente del poder de policía en dicha materia, en tanto ella es lo que hace al objeto mismo de la actividad del establecimiento federal (causa CSJ 2517/2005 (45-A) “Administración de Parques Nacionales c/ Neuquén, Provincia del s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, pronunciamiento del 30 de diciembre de 2014, cfr. apartado VII del dictamen de la señora Procuradora Fiscal al que remite la sentencia de esta Corte).

11) Que, por otro lado, aun cuando los Estados provinciales sean dueños de los recursos naturales (artículo 124, Constitución Nacional), y solo hayan delegado a la Nación la fijación de los presupuestos mínimos de protección ambiental (artículos 41 y 121 de la Carta Magna), resulta insoslayable que las disposiciones de la ley 22.351 deban aplicarse en el caso, de manera que quede resguardada la previsión contenida en el artículo 75, inciso 30; precepto este último que otorga sustento más que suficiente a dicha legislación y a su aplicación, en tanto esta tiende al cumplimiento de los fines específicos del establecimiento (cfr. Fallos: 338:362).

12) Que no obstante la invalidez de la ley V-0721- 2010 por las razones expuestas, cabe poner de resalto que la Administración de Parques Nacionales señaló que no advierte incompatibilidad entre el funcionamiento del parque nacional y la eventual participación en él de las comunidades y pueblos originarios (fs. 424 vta. del incidente sobre medida cautelar CSJ 642/2010 (46-A)/CS1/IN9).

En la regulación vigente en la materia, existen mecanismos contemplados con ese propósito.

En efecto, el “Plan de Gestión Institucional para los Parques Nacionales” aprobado por la resolución APN 142/2001 (B.O. 29 de noviembre de 2001) promueve el fortalecimiento del vínculo con los pueblos originarios en lo que respecta a la temática de legislación, territorialidad y manejo de los recursos naturales, en concordancia con el marco normativo vigente, debiendo conjugarse tanto los intereses sociales que hacen a los pueblos originarios, como los de conservación de las áreas protegidas.

En el marco de los objetivos propios de conservación, dicho Plan determina que se atenderán las demandas de los pueblos originarios, los que tendrán un rol protagónico en el desarrollo de las áreas que habitan, a través de su comanejo, y en cuanto a los asentados en zonas circundantes a las áreas protegidas dispone que podrá admitirse a través de reglamentaciones especiales, el uso de los recursos naturales en dichos espacios, siempre que esos usos sean de tipo tradicional, sean compatibles con los objetivos de conservación del parque, resulten necesarios e imprescindibles para garantizar la subsistencia de las comunidades vecinas y se hayan evaluado previamente otras alternativas existentes.

Asimismo, en la resolución del Directorio de la Administración de Parques Nacionales 145 del 18 de agosto de 2004, se reconocieron “los conocimientos, innovaciones y prácticas de las Comunidades Indígenas que ocupan áreas integrantes del Sistema de la Ley Nº 22.351 y entrañan estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica, garantizándose su respeto, preservación y mantenimiento, así como el respeto del desarrollo de las Comunidades Indígenas basado en su identidad, de conformidad con lo ordenado por el artículo 75, inciso 17, de la Constitución Nacional, el Convenio Nº 169 de la ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO ratificado por Ley Nº 24.071 y el artículo 8º, inciso j), del Convenio sobre la Diversidad Biológica ratificado por Ley Nº 24.375” (artículo 1º), a la vez que dispuso garantizar, “a través del comanejo, la participación de las Comunidades Indígenas en todo acto administrativo de la ADMINISTRACIÓN DE PARQUES NACIONALES referido a los recursos naturales existentes en las áreas que ellas ocupan y a los demás intereses que las afecten, de conformidad con lo ordenado en la legislación citada precedentemente” (artículo 2º).

A su vez, en sentido concordante, en los considerandos de la citada resolución APN 145/2004 se afirma que “no existe incompatibilidad entre los objetivos de conservación y uso sustentable y tradicional de la biodiversidad por parte de las Comunidades Indígenas y los objetivos de conservación de las áreas protegidas bajo jurisdicción de esta Administración, constituyéndose el comanejo en la única forma de viabilizar estos objetivos comunes”.

De todas maneras, no le atañe a esta Corte expedirse al respecto en el marco de este proceso, pues la decisión respectiva le corresponde a la autoridad de aplicación de la ley 22.351, en ejercicio de las atribuciones que le competen.

13) Que, en definitiva, la vía elegida por el legislador provincial implica una alteración del reparto de competencias que establece la Constitución en el artículo 75, inciso 30, puesto que desconoce el interés público que determinó la creación del establecimiento, el cual se ha mantenido en el tiempo al no haberse modificado su finalidad por parte del Congreso Nacional, único órgano constitucionalmente habilitado al efecto (Fallos: 340:991 ya citado).

Aun cuando la facultad expropiatoria sea una de las reservadas por las provincias dentro de su territorio, tal atribución cede cuando el inmueble pertenece al Estado Nacional y en él funciona un establecimiento de utilidad nacional. Ello es así pues en virtud de las previsiones contenidas en el artículo 75, inciso 5º de la Ley Fundamental, es facultad del Congreso de la Nación disponer del uso y de la enajenación de tierras de propiedad nacional (Fallos: 276:104; 323:4046 y 327:429).

14) Que las consideraciones precedentes son suficientes para resolver el caso y tornan innecesario el tratamiento de los restantes argumentos expuestos por las partes.

Por ello, y habiendo dictaminado la señora Procuradora General de la Nación, se resuelve: I. Hacer lugar a la demanda entablada por la Administración de Parques Nacionales y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de la ley V-0721- 2010 de la Provincia de San Luis. II. Condenar a la Provincia de San Luis a otorgar en el plazo de ciento veinte (120) días hábiles las escrituras traslativas de dominio correspondientes a los inmuebles identificados en el decreto 1493-DHyS(SEVUyMA)-99 del 28 de mayo de 1999, bajo apercibimiento en el caso de incumplimiento de que el Tribunal disponga las medidas necesarias a esos efectos. Con costas (artículo 68, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese, comuníquese a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese. Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz. – Juan C. Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti.

De Aguirre, María Laura y otro c. La Pampa, Provincia de y otro (Estado Nacional) s/amparo ambiental

Dictamen de la señora Procuradora Fiscal ante la Corte:

I. María Laura de Aguirre y Fernando Omar Feito, ambos vecinos de General Acha, Departamento de Utracán, Provincia de La Pampa, promueven acción de amparo contra la Provincia de La Pampa y el Estado Nacional (Poder Ejecutivo) a fin de que la primera cumpla con el Estudio de Impacto Ambiental y la correspondiente Evaluación de Impacto Ambiental respecto de la obra denominada “Provisión transitoria de agua desde el Valle Argentino al Acueducto del Río Colorado” y se efectúe el proceso de participación ciudadana pertinente en forma conjunta con la Provincia de Buenos Aires y la Secretaría de Ambiente de la Nación, de conformidad con las leyes 25.675 General del Ambiente (LGA) y 25.688 de Gestión de Aguas.

Asimismo, demandan al Estado Nacional por la omisión en que ha incurrido al no efectuar la reglamentación de la ley 25.688 y para que cumpla con lo ordenado en su art. 7º, inc. b, a efectos de que se fijen las directrices para la recarga y protección de los acuíferos, condición previa y basal del estudio de impacto ambiental peticionado.

Indican que deducen la acción en su carácter de “afectados”, en los términos de los arts. 43 de la Constitución Nacional y 32 de la Ley General del Ambiente, puesto que son vecinos de la Ciudad de General Acha, que abastece de agua potable a sus 15.000 habitantes con las aguas del Acuífero del Valle Argentino, que es una Reserva Hídrica Estratégica, según la resolución 11/2013 de la Secretaría de Recursos Hídricos de la provincia, de carácter interjurisdiccional, puesto que se lo define como una unidad geomorfológica que se extiende desde el Oeste, en la localidad de Chacharramendi, Provincia de La Pampa, hasta internarse en la Provincia de Buenos Aires, hacia el Este, en la depresión Guaminí-Valimanca (ver fs. 259 vta.).

Dicen que la Provincia de la Pampa pretende llevar adelante la obra que se denuncia a fin de evitar el desabastecimiento de agua potable de las localidades pampeanas de Quehué, Ataliva Roca, Santa Rosa y Toay, cuando se produzcan fallas en el funcionamiento del defectuoso Acueducto del Río Colorado (que las alimenta), como así también, en situaciones en las que deje de prestar servicio por mantenimiento o readecuación.

A tal efecto, aducen que la Provincia de La Pampa ha elaborado un proyecto de ley que ha ingresado a la Cámara de Diputados provincial (por nota número 187SG/18 bajo el expediente nº 14368 2) por el cual pretende declarar de utilidad pública y sujetas a expropiación determinadas zonas del Valle Argentino, y que, según consta en el expediente nº 4985/2018 de la Subsecretaría Ambiental de la provincia, la obra está proyectado llevarla a cabo sin cumplir con los términos de las leyes 25.675 y 25.688, puesto que está planificada sin el correspondiente estudio de impacto ambiental, sin la evaluación de impacto ambiental y sin cumplir con el proceso de participación ciudadana requeridos por la legislación ambiental.

Señalan que en la descripción del plan de acción se realizarán 40 perforaciones en el Acuífero del Valle Argentino, las cuales tendrán 150 metros de profundidad, y desde allí se obtendrá el agua potable para inyectar al Acueducto del Río Colorado en las situaciones mencionadas, a fin de solucionar una crisis de agua de larga data, pero afectando la integridad física, química y biológica del Acuífero Valle Argentino, cuya oferta de agua cada vez es menor, ya que su sistema de recarga depende de las escasas lluvias pampeanas, sobreexplotando el sistema con el riesgo de salinizarse y de comenzar a presenciar arsénico en el agua (según informe técnico agregado como prueba documental), lo cual lesiona, restringe, altera y amenaza los derechos de incidencia colectiva de los habitantes de la zona a un ambiente equilibrado y de acceso al agua potable (art. 41 de la Constitución Nacional y las leyes 25.675 y 25.688).

Solicitan la citación como tercero al pleito de la Provincia de Buenos Aires, en los términos del art. 89 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, puesto que también será afectada, en tanto el Acuífero Valle Argentino es un recurso ambiental interjurisdiccional compartido entre las provincias de La Pampa y Buenos Aires (cnf. art. 7º de la LGA).

Además, requieren que se ordene una medida cautelar para que cese y se suspenda la totalidad de acciones direccionadas a iniciar la obra, hasta tanto no se dé cumplimiento a la realización del estudio de impacto ambiental, a su correspondiente evaluación, del mecanismo de participación ciudadana señalados y a las directrices para la recarga y protección de acuíferos que debe fijar el Estado Nacional.

El 18 de noviembre de 2018, los actores amplían la demanda y presentan como hecho nuevo que, el 8 de noviembre de este año, fue aprobado en la Cámara de Diputados de la Provincia de La Pampa el “proyecto de ley” (expediente 14368 2) que autoriza la expropiación de los terrenos necesarios para dar inmediato inicio a las perforaciones y extracción de agua del Acuífero del Valle Argentino de carácter interjurisdiccional.

A fs. 268, se corre vista por la competencia a esta Procuración General.

II. Cabe recordar que el Tribunal ha reconocido la posibilidad de que la acción de amparo, de manera general, tramite en esta instancia, siempre que se verifiquen las hipótesis que surtan la competencia originaria prevista en los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional (reglamentados por el art. 24, inc. 1º, del decreto-ley 1285/58) porque, de otro modo, en tales controversias, quedarían sin protección los derechos de las partes en los supuestos contemplados por el art. 43 de la Constitución Nacional y por la ley 16.986 (Fallos: 312:640; 313:127 y 1062 y 322:1514, entre muchos otros).

Sentado lo expuesto, entiendo que ante todo se debe determinar si en autos se configuran dichos requisitos.

A tal efecto, corresponde señalar que en los procesos referidos a cuestiones ambientales la competencia originaria procede si es parte una provincia y la causa reviste naturaleza exclusivamente federal, para lo cual es necesario que se configure la interjurisdiccionalidad prevista en el art. 7º, segundo párrafo, de la Ley General del Ambiente, que dispone que la competencia corresponderá a los tribunales federales cuando “el acto, omisión o situación generada provoque efectivamente degradación o contaminación en recursos ambientales interjurisdiccionales”.

En ese sentido, es dable resaltar que la Corte, a través de distintos precedentes, ha delineado los criterios que deben tenerse en cuenta para determinar la procedencia de dicha competencia federal en razón de la materia ambiental, al establecer que, en primer término, hay que delimitar el ámbito territorial afectado pues, como lo ha previsto el legislador nacional, aquella corresponde cuando está en juego un recurso ambiental interjurisdiccional (Fallos: 327:3880 y 329:2316) o un área geográfica que se extienda más allá de la frontera provincial (Fallos: 330:4234; 331:1679).

Asimismo, es preciso recordar que la definición de la naturaleza federal del pleito debe ser realizada con especial estrictez, por lo que resulta imprescindible demostrar, con alguna evaluación científica, la efectiva contaminación o degradación –según los términos de la Ley General del Ambiente– del carácter interjurisdiccional de tal recurso, esto es, la convicción debe necesariamente surgir de los términos en que se formule la demanda y de los estudios ambientales que la acompañen, lo que permitirá sostener la pretendida interjurisdiccionalidad, o, en su defecto, la de alguna evidencia que pruebe que resulta verosímil la afectación de las jurisdicciones involucradas (Fallos: 329:2469 y 330:4234).

En tales circunstancias, a mi modo de ver, la mentada interjurisdiccionalidad del recurso ambiental presuntamente afectado queda suficientemente acreditada con los elementos de prueba agregados a la causa, de los que surge que existe una vinculación física entre la obra proyectada y el Acuífero del Valle Argentino, y una efectiva degradación de un recurso natural de carácter interjurisdiccional, compartido por las provincias de La Pampa y Buenos Aires.

En consecuencia, puede afirmarse que la controversia es común también a la Provincia de Buenos Aires, toda vez que también ejerce la jurisdicción por atravesar dicho acuífero su territorio, y que concurren en la causa los extremos que autorizan a considerar la existencia de un litisconsorcio pasivo necesario, de conformidad con lo dispuesto en el art. 89 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, en razón de la propia naturaleza de la relación jurídica controvertida que vincula a las partes en el proceso, la cual, a mi juicio, es de carácter inescindible, pues exige ineludiblemente la integración de la litis con los titulares del dominio del bien colectivo presuntamente afectado, a los fines de que la sentencia pueda ser pronunciada útilmente (confr. dictamen in re A.556, L.XLIII, Originario “Asociación de Superficiarios de la Patagonia c/ Y.P.F. S.A. y otros s/ medida cautelar”, del 5 de diciembre de 2007) y también lo es al Estado Nacional, en virtud de la naturaleza federal de dicho recurso natural, tal como lo sostuvo V.E. en las causas “Mendoza” y “Pla”, Fallos: 329:2316 y 331:1243, respectivamente.

En tales condiciones, dado el manifiesto carácter federal de tal materia, en tanto se encuentra en juego la protección y preservación de un recurso natural de carácter interjurisdiccional y al ser partes la Provincia de La Pampa y la Provincia de Buenos Aires, junto con el Estado Nacional, que concurre como parte necesaria a integrar la litis en virtud de la naturaleza federal del caso en examen (Fallos: 329: 2316), entiendo que –cualquiera que sea la vecindad o nacionalidad de los actores (Fallos: 317:473; 318:30 y sus citas y 323:1716, entre otros)–, la causa corresponde a la competencia originaria de la Corte.

En efecto, cabe agregar que esta solución también satisface la prerrogativa jurisdiccional del Estado Nacional de ser demandado ante los tribunales federales, de conformidad con el art. 116 de la Ley Fundamental.

En razón de lo expuesto, opino que el proceso debe tramitar en la instancia originaria del Tribunal. Buenos Aires, 23 de noviembre de 2018. – Laura M. Monti.

Buenos Aires, 3 de octubre de 2023

Autos y Vistos; Considerando:

1º) Que este Tribunal resolvió el 8 de abril de 2021 “(II) requerir a la Provincia de La Pampa la presentación del programa ejecutivo de la obra denominada ‘Provisión transitoria de agua desde el Valle Argentino al Acueducto del Río Colorado’; (…) (III) [copia de todas] las actuaciones relativas a los distintos aspectos ambientales del proyecto de acuerdo con la regulación de presupuestos mínimos aplicable y vigente, en especial: (a) la evaluación de impacto ambiental, (b) sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas, (c) sistema de diagnóstico e información ambiental… [y] (d) mecanismos de participación ciudadana”.

2º) Que el 19 de mayo de 2021 la provincia acompañó las actuaciones relativas a los distintos aspectos ambientales del proyecto en cuestión, en particular el expediente 4985/2018 caratulado “Secretaría General de la Gobernación – Subsecretaría de Ambiente s/ Eximición de Evaluación de Impacto Ambiental y Presentación de Memoria Descriptiva de Anteproyecto Provisión Transitoria de Agua desde el Valle Argentino Acueducto Río Colorado-Agua del Colorado SAPEM”. En ese marco se dictó la disposición 176/2018 del subsecretario de ambiente de la provincia que dispuso eximir “a Aguas del Colorado S.A.P.E.M. de una Evaluación de Impacto Ambiental para la obra ‘Provisión Transitoria de Agua desde el Valle Argentino al Acueducto Río Colorado’”; aprobar el Informe de Impacto Ambiental del proyecto mencionado y resolver que “la presente Declaración de Impacto Ambiental (D.I.A.) representa la conclusión arribada por el Ente de Políticas Ecológicas” (artículos 1, 2 y 3 de la resolución citada, fs. 102/103 del expediente citado).

3º) Que tal como sostiene el dictamen de la señora Procuradora Fiscal –al que cabe remitir en su totalidad– esta causa corresponde a la competencia originaria de este Tribunal.

4º) Que corresponde seguidamente examinar la procedencia de la medida cautelar por la cual la parte actora solicita que se suspenda la totalidad de las acciones direccionadas a iniciar la obra mientras no se haya dado cumplimiento a la realización del estudio de impacto ambiental, a su correspondiente evaluación, a las instancias de participación ciudadana y fijado las directrices para la recarga y protección de acuíferos a cargo del Estado Nacional en los términos de la ley 25.688, de régimen de gestión ambiental de aguas.

5º) Que, de acuerdo a la jurisprudencia de este Tribunal, las medidas cautelares no proceden cuando se pide la suspensión de actos administrativos o legislativos habida cuenta de la presunción de validez de los actos de los poderes públicos y de la consideración del interés público en juego. Esta regla cede sin embargo cuando se impugnan actos sobre bases prima facie verosímiles. En el ámbito de las demandas encuadradas en las prescripciones de la Ley General del Ambiente, tiene dicho el Tribunal que debe además evaluarse las consideraciones referidas al principio de prevención y al principio precautorio del daño ambiental ante la posible creación de un riesgo con efectos desconocidos y por tanto imprevisibles. Debe acreditarse también que exista peligro en la demora para justificar el dictado de la medida, el cual debe resultar en forma objetiva del examen sobre los distintos efectos que podría provocar la aplicación de las disposiciones impugnadas (Fallos: 344:3442 y sus citas).

6º) Que el Tribunal considera que las constancias obrantes en el expediente permiten tener por configurados los presupuestos necesarios antedichos. Respecto de la verosimilitud del derecho, la señalada disposición 176/2018 del subsecretario de ambiente de la provincia fue dictada sin que se expliciten razones por las cuales correspondía eximir a la obra en cuestión de cumplir con el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental que establece la legislación provincial. Ello es así, pues la disposición 176/2018 no tiene otra motivación que la cita genérica del acta 346 del Ente de Políticas Ecológicas de la provincia, que a su vez se limitó a “Eximir a Aguas del Colorado S.A.P.E.M. de la presentación de Evaluación de Impacto Ambiental y aprobar el Informe de Impacto Ambiental correspondiente al proyecto de provisión transitoria de agua desde el Valle Argentino al acueducto Río Colorado” sin expresar fundamento alguno (fs. 100/101 del expte. 4985/2018).

Tal significativo defecto en la motivación de la disposición que exime de cumplir al proyecto con el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental es determinante para la procedencia de la medida solicitada. A ello cabe agregar que el plan de monitoreo continuo de la calidad del agua dispuesto por la autoridad provincial para detectar el inicio de un proceso de contaminación del recurso y adelantarse a la afectación de una fuente de abastecimiento es un indicio del peligro ambiental que implica la realización de la obra de captación y traslado del agua desde el acuífero Valle Argentino.

En cuanto al peligro en la demora, esta Corte no puede dejar de advertir que, si se resolviera finalmente que las obras tienen un impacto ambiental significativo y que, en consecuencia, corresponde la realización de la evaluación de impacto ambiental y el proceso de participación ciudadana, la recomposición del daño al ambiente podría ser de muy difícil concreción.

Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se resuelve:

I. Declarar la competencia de esta Corte para conocer en esta causa por vía de su instancia originaria (artículo 117 de la Constitución Nacional).

II. Requerir a la Provincia de La Pampa el informe circunstanciado que prevé el artículo 8º de la ley 16.986, que deberá ser contestado en el plazo de 30 días (arg. artículo 9º, ley 25.344).

III. Disponer la citación de la Provincia de Buenos Aires y del Estado Nacional (artículo 89 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación) para que, dentro del plazo de 30 días, comparezcan a tomar en la causa la intervención que les corresponda.

IV. Hacer lugar a la medida cautelar suspendiendo las acciones dirigidas a iniciar la obra hasta el dictado de la sentencia definitiva.

V. Líbrense los oficios correspondientes a fin de comunicar el requerimiento del informe circunstanciado de la demanda de amparo y citaciones ordenadas. Para su comunicación al Estado Nacional, líbrese oficio al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Nación, a los señores Gobernadores de la Provincia de La Pampa y la Provincia de Buenos Aires, y a los respectivos señores Fiscales de Estado provinciales, líbrense los oficios correspondientes, por intermedio de los juzgados federales de turno, de las ciudades de Santa Rosa y La Plata, respectivamente (artículo 341 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese y comuníquese a la Procuración General de la Nación. Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz. – Juan C. Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti.

N. N. s/incidente de incompetencia

Se traba cuestión de competencia negativa entre un Juzgado de Instrucción de la C.A.B.A. y uno de un departamento judicial de la P.B.A. en causa en que se investigan hechos que involucran la privación ilegal de la libertad y robo de un vehículo de un conductor de un camión comenzando los ilícitos en la Ciudad y continuando en la provincia, resolviendo la C.S.J.N. que corresponde a la justicia de ésta última continuar interviniendo.

Dictamen de la Procuración General de la Nación

Suprema Corte:

Entre el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional nº 43 de esta ciudad y el Juzgado de Garantías nº 12 del Departamento Judicial de Lomas de Zamora, provincia de Buenos Aires, se suscitó la presente contienda negativa de competencia a raíz de la denuncia de Roberto Walter Á .

Allí relato que el 21 de enero de 2020, cuando salía de su domicilio ubicado en esta ciudad para subirse al camión con el que desempeñaba sus tareas laborales -perteneciente a la empresa de volquetes “Malena”-, fue abordado por dos sujetos que, mediante amenazas con un destornillador y un cuchillo, lo obligaron a subirse al rodado, lo pusieron en marcha y se dirigieron a la provincia de Buenos Aires. Luego de circular por la avenida Remedios de Escalada de la localidad bonaerense de Lanús, lo hicieron descender y ascender a un automóvil en el que otros dos delincuentes lo retuvieron hasta liberarlo a pocos metros del lugar.

El magistrado nacional declinó su competencia territorial al considerar que tanto el cese de la privación ilegal de la libertad como la consumación del desapoderamiento tuvieron lugar en el ámbito provincial.

El juez provincial, por su parte, rechazó la atribución al entender que los delitos de robo agravado por e1 uso de armas y privación ilegal se llevaron a cabo en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Finalmente, con la insistencia del tribunal de origen y la elevación del incidente a la Corte, quedó formalmente trabada esta contienda.

El Tribunal tiene resuelto, en casos que guardan similitud con el presente, que cuando pudo haber existido privación ilegítima de la libertad en más de una jurisdicción y en alguna de ellas se cometió otro delito, es a los tribunales de esta última a los que corresponde entender en la causa (Fallos: 322:2281; 323:158 y 329:3936, entre muchos otros).

Por aplicación de este principio, estimo que corresponde a la justicia provincial continuar con el trámite de las presentes actuaciones, en tanto fue allí donde, además de la privación ilegal de la libertad, se consumó el desapoderamiento del rodado.

Buenos Aires, 26 de mayo de 2022. – Eduardo Ezequiel Casal.

Buenos Aires, 26 de septiembre de 2023

Autos y Vistos:

De conformidad con lo dictaminado por el señor Procurador General de la Nación interino, se declara que deberá entender en las presentes actuaciones el Juzgado de Garantías nº 12 del Departamento Judicial de Lomas de Zamora, Provincia de Buenos Aires, al que se le remitirán. Hágase saber al Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional nº 43. – Horacio Daniel Rosatti. – Juan Carlos Maqueda. – Ricardo Luis Lorenzetti.

N.N. s/incidente de incompetencia – Causa nº CSJ 839/2022/CS1

Planteada cuestión de competencia negativa entre un juzgado de la provincia de Buenos Aires y otro de la provincia de Córdoba, en relación a una maniobra estafatoria que damnificó al denunciante en San Martín en el conurbano bonaerense pero en la que el dinero apropiado lo fue en Rio Cuarto, Córdoba, la C.S.J.N. como tribunal superior de ambos y conforme el dictamen del Procurador General de la Nación interino establece debe continuar siendo investigada en la provincia mediterránea.

Dictamen de la Procuración General de la Nación

Suprema Corte:

La presente contienda negativa de competencia suscitada entre el Juzgado de Garantías nº 6 del departamento judicial de San Martín, provincia de Buenos Aires, y el Juzgado de Control y Faltas de Río Cuarto, provincia de Córdoba, se originó a raíz de la denuncia de R. S. J.

Allí relató que recibió un mensaje por WhatsApp de una persona, que dijo llamarse C. S., que lo contactó por un sillón que el denunciante tenía publicado para la venta en la sección marketplace de la red social Facebook. A fin de concretar la compra, S. le remitió un comprobante de la transferencia, pero le indicó que por error le había enviado ciento setenta mil pesos en vez de diecisiete mil pesos y le manifestó que un empleado bancario lo llamaría para gestionar la devolución del excedente. Luego de unas horas, J. recibió un llamado telefónico de un supuesto empleado del Banco Patagonia, que le explicó que para cancelar la transacción debía dirigirse a un cajero automático y le solicitó su clave token. Finalmente, la víctima intentó ingresar a su homebanking y advirtió que estaba bloqueado y al realizar el reclamo en su entidad bancaria, le informaron que se le había otorgado un préstamo por ciento ochenta y ocho mil pesos, que nunca solicitó.

De las medidas de prueba ordenadas surge que, una vez acreditado el dinero del préstamo, se gestionó una transferencia a favor de la cuenta a nombre de R. B., con domicilio en la localidad cordobesa de Río Cuarto. Asimismo, se realizó una extracción por treinta y dos mil pesos desde un cajero automático ubicado en aquella ciudad y el saldo restante se transfirió a una cuenta a nombre de P. A. N., también de Río Cuarto.

La juez de San Martin declinó su competencia territorial al entender que el hecho se concretó en la localidad de Río Cuarto, provincia de Córdoba, en tanto fue allí donde finalmente se consumó el delito con la disposición del dinero.

El magistrado provincial, por su parte, rechazó la atribución por prematura. Sostuvo que de la incipiente investigación no surgía el lugar en el que se desplegó el ardid mediante comunicaciones telefónicas.

Finalmente, con la insistencia del tribunal de origen y la elevación del incidente a la Corte, quedó formalmente trabada esta contienda.

En mi opinión, resulta de aplicación al caso la doctrina de V.E según la cual tanto el lugar donde se desarrolla el ardid propio de la estafa, como aquél en el que se verifica la disposición patrimonial, deben ser tenidos en cuenta para establecer la competencia territorial, la que debe resolverse, en definitiva, por razones de economía procesal (Fallos 333:2052).

Toda vez que de las constancias agregadas a la causa surge que los titulares de las cuentas destinatarias del dinero residen en la localidad de Rio Cuarto, provincia de Córdoba, donde, además, se realizó una extracción de ese dinero por cajero automático, opino que corresponde al juzgado cordobés continuar con el conocimiento de las presentes actuaciones.

Buenos Aires, 23 de septiembre de 2022. – Eduardo Ezequiel Casal.

Buenos Aires, 26 de septiembre de 2023

Autos y Vistos:

De conformidad con lo dictaminado por el señor Procurador General de la Nación interino, se declara que deberá continuar conociendo en las presentes actuaciones el Juzgado de Control y Faltas de Río Cuarto, Provincia de Córdoba, al que se le remitirán. Hágase saber al Juzgado de Garantías nº 6 del Departamento Judicial de San Martín, Provincia de Buenos Aires. – Horacio Daniel Rosatti. – Juan Carlos Maqueda. – Ricardo Luis Lorenzetti.

HYGL Construcciones S.A. y otros c. Municipalidad de Tres de Febrero s/ queja por denegatoria de recursos extraordinarios de nulidad e inaplicabilidad de ley

Comentado por María Eugenia Chapero: El pago de la tasa de justicia en el litisconsorcio facultativo –faz activa– desde una mirada procesal sustentable, anclada en la eficiencia de los recursos.

Buenos Aires, 19 de septiembre de 2023

Autos y Vistos; Considerando:

1º) Que habiéndose acompañado una boleta de depósito por la suma de $ 100.000, y toda vez que el recurso de hecho fue deducido por dieciocho recurrentes, la Secretaría intimó a que se efectuaran los depósitos restantes o, en su caso, se indicara a quién correspondía el único depósito acreditado, bajo apercibimiento de desestimar la queja sin más trámite respecto de quienes incumplieran (confr. providencia de fecha 6 de abril de 2022).

2º) Que, en ese marco, mediante la presentación del 7 de abril de 2022, el letrado apoderado del litisconsorcio facultativo actor planteó un recurso de reposición. Manifiesta que el depósito requerido por el artículo 286 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación se encuentra satisfecho conforme se acreditó con la boleta de depósito acompañada con fecha 8 de febrero de 2022, tratándose de un único pago correspondiente a un único recurso de queja. Aduce que las presentes actuaciones versan sobre una única pretensión común en función de la que se inició una única demanda cuyo objeto consiste en disipar la incertidumbre sobre la constitucionalidad de una tasa municipal. También alega que los fallos citados en el auto objeto del presente recurso de reposición resultan inaplicables por no tratarse de casos análogos al actual, careciendo de conexión fáctica o jurídica con el caso sub judice.

3º) Que no se advierte la existencia de un litisconsorcio necesario en los términos del artículo 89 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. En efecto, en el caso -al igual que sucedió en los autos “Asociación de Aseguradores de Vida y Retiro de la República Argentina y otros” (Fallos: 340:1965), y más recientemente en “Cantaluppi, Santiago y otros” (Fallos: 343:365)- los actores optaron por unificar su personería, pero sus intereses permanecen propios y autónomos. Por lo demás, tampoco se acreditó un imperativo legal que les impidiese actuar en forma separada. Por último, tampoco se aprecia que resulte imposible dictar una sentencia útil sin la representación conjunta de los demandantes, o en el caso en que alguno de ellos no forme parte de la demanda.

4º) Que, en consecuencia, considerando el depósito efectuado el 8 de febrero del 2022, cabe reiterar la intimación a que se efectúen los depósitos restantes o, en su caso, se indique a quién corresponde el único acreditado, bajo apercibimiento de desestimar la queja sin más trámite respecto de quienes incumplan.

Por lo tanto, en atención al estado de las presentes actuaciones se resuelve: Desestimar el recurso de reposición intentado e intimar a que se efectúen los depósitos restantes o, en su caso, se indique a quién corresponde el único acreditado, bajo apercibimiento de desestimar la queja sin más trámite respecto de quienes incumplan. Notifíquese. – Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz. – Juan C. Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti.

Asociación de Bancos Privados de Capital Argentino (ADEBA) y otros c. Misiones, Provincia de y otro s/ acción declarativa de certeza

Buenos Aires, 12 de septiembre de 2023

Vistos los autos: “Asociación de Bancos Privados de Capital Argentino (ADEBA) y otros c/ Misiones, Provincia de y otro s/ acción declarativa de certeza”, de los que

Resulta:

I) A fs. 12/57, 65/68 y 134/137, se presentan la Asociación de Bancos Privados de Capital Argentino (ADEBA), el Banco de Valores S.A., el Banco Patagonia S.A. y el Banco Deutsche Bank S.A., los tres últimos en su carácter de fiduciarios de los fideicomisos financieros denominados Megabono XLIV y Consubond Serie LII, Banco Piano XI y CMR Falabella XVII, y Galicia Personales, respectivamente, y deducen la acción prevista en el art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, contra la Provincia de Misiones, a fin de hacer cesar el estado de incertidumbre en el que –según afirman– se encuentran frente a la pretensión fiscal de la demandada de gravar con el impuesto de sellos los contratos de constitución de los referidos fideicomisos.

Explican que el objetivo perseguido mediante la instrumentación de esos contratos es la obtención de liquidez a través de la venta de activos –en forma parcial o total– a un fideicomiso financiero, para que emita valores fiduciarios o títulos, en busca de un mercado de inversores al que no se tendría acceso sino por medio de aquella emisión, como consecuencia del proceso denominado “titulización fiduciaria”. Agregan que el precio abonado por los valores fiduciarios o títulos es destinado por el fiduciario a abonar al fiduciante el precio de la cesión de los activos transferidos al fideicomiso.

Señalan que, en el caso de la oferta pública de valores fiduciarios, el procedimiento se realiza en distintas etapas: la constitución del fideicomiso, la transmisión de los bienes fideicomitidos y la colocación y suscripción de los valores fiduciarios.

Destacan que los contratos de constitución de los fideicomisos fueron celebrados todos ellos en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Dicen que dada la naturaleza de los bienes fideicomitidos, la transmisión se efectúa mediante la cesión fiduciaria de la cartera de créditos o por endoso de los títulos de crédito, de acuerdo a la forma en que se encuentren instrumentados los créditos fideicomitidos.

Sostienen que en la tercera de las etapas indicadas (colocación y suscripción) se realizan diferentes actos que pueden concluir en uno o varios acuerdos de suscripción, así como en ninguno, como consecuencia del procedimiento de colocación de los valores fiduciarios.

En esta tercera etapa –continúan– interviene el colocador, quien –como su nombre lo indica– tiene la función de “colocar” los valores fiduciarios, a cuyos efectos el fiduciario (o en algún supuesto, el fiduciante) le otorga un mandato de venta. El colocador es un banco o una sociedad de Bolsa, dependiendo de los distintos fideicomisos.

Exponen que una vez obtenida la autorización de oferta pública, el colocador invita a los interesados (operadores y potenciales inversores) a que formulen ofertas de suscripción, a través de los medios habituales del mercado, cumpliendo con los requisitos exigidos por el artículo 8°, capítulo VIII de las normas de la Comisión Nacional de Valores (CNV). Indican que este procedimiento se encuentra regulado por la ley 17.811 y sus normas modificatorias, y por las resoluciones conjuntas 470-1738/2004, 500-2222/2007 y 521- 2352/2007 de la CNV y la AFIP, respectivamente, y que luego de la publicación comienza a transcurrir el período en el que los interesados deben realizar sus ofertas, que se extiende –como mínimo– a cinco días hábiles bursátiles.

Expresan que, a los efectos de suscribir valores fiduciarios, los interesados deben formular sus ofertas y suministrar toda aquella información o documentación que el colocador deba o resuelva solicitarles para el cumplimiento de su función. Destacan que, entre otras exigencias, debe cumplirse con las normas sobre lavado de activos de origen delictivo y sobre prevención del lavado para el mercado de capitales emanadas de la Unidad de Información Financiera creada por la ley 25.246.

Ponen de resalto que la oferta no crea vinculación alguna, pues el colocador se reserva el derecho a rechazar cualquier oferta cuando quien desee suscribir no cumpliera con ciertos requisitos, pues la asignación de valores fiduciarios se realiza mediante el “sistema holandés”, es decir que se colocan entre aquellos inversores que ofertan una tasa menor o igual, o un precio superior o igual, a la tasa de corte o al precio de corte, respectivamente, que se determine como consecuencia de la aplicación de dicho procedimiento.

Es por ello que –según aducen– solamente luego de finalizado el período de colocación, de comunicado a los interesados el precio de suscripción y las cantidades asignadas, y de pagados los valores fiduciarios por parte de los inversores cuyas ofertas de suscripción fueron adjudicadas, se pueden considerar perfeccionadas tales ofertas.

Aclaran que, en todo caso, fruto de la colocación, podría surgir un acuerdo con cada suscriptor, una vez que el colocador acepte la oferta y el suscriptor pague el precio de los valores fiduciarios adjudicados, pero tal situación debería examinarse en cada caso concreto. Sin perjuicio de lo expuesto, adelantan que los referidos acuerdos se celebrarían como típicos contratos entre ausentes, pues habría un consentimiento tácito de acuerdo a lo previsto en el art. 1146 del Código Civil entonces vigente.

Manifiestan que la pretensión provincial fue exteriorizada mediante las intimaciones que les fueron cursadas a fin de que tributen el impuesto de sellos correspondiente a los contratos de constitución de los fideicomisos financieros indicados, tomando como base presunta del impuesto el 2,66% del valor fiduciario, proporción que representaba la cantidad de habitantes existente en la provincia de acuerdo al Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas realizado por el INDEC (2001), sobre el total de la población de la República Argentina, en virtud de la potencial suscripción que podría existir en la provincia.

Aducen que aquellos actos no pueden ser gravados en función de una “potencial” o “presuntiva” contratación, ni en función de una asignación o sustentación territorial ficticia o inexistente, o sobre una valuación o valoración económica que no se corresponde con la realidad, puesto que ello afecta la seguridad jurídica, la estabilidad y la eficiencia de las transacciones, la protección y el trato igualitario del público inversor.

Asimismo, señalan que se desconocía si la oferta de los valores fiduciarios tendría efectos en Misiones, por lo que alegan que la ausencia de vinculación o sustento territorial para la pretensión tributaria resulta evidente y reprochable.

En síntesis, sostienen que el tributo pretendido viola las leyes nacionales 17.811 del Régimen de Oferta Pública, 21.526 de Entidades Financieras y 24.144 que establece la Carta Orgánica del Banco Central, el decreto 677/2001 complementario y modificatorio de la primera, y los arts. 1º, 4º, 9º, 14, 17, 19, 28, 33, 42, 75 incs. 2º, 3º, 13, 18, 19 y 22; y 126 de la Constitución Nacional.

Solicitan la citación como tercero al pleito de la Comisión Nacional de Valores, en los términos del art. 94 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, por considerar que la controversia le es común al ser el ente regulador del régimen de la oferta pública, según la ley nacional 17.811.

Por último, peticionan que se dicte una medida cautelar por la cual se ordene a la demandada que se abstenga de dictar o ejecutar actos tendientes a concretar el cobro del referido tributo, hasta tanto recaiga sentencia definitiva en autos.

II) A fs. 681/684 este Tribunal declaró su competencia originaria para entender en la presente causa, denegó el pedido de intervención obligada como tercero de la Comisión Nacional de Valores e hizo lugar a la cautelar solicitada.

III) A fs. 710/746 se presenta la Provincia de Misiones, y opone las excepciones de incompetencia y de falta de legitimación pasiva. Asimismo, cuestiona la procedencia formal de la acción declarativa por considerar que no existía una real incertidumbre, y en tanto se encontraba en trámite en sede administrativa local el procedimiento de determinación de la obligación tributaria, en cuyo marco las actoras interpusieron los recursos de reconsideración y apelación. En subsidio, contesta la demanda.

Con relación al fondo de la cuestión, sostiene que su reclamo se limita a los fideicomisos financieros, definidos en el art. 19 de la ley 24.441, cuyos certificados de participación y título de deuda son “títulos valores” y han sido objeto de una “oferta pública”.

Explica que lo expuesto es fundamental para su defensa, pues en la exposición de motivos de la ley 17.811 –que regulaba la oferta pública de títulos valores– se establecía la necesaria autorización del Poder Ejecutivo Nacional para llevar adelante este tipo de operaciones, toda vez que estos títulos constituían “una parte del mercado mobiliario argentino, concebido como una unidad para el territorio de la República”, ya que afectaba al comercio interprovincial.

Por ende, dice, el fideicomiso financiero no es un instrumento exento de pago del impuesto de sellos, no es una “simple cesión” sino un “negocio” y, como tal, tributa el impuesto en cuestión.

Por otro lado, esgrime que los contratos de constitución de los fideicomisos, cuya sujeción al tributo aquí se cuestiona, producen “efectos” en la Provincia de Misiones, en los términos exigidos por la ley del gravamen, pues la oferta pública se extiende a todo el territorio del país.

Puntualiza que la Dirección General de Rentas limitó la base imponible de la forma más equitativa posible, esto es, tomando el 2,66% que representa la población provincial sobre el total nacional según el censo del INDEC disponible a la fecha de la liquidación.

Arguye que los fideicomisos financieros con oferta pública tienen la necesaria y legal obligación de configurarse en etapas que, indefectiblemente, deben cumplirse hasta la colocación final de los certificados de participación y/o títulos de deuda. Pone de resalto que la oferta pública no puede ser entendida como una etapa aislada de las anteriores, sino que constituye un elemento necesario para el cumplimiento de los efectos del fideicomiso, esto es la colocación de los títulos en todo el país.

Recuerda también que es requisito esencial del impuesto de sellos que los instrumentos se refieran a actos, contratos u operaciones onerosas. Afirma que, en el caso de los fideicomisos financieros, es evidente que la onerosidad o la posibilidad de apreciación económica se encuentra presente, ya que los bienes son cedidos con el fin de “securitizarlos”, es decir, como garantía de los títulos representativos de deuda o certificados de participación con cuyo producido se pagarán los bienes cedidos por el fiduciante.

Por último, señala que la gravabilidad de los contratos de constitución se encuentra prevista desde el momento de su firma, pues en sus cláusulas se establece que no debe tributar impuesto de sellos en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires pero que, en caso de instrumentarse la transferencia de títulos en otras jurisdicciones, podría corresponder su pago.

IV) Corridos los pertinentes traslados de las excepciones, las actoras los contestaron a fs. 764/770, y a fs. 776 el Tribunal las rechazó, de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal a fs. 773 y lo resuelto a fs. 681/684.

V) A fs. 832/839 dictamina nuevamente la señora Procuradora Fiscal y a fs. 844 obra el llamado de autos para sentencia.

Considerando:

1º) Que de conformidad con lo decidido a fs. 681/684 y fs. 776, este juicio es de la competencia originaria de esta Corte (arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional).

2º) Que la acción deducida constituye la vía idónea para motivar la intervención del Tribunal, ya que se encuentran reunidos los recaudos previstos en el art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

Es sabido que la declaración de certeza, en tanto no tenga carácter simplemente consultivo, no importe una indagación meramente especulativa y responda a un “caso”, constituye causa en los términos de la Ley Fundamental (Fallos: 310:606 y 310:977; 311:421, entre otros).

A la luz de lo expuesto, en la presente causa, se advierte que ha mediado una conducta estatal explícita de la demandada dirigida a la percepción del impuesto de sellos que la actora cuestiona (Fallos: 311:421 y 328:4198).

En efecto, las intimaciones de pago descriptas por las actoras en el punto V.3 de su demanda, la documental aportada a fs. 75/129 y los expedientes administrativos nros. 3252-6886-2010, 3252-9086-2010, 3252-11468-2010 y 3252-11461- 2010 luego incorporados, evidencian que la actividad desplegada por la Dirección General de Rentas de la Provincia de Misiones tiene entidad suficiente para sumir a la actora en un estado de incertidumbre sobre la existencia, alcance y modalidad de una relación jurídica, por lo que la controversia es actual y concreta (Fallos: 310:606 y 311:421, precedentemente citados, entre otros).

3º) Que no es un obstáculo la existencia de vías recursivas previstas en la legislación provincial, habida cuenta de que la competencia originaria de esta Corte Suprema de Justicia de la Nación, cuya fuente directa es la Constitución Nacional, no está subordinada al cumplimiento de los requisitos exigidos por las leyes locales, ni al agotamiento de trámites administrativos de igual naturaleza (conf. Fallos: 340:1480).

4º) Que, en cuanto al fondo de la cuestión, cabe precisar que la pretensión de las actoras está dirigida a dilucidar el estado de falta de certeza en el que dicen encontrarse frente al impuesto de sellos cuyo pago exige la Provincia de Misiones, como consecuencia de los efectos que, en su territorio, se habrían producido por la instrumentación de los contratos de constitución de los fideicomisos financieros Megabono XLIV, Consubond Serie LII, Galicia Personales, CMR Falabella XVII y Banco Piano XL, celebrados en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

En lo que resulta de interés para la solución de la causa, se encuentra fuera de debate que en dichos contratos las partes intervinientes pactaron la oferta pública de los certificados de participación y títulos de deuda a emitirse.

Por otro lado, quedó debidamente acreditado que la Comisión Nacional de Valores otorgó las correspondientes autorizaciones para la emisión de oferta pública (fs. 791/793).

5º) Que, sentado lo expuesto, cabe recordar que esta Corte ha sostenido que las provincias conservan los poderes necesarios para el cumplimiento de sus fines y, entre ellos, las facultades impositivas que conduzcan al logro de su bienestar y desarrollo, por lo que pueden escoger los objetos imponibles y la determinación de los medios para distribuirlos en la forma y alcance que les parezca más conveniente (Fallos: 7:373; 105:273; 114:282; 137:212; 150:419; 235:571 y 320:619). Pero ha debido admitirlo en tanto y en cuanto no transgredan las previsiones y principios consagrados en la Constitución Nacional (Fallos: 310:2443 y sus citas; 320:1302) y con la salvedad de que aquellas leyes impositivas no graven bienes existentes fuera de sus límites políticos, o actos con efectos en extraña jurisdicción; o que sean por otras razones contrarias a la Constitución (Fallos: 235:571; 337:822).

Porque, si bien la potestad fiscal que asiste a las provincias es una de las bases sobre la que se asienta su autonomía –inconcebible si no pudieran contar con los medios materiales que les permitieran abastecerse–, el límite de esas facultades está dado por la exigencia de que la legislación que dicten al respecto no sea contraria a normas de naturaleza federal o a la propia Constitución Nacional (art. 31 de la Carta Magna; Fallos: 235:571 y causa CSJ 2103/2006(42-A)/CS1 “Asociación de Bancos de la Argentina y otros c/ Misiones, Provincia de y otro s/ acción de repetición y declarativa de inconstitucionalidad”, sentencia del 11 de noviembre de 2014).

6º) Que los fundamentos en los que el Estado provincial pretende sustentar el tributo reclamado surgen de las intimaciones practicadas por la Dirección General de Rentas.

Allí se señala que: “El instrumento en cuestión (en referencia al contrato de constitución del fideicomiso financiero respectivo) prevé que el mismo sea negociado a través de OFERTA PÚBLICA, vale decir que esta oferta es válida y cuenta para su colocación con inversores de cualquier parte del País, lo que incluye a la Provincia de Misiones, más allá que al concluir el objeto… tal vez no haya tenido efectos en la misma –interprétese inversores radicados en Misiones–, pero al momento de la firma…se desconocía si iba o no a tener efecto en la Provincia de Misiones, situación que se encuentra contemplada en el actual artículo 167 Código Fiscal, abstrayéndose del lugar en que se haya celebrado el acuerdo” (la transcripción corresponde al pasaje de la intimación dirigida al fideicomiso financiero Galicia Personales I de fecha 14 de diciembre de 2009, obrante en copia a fs. 418/419, cuyo texto resulta idéntico al que integra las intimaciones dirigidas a los restantes fideicomisos involucrados en autos, obrantes en copias a fs. 236/238, 292/293, fs. 490/491 y fs. 545/546 –con la demanda se adjuntaron copias certificadas de las intimaciones citadas, las que se encuentran reservadas–).

En otros términos, la demandada sostiene que la oferta pública de los certificados de participación y títulos de deuda a emitirse, pactada por las partes intervinientes en los contratos referidos, produjo efectos en su territorio, en los términos definidos por su Código Fiscal, circunstancia que la habilitaría a reclamar el pago del impuesto de sellos.

7º) Que el art. 167 del Código Fiscal provincial (ley XXII-Nº 35, antes ley 4366, BO 12.672 del 19 de enero de 2010, vigente en las fechas de las intimaciones referidas) establecía –en lo que aquí interesa– que: “Los actos imponibles de acuerdo con la presente Ley, formalizados en instrumentos públicos o privados en otras jurisdicciones provinciales o nacionales del país se encuentran sujetos al pago de este impuesto en los siguientes casos:

… g) los demás actos otorgados fuera de la Provincia al tener efectos en ella cuando no estén alcanzados por el impuesto del lugar de su otorgamiento y siempre que dicha liberación tributaria no provenga de una exención objetiva o subjetiva, salvo lo dispuesto en el inciso i);

h) en todos los casos los actos formalizados en el exterior deberán pagar el impuesto de acuerdo con las prescripciones de la presente Ley al tener efectos en jurisdicción de la Provincia;

…A los fines previstos en los incisos g) y h) se consideran efectos de los instrumentos en esta Provincia cuando se realicen en ella cualesquiera de los siguientes actos:

Aceptación, protesto, cumplimiento de los actos que constaten, inscripción en los registros públicos, presentación ante autoridades judiciales, administrativas, árbitros, jueces o amigables componedores, cuando tengan por objeto hacer valer, modificar o dejar sin efecto los derechos u obligaciones constatados en los respectivos instrumentos…”.

8º) Que, también, en materia de impuestos provinciales, el Tribunal tiene dicho que, para determinar la verdadera naturaleza de los hechos imponibles se atenderá a los actos o situaciones efectivamente realizados, con prescindencia de las formas o de los términos que los consagren (Fallos: 338:313 y su cita).

9º) Que, en esa inteligencia, cabe destacar que el art. 16 de la ley 17.811 establecía que: “Se considera oferta pública la invitación que se hace a personas en general o a sectores o grupos determinados para realizar cualquier acto jurídico con títulos valores, efectuada por los emisores o por organizaciones unipersonales o sociedades dedicadas en forma exclusiva o parcial al comercio de aquellos, por medio de ofrecimientos personales, publicaciones periodísticas, transmisiones radiotelefónicas o de televisión, proyecciones cinematográficas, colocación de afiches, letreros o carteles, programas, circulares y comunicaciones impresas o cualquier otro procedimiento de difusión” (el artículo 2º de la ley 26.831 contiene una definición sustancialmente análoga).

Por su parte, en referencia a ese precepto, el art. 21 del capítulo XV de la resolución CNV 368/2001 ordenaba a las entidades que solicitaran la autorización de oferta pública de los valores representativos de deuda garantizados con bienes fideicomitidos o certificados de participación dar a conocer un prospecto confeccionado de acuerdo a lo establecido en esa resolución.

Este prospecto era definido por el art. 1º del capítulo VIII de la ya citada resolución CNV 368/2001 (texto según la resolución conjunta CNV 470-AFIP 1738/2004) en los siguientes términos: “El prospecto constituye el documento básico a través del cual se realiza la oferta pública de valores negociables y en su redacción debe emplearse un lenguaje fácilmente comprensible para la generalidad de los lectores y que resulte fácil para el análisis y comprensión de su contenido. Los prospectos deberán estar firmados por personas con facultades para obligar al emisor u oferente, las que deberán estar precisamente individualizadas, y suscriptos en todas sus hojas por persona con representación suficiente. Los prospectos asimismo describirán detalladamente los esfuerzos de colocación a ser efectuados y las emisoras deberán acreditar, en caso de serle requerido por autoridad competente, la realización de esa actividad”.

En lo que resulta relevante para la solución del caso, el art. 2º del capítulo VIII de la resolución CNV 368/2001 disponía que: “Una vez aprobado, el prospecto deberá: a) Ser impreso en un número suficiente de ejemplares para cubrir la demanda de los posibles interesados. b) Publicarse en los órganos informativos de las entidades autorreguladas en que vayan a cotizar los valores negociables o de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 14 y siguientes del Capítulo XXIII ‘Régimen Informativo Periódico’”.

El siguiente artículo regulaba los supuestos en los que se realizaba una publicación resumida del prospecto, en cuyo caso su texto completo debía encontrarse a disposición del inversor en la sede social del emisor, en la sede de los agentes colocadores y en cualquier todo otro lugar que la emisora indique, circunstancia que debía encontrarse debidamente aclarada en la versión resumida.

La oferta pública, entonces, a la que la Provincia de Misiones le atribuye decisivos efectos en su territorio, es una invitación a personas en general o a sectores o grupos determinados para realizar cualquier acto jurídico con títulos valores, que se concreta, en el caso de los fideicomisos financieros, mediante un documento básico que es el “prospecto”, que debe “publicarse” en los órganos informativos de las entidades autorreguladas donde cotizarán los valores negociables y, finalmente, en el caso de existir una versión resumida de ese prospecto, su texto completo debe “encontrarse a disposición” del inversor en los lugares previstos en la norma citada.

10) Que, tal como lo señala la señora Procuradora Fiscal en el apartado VIII de su dictamen de fs. 832/839, no surge de los contratos ni de los prospectos obrantes en copias a fs. 246/279, 317/346, 466/488 y 501/543 –las copias certificadas acompañadas se encuentran reservadas–, que estos últimos debieran ser publicados en órganos informativos de entidades autorreguladas ubicadas en Misiones, ni que en esa jurisdicción se situara la “sede social del emisor”, la “sede de los agentes colocadores” o cualquier otro “lugar que la emisora indique” para la puesta a disposición de la versión completa del prospecto, en aquellos casos en que hubiere optado por publicar la versión resumida. De todos modos, la provincia no alegó, ni mucho menos demostró, ninguno de estos extremos, sino que, por el contrario, se limitó a esgrimir que en su territorio existían sucursales de las entidades bancarias actoras que ofrecían los títulos valores a sus clientes (cfr. fs. 828/828 vta.).

11) Que, por consiguiente, al momento de lanzarse la oferta pública de los valores fiduciarios, no existía instrumento alguno susceptible de ser gravado con el impuesto de sellos por la Provincia de Misiones, pues aquella invitación a ofertar no representaba ninguna manifestación de riqueza concreta en su territorio.

A su vez, la pretensión impositiva tampoco puede encontrar sustento en los “efectos” que pudieran haber producido los contratos en examen, ya que, como quedó expuesto, no se encontraba previsto expresamente, ni se acreditó, que los actos descriptos en el considerando 9° debieran cumplirse en la jurisdicción demandada.

12) Que no obsta a lo expuesto la mención inserta en los prospectos respecto de posibles reclamos de pago del impuesto de sellos por parte de otras jurisdicciones diferentes a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, toda vez que desde antiguo esta Corte ha sostenido que los tributos no son obligaciones que emergen de los contratos: su imposición y la fuerza compulsiva para el cobro son actos de gobierno y de potestad pública (Fallos: 152:268; 218:596, 229:45; 288:279 y 332:2872, entre otros y dictamen de la señora Procuradora Fiscal, fs. 838 vta./839).

13) Que, por otro lado, la caracterización de instrumento a los fines del impuesto de sellos es la condición relevante establecida por la Ley de Coparticipación Federal 23.548, al determinar el marco dentro del cual pueden ejercerse las atribuciones provinciales.

El art. 9º, inciso b, apartado 2, de la ley convenio dispone que las provincias que adhieran a ella (Misiones lo hizo mediante la ley 2515, del 23 de junio de 1988, BO 5 de junio de 1988), si establecen el impuesto de sellos, deberán hacerlo recaer solo sobre actos, contratos y operaciones de carácter oneroso instrumentados, sobre contratos a título oneroso formalizados por correspondencia y sobre operaciones monetarias que representen entregas o recepciones de dinero que devenguen interés, efectuadas por las entidades financieras reguladas por la ley 21.526.

La referida ley 23.548 define que “Se entenderá por instrumento toda escritura, papel o documento del que surja el perfeccionamiento de los actos, contratos y operaciones mencionados en la primera parte del párrafo anterior, de manera que revista los caracteres exteriores de un título jurídico por el cual pueda ser exigido el cumplimiento de las obligaciones sin necesidad de otro documento y con prescindencia de los actos que efectivamente realicen los contribuyentes” (Fallos: 342:971).

14) Que los documentos en examen carecerían de la autosuficiencia requerida para exigir el cumplimiento de las obligaciones en ellas plasmadas a los potenciales “inversores radicados en Misiones” –expresión utilizada en las intimaciones citadas en el considerando 6º– en el supuesto de que estos hubiesen concretado una oferta.

Es que, aun cuando nada hubiera impedido que existieran suscriptores residentes en Misiones de los certificados de participación y títulos de deuda a emitirse, en tanto la oferta pública estaba destinada a todo el país –aunque, obvio es destacarlo, la mera “invitación a ofertar” en modo alguno implicaba la efectiva suscripción de los títulos ofrecidos–, lo cierto es que la adjudicación de los valores fiduciarios a esos eventuales oferentes necesariamente hubiera requerido de otros actos (la aceptación de la oferta por parte del colocador, el fiduciante o el fiduciario, según el caso; el pago de los valores adjudicados; la emisión del comunicado del colocador dirigido a los interesados –potenciales suscriptores– del precio de suscripción y las cantidades asignadas, etc.).

En consecuencia, la pretensión impositiva del Fisco local se halla en contradicción con lo dispuesto en la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos en lo relativo al impuesto de sellos.

15) Que, por lo demás, la demandada tampoco acreditó la concreción en su territorio de ninguno de los actos previstos en el art. 167 del Código Fiscal como condición para la configuración del hecho imponible en el caso de los contratos formalizados en instrumentos públicos o privados en otras jurisdicciones.

A su vez, la circunstancia de que pudieran haber existido potenciales “inversores radicados en Misiones”, no encuadra en ninguno de los casos contemplados en el texto legal transcripto en el considerando 7º de este pronunciamiento; por consiguiente, esa eventualidad no permite tener por configurado el hecho imponible del tributo, ya que el legislador limitó el alcance del término “efectos” a los supuestos enunciados en la norma.

En tales condiciones, la oferta pública de los certificados de participación y de los títulos de deuda a emitirse en relación a los fideicomisos financieros objeto de este pleito, tampoco estaba destinada a producir “efectos” en jurisdicción misionera en los términos previstos por el legislador local.

16) Que cabe recordar al respecto que el principio de legalidad o de reserva de la ley no es solo una expresión jurídico formal de la tributación, sino que constituye una garantía substancial en este campo, en la medida en que su esencia viene dada por la representatividad de los contribuyentes. En tal sentido este principio de raigambre constitucional abarca tanto a la creación de impuestos, tasas o contribuciones como a las modificaciones de los elementos esenciales que componen el tributo, es decir el hecho imponible, la alícuota, los sujetos alcanzados y las exenciones (Fallos: 329:1554 y 334:1437).

Es de la esencia de este principio basal la previsibilidad de las reglas en materia impositiva, extremo que impide aceptar la analogía en la interpretación de las normas tributarias materiales para extender el derecho o imponer obligaciones más allá de lo previsto por el legislador (Fallos: 338:313 y sus citas).

Asimismo, esta Corte ha señalado que el deber de tributar se encuentra fundado en sólidas bases de naturaleza ética y en principios sociales, jurídicos y políticos, en virtud de los cuales no parece discutible que quienes se encuentran en relación con ciertas manifestaciones de capacidad contributiva elegidas por el legislador, deban respetar el pago de determinados gravámenes. Pero a ese deber de tributar le corresponde un correlativo derecho del Fisco a recaudar, derecho que encuentra su límite en la definitiva configuración del hecho imponible, esto es, en la efectiva exteriorización de la capacidad contributiva (Fallos: 344:1887), presupuestos que no se cumplen en el caso.

17) Que las conclusiones hasta aquí expuestas determinan que la pretensión de gravar a los contratos de constitución de fideicomisos financieros celebrados en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, entre partes allí domiciliadas, carece del necesario sustento territorial inherente a cualquier tributo.

Por consiguiente, la Provincia de Misiones se ha excedido en sus atribuciones tributarias, ya que el derecho reservado de crear impuestos y establecer las formalidades y acciones necesarias para hacerlos efectivos, no faculta al legislador local a actuar más allá de su potestad jurisdiccional e invadir otras jurisdicciones. Ninguna provincia puede legislar, como ya se dijo, sino sobre las personas o cosas sometidas a su jurisdicción (Fallos: 147:239; 337:822).

18) Que las consideraciones precedentes son suficientes para resolver el caso y tornan innecesario el tratamiento de los restantes argumentos expuestos por las partes.

Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se resuelve: Hacer lugar a la demanda seguida contra la Provincia de Misiones y declarar la improcedencia de la pretensión fiscal de la demandada plasmada en los expedientes administrativos nros. 3252-6886-2010, 3252-9086-2010, 3252-11468-2010 y 3252-11461-2010. Con costas (art. 68, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese, comuníquese a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese. – Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz. – Juan C . Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti.

Voto del señor Vicepresidente doctor don Carlos Fernando Rosenkrantz y del señor Ministro doctor don Ricardo Luis Lorenzetti

Considerando:

Que los infrascriptos coinciden con los considerandos y los resultandos 1° a 6° del voto que encabeza la presente sentencia.

7º) Que, también en materia de impuestos provinciales, el Tribunal tiene dicho que, para determinar la verdadera naturaleza de los hechos imponibles, se atenderá a los actos o situaciones efectivamente realizados, con prescindencia de las formas o de los términos que los consagren (Fallos: 338:313 y su cita).

8º) Que, en esa inteligencia, cabe destacar que el art. 16 de la ley 17.811 establecía que: “Se considera oferta pública la invitación que se hace a personas en general o a sectores o grupos determinados para realizar cualquier acto jurídico con títulos valores, efectuada por los emisores o por organizaciones unipersonales o sociedades dedicadas en forma exclusiva o parcial al comercio de aquellos, por medio de ofrecimientos personales, publicaciones periodísticas, transmisiones radiotelefónicas o de televisión, proyecciones cinematográficas, colocación de afiches, letreros o carteles, programas, circulares y comunicaciones impresas o cualquier otro procedimiento de difusión” (el artículo 2º de la ley 26.831 contiene una definición sustancialmente análoga).

Por su parte, en referencia a ese precepto, el art. 21 del capítulo XV de la resolución CNV 368/2001 ordenaba a las entidades que solicitaran la autorización de oferta pública de los valores representativos de deuda garantizados con bienes fideicomitidos o certificados de participación, dar a conocer un prospecto confeccionado de acuerdo a lo establecido en esa resolución.

Este prospecto era definido por el art. 1º del capítulo VIII de la ya citada resolución CNV 368/2001 (texto según la resolución conjunta CNV 470-AFIP 1738/2004) en los siguientes términos: “El prospecto constituye el documento básico a través del cual se realiza la oferta pública de valores negociables y en su redacción debe emplearse un lenguaje fácilmente comprensible para la generalidad de los lectores y que resulte fácil para el análisis y comprensión de su contenido. Los prospectos deberán estar firmados por personas con facultades para obligar al emisor u oferente, las que deberán estar precisamente individualizadas, y suscriptos en todas sus hojas por persona con representación suficiente. Los prospectos asimismo describirán detalladamente los esfuerzos de colocación a ser efectuados y las emisoras deberán acreditar, en caso de serle requerido por autoridad competente, la realización de esa actividad”.

En lo que resulta relevante para la solución del caso, el art. 2º del capítulo VIII de la resolución CNV 368/2001 disponía que: “Una vez aprobado, el prospecto deberá: a) Ser impreso en un número suficiente de ejemplares para cubrir la demanda de los posibles interesados. b) Publicarse en los órganos informativos de las entidades autorreguladas en que vayan a cotizar los valores negociables o de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 14 y siguientes del Capítulo XXIII ‘Régimen Informativo Periódico’”.

El siguiente artículo regulaba los supuestos en los que se realizaba una publicación resumida del prospecto, en cuyo caso su texto completo debía encontrarse a disposición del inversor en la sede social del emisor, en la sede de los agentes colocadores y en cualquier todo otro lugar que la emisora indique, circunstancia que debía encontrarse debidamente aclarada en la versión resumida.

La oferta pública, entonces, a la que la Provincia de Misiones le atribuye decisivos efectos en su territorio, es una invitación a personas en general o a sectores o grupos determinados para realizar cualquier acto jurídico con títulos valores, que se concreta, en el caso de los fideicomisos financieros, mediante un documento básico que es el “prospecto”, que debe “publicarse” en los órganos informativos de las entidades autorreguladas donde cotizarán los valores negociables y, finalmente, en el caso de existir una versión resumida de ese prospecto, su texto completo debe “encontrarse a disposición” del inversor en los lugares previstos en la norma citada.

9º) Que, tal como lo señala la señora Procuradora Fiscal en el apartado VIII de su dictamen de fs. 832/839, no surge de los contratos ni de los prospectos obrantes en copias a fs. 246/279, 317/346, 466/488 y 501/543 –las copias certificadas acompañadas se encuentran reservadas–, que estos últimos debieran ser publicados en órganos informativos de entidades autorreguladas ubicadas en Misiones, ni que en esa jurisdicción se situara la “sede social del emisor”, la “sede de los agentes colocadores” o cualquier otro “lugar que la emisora indique” para la puesta a disposición de la versión completa del prospecto, en aquellos casos en que hubiere optado por publicar la versión resumida. De todos modos, la provincia no alegó, ni mucho menos demostró, ninguno de estos extremos, sino que, por el contrario, se limitó a esgrimir que en su territorio existían sucursales de las entidades bancarias actoras que ofrecían los títulos valores a sus clientes (cfr. fs. 828/828 vta.).

10) Que, por consiguiente, al momento de lanzarse la oferta pública de los valores fiduciarios, no existía instrumento alguno susceptible de ser gravado con el impuesto de sellos por la Provincia de Misiones, pues aquella invitación a ofertar no representaba ninguna manifestación de riqueza concreta en su territorio.

A su vez, la pretensión impositiva tampoco puede encontrar sustento en los “efectos” que pudieran haber producido los contratos en examen, ya que, como quedó expuesto, no se encontraba previsto expresamente, ni se acreditó, que los actos descriptos en el considerando 9° debieran cumplirse en la jurisdicción demandada.

11) Que no obsta a lo expuesto la mención inserta en los prospectos respecto de posibles reclamos de pago del impuesto de sellos por parte de otras jurisdicciones diferentes a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, toda vez que desde antiguo esta Corte ha sostenido que los tributos no son obligaciones que emergen de los contratos: su imposición y la fuerza compulsiva para el cobro son actos de gobierno y de potestad pública (Fallos: 152:268; 218:596, 229:45; 288:279 y 332:2872, entre otros y dictamen de la señora Procuradora Fiscal, fs. 838 vta./839).

12) Que, por otro lado, la caracterización de instrumento a los fines del impuesto de sellos es la condición relevante establecida por la Ley de Coparticipación Federal 23.548, al determinar el marco dentro del cual pueden ejercerse las atribuciones provinciales.

El art. 9º, inciso b, apartado 2, de la ley convenio dispone que las provincias que adhieran a ella (Misiones lo hizo mediante la ley 2515, del 23 de junio de 1988, BO 5 de junio de 1988), si establecen el impuesto de sellos, deberán hacerlo recaer solo sobre actos, contratos y operaciones de carácter oneroso instrumentados, sobre contratos a título oneroso formalizados por correspondencia y sobre operaciones monetarias que representen entregas o recepciones de dinero que devenguen interés, efectuadas por las entidades financieras reguladas por la ley 21.526.

La referida ley 23.548 define que “Se entenderá por instrumento toda escritura, papel o documento del que surja el perfeccionamiento de los actos, contratos y operaciones mencionados en la primera parte del párrafo anterior, de manera que revista los caracteres exteriores de un título jurídico por el cual pueda ser exigido el cumplimiento de las obligaciones sin necesidad de otro documento y con prescindencia de los actos que efectivamente realicen los contribuyentes” (Fallos: 342:971).

13) Que los documentos en examen carecerían de la autosuficiencia requerida para exigir el cumplimiento de las obligaciones en ellas plasmadas a los potenciales “inversores radicados en Misiones” –expresión utilizada en las intimaciones citadas en el considerando 6º– en el supuesto de que estos hubiesen concretado una oferta.

Es que, aun cuando nada hubiera impedido que existieran suscriptores residentes en Misiones de los certificados de participación y títulos de deuda a emitirse, en tanto la oferta pública estaba destinada a todo el país –aunque, obvio es destacarlo, la mera “invitación a ofertar” en modo alguno implicaba la efectiva suscripción de los títulos ofrecidos–, lo cierto es que la adjudicación de los valores fiduciarios a esos eventuales oferentes necesariamente hubiera requerido de otros actos (la aceptación de la oferta por parte del colocador, el fiduciante o el fiduciario, según el caso; el pago de los valores adjudicados; la emisión del comunicado del colocador dirigido a los interesados –potenciales suscriptores– del precio de suscripción y las cantidades asignadas, etc.).

En consecuencia, la pretensión impositiva del Fisco local se halla en contradicción con lo dispuesto en la ley de coparticipación federal de impuestos en lo relativo al impuesto de sellos.

14) Que cabe recordar que el principio de legalidad o de reserva de la ley no es solo una expresión jurídico formal de la tributación, sino que constituye una garantía substancial en este campo, en la medida en que su esencia viene dada por la representatividad de los contribuyentes. En tal sentido este principio de raigambre constitucional abarca tanto a la creación de impuestos, tasas o contribuciones como a las modificaciones de los elementos esenciales que componen el tributo, es decir el hecho imponible, la alícuota, los sujetos alcanzados y las exenciones (Fallos: 329:1554 y 334:1437).

Es de la esencia de este principio basal la previsibilidad de las reglas en materia impositiva, extremo que impide aceptar la analogía en la interpretación de las normas tributarias materiales para extender el derecho o imponer obligaciones más allá de lo previsto por el legislador (Fallos: 338:313 y sus citas).

Asimismo, esta Corte ha señalado que el deber de tributar se encuentra fundado en sólidas bases de naturaleza ética y en principios sociales, jurídicos y políticos, en virtud de los cuales no parece discutible que quienes se encuentran en relación con ciertas manifestaciones de capacidad contributiva elegidas por el legislador, deban respetar el pago de determinados gravámenes. Pero a ese deber de tributar le corresponde un correlativo derecho del Fisco a recaudar, derecho que encuentra su límite en la definitiva configuración del hecho imponible, esto es, en la efectiva exteriorización de la capacidad contributiva (Fallos: 344:1887), presupuestos que no se cumplen en el caso.

15) Que las conclusiones hasta aquí expuestas determinan que la pretensión de gravar a los contratos de constitución de fideicomisos financieros celebrados en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, entre partes allí domiciliadas, carece del necesario sustento territorial inherente a cualquier tributo.

Por consiguiente, la Provincia de Misiones se ha excedido en sus atribuciones tributarias, ya que el derecho reservado de crear impuestos y establecer las formalidades y acciones necesarias para hacerlos efectivos, no faculta al legislador local a actuar más allá de su potestad jurisdiccional e invadir otras jurisdicciones. Ninguna provincia puede legislar, como ya se dijo, sino sobre las personas o cosas sometidas a su jurisdicción (Fallos: 147:239; 337:822).

16) Que las consideraciones precedentes son suficientes para resolver el caso y tornan innecesario el tratamiento de los restantes argumentos expuestos por las partes.

Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se resuelve: Hacer lugar a la demanda seguida contra la Provincia de Misiones y declarar la improcedencia de la pretensión fiscal de la demandada plasmada en los expedientes administrativos 3252-6886-2010, 3252-9086-2010, 3252-11468-2010 y 3252-11461-2010. Con costas (art. 68, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese, comuníquese a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese .– Carlos F. Rosenkrantz. – Ricardo L. Lorenzetti.