Voz: Acto Administrativo Irregular

Fisco Nacional (Administ. Fed. Ing. Públicos) c. Provincia de San Luis s/ acción de lesividad

Buenos Aires, 3 de octubre de 2023

Vistos los autos: “Fisco Nacional (Administ. Fed. Ing. Públicos) c/ San Luis, Provincia de s/ acción de lesividad”, de los que

Resulta:

I) A fs. 7/17 la Administración Federal de Ingresos Públicos promueve demanda contra la Provincia de San Luis, a fin de que se declare la nulidad del decreto local 1335-ITMyP-SIyM-96 y sus normas complementarias, en tanto –según afirma– contravienen lo dispuesto en los arts. 22 de la ley 22.021 y 11 de la ley 23.658, por haber otorgado beneficios fiscales a la firma Plaquimet San Luis S.A., excediendo los límites autorizados.

Relata que mediante la resolución 35 del 11 de junio de 2001, la División Fiscalización de la AFIP-DGI habilitó a la firma Plaquimet San Luis S.A. una cuenta corriente computarizada, acreditándole con carácter definitivo y a partir de mayo de 1998, los pertinentes bonos de crédito fiscal, en virtud de lo dispuesto por el citado decreto provincial 1335-ITMyP-SIyM-96, que había reasignado a la referida firma los costos fiscales que con anterioridad pertenecían a la empresa Ecocip San Luis S.A., oportunamente conferidos por el decreto local 2956-IP-IyC-86.

Señala que, posteriormente, en virtud de un cruzamiento de información, se detectó que los beneficios otorgados a Ecocip San Luis S.A. habían sido reasignados previamente a Norco S.A. mediante el decreto provincial 3177-IP-IyC-89, y que ya se encontraban acreditados a favor de esta última en la respectiva cuenta corriente computarizada los bonos de crédito fiscal.

Sostiene que, en las condiciones expuestas, la posterior reasignación de las franquicias promocionales a Plaquimet San Luis S.A. fue otorgada excediendo tanto los límites autorizados por los arts. 22 de la ley 22.021 y 11 de ley 23.658, como por las leyes de presupuesto correspondientes a los períodos concernidos, ya que implica la duplicación de los costos fiscales teóricos.

Expone que esta irregularidad fue puesta en conocimiento de la señora Gobernadora de la provincia mediante la nota del 3 de mayo de 2002, suscripta por el Administrador Federal de Ingresos Públicos, en la que se destacó que la anomalía era atribuible al Estado provincial en su carácter de autoridad de aplicación de la ley 22.021 y modificatorias, por exceder el marco legal dentro del que podía ejercer sus facultades, y se le solicitaba realizar las diligencias tendientes a dejarla sin efecto. Añade que este pedido fue reiterado por el Jefe de la Agencia San Luis el 18 de noviembre de 2003, sin haberse obtenido respuesta en ninguno de los casos, motivo por el cual se promueve esta demanda en la que se persigue la declaración de nulidad absoluta con efectos retroactivos del decreto 1335-ITMyP-SIyM-96, para reclamar la totalidad de los gravámenes no ingresados por el acto nulo.

Solicita asimismo la citación de Plaquimet San Luis S.A. y el dictado de una medida cautelar para que, hasta tanto recaiga sentencia definitiva, se ordene la suspensión de los efectos de la cuenta corriente computarizada en la que fueron acreditados los bonos de crédito fiscal correspondientes al proyecto promovido por el decreto provincial cuestionado.

II) A fs. 22 se ordenó correr traslado de la demanda a la Provincia de San Luis y la citación de la firma Paquimet San Luis S.A. en los términos previstos en el art. 94 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

III) A fs. 46/51 se presenta la Provincia de San Luis, opone la excepción de falta de legitimación activa y aduce que no se agotó la vía administrativa local. Subsidiariamente contesta la demanda y solicita su rechazo.

En cuanto a la primera defensa alega que el art. 19 de la ley 22.021 establece que, respecto de los proyectos industriales, actuarán como autoridad de aplicación tanto las provincias como el Ministerio de Economía de la Nación. Sin embargo, agrega, el régimen original de la citada norma fue sustituido de pleno derecho por la ley 23.658, cuyo art. 18 establece que será autoridad de aplicación el Ministerio de Economía de la Nación, el que podrá delegarla en algún organismo de su jurisdicción “a cuyo cargo estará el otorgamiento, entrega o transferencia, en su caso, de los Bonos de Crédito Fiscal”.

Considera, entonces, que el citado Ministerio se encuentra habilitado para delegar únicamente sus facultades para otorgar, entregar o transferir los bonos de crédito fiscal, pero que no puede –como lo hizo mediante la resolución MEyOSP 1280/92– despojarse también de los deberes de control que le impone la ley 22.021 para traspasarlos a la AFIP-DGI, puesto que –a su juicio– no existe norma legal que así lo autorice.

Por otro lado, plantea la falta de acción por no haberse agotado las instancias administrativas locales iniciadas con la nota dirigida por el Administrador Federal de Ingresos Públicos a la señora Gobernadora de la provincia el 3 de mayo de 2002.

En lo que concierne al fondo del asunto, expresa que en el eventual e hipotético caso de que se hubieran producido los acontecimientos en la forma descripta por la actora, se trataría de un error excusable que sería saneado por la vía administrativa que se encontraba en trámite.

IV) A fs. 60/67 Plaquimet San Luis S.A. contesta la citación que le fue cursada en los términos del art. 94 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

Describe las diversas actuaciones administrativas llevadas adelante por la AFIP-DGI, las que finalizaron con la habilitación de su cuenta corriente computarizada y la acreditación de los bonos de crédito fiscal. Frente a ello, con sustento en las disposiciones del art. 1047 del Código Civil entonces vigente, esgrime que el organismo recaudador no se encuentra legitimado para alegar la nulidad del decreto 1335-ITMyP-SIyM-96, pues lo ha puesto en ejecución sabiendo o debiendo saber el vicio que lo invalidaba.

Admite que podría haber existido un error en el acto administrativo atacado, pero niega que sea esencial, como así también que pudiera acarrear su nulidad; por el contario, afirma que se trata de un vicio intrascendente, que no impide la existencia de los elementos esenciales del decreto, el que solo reviste el carácter de anulable y, por ende, susceptible de ser saneado.

Destaca que la supuesta anomalía detectada por el Fisco Nacional no puede ser imputada al contribuyente quien, en todo caso, fue inducido a error por un obrar irregular conjunto de las autoridades provinciales y nacionales.

V) A fs. 98/100 la firma citada denuncia como hecho nuevo el dictado del decreto provincial 5518-MP-2006 del 9 de octubre de 2006 (Boletín Oficial y Judicial de la Provincia de San Luis del 17 de noviembre de 2006), mediante el cual la demandada habría subsanado el error cometido en el decreto 1335-ITMyP-SIyM-96, reemplazando los costos fiscales de Ecocip San Luis S.A., incorrectamente reasignados, por los acordados en su momento a las firmas Arkra San Luis S.A., Filati S.A. y Euromac S.A., que no habían sido utilizados por las beneficiarias.

Sobre la base de tales fundamentos, solicita que se declare abstracta la cuestión aquí debatida.

VI) A fs. 102 la parte actora contesta el traslado del hecho nuevo y manifiesta que el decreto provincial 5518-MP-2006 fue dictado en violación de lo dispuesto por el art. 43 de la ley 25.237 que establece que se considerarán nulos los actos administrativos que aprueban reformulaciones de proyectos, reasignación de cupos fiscales u otorgamiento de beneficios fiscales de promoción industrial a partir de la sanción de esa ley (28 de diciembre de 1999).

Por ello, afirma que no subsana el vicio del decreto local cuya declaración de nulidad aquí se persigue.

VII) A fs. 107 se expide al respecto la Provincia de San Luis en términos análogos a la tercera citada y solicita que se dé por finalizado el proceso.

VIII) A fs. 110/112 el Tribunal denegó la medida cautelar requerida por la actora en su demanda, difirió el tratamiento de las excepciones opuestas para la oportunidad del dictado de la sentencia definitiva y admitió el hecho nuevo denunciado por Plaquimet San Luis S.A., pero al mismo tiempo decidió que el decreto provincial invocado carece de virtualidad para tornar abstracta la cuestión debatida, pues se mantiene la situación de conflicto que determinó que la Administración Federal de Ingresos Públicos iniciara esta acción

IX) A fs. 369/372 obra el dictamen de la señora Procuradora Fiscal y a fs. 388 el llamado de autos para sentencia.

Considerando:

1º) Que de conformidad con lo dictaminado por la Procuración General de la Nación a fs. 19/20 y 369/372, este juicio es de la competencia originaria de esta Corte (arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional).

2º) Que, en primer término, corresponde resolver la excepción de falta de legitimación activa opuesta por la demandada.

En lo relativo a esta defensa, cabe precisar que, si bien el art. 18 de la ley 23.658 estableció que la autoridad de aplicación del sistema instituido en el título II de esa ley sería el Ministerio de Economía de la Nación, el que podría delegarla en algún organismo de su jurisdicción “a cuyo cargo estará el otorgamiento y entrega o transferencia, en su caso, de los Bonos de Crédito Fiscal”, lo cierto es que, tal como lo señala la señora Procuradora Fiscal en el apartado IX de su dictamen de fs. 369/372, la delegación de las facultades de “control” de la utilización de los bonos de crédito fiscal dispuesta mediante la resolución MEyOSP 1280/92, en la que la actora funda su legitimación, encuentra sustento legal en otras disposiciones.

En efecto, el art. 12 de la citada ley 23.658 que dispuso sustituir “de pleno derecho” el sistema entonces vigente (entre los que se encontraba el de las leyes 22.021 y 22.702), por el allí implementado –al que luego se hará referencia–, facultó al Poder Ejecutivo Nacional “a dictar las normas complementarias y reglamentarias pertinentes”.

En ejercicio de las atribuciones conferidas en esa disposición, se dictó el decreto PEN 2054/1992, cuyo art. 32 dispone: “Delégase en el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos la facultad de dictar las normas reglamentarias que considere convenientes para la ejecución del presente, como así también atribuciones para prorrogar los plazos previstos en el mismo”.

En uso de las facultades delegadas por los arts. 12 de la ley 23.658 y 32 del decreto 2054/92, el citado Ministerio dictó la resolución 1280/92, mediante la cual delegó en la Dirección General Impositiva “la Autoridad de Aplicación del Título II de la Ley Nº 23.658, quedando a su cargo el otorgamiento, entrega y control de la utilización de los bonos de crédito fiscal” (art. 4º).

En consecuencia, en virtud de las sucesivas delegaciones realizadas por las normas citadas, cabe concluir en que la AFIP-DGI se encuentra habilitada para promover la presente acción, lo que determina el rechazo de la excepción de falta de legitimación activa opuesta.

3º) Que, a su vez, la circunstancia de que la nota del 3 de mayo de 2002 dirigida por el Administrador Federal de Ingresos Públicos a la señora Gobernadora provincial haya motivado el inicio de actuaciones administrativas en sede local que se encontraban en trámite a la fecha de promoción de este proceso, no es un obstáculo a la procedencia de la vía aquí intentada, habida cuenta de que la competencia originaria de esta Corte Suprema de Justicia de la Nación, cuya fuente directa es la Constitución Nacional, no está subordinada al cumplimiento de los requisitos exigidos por las leyes locales, agotamiento de trámites administrativos de igual ni al naturaleza (causa CSJ 4/2011 (47-T)/CS1 “Telecom Argentina S.A. c/ Corrientes, Provincia de s/ acción declarativa”, sentencia del 26 de diciembre de 2017 y su cita).

4º) Que, por otro lado, corresponde aclarar que, sin perjuicio de la denominación que la actora le otorgó a su acción (fs. 7, apartado II), de lo que se trata en el caso es de la pretensión anulatoria, efectuada por la Administración Federal de Ingresos Públicos, respecto del decreto 1335-ITMyP-SIyM-96 de la Provincia de San Luis. En tales circunstancias, corresponde recordar que, como lo ha sostenido el Tribunal en reiteradas oportunidades, se puede prescindir válidamente de la denominación utilizada en el escrito inicial y atender a la real sustancia de la solicitud (Fallos: 307:1379; 317:164; 317:1755; 336:2221, entre muchos otros), ya que frente a una denominación errónea el juzgador debe, en ejercicio de sus potestades, calificarla como corresponde (causas CSJ 228/2004 (40-S)/CS1 “Sociedad Italiana de Beneficencia en Bs. As. (Htal. Italiano) c/ Chaco, Provincia del s/ cobro de sumas de dinero” y CSJ 930/2012 (48-C)/CS1 “Córdoba, Provincia de c/ Estado Nacional s/ cumplimiento de convenio y cobro de sumas de dinero”, pronunciamientos del 30 de octubre de 2007 y 29 de abril de 2014, respectivamente).

5º) Que en cuanto al fondo del asunto, se encuentra fuera de debate que los beneficios promocionales que oportunamente se le concedieron a Ecocip San Luis S.A. en el marco de la ley 22.021 y su modificatoria 22.702 mediante el decreto 2956-IP-IyC-86 (fs. 35/44 del cuerpo principal del expediente CUDAP S01:0246943/2002, nro. original 254.323/2002), fueron reasignados a Norco S.A. a través del decreto 3177-IP-IyC-89 del 6 de noviembre de 1989 (fs. 12/14 del anexo VI al referido expediente administrativo) y posteriormente a Plaquimet San Luis S.A. por el decreto 1335-ITMyP-SIyM-96 aquí impugnado (fs. 25/29 del cuerpo principal ya citado).

En efecto, tanto la Provincia de San Luis como la empresa citada reconocieron tales extremos. Sin embargo, consideran que se trató de un error excusable que fue saneado mediante el decreto 5518-MP-2006 (Boletín Oficial y Judicial provincial del 17 de noviembre de 2006, fs. 84/85), en el que se dispuso reemplazar los beneficios reasignados a Plaquimet San Luis S.A. en el decreto 1335-ITMyP-SIyM-96, por los acordados a las empresas “Arkra San Luis S.A.” (decreto 3266-IP-IyC-86), “Filati S.A.” (decreto 1566-IP-IyC-84) y “Euromac S.A.” (decreto 2996-IP-IyC-86), que fueron previamente declarados decaídos por no haber sido utilizados.

La controversia radica, entonces, en torno a la validez de los decretos locales 1335-ITMyP-SIyM-96 y 5518-MP-2006, a cuyo respecto las partes discrepan por las razones que ya fueron expuestas.

6º) Que, a los efectos de una adecuada comprensión del caso, corresponde efectuar una reseña normativa de las disposiciones que resultan relevantes para la solución del pleito.

En tal sentido, cabe destacar que la ley 22.021, modificada por las leyes 22.702 y 22.973, estableció un régimen de promoción económica que comprende tanto actividades industriales como no industriales, utilizando como herramientas primordiales del sistema, incentivos de carácter tributario consistentes en exenciones para las empresas promovidas y liberación de impuestos o desgravaciones para los inversionistas de los proyectos.

El régimen instaurado a través de las normas citadas se caracterizó por su descentralización, en tanto delegó en las autoridades provinciales la concesión de los beneficios, mientras que la autoridad nacional administró el cupo presupuestario de imputación de los costos fiscales de los proyectos.

En lo relativo a la imputación de los costos fiscales teóricos de los proyectos aprobados, el art. 22 de la ley 22.021 remite a lo preceptuado por el art. 10 de la ley 21.608 al disponer que dicho costo fiscal debe ser considerado a los efectos de la fijación del cupo que el citado art. 10 prevé. Este último dispone que: “El Ministerio de Economía fijará anualmente en base a las propuestas de las Secretarías de Industria y Comercio Exterior y de Hacienda un importe o cupo total para dicho costo fiscal teórico, el que será incluido en la ley de presupuesto y que constituirá el límite dentro del cual se podrán aprobar proyectos con afectación a dicho cupo”.

En concordancia con lo dispuesto por la norma a la cual remite, el referido art. 22 de la ley promocional continúa en los siguientes términos: “El cupo que en definitiva se fije por el Ministerio de Economía constituirá el límite dentro del cual la Autoridad de Aplicación podrá aprobar beneficios en virtud de la presente ley…Asimismo, la aprobación definitiva de los proyectos, solo podrá hacerse una vez imputado el respectivo costo fiscal teórico por la Secretaría de Hacienda, a cuyos efectos contará con un plazo de treinta (30) días, vencido el cual la Autoridad de Aplicación procederá a la aprobación del respectivo proyecto”.

7º) Que, posteriormente, a través del art. 11 de la ley 23.658 (B.O. 10 de enero de 1989) se suspendió el otorgamiento de nuevos beneficios de carácter promocional contenidos en las leyes 21.608, 22.021, 22.702, 22.973 y sus respectivas modificaciones, decretos reglamentarios, resoluciones y demás normas complementarias, en todos aquellos aspectos que resulten de aplicación exclusivamente para las actividades industriales.

La citada ley 23.658 tuvo por objeto reemplazar el sistema entonces vigente de regímenes promocionales por otro “explícito, claro y cuantificable”, que se implementaría mediante la entrega de bonos nominativos e intransferibles, utilizables exclusivamente para el pago de los impuestos correspondientes. Se buscó, de tal modo, mejorar “…la transparencia de las relaciones tributarias entre los particulares y el Estado, haciendo del sistema tributario un conjunto más fácilmente administrable, cerrando vías de elusión y de evasión impositivas y por lo tanto contribuyendo a mejorar la equidad del mismo…” (confr. mensaje de elevación del proyecto respectivo).

Con tal finalidad, como se señaló en el considerando 2º de este pronunciamiento, el art. 12 de la citada ley dispuso sustituir “de pleno derecho” el sistema de utilización de beneficios tributarios que fueron oportunamente otorgados a las empresas promovidas por el que se instituyó en el título II de dicha ley, y facultó al Poder Ejecutivo Nacional a dictar las normas complementarias y reglamentarias pertinentes. A su vez, el art. 14 estableció que la utilización de los beneficios derivados de aquellas normas se haría mediante “bonos de crédito fiscal”, cuyas características y funciones explicitó (Fallos: 322:1926).

Por su parte, el decreto 2054/1992 (B.O. 12 de noviembre de 1992) estableció el marco regulatorio del régimen instituido en el título II de la ley 23.658 para la sustitución del sistema de utilización de beneficios promocionales de las actividades industriales, permitiendo a los beneficiarios el ejercicio de la opción de desvincularse del Sistema Nacional de Promoción Industrial establecido por las leyes 20.560, 21.608, 21.635, 22.021, 22.702, 22.973 y sus respectivas modificaciones, decretos reglamentarios, resoluciones y demás normas complementarias (art. 11) y prohibiendo la reasignación –total o parcial– de los cupos fiscales presupuestados que hubieran quedado liberados por proyectos industriales decaídos (art. 27).

8º) Que, sin perjuicio de la suspensión dispuesta por el citado art. 11 de la ley 23.658, el decreto de necesidad y urgencia 804/1996 (B.O. 24 de julio de 1996) convalidó las reasignaciones de los beneficios promocionales para el desarrollo de determinados proyectos de inversión.

En los considerandos del referido decreto se señaló que “las Autoridades de Aplicación nacional o provinciales han aprobado, mediante diversas disposiciones legales, reformulaciones y modificaciones de proyectos y reorganizaciones empresarias, que han producido efectos con relación a los beneficios promocionales siendo necesario convalidar por el presente dichos actos…”.

En consonancia con el considerando transcripto, el art. 2º de dicho decreto dispuso que: “La validez a los efectos promocionales de las reformulaciones y modificaciones de proyectos y de las reorganizaciones de empresas promovidas, aprobadas por las Autoridades de Aplicación nacional o provinciales con anterioridad al 31 de mayo de 1996, inclusive, están condicionadas a los requisitos de publicación en el Boletín Oficial respectivo hasta el 30 de junio de 1996, inclusive, y de comunicación por parte de la empresa promovida a la Dirección General Impositiva dependiente del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos dentro de los treinta (30) días corridos de la fecha de publicación del presente decreto, en caso de no haberse efectuado con anterioridad”.

Asimismo, el art. 3º estableció que “La Autoridad de Aplicación pertinente podrá otorgar nuevos plazos para la puesta en marcha de aquellos proyectos industriales cuyo vencimiento debía operar con anterioridad a la fecha de publicación del presente decreto, siempre que a dicha fecha se hubiesen realizado inversiones por un monto no inferior al treinta por ciento (30%) del total comprometido para todo el proyecto en la adquisición de bienes de capital y/o en la realización de obras físicas de ingeniería.

Los titulares de proyectos promovidos que se encuentren comprendidos en las disposiciones del párrafo anterior, deberán acreditar hasta el 30 de setiembre de 1996, inclusive, haber dado cumplimiento al monto de inversión establecido en el mismo. La acreditación respectiva será efectuada ante la Subsecretaría de Industria dependiente de la Secretaría de Industria, Comercio y Minería del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, o ante los Gobiernos Provinciales, según corresponda, quienes realizarán las evaluaciones pertinentes y resolverán sobre la procedencia de lo solicitado, debiendo comunicar a la Dirección General Impositiva dependiente del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos lo resuelto en cada caso”.

9º) Que, en ese marco, mediante el decreto provincial 3806-IP-IyC-85 del 30 de diciembre de 1985, modificado por los decretos 5040-IP-IyC-90 del 26 de diciembre de 1990 y 3535-IMTyP-SI-93 [sic] del 30 de diciembre de 1993 (fs. 300/308, 309/310 y 311/313, respectivamente, del expediente administrativo CUDAP: EXP-S01:0246943/2002, número original AFIP 254.323/2002), la firma Plaquimet San Luis S.A. fue declarada comprendida en el régimen de la ley 22.021 y su modificatoria 22.702, para la construcción, instalación, puesta en marcha y explotación de una planta industrial “dedicada a la fabricación de productos Químicos y/o su equivalente en Mezclas Químicas y/o su equivalente en Plásticos Reforzados” (texto según art. 1º del decreto 3535-ITMyP-SI-93 citado), ubicada en la localidad de Justo Daract, Provincia de San Luis, en las condiciones y con los alcances allí establecidos.

A través de la resolución 259-ITMyP-95 del 29 de diciembre de 1995, se le asignaron a la referida sociedad los beneficios promocionales oportunamente otorgados a Ecocip San Luis S.A., cuyos costos fiscales –de acuerdo a lo expuesto en sus considerandos– fueron recuperados mediante la resolución 333-IP-IyC-90 del 22 de noviembre de 1990, por no haber cumplido la empresa con su puesta en marcha en los términos originalmente comprometidos (fs. 292/293 de las actuaciones administrativas citadas).

Dicha reasignación fue refrendada por el art. 1º del decreto 1335-ITMyP-SIyM-96 del 8 de agosto de 1996, rectificado por el decreto 3576-ITMyP-SIyM-98 del 6 de octubre de 1998 (fs. 314/318 y 319, respectivamente, del expediente administrativo referido).

En los considerandos del citado decreto impugnado en este proceso se señaló que las franquicias acordadas a Ecocip San Luis S.A. mediante el decreto 2956-IP-IyC-86, cuyo costo fiscal teórico había sido comunicado a la Secretaría de Hacienda de la Nación, no habían sido utilizadas en los plazos comprometidos, y que el dictado de la resolución que las dejó sin efecto permitía su posterior utilización. También se destacó que el art. 3º del decreto nacional 804/1996 faculta a la autoridad de aplicación a otorgar nuevas prórrogas de puesta en marcha en los casos en que esta vencía con anterioridad a su fecha de publicación.

Luego se establecieron las obligaciones que debía cumplir Plaquimet San Luis S.A. y los beneficios que se le acordaban (arts. 2º, 3º, 4º y 5º) y se dejó expresa constancia de que la asignación produciría efectos en la medida en que la beneficiaria obtuviera las certificaciones aludidas en el segundo párrafo del art. 3º del decreto 804/1996 (art. 6º).

10) Que, frente al dictado de los actos descriptos por parte de la autoridad de aplicación provincial, la AFIP-DGI otorgó validez promocional a las modificaciones introducidas mediante el decreto 3535-ITMyP-SI-93 al proyecto de inversión promovido a través de los decretos provinciales 3806-IP-IyC-85 y su modificatorio 5040-IP-IyC-90, correspondiente a Plaquimet San Luis S.A., por considerar cumplidas las exigencias previstas en el art. 2º del decreto 804/1996 (cfr. resolución 62/00 (DV FISC) del 7 de septiembre de 2000, fs. 918/921 del expediente administrativo CUDAP: EXP-S01:0246943/2002, número original AFIP 254.323/2002).

Asimismo, mediante la resolución 35/01 (DV FISC) del 11 de junio de 2001, se habilitó la respectiva cuenta corriente computarizada, acreditando a favor de la tercera citada a este proceso los bonos de crédito fiscal con carácter definitivo, a partir de mayo de 1998 (fs. 1316/1326 del VII cuerpo del anexo I del expediente administrativo citado).

Sin embargo, posteriormente, a raíz de una presentación realizada por Norco S.A., el organismo nacional detectó que dicha firma era titular de los derechos emergentes del decreto local 3177-IP-IyC-89 del 6 de noviembre de 1989, por el cual se le transfirieron los beneficios oportunamente acordados a Ecocip San Luis S.A. en el decreto 2956-IP-IyC-86, y que los costos fiscales correspondientes ya habían sido imputados a su cuenta corriente computarizada de acuerdo a la notificación efectuada el 8 de abril de 1994 (fs. 1/2, 12/14 y 35 del anexo VI del expediente administrativo ya citado).

11) Que, de acuerdo con lo que se desprende de la reseña efectuada, la cuestión sometida a decisión de esta Corte no se trata de la transferencia de beneficios promocionales de un proyecto a otro, en los términos del decreto 804/1996 y demás normas complementarias, sino que, al haberse reasignado sucesivamente a dos empresas distintas las mismas franquicias, se ha producido una duplicación de los costos fiscales presupuestados, excediendo de ese modo el cupo fijado por el Ministerio de Economía que constituía el límite dentro del cual la autoridad de aplicación podía aprobar beneficios promocionales (arts. 10 de la ley 21.608 y 22 de la ley 22.021).

12) Que es doctrina de esta Corte que, en materia de regímenes de promoción, los beneficios tributarios tienen fundamento en la Constitución Nacional: art. 67, inc. 16 [actual 75, inc. 18] –cláusula del progreso– (Fallos: 314:1088 y su cita) y, por ende, configuran medidas de fomento de carácter nacional que responden al ejercicio de una competencia constitucional.

Al otorgar beneficios promocionales en los casos en que las leyes nacionales les disciernen esa competencia, las autoridades provinciales actúan como agentes naturales del Gobierno federal para hacer cumplir la Constitución y las leyes de la Nación (art. 128 de la Constitución Nacional) y deben ajustarse a las normas federales reglamentarias de los respectivos regímenes de fomento, que prevalecen por su jerarquía normativa frente a las disposiciones locales (art. 31 de la Ley Fundamental).

13) Que, tal como lo señala la señora Procuradora Fiscal en el apartado XI de su dictamen de fs. 369/372, el decreto 1335-ITMyP-SIyM-96, rectificado por el decreto 3576- ITMyP-SIyM-98, está afectado por un vicio tanto en la causa como en el objeto –cfr. art. 9º, incs. b y c, Ley de Procedimientos Administrativos provincial, VI-0156-2004 (5540)–, pues, respecto de la causa, erróneamente se consideró que los beneficios fiscales de Ecocip San Luis S.A. (decreto 2956-IP-IyC-86) se encontraban pendientes de utilización cuando ya habían sido asignados a Norco S.A. (decreto 3177-IP-IyC-89) y, en cuanto al objeto, se los atribuyó a Plaquimet San Luis S.A. cuando no existía privilegio restante para usufructuar.

En tales condiciones, el decreto impugnado, dictado por la Provincia de San Luis, resulta nulo, de nulidad absoluta, por haber producido una duplicación de los costos fiscales presupuestados, excediendo los límites autorizados tanto por los arts. 10 de la ley 21.608 y 22 de la ley 22.021, como por las respectivas leyes de presupuesto que incluyeron el cupo total para dichos costos fiscales teóricos en los términos previstos en las normas citadas.

En tal sentido, cabe recordar que tratándose de actos administrativos producidos contra legem, basta el hecho objetivo de violación legal para que se configure el vicio de ilegitimidad (Fallos: 330:2849; 341:289 y sus citas).

14) Que no alteran la conclusión expuesta las defensas sostenidas por la tercera citada.

En efecto, lo alegado respecto de los límites a la potestad revocatoria de los actos administrativos por parte de la autoridad que los dictó resulta por completo ajeno a la discusión del sub lite, en tanto, como se desarrolló en el considerando 4º precedente, de lo que aquí se trata es del pedido de nulidad de un acto, formulado en sede judicial, por un sujeto distinto al emisor del decreto cuestionado.

Finalmente, respecto de la invocada doctrina de los actos propios, en relación con la participación que pudo caberle a la actora en el otorgamiento del beneficio promocional a Plaquimet San Luis S.A., corresponde recordar que, como ya ha sostenido este Tribunal, la doctrina del venire contra factum propium non valet no puede vincular a la Administración cuando la conducta precedente no se ajusta a la ley imperativa aplicable al caso, ya que la tutela de las expectativas generadas en los administrados no puede primar sobre el principio de legalidad al que se encuentra sometida la actividad del Estado (conf. arg. Fallos: 323:1146 y causa CSJ 304/1992 (24-P)/CS1 in re “Punte, Roberto Antonio c/ Neuquén, Provincia del s/ cumplimiento de contrato”, sentencia del 19 de mayo de 2010).

15) Que, por lo demás, le asiste razón a la parte actora en cuanto a que el decreto 5518-MP-2006 del 9 de octubre de 2006 no subsanó el vicio aludido, en tanto queda alcanzado por las disposiciones del art. 43 de la ley 25.237 (B.O. 10 de enero de 2000) que establece que: “A partir de la fecha de sanción de la presente Ley, se considerarán nulos y de ningún valor los actos administrativos que aprueben reformulaciones de proyectos, reasignación de cupos fiscales u otorgamiento de beneficios fiscales de promoción industrial dejando a salvo los derechos adquiridos por trámites legales regulares cualquiera sea la norma promocional en que se funden…”.

16) Que en lo relativo a las costas del proceso, nada impide la aplicación de la previsión contenida en el art. 1º del decreto 1204/01, en la medida en que la autoridad de aplicación nacional del régimen de fomento examinado es el Ministerio de Economía (art. 18 de la ley 23.658), y la AFIP-DGI ha intervenido en el asunto en virtud de la delegación de facultades referida en el considerando 2º de este pronunciamiento. Tal estado de cosas torna inaplicable en el caso el criterio emergente de Fallos: 328:3175; 329:3884 y 330:4368, entre otros (arg. causa CSJ 8/2005 (41-J)/CS1 “Jujuy, Provincia de c/ Administración Federal de Ingresos Públicos (DGI) s/ revocación de resolución”, sentencia del 13 de diciembre de 2011).

En consecuencia, las costas del proceso serán impuestas en el orden causado, con excepción de las correspondientes a la intervención de Plaquimet San Luis S.A., las que serán soportadas por la Provincia de San Luis, ya que, con el dictado del decreto que se declara nulo, indujo a error a la firma citada como tercera (art. 68, segundo párrafo, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se decide: Hacer lugar a la demanda entablada contra la Provincia de San Luis y, en consecuencia, declarar la nulidad absoluta de los decretos 1335-ITMyP-SIyM-96, rectificado por el 3576-ITMyP-SIyM-98, y del 5518-MP-2006. Con costas por su orden, con excepción de las correspondientes a la intervención de Plaquimet San Luis S.A., las que serán soportadas por la Provincia de San Luis (arts. 1º, decreto 1204/01 y 68, segundo párrafo, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese, comuníquese a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese. – Carlos F. Rosenkrantz. – Juan C. Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti.

Inspección General de Justicia c/ KMB S.A. s/organismos externos

Buenos Aires, 3 de agosto de 2023.

La estrecha vinculación temática entre las Resoluciones Particulares números 65/2022 y 348/2022 dictadas por la Inspección General de Justicia (IGJ) y apeladas tanto en estas actuaciones como en las nº 8774/2022 (“IGJ c/ F. S. S/ organismos externos”) justifica el tratamiento conjunto de los recursos interpuestos oportunamente.

1. KMB S.A. y el señor F. S., por apoderado, interpusieron sendos recursos de apelación el 21.2.2022 y el 21.4.2022, respectivamente, contra la Resolución nº 65/2022 del 1.2.2022 (expediente nº 2702/2022) que fueron fundados en las mismas piezas. La IGJ contestó el 12.7.2022 e introdujo la excepción previa de inexistencia de caso.

Al haber sido admitida la excusación oportunamente planteada por la Dra. Gabriela Boquín en los términos del art. 30 del Código Procesal, cupo intervenir al señor Fiscal General ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil.

En su dictamen del 3.3.2023, luego de sostener la competencia de este Tribunal y entender formalmente admisible el recurso propuesto, con base en razones de economía procesal y por meritar que existía identidad conceptual entre ambos procesos se limitó, en lo que hace al tema sustancial, a remitirse en esta causa a las consideraciones por él vertidas en los autos “Inspección General de Justicia c/ S., F. s/ organismos externos” nº 8774/2022, dictamen nº 119.919, del 26.8.2022.

2. De otro lado en el referido expediente (“IGJ c/ S. F. s/ organismos externos” nº 8774/2022), el señor S., por apoderado, apeló la Resolución Particular nº 348 del 6.4.2022, denunció la conexidad con las actuaciones nº 2702/2022 y planteó la nulidad del acto cuestionado. El recurso fue concedido el 26.4.2022 con efecto devolutivo y los fundamentos contestados por la IGJ el 8.8.2022.

El señor Fiscal General ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, a quien tocó intervenir por la excusación de la Dra. Gabriela Boquín, también en este caso en los términos del art. 30 del Código Procesal, emitió dictamen el 22.8.2022 y propició dejar sin efecto las resoluciones del organismo administrativo.

3. (i) En primer lugar cuadra señalar, para conocer y comprender el escenario en el que se desarrolla el conflicto puesto a resolución de la Sala, que la señora E. M., por apoderado, se presentó ante la IGJ en su calidad de heredera del señor B. L. M. y solicitó del organismo requiera a la sociedad KMB S.A. cierta documentación relativa a presuntas transmisiones accionarias que habrían realizado su padre y tía a dos fideicomisos (BLM1 y BLM2).

Refirió que la sociedad KMB S.A. fue constituida en el año 1996 por su padre, B. L. M. y la hermana de éste, M. E. del R. M., quienes habrían aportado a dicha sociedad 4.083.910 acciones de La Nación S.A. por un valor, según afirmó, de U$S 24.922.000. Señaló que su padre fue fundador de KMB S.A., amén que accionista y presidente hasta su fallecimiento.

Aseveró que, según fue informado en la causa “M., E. c/ KMB S.A s/ exhibición de libros” (nº 7031/2021), las acciones de KMB S.A fueron cedidas fiduciariamente en forma gratuita durante siete años a un fideicomiso administrado por el señor M.; que según el último balance de KMB S.A., que fuera presentado ante la Inspección General de Justicia, las acciones titularidad de su padre figuraban, en ese momento, a nombre de dos fideicomisos denominados BLM I New York Trust y BLM II New York; y añadió la denunciante que esos fideicomisos nunca se inscribieron ante ese órgano en los términos del art. 284 y siguientes de la Resolución General nº 7/2015.

Señaló también la denunciante que su padre B. L. M., fue uno de los socios mayoritarios de La Nación S.A. y miembro del directorio hasta su fallecimiento, y que de sus declaraciones juradas no surgen millonarios ingresos por la venta de aquel capital accionario.

(ii) Frente a ello la IGJ confirió traslado a la sociedad y a su síndico (M. G.), de la que fuera calificada como denuncia por E. M., bajo apercibimiento de dictar resolución.

Resueltas ciertas cuestiones que no es preciso mencionar ahora, KMB S.A. se presentó por apoderado y solicitó la desestimación de la articulación. A tal efecto sostuvo (a) la falta de legitimación de la denunciante; (b) la ausencia de interés público; y (c) la indebida extensión de la medida solicitada respecto de la exhibición de los contratos de fideicomiso.

Refirió que conforme lo dispuesto por el art. 30 LGS la autoridad de contralor solo puede ejercer funciones de vigilancia en sociedades no incluidas en el art. 299 de ley 19.550 cuando lo requirieran accionistas que representasen el 10% del capital social, el síndico cuando lo entendiera necesario y la IGJ en resguardo del interés público. Afirmó que ninguna de esas hipótesis se cumplió en la especie.

(iii) Por consecuencia de esos planteos, la IGJ dictó la Resolución nº846/21 por medio de la cual intimó a la sociedad a informar y presentar documentación relativa a la transferencia de las susodichas acciones.

(iv) La sociedad el 21.12.2021 contestó y aportó documentación.

Afirmó que el señor B. L. M. fue titular al momento de constituir la sociedad de 6000 acciones ordinarias nominativas no endosables de valor nominal $ 1 por acción sobre un capital de $ 12.000 conforme escritura de constitución, y que luego, a través del aumento de capital pasó a ser titular de 12.474.380 acciones ordinarias sobre un capital de $ 24.934.000. Destacó, en confuso relato en particular respecto del número de acciones involucradas, que agregó tres documentos para acreditar que M. se desprendió hace muchísimos años de las acciones que tenía en KMB S.A. a favor de Star Venture Holding Inc.

En efecto, indicó que el convenio celebrado el 19.2.2003 acreditaba que la sociedad Star Venture Holding Inc. ya era a esa fecha, titular de 13.054.246 acciones emitidas por KMB S.A. representativas del 52.35% de su capital social. Agregó que a través del mismo convenio B. L. M. transfirió 1.256.104 acciones más, representativas de un 5,037716% adicional. Explicó que ese convenio concedió al señor M. una opción irrevocable de venta respecto de la totalidad de las acciones que subsistían como de titularidad de éste. Correlativamente –prosiguió– el señor M. confirió opción irrevocable de compra sobre las mismas acciones. La transferencia de acciones se realizaría en forma fragmentada entre los años 2004 y 2008, aunque aclaró que el 2 de diciembre de 2003 Star Venture Holdings Inc. y B. L. M. firmaron un nuevo convenio y directamente pactaron la cesión, venta y transferencia de 6.284.137 acciones emitidas por KMB que equivalían al 25,2031% de su capital social y representaban la tenencia accionaria remanente a ese momento del señor M.. Señaló que el precio se abonaría en forma financiada entre los años 2004 y 2008, y que M. del R. M. transfirió, también, la totalidad de su tenencia accionaria en forma simultánea con su hermano.

Expresó que el 17 de abril de 2008 Star Venture Holdings Inc. y B. L. M. suscribieron un convenio de “Ratificación de gestión y cumplimiento de mandato”, mediante el cual se dejó constancia de la percepción, por parte del señor M., de la totalidad de las cuotas del precio de venta, con indicación de los importes abonados y datos de las cuentas bancarias en las que cada pago se hizo efectivo.

Por último, resaltó que los actuales accionistas de KMB S.A. son BLM I New York Trust y BLM II New York Trust de lo cual se tomó razón por acta de asamblea general extraordinaria del 13 de agosto de 2010 que agregó. Informó que el único director de la sociedad es el Dr. M. G. designado por asamblea del 19 de noviembre de 2019 quien, luego del fallecimiento del señor M., asumió la presidencia. Refirió que no obran en la sede social copias de los fideicomisos encontrándose amparado por el art 328 inc. c) del CCCN en tanto la última venta tuvo lugar hace más de dieciocho años.

(v) Ante esa respuesta, la IGJ dictó la Resolución Particular nº 65 del 1.2.2022, que declaró la ineficacia e irregularidad a los efectos administrativos, en los términos del artículo 6 inciso f) de la ley 22.315 de: a) de las registraciones efectuadas respecto de la sociedad extranjera “Star Venture Holdings Inc,” en los términos del artículo 215 de la ley 19550, respecto de las transferencias accionarias y su registración en el libro de registro de acciones/accionistas de la sociedad “KMB S.A.” correspondientes a las acciones nº 1 al 24.934.000 emitidas por esta última sociedad; b) de las registraciones efectuadas a favor de los contratos de los fideicomisos “BLM I New York Trust”, “BLM II New York Trust”, en los términos del artículo 215 de la ley 19550, respecto de las transferencias accionarias y su registración en el libro de registro de acciones/accionistas de la sociedad “KMB S.A.” correspondientes a las acciones nº 1 al 24.934.000 emitidas por esta última sociedad; y c) de las registraciones a favor de los contratos de fideicomisos “Green Park Trust”, “Regent Trust”, “Kliper Trust”, “Treus Trust”, “Birnelo Trust”, “Hanfel Trust” y “Linfton Trust”, en los términos del artículo 215 de la ley 19550, respecto de las transferencias accionarias y su registración en el libro de registro de acciones/accionistas de la sociedad “KMB S.A.” correspondientes a las acciones nº 1 al 24.934.000 emitidas por esta última sociedad.

(vi) Para así decidir sostuvo la IGJ en la resolución impugnada, en prieta síntesis: (a) que la sociedad no cumplió con la intimación que se le cursó mediante Resolución nº 846/21 omitiendo aportar la información y documentación que se le solicitó para aclarar la situación respecto de quiénes resultan ser los actuales accionistas; ni los beneficiarios finales de la sociedad KMB S.A.; (b) que resultó palmaria la intención de KMB S.A. de no revelar los verdaderos titulares del capital accionario, valiéndose de una sociedad off shore constituida en las Islas Vírgenes Británicas e inscripta por muy corto plazo ante el Registro Público local, sin aportar información sobre quiénes son sus titulares, ni la actividad efectiva en el país; (c) que desde la constitución societaria en el año 1996 hasta su fallecimiento, el señor B. M. siempre fue director titular y presidente de la sociedad, compareciendo por sí o en representación de la sociedad extranjera o de los fideicomisos extranjeros a lo largo de más de veinte años, según así surge del libro de Depósito de Acciones y Registro de Asistencia a Asambleas acompañado por la propia sociedad; (d) que si bien la sociedad “Star Venture Holdigns Inc.” de las Islas Vírgenes Británicas que actuó como accionista de KMB S.A. desde el año 1999 hasta 2005 se registró recién el 2003, asistió a las asambleas desde 1999 careciendo de capacidad para participar en una sociedad local, y aunque canceló su inscripción en junio de 2005 continuó concurriendo a asambleas de KMB S.A. hasta tres años después de su cancelación, por lo que la consideró una sociedad en fraude a la ley conforme a lo dispuesto por el art. 123 LGS; (e) que en relación a la transferencia de las acciones que fueran de titularidad del señor B. L. M. y la señora M. del R. M. a los fideicomisos “BLM I New York Trust” y “BLM II New York Trust”, nada se informó respecto de quién o quiénes serían los fiduciarios y beneficiarios. Mencionó que no solo no se acompañaron los contratos sino que, dado que los fideicomisos no son sujetos de derecho y carecen de capacidad, debieron registrarse a nombre de quién se transfiere la propiedad fiduciaria, esto es, el fiduciario; (f) que es evidente el afán por mantener a los verdaderos propietarios en la clandestinidad utilizando diversas estructuras jurídicas, lo cual demuestra que la totalidad de las acciones que conforman el capital accionario de KMB S.A. desde su constitución hasta el fallecimiento de B. L. M. siempre fueron de su propiedad y de su hermana M. E. del R. M.; y (g) que la sociedad, a pesar de haber sido intimada mediante la Resolución nº 846/21, no exteriorizó quién o quiénes son sus beneficiarios finales.

Con base en todas esas consideraciones, como fuera adelantado, declaró la ineficacia e irregularidad a los fines administrativos, en los términos del art. 6º inc. f) de la ley 22.315, de las registraciones que identificó en los tres primeros artículos de su parte dispositiva, todas ellas referidas a transferencias accionarias de títulos de la sociedad KMB S.A.

Esta resolución administrativa fue apelada por KMB S.A., recurso que fue concedido por la IGJ el 3.3.2022 al sólo efecto devolutivo.

También fue recurrida por el señor F. S. el 2.5.2022, quien invocó su calidad de accionista de la sociedad involucrada, y a quien se le concedió legitimación a estos efectos a raíz de lo resuelto el 12.7.2022.

(vii) Como consecuencia de lo decidido en la Resolución Particular nº 65/22, a pedido de la señora E. M. en su carácter de heredera de B. L. M., la IGJ resolvió convocar a asamblea general ordinaria y extraordinaria de accionistas para el 6.4.2022, con el objeto de tratar diferentes puntos incluidos en el orden del día.

La sociedad KMB S.A. interpuso recurso de reconsideración con apelación subsidiaria y denunció la conexidad con la causa nº 2702/2022. A su vez se presentó el señor F. S. invocando ser único accionista titular de las 24.934.000 acciones ordinarias emitidas por KMB S.A. Explicó que su inscripción como accionista fue posterior al dictado de la resolución de la IGJ nº 65/22, y acompañó documentación respaldatoria.

Frente a tales planteos la IGJ dictó la Resolución Particular nº 348 del 6.4.2022 en el marco de las actuaciones caratuladas “IGJ c/ S., F. s/ organismos externos” nº8774/2022 (fs. 344/346).

Sostuvo allí, luego de reiterar varios de los argumentos volcados en la Resolución nº 65/22: (a) que de la documentación acompañada por el señor S., no surge cuál es el negocio jurídico causal que justifica su designación de beneficiario y adjudicatario de ese importante activo; (b) que no es beneficiario en forma personal, sino que lo es una sociedad constituida en Uruguay, denominada Endifol S.A., que no se ha registrado en la IGJ, actuando en violación del art. 124 de la LGS; (c) que todos los actos jurídicos reseñados se mantuvieron en la clandestinidad, con total desprecio a la ley mercantil; (d) no se está frente a un conflicto entre accionistas de una sociedad, sino ante una cuestión que se centra en el ocultamiento de la sociedad y sus directores frente al Registro Público y al Estado Nacional y los terceros en general, como ser los herederos de B. L. M., respecto de quién o quiénes son los verdaderos accionistas, controlantes y beneficiarios finales; y (e) que las facultades otorgadas por el art. 6 de la ley 22.315 y las leyes anti–lavado, el financiamiento del terrorismo y las que garantizan la existencia de información adecuada, precisa y actualizada sobre el beneficiario final y el control de las personas jurídicas deben ser cumplidas.

Como corolario de lo expuesto declaró la ineficacia e irregularidad a los efectos administrativos, en los términos del art. 6º inc. f) de la ley 22.315 de las registraciones efectuadas respecto del señor F. S. conforme art. 215 de la ley 19.550 y su registración en el registro de accionistas de la sociedad KMB S.A. correspondiente a las acciones nº 1 al 24.934.000 emitidas por esa persona jurídica mercantil; y ordenó seguir con el proceso de convocatoria a asamblea requerido por la señora E. M., conforme lo dispuesto por Resolución Particular nº 65/2022.

En ese contexto fue que F. S., por apoderado, apeló de la referida resolución 348/2022, denunció la conexidad con las actuaciones nº 2702/2022 y planteó la nulidad del acto cuestionado, recurso que fue concedido el 26.4.2022 con efecto devolutivo.

En prieta síntesis, el impugnante sostuvo: (1) la incompetencia de la IGJ para declarar la irregularidad e ineficacia, a los fines administrativos, de la transferencia accionaria; (2) el abuso de autoridad e ilicitud del objeto del acto; (3) los vicios en la causa, motivación y finalidad; (4) la violación de los principios de legalidad y confianza; y (5) la afectación del derecho de defensa y la exorbitancia del accionar de la administración (fs. 397/396).

Conferido el traslado de los fundamentos, el 14.7.2022 la IGJ contestó el 8.8.2022.

4. Un orden lógico impondría conocer, en primer lugar, el planteo de inexistencia de caso formulado por la IGJ al contestar el traslado del memorial de KMB S.A. (presentación del 12.7.2022).

Sin embargo, cabe advertir que la cuestión vinculada a la legitimación de la señora E. M. para desistir del presente recurso, tal la argumentación propuesta para postular la inexistencia de caso, fue expresamente resuelta por la Sala mediante la decisión del 3 de mayo de 2022, donde dispuso “rechazar el desistimiento de la acción y del derecho presentado por la señora E. M., por haber perdido legitimación”. Decisión que adquirió firmeza.

Lo allí resuelto con autoridad de cosa juzgada, torna de abstracto tratamiento la articulación que propone la IGJ, por deducir un planteo sobre el cual el Tribunal ya emitió pronunciamiento en esta misma causa decisión que como se dijo, se encuentra firme.

5. Desarrollada la descripción de las actuaciones, que la Sala entiende relevantes a fin de dirimir las apelaciones y despejada la cuestión previa, cabe ingresar en la sustancia del recurso.

Es pertinente destacar que el denominado “poder de policía societario” conforma un capítulo más dentro del genérico tratamiento que el derecho administrativo hace del poder de policía. Desde lo conceptual puede definirse al “poder de policía societario”, como “el sistema mediante el cual el Estado desenvuelve actividades de limitación frente a expresiones societarias, con la finalidad de preservar la existencia de bienes considerados comunes” (Benseñor, Norberto, Fiscalización estatal y poder de policía societario, RDCO, Nº 20-117, p. 340 y ss.).

Sin embargo, “…el ‘poder de policía…’” y la actividad consecuente “…en modo alguno constituyen potestades estatales absolutas o ilimitadas. Ello contrariaría los postulados del Estado de Derecho. Se ha dicho acertadamente que el poder de policía no es un poder omnímodo del Estado para hacer lo que le plazca con la simple invocación del interés público, en cuyo nombre podrían cometerse los más graves excesos y desconocerse todos los derechos y garantías”. Por el contrario, el poder de policía “…es tan solo un aspecto de la actividad del Estado, pero en el Estado de Derecho tal actividad no es metajurídica, pues se halla condicionada por el derecho”.

“De ahí que el principio de legalidad se aplique a la actividad policial lo mismo que a la restante actividad del Estado, sea ésta legislativa o administrativa”.

Así, el ejercicio del poder de policía se encuentra sujeto a limitaciones que surgen del orden jurídico general del Estado: “…así como el poder de policía se hace efectivo a través de normas ‘reglamentarias’ –que pueden consistir en leyes formales o en leyes materiales–, al hacer referencia a las ‘limitaciones’ al poder de policía, por lógica implicancia cuadra hacer referencia a las ‘limitaciones’ a dichas normas reglamentarias” (Marienhoff Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, T. IV, páginas 631/632).

En suma, el poder de policía no es de ejercicio ilimitado; por el contrario, tiene limitaciones jurídicas tendientes a evitar la arbitrariedad en su ejercicio. Y es por esto mismo que las medidas de policía deben ser siempre razonables y respetuosas de las declaraciones, derechos y garantías contenidos en la Constitución Nacional (Marienhoff, Miguel S., ob. cit., p. 634).

A su vez, la razonabilidad consiste en la adecuación de los medios utilizados por el legislador enderezados a la obtención de los fines que determinan la medida, a efectos de que tales medios no aparezcan como infundados o arbitrarios; es decir, no proporcionados a las circunstancias que los motivan y a los fines que se procura alcanzar con ellos (CSJN, Fallos: 200:450; 249:252; Linares Quintana, Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional, t. 3, p. 359 y ss.; CNCom. Sala A, 31.3.2021 “Inspección General de Justicia c/ Midas Hotel Management S.A. s/ organismos externos).

(i) El poder de policía con que cuenta la IGJ según ley 22.315 confiere al organismo dos funciones: la registral, propia del Registro Público de Comercio; y la de fiscalización permanente a que alude el primer párrafo del art. 299 de la ley 19.550 (a) de las sociedades por acciones; (b) de las sociedades constituidas en el extranjero que hagan ejercicio habitual en el país de actos comprendidos en su objeto social, establezcan sucursales, asiento o cualquier otra especie de representación permanente; (c) de las sociedades que realizan operaciones de capitalización y ahorro; (d) de las asociaciones civiles; y (e) de las fundaciones.

Todo lo cual halla sustento en razones de interés general, tendientes a afirmar el principio de transparencia y lealtad en el tráfico mercantil y la protección del público en general dentro del orden negocial, siempre involucrado en el desenvolvimiento de las sociedades comerciales alcanzadas por la fiscalización estatal (CNCom Sala A, 13.02.2008, “Inspección General de Justicia c/ Interinvest SA s/ organismos externos”; íd., 31.3.2021, “Inspección General de Justicia c/ Midas Hotel Management S.A. s/ organismos externos”).

En este orden de ideas, el art. 6 inc. f) de la ley 22.315 prevé la facultad de la IGJ de “declarar irregulares e ineficaces a los fines administrativos los actos sometidos a su fiscalización, cuando sean contrarios a la ley, al estatuto o los reglamentos”. En el sub judice los recurrentes puntualmente critican la decisión del organismo estatal que califica de ilegítimas a las transferencias accionarias efectuadas por los socios originales de KMB S.A. y la designación de beneficiario final de los fideicomisos.

A fin de dirimir este conflicto, corresponde en primer lugar delimitar cuáles son aquellos actos sometidos a fiscalización de la IGJ, luego establecer en qué consiste aquella función fiscalizadora de las sociedades por acciones para, por último, determinar si el organismo administrativo actuó dentro de los límites del control de policía que le fue legalmente asignado.

(ii) Toda sociedad por acciones como la demandada, no incluida en la enunciación del art. 299 de la Ley General de Sociedades queda sujeta, por remisión legal, a un sistema de control limitado el cual, según lo dispuesto por el art. 300 de la misma norma se reduce al contrato constitutivo, sus reformas y variaciones de capital, a efectos de aprobar la valuación de los aportes no dinerarios y de verificar el cumplimiento de los requisitos legales y fiscales correspondientes (arts. 53 y 167 Ley General de Sociedades).

Conceptualmente, este mecanismo de control no comprende la evolución completa de la sociedad a través de su funcionamiento, sino que opera en situaciones predeterminadas.

La enunciación del art. 300 de la referida ley se integra con otras situaciones previstas también en la Ley General de Sociedades y que posibilitan que, en general, pueda actuar frente a: (a) reformas del estatuto; (b) variaciones del capital (aumento o reducción); (c) transformación, fusión o escisión; y (d) reconducción.

La sujeción limitada de las sociedades por acciones a la autoridad administrativa puede ser acentuada otorgando a la IGJ cierta extensión de sus facultades, siempre en caso de sociedades no enumeradas en el art. 299, cuando se advierten reunidos específicos presupuestos que la ley expresamente determina (el art. 301 del mismo cuerpo legal); disposición ésta que faculta a la autoridad administrativa a ejercer funciones de vigilancia sobre aquellas sociedades por acciones cuando a) tal cosa sea requerida por accionistas que representen el diez por ciento del capital suscripto o lo solicite cualquier síndico –escenario, claro está, que no se configuró en el caso–; y b) cuando la misma IGJ lo considere necesario, según resolución fundada, en resguardo del interés público. En este caso, el ejercicio de las funciones de vigilancia puede ser instado no sólo por denuncia de cualquier persona, sino inclusive de oficio, de advertirse la presencia de razones de interés público que, en general, legitiman el ejercicio del poder policial del Estado.

La resolución fundada que exige la norma definirá la razonabilidad y proporcionalidad de la medida.

De lo expuesto resulta entonces que los “actos sujetos a fiscalización”, únicos respecto de los cuales la IGJ podría declarar su “irregularidad e ineficacia a los fines administrativos” (art. 6 de la ley 22.315), depende de la categoría en que se encuentre comprendida la sociedad que hubiera realizado el acto fiscalizado (CNCom. Sala A, 11.5.2006 “Inspección General de Justicia c/ Grufintas S.A. s/ organismos externos”; Fernández, L., Declaración de la IGJ de irregularidad e ineficacia a los efectos administrativos “de actos societario, LALEYAR/DOC 3567/2014).

(iii) En realidad, la potestad con que cuenta la IGJ es una herramienta que se halla a su alcance para ejercer la función de control por lo que, como cualquier otra atribución, está sujeta a los condicionamientos propios de la función a la cual sirve, y se halla subordinada, como ya quedó dicho, a la presencia de un interés público, lo cual descarta que el órgano pueda emitir pronunciamiento respecto de actos entre particulares que solo involucren intereses privados.

Así lo entendió el mismo organismo al emitir su resolución particular 604 en otra causa cuando, con base en lo dispuesto en la última parte del artículo 5 de la ley 22.315, rechazó la denuncia allí analizada, al derivar a sede judicial un conflicto atinente a la titularidad accionaria en tanto lo calificó como cuestión que versa sobre derechos subjetivos de los socios de una sociedad comercial (DE.FI.ZARATE S.A.; 22.9.2021).

Es que los conflictos patrimoniales, como principio, deben ser resueltos por la autoridad judicial competente.

De hecho el referido artículo 5 última parte dispone expresamente, en línea con el principio general referido en el párrafo anterior, que “También son de competencia judicial las resoluciones de las cuestiones que versen sobre derechos subjetivos de los socios de una sociedad comercial entre sí y con respecto a la sociedad”.

Y, en el caso, subyace en la materia que ha sido tratada por el órgano de control, una cuestión patrimonial en la que se debate la realidad y regularidad de varias transferencias accionarias lo cual, en principio y como lo reconoció la recién citada Resolución Particular IGJ Nº 604, afecta los derechos subjetivos de los socios o de aquellos que se califican como tales.

Esta disposición legal que, como ha sido dicho, define una de las limitaciones que la norma impone a la competencia de la IGJ, se inscribe en la doctrina que niega al órgano de control funciones que avancen o adopten decisiones que se corresponden con la actividad jurisdiccional.

Ámbito en el que corresponden sean analizadas y debatidas cuestiones de contenido patrimonial que afecten a los socios del ente.

Corolario de ello será dejar sin efecto las resoluciones Nº 65 y 348, ambas del año 2022, por afectar derechos subjetivos de sujetos privados en relación con la sociedad KMB S.A.

Va de suyo que, quien entienda infringido su derecho asociativo por actos que considera simulados; o la misma IGJ, de invocar que cuestiones de interés público imponen su actuación, lo cual deberá ser previa y fundadamente acreditado, podrán ocurrir ante el órgano judicial competente a reclamar el reconocimiento del derecho que predican poseer; o, en el caso del órgano de control administrativo, a efectos de cumplir lo que sostiene, es su función legal (vgr. ley 22.315, art. 7 inc. f).

En el caso la actuación de la Sala concluirá con este pronunciamiento, sin ingresar en el análisis sustancial del conflicto, pues esta no la materia recursiva en tratamiento ni, como ha sido dicho, es este el ámbito para un debate específico sobre el tema donde, amén de una pretensión concreta y compatible con el tema de fondo, se convoque a todos los sujetos involucrados en un proceso regular en un escenario judicial.

6. Si bien lo expuesto hasta aquí resulta suficiente fundamento para disponer dejar sin efecto sendas resoluciones particulares (65 y 348), estos pronunciamientos administrativos pueden también ser fulminados desde otro enfoque jurídico.

Frente a la ausencia en la ley 22.315 de una norma explícita que defina conceptualmente tanto la declaración como los efectos de la “irregularidad e ineficacia administrativa”, la doctrina no se ha mostrado unánime al tiempo de determinar el correcto alcance jurídico de esa decisión administrativa.

Así una corriente de opinión tiende a aproximar o hasta a asimilar dicho pronunciamiento administrativo a una declaración de nulidad o invalidez del acto afectado, entendiendo así que el acto declarado “irregular e ineficaz a los efectos administrativos” no producirá los efectos que le son propios en razón de la verificación, en sede administrativa, de un vicio congénito a su conclusión.

Otra interpretación, que entendemos mayoritaria, niega que semejante declaración tenga o pueda tener efectos próximos o asimilables a la nulidad o invalidez del acto alcanzado.

Frente a esta disyuntiva, coincidimos en que la declaración de “irregularidad e ineficacia a los fines administrativos” de un acto sujeto a la fiscalización de la IGJ no constituye una declaración de nulidad o invalidez en sede administrativa del acto así tachado; menos aún revela el ejercicio de actividad jurisdiccional (CNCom Sala C, 15.7.2021, “Inspección General de Justicia c/ Boswil S.A. s/ organismos externos”). La ley 22.315 no ha reconocido ni podría reconocer a la IGJ semejante atribución ajena sus cometidos bajo la ley de sociedades comerciales (Fernández, L., Declaración de la IGJ de “irregularidad e ineficacia a los efectos administrativos” de actos societario, ya citado).

Como ha sido dicho en un párrafo precedente, la potestad con que cuenta la IGJ de emitir tal declaración es una herramienta puesta a su alcance para ejercer la función de control que le otorga la ley. Facultad que se encuentra subordinada a la presencia de un interés público que emerja de actos que sean contrarios a la ley, al estatuto o a los reglamentos. Y siempre que aquellos se encuentren sometidos a su fiscalización (ley 22315, artículo 6 f; CNCom Sala A, 11.5.2006, “Inspección General de Justicia c/ Grufintas S.A. s/ organismos externos”, ya citado).

Pero de modo alguno, sea la ley 22.315 o la ley general de sociedades, otorga a ese organismo de control facultades jurisdiccionales que le permitan disponer la nulidad de un acto societario por vía de su declaración de “irregularidad e ineficacia a los efectos administrativos”.

Tal disposición administrativa sólo habilita a la IGJ a incoar una acción judicial, conforme lo autorizan los artículos 303 y 251 de la ley de sociedades a fin de obtener, por la vía competente, la decisión jurisdiccional que disponga la nulidad del acto cuestionado o la consecuencia jurídica que el organismo de control entiende derive del acto que previamente calificó de irregular e ineficaz y lo plasme como pretensión.

Resulta claro así que la ley no otorga a la decisión administrativa naturaleza jurisdiccional, pues si así fuera la intervención del Poder Judicial sería innecesaria.

En esta línea se ha pronunciado la misma IGJ en otra reciente resolución particular Nº 1368 (28.11.2022; sociedad “Salvattore Group S.A.S.”) en la cual el Inspector General de Justicia ordena a la “Oficina Judicial” promover, en forma inmediata, las acciones judiciales de nulidad contra la nombrada sociedad, autorizándola a requerir las medidas precautorias que entienda necesarias.

En sus considerandos, el organismo de control concluyó que por los hechos que allí describió, la referida sociedad era nula desde su formación en tanto ya en aquel momento fundacional, siempre en el parecer de la IGJ, el ente carecía de patrimonio.

Por lo dicho en las líneas precedentes de esta sentencia como por lo actuado por el mismo organismo de control en la resolución particular citada, es claro que sólo los jueces pueden suspender o anular lo actuado en la órbita societaria, lo cual implica que estos actos mantienen eficacia hasta tanto una decisión judicial disponga lo contrario (CSJN, Fallos 247:646 y 328:651; CNCom., Sala C, 15.7.2021, “Inspección General de Justicia c/ Boswil SA s/ organismos externos” ya citado; Hutchinson, T., Ley nacional de procedimiento administrativo. Ley 19.549 comentada, anotada y concordada con las normas provinciales, Buenos Aires, 1987, p. 161; Maganasco, J., La declaración de irregularidad e ineficacia en la reforma de la ley 17.811, La Ley AR Doc 5939/2012; Fernández, Leonardo F. Declaración de la IGJ de “Irregularidad e ineficiencias a los efectos administrativos” de actos societario, LA LEY 2014-F,38; Gordillo, A., Tratado de Derecho Administrativo Parte General, Buenos Aires, 1998, t. I, XIV-13), lo que es así –conviene insistir en esto– porque las facultades que emergen del citado art 6 inc. f) de la ley 22.315 no pueden interpretarse de un modo tan amplio, que atribuyan a la IGJ el poder de establecerse en una suerte de Juez respecto de todas las actuaciones internas de las sociedades privadas sujetas a su control, so pretexto y resguardo del interés público.

7. Desde este punto de vista, y sin emitir pronunciamiento acerca de la legitimidad de las transferencias accionarias pues, como se dijo, no es materia que deba aquí y ahora ser examinada, de la simple lectura de las Resoluciones nº 65/22 y 348/22 se advierte que las decisiones que allí se adoptaron constituyen actos administrativos con verdaderas implicancias jurisdiccionales, pues no otra cosa –quedó recién dicho– significa decidir acerca de la validez o eficacia de los actos jurídicos celebrados en la esfera propia de una persona jurídica de carácter privado.

No cupo, pues, que la IGJ actuara per se sino que, eventualmente, debió formular demanda ante juez competente a efectos de reclamar que sea declarada la invalidez de las transferencias accionarias descriptas en la resolución Nº 65/22, en tanto parecería postular tratarse de actos simulados (Roitman Horacio, Ley de Sociedades Comerciales, t. V, ps. 500 y ss.; Verón Alberto V., Sociedades Comerciales, Buenos Aires, 1999, t. IV, págs. 539/541).

Pero en lugar de ello el organismo se arrogó funciones jurisdiccionales para dirimir cuestiones de naturaleza intrasocietarias, lo cual no sólo exorbitó sus facultades sino que se involucró en un naciente conflicto que, en principio, no parece exceder el marco privado.

Cabe recordar que luego de emitir sendas resoluciones, la IGJ convocó a asamblea de accionistas, a pedido de la denunciante, y el funcionario del organismo que presidió el acto otorgó legitimación para intervenir en la reunión a la señora E. M.. Si bien esta asamblea ha sido impugnada por vía judicial, por lo cual nada puede decir la Sala aquí a su respecto, lo actuado con posterioridad al acto administrativo atacado revela con claridad que la IGJ otorgó a su decisión efectos de un pronunciamiento judicial.

La actuación de la IGJ fuera de los límites administrativos afecta claramente la regularidad de ambas resoluciones; conclusión que se confirma al advertir que no existe en aquellas una invocación explícita a que en la cuestión estuviera involucrado el interés público, omisión que impide al órgano de control utilizar las facultades excepcionales que le concede el artículo 301 de la ley general de sociedades.

Lo hasta aquí dicho deja en claro que la IGJ exorbitó sus facultades al dictar las resoluciones particulares 65/22 y 348/22, lo cual justifica dejarlas sin efecto.

8. Pero también abona tal solución los vicios que se verifican al examinar la regularidad del trámite procesal impreso a las actuaciones administrativas que derivaron en las ya citadas resoluciones particulares.

Es que la resolución particular Nº 65/22 declaró la ineficacia e irregularidad a los efectos administrativos, de diversas registraciones efectuadas en favor de diversos contratos de fideicomiso, sin brindar a estos, por vía de quien corresponda, intervención alguna. Recuérdese que tales “registraciones” involucraban transferencias accionarias en favor de tales fideicomisos, por lo cual aquella declaración les habría producido una clara afectación económica sin darles la debida audiencia que habilite una eventual defensa de sus derechos.

Y frente a tal escenario, es evidente que la declaración prevista en el art. 6 inc. f de la ley 22.315 debe ser el colofón de una actuación administrativa que atienda los principios del debido proceso, garantizando a los involucrados, con carácter previo a cualquier decisión que los afecte, el derecho a ser oídos, producir pruebas y ejercer adecuadamente su defensa.

Como corolario de todo lo expuesto resulta claro que las Resoluciones Particulares números 65/2022 y 348/2022, no pueden mantenerse, tanto sea por haber sido dictadas por la IGJ en exceso de su competencia, como por ser afectados los principios del debido proceso.

9. Por último, en cuanto a las cuestiones relativas a la eventual configuración de lavado de activos (ley 25.246), tal como fue sugerido en las resoluciones recurridas, en coincidencia con lo propiciado por el señor Representante del Ministerio Público Fiscal en los dictámenes que preceden a esta sentencia, bastaría poner los antecedentes en conocimiento del órgano pertinente y competente en la materia, en el caso la Unidad de Información Financiera (UIF) –conf. arts. 5, 12, 13, 14 y concs. ley citada– a fin de que sea esta última, que cuenta con funciones y competencia específica, quien realice las diligencias e investigaciones que sean menester adoptando el temperamento que estime pertinente.

10. En cuanto a las costas, esta Sala tiene resuelto que, como regla general, en las causas en donde interviene la IGJ los gastos causídicos deben distribuirse en el orden causado, habida cuenta que la actuación de ese organismo constituye el cumplimiento de una obligación legal y el ejercicio de los poderes de policía que la ley le ha conferido en materia societaria (29.12.2015, “Inspección General de Justicia c/ Kleavz s/ organismos externos”, íd., 12.5.2011, "Inspección General de Justicia c/Amov IV S.A. de capital variable s/organismos externos", entre otros).

Es por ello que, siguiendo ese razonamiento y en el entendimiento de que en este particular caso no existe ninguna circunstancia excepcional que justifique adoptar otro temperamento, se dispondrá que las costas se distribuyen en el orden causado (arts. 68:2º y 69 del código procesal).

11. Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por el señor Fiscal General ante la Cámara Nacional en lo Civil se RESUELVE:

Dejar sin efecto las Resoluciones Particulares nº 65/2022 y 348/2022 dictadas por la Inspección General de Justicia (IGJ) y apeladas tanto en estas actuaciones como en la nº 8774/2022 (“IGJ c/ F. S. S/ organismos externos).

Las costas son distribuidas en el orden causado.

Déjese copia del presente pronunciamiento en las actuaciones nº8774/2022.

Notifíquese electrónicamente, cúmplase con la comunicación ordenada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (Ley 26.856 y Acordadas 15/13 y 24/13), y remítase el soporte digital y papel del expediente –a través del Sistema de Gestión Judicial y mediante pase electrónico– al Organismo de origen.

El señor Juez Pablo D. Heredia no interviene por hallarse recusado en la presente causa. – Gerardo G. Vassallo. – Juan R. Garibotto (Prosec.: Mariana Grandi).

Morales, Blanca Azucena c. ANSeS s/impugnación de acto administrativo.

Dictamen del Procurador Fiscal ante la Corte:

I. La Cámara Federal de Apelaciones de Comodoro Rivadavia confirmó la sentencia de grado que había hecho lugar a la demanda y ordenado a la Administración Nacional de la Seguridad Social -ANSES- que le otorgase a la actora el beneficio de pensión solicitado. A su vez, revocó la imposición de costas por su orden y dispuso que, conforme lo previsto en el artículo 36 de la Ley 27.423 de Honorarios Profesionales de Abogados, Procuradores y Auxiliares de la Justicia Nacional y Federal, tanto las costas determinadas en la sentencia de primera como las de la alzada debían ser impuestas a la demandada, por haber resultado vencida. Además, declaró la inconstitucionalidad del artículo 3 del decreto de necesidad y urgencia 157/2018 en cuanto había derogado el mencionado artículo 36 de la ley de honorarios (fs. 91/95).

En lo pertinente, señaló que si bien no se hallaba controvertida la imposición de las costas decidida en la anterior instancia, correspondía examinar nuevamente el punto a la luz de las modificaciones introducidas por el marco normativo sobreviniente.

Al respecto, indicó que el 22 de diciembre del 2017 había sido sancionada la ley 27.423 que, en su artículo 36, establece que en las causas de seguridad social las costas se impondrán según el principio general que contiene el artículo 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, con excepción de aquellos procesos donde los jubilados, pensionados, afiliados o sus causahabientes resulten vencidos, en cuyo caso, se fijarán en el orden causado.

Advirtió que no contradice el criterio expuesto la derogación de esa norma que el Poder Ejecutivo Nacional llevó a cabo, a través del artículo 3 del decreto 157/2018, tras interpretar que la ley 27.423 contraría lo normado por la Ley 24.463 de Solidaridad Previsional, pues el legislador, al sancionar la nueva ley de honorarios, había manifestado expresamente su voluntad de volver a aplicar el principio general de la derrota en estos casos. Agregó que el Poder Ejecutivo nada objetó respecto del artículo 36 de la ley 27.423 en la oportunidad prevista en la Constitución Nacional para vetarla, es decir, al observar dicha norma mediante el decreto 1077/2017. Por tal razón, declaró la inconstitucionalidad del artículo 3 del decreto de necesidad y urgencia 157/2018, pues consideró que no se hallaba acreditada la imposibilidad de seguir el procedimiento normal para la sanción de las leyes invocada en esa norma.

En consecuencia, se atuvo a lo dispuesto en el mencionado artículo 36 de ley 27.423 para modificar las costas de primera instancia y fijar las de la alzada.

II. Contra esa decisión, la Administración Nacional de la Seguridad Social dedujo recurso extraordinario federal (fs. 99/111), que fue concedido únicamente respecto a los agravios referidos a la imposición de costas (fs. 117/121), sin que conste la interposición de queja respecto de los extremos denegados.

En lo que atañe a los agravios concedidos, aduce que la cámara resolvió extra petita y colocó a la ANSES en peor situación que la que tenía luego del dictado de la sentencia de grado, pues revocó de oficio las costas impuestas en primera instancia sin que hubiese existido en ese punto apelación de la actora.

Con respecto a la imposición de las costas de la alzada, considera que la sentencia incurrió en arbitrariedad al efectuar una interpretación errónea de las normas que rigen el punto. Explica que en materia previsional las costas se rigen por principios distintos a los que regulan los procesos civiles.

Relata que, desde antiguo, las leyes 18.447, 19.038 y 19.490 establecieron la exención de las costas para los organismos de la seguridad social, debido a que no se los considera como parte litigante, toda vez que actúan como poder público en defensa de la legalidad de actos administrativos.

Sostiene que, en esa línea, el artículo 21 de la ley 24.463, que constituye una ley especial, federal y de orden público, reformó el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones e introdujo el principio de costas por su orden. Añade que la Corte Suprema rechazó planteas de invalidez constitucional de la mencionada norma.

A su vez, entiende que frente al artículo 36 de la ley 27.423 debe prevalecer el citado artículo 21 de la ley 24.463, pues el primero es una ley especial y el segundo es una ley general. Apunta que si bien el artículo 65 de la ley 27.423 derogó “toda otra norma que se oponga a la presente” no dejó sin efecto, en forma específica, el artículo 21 de la ley 24.463, por lo que este último se encuentra plenamente vigente.

Por último, alega que el artículo 3 del decreto 157/2018, a los efectos de zanjar el debate y aportar previsibilidad y seguridad jurídica, esclareció esta situación al derogar el artículo 36 de la ley 27.423 y disponer que en supuestos como el de autos las costas deben fijarse de conformidad con las previsiones de la ley especial 24.463.

III. En mi entender, el recurso extraordinario es formalmente admisible.

Por un lado, si bien lo atinente a las costas del procesoremite al examen de cuestiones de orden procesal que resultan extrañas a la instancia del artículo 14 de la ley 48, suscita cuestión federal y justifica su descalificación cuando, con menoscabo de garantías que cuentan con amparo constitucional, lo resuelto prescinde de dar un tratamiento adecuado a la controversia, con arreglo a las constancias de la causa y las normas aplicables (Fallos: 339:1691, “Nelson” y sus citas; en similar sentido doctr. de Fallos: 322:464, “De la Horra” y 341:762, “González”; entre otros). Ello es lo que ocurre con la modificación de oficio que la cámara efectuó sobre las costas impuestas por el juez de grado, en atención a las razones que se brindan en el siguiente acápite.

Por otra parte, respecto de las costas de la alzada, estimo que existe cuestión federal suficiente, toda vez que en el pleito se ha puesto en tela de juicio la constitucionalidad de un decreto de necesidad y urgencia dictado por el Poder Ejecutivo Nacional –art. 3 del decreto de necesidad y urgencia 157/2018– y la decisión apelada fue contraria a su validez (art. 1 de la ley 48; Fallos: 322:1726, “Verrocchi”; 323:1934, “Risolía de Ocampo”, entre otros).

IV. En cuanto a la revisión de oficio que efectuó la cámara sobre las costas determinadas en primera instancia, entiendo que la sentencia incurrió en una reformatio in peius ya que modificó la condena en un punto que se encontraba firme, pues no mediaba agravio alguno referido a ello (doctr. Fallos: 323:2570, “Sanguineri” 325:2774; “Alberini” y sus citas; 326:613, “Goldaracena”, por remisión al dictamen de esta Procuración General de la Nación, entre otros).

Asimismo, estimo que el juez de grado había efectuado una correcta aplicación de la norma vigente al momento de resolver, es decir, del artículo 21 de la ley 24.463, pues todavía no regían las modificaciones introducidas por el artículo 36 de la ley 27.423.

En este sentido, la Corte Suprema ha establecido, de manera reciente, que el nuevo régimen legal previsto en la ley 27.423 no resulta aplicable a los procesos fenecidos o en trámite en lo que respecta a la labor desarrollada durante las etapas procesales concluidas, a los que se aplican las disposiciones normativas vigentes con anterioridad (CSJ 32/2009 [45-E)/CSI, “Establecimiento Las Marías SACIFA c/ Misiones, Provincia de s/ acción declarativa”, sentencia del 4 de septiembre de 2018, y sus citas).

Por lo tanto, cabe concluir que la cámara actuó de manera arbitraria e incurrió en un exceso de jurisdicción, por lo que la sentencia debe ser revocada en este aspecto.

V. En lo referido a las costas de la alzada, considero que, previo a dictaminar sobre la constitucionalidad del artículo 3 del decreto 157/2018, resulta menester determinar el marco legal que dirime el punto en examen. Ello es así pues, en caso de que la cuestión se rija por el artículo 21 la ley 24.463, devendría innecesaria una declaración sobre la validez constitucional del citado artículo del decreto, ya que, en lo pertinente, sólo introduce modificaciones sobre el régimen de las costas en materia de seguridad social previsto en el artículo 36 de la ley 27.423.

En particular, corresponde analizar si el aludido artículo 36 de la ley de honorarios derogó la regla sobre costas en los procesos de seguridad social prevista en el artículo 21 de la ley 24.463 o si, tal como lo sostiene la apelante, esta última norma prevalece sobre la primera por razones de especialidad. En lo sustancial, la ANSES plantea que la ley 24.463 regula de manera específica el tema de las costas en los procesos previsionales, mientras que la ley 27.423 es una norma general que versa sobre los honorarios de los abogados, procuradores y auxiliares de la justicia.

Ahora bien, la ley 24.463 fue sancionada el 8 de marzo de 1995 y, respecto de los procedimientos de impugnación judicial de los actos administrativos de la Administración Nacional de Seguridad Social, dispone, en su artículo 21, que “En todos los casos las costas serán por su orden”.

Posteriormente, el Congreso de la Nación sancionó la ley 27.423, que fue publicada en el Boletín Oficial el 22 de diciembre de 2017, cuyo artículo 36 establece que “En las causas de seguridad social los honorarios se regularán sobre el monto de las prestaciones debidas. Las costas se impondrán de acuerdo a lo normado por el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, en la parte general, libro I, título II, capítulo V, con excepción de aquellos casos en que los jubilados, pensionados, afiliados o sus causahabientes resultaren vencidos, en cuyo caso se impondrán las costas en el orden causado”. Cabe recordar, en cuanto aquí interesa, que el artículo 68 del código procesal –inserto en el aludido capítulo V– ordena que las costas se impondrán a la parte vencida en el juicio.

Del cotejo del texto de los artículos en debate surge claro que tanto uno como el otro regulan las costas aplicables en materia previsional, por lo que el argumento esbozado por la ANSES a los efectos de sostener la vigencia del artículo 21 de la Ley de Solidaridad Previsional no puede prosperar. Es que la primera regla de interpretación de las leyes es dar pleno efecto a la intención del legislador y la primera fuente para determinar esa voluntad es la letra de la ley (dictámenes de esta Procuración General de la Nación a los que remitió la Corte en Fallos: 324:1740, “Banco Bansud” y 326:704, “Galván” y sus citas respectivas, entre otros). Bajo ese prisma, advierto que es el propio texto del artículo 36 de la nueva ley de honorarios el que hace referencia a su aplicación en “las causas de seguridad social y prevé excepciones cuando resulten vencidos los “jubilados y pensionados”, por lo que su especialidad en materia previsional resulta evidente.

Cabe puntualizar que no se encuentra en discusión aquí que el artículo 21 de la ley 24.463 modificó la regla en materia de costas aplicables a los procesos previsionales cuando la ANSES es parte, ni tampoco se ponen en tela de juicio las razones que justificaron esa política legislativa ni la validez constitucional de esa regla. Por el contrario, lo que surge del análisis normativo es que la previa voluntad del legislador resultó a su vez modificada al sancionarse el artículo 36 de la ley 27.423 pues al abordar la misma cuestión, se estableció un nuevo criterio.

En efecto, la pauta hermenéutica sostenida por la Corte indica que no cabe presumir que el legislador actuó con inconsecuencia o imprevisión al dictar las leyes (Fallos: 341:631, “Benoist” y sus citas, entre otros). En tales condiciones, no puede colegirse que el Poder Legislativo no tuvo en cuenta que la sanción de la ley 27.423 implicaría la derogación del artículo 21 de la Ley de Solidaridad Previsional. Máxime cuando la propia legislatura ordenó de manera expresa la derogación de toda norma que se oponga a las disposiciones de la ley 27.423, mediante la inclusión del artículo 65.

En suma, considero que las normas bajo análisis regulan idéntica materia, por lo que no puede hablarse de la prevalencia de una sobre la otra en función de su especialidad, sino más bien de un mero cambio de criterio del legislador respecto del modo de distribución de las costas en los procesos previsionales, con el objeto de brindar mayor protección a los beneficiarios del sistema de seguridad social.

En tales condiciones, cabe concluir que la norma que rige las costas de la alzada en el presente caso es el artículo 36 de la ley 27.423, pues, al momento de la sentencia, el artículo 21 de la ley 24.463 se hallaba derogado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 65 de la nueva ley de honorarios.

VI. Lo expuesto en el acápite anterior conduce al tratamiento de la constitucionalidad del artículo 3 del decreto 157/2018, en cuanto derogó las modificaciones introducidas por el artículo 36 de la ley 27.423 en materia de costas de la seguridad social.

Ante todo, creo pertinente recordar que en nuestro sistema constitucional el Congreso Nacional es el único órgano titular de la función legislativa, por lo cual, la admisión de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de excesiva rigurosidad y con sujeción a exigencias formales (Fallos: 322=1726, op. cit.).

En efecto, la reforma constitucional llevada a cabo en el año 1994 enunció entre sus objetivos el de “atenuar el presidencialismo”, al mismo tiempo que consignó la necesidad de “modernizar y fortalecer el Congreso” y “fortalecer los mecanismos de control”, todo ello directamente relacionado con el fin de “perfeccionar el equilibrio de poderes”. La metodología a la que se acudió fue la de incorporar ciertas facultades excepcionales de los poderes constituidos, con el fundamento de que aquello significaba la institucionalización de los mecanismos de control a los que se los sometía (Fallos: 333:633, “Consumidores Argentinos”, considerando 5º ).

En cuanto aquí importa, los constituyentes incluyeron el artículo 99, inciso 3, a través del cual se admite en forma expresa la facultad del Poder Ejecutivo de ejercer facultades legislativas bajo la condición sustantiva de que concurran circunstancias excepcionales que hagan imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las normas.

En particular, para el ejercicio de esta facultad de excepción la Constitución Nacional –además de restringir ciertas materias y disponer la debida consideración por parte del Poder Legislativo– exige que exista un estado de necesidad y urgencia (Fallos: 338:1048, “Asociación Argentina de Compañías de Seguros”). En este contexto, el Poder Judicial deberá entonces evaluar si las circunstancias invocadas son excepcionales, o si aparecen como manifiestamente inexistentes o irrazonables, en cuyo caso la facultad ejercida carecerá del sustento fáctico constitucional que lo legitima (Fallos: 333:633, “Consumidores Argentinos”).

Específicamente, en el precedente ‘’Verrocchi” (Fallos: 322:1726) la Corte sostuvo que para que el Presidente pueda ejercer facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1- que sea imposible dictar una ley mediante el trámite previsto constitucionalmente, vale decir, que la cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor; o 2- que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que requiera ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de sanción de las leyes.

En este marco, considero que no se ha demostrado en el sub lite la existencia de una situación de tal gravedad o urgencia que impida seguir el trámite ordinario de sanción de leyes para debatir la reforma instrumentada mediante el artículo 3 del decreto 157/2018.

Es dable señalar que esa norma fue dictada como de necesidad y urgencia el día 27 de febrero de 2018, cuando había sido recientemente sancionada la ley 27.423 (30 de noviembre de 2017), luego de un amplio debate llevado a cabo en el Congreso de la Nación. Dicha ley, a su vez, había sido promulgada por el Poder Ejecutivo el 20 de diciembre de 2017, sin que en ese texto se efectuara observación alguna con respecto al artículo 36 de la nueva ley de honorarios.

Además, en lo que atañe a las reformas en materia de costas de la seguridad social introducidas en el aludido artículo 36, los considerandos del decreto 157/2018 fundaron la derogación efectuada en su artículo 3 textualmente en que: “sin perjuicio de que el artículo 36 de la referida Ley de Honorarios regula la generalidad de los asuntos de seguridad social, mientras que el artículo 21 de la Ley Nº 24.463 y sus modificatorias, atañe a un procedimiento específico, cabe advertir la posibilidad que se genere un conflicto interpretativo sobre el ámbito de aplicación de dos normas que se encuentran vigentes”.

Sobre esta base, resulta claro que las razones invocadas por el Poder Ejecutivo respecto del punto en debate no alcanzan para habilitar el ejercicio de las potestades normativas excepcionales que prevé la Constitución, puesto que la mera invocación de un eventual “conflicto interpretativo” como único fundamento del artículo 3 del decreto no resulta suficiente para demostrar que el cambio legislativo allí establecido no podía ser implementado por los cauces ordinarios previstos constitucionalmente. Máxime teniendo en cuenta que el Ejecutivo nada objetó sobre el artículo 36 de la ley 27.423 en la oportunidad que la Constitución le asignaba para vetar la ley (cf. art. 83, CN), facultad que ejerció al dictar el decreto 1077/2017 respecto de otros artículos de la misma norma (ver arts. 1 a 7 del dto., donde fueron observados los arts. 5, párrafo segundo; 11, párrafo segundo; ciertas tablas del 19; 25, inciso e] 47; 63 y 64 de la ley 27.423).

A su vez, cabe descartar de plano los criterios de mera convemencia del Poder Ejecutivo que, por ser siempre ajenos a circunstancias extremas de necesidad, no justifican nunca la decisión de su titular de imponer un derecho excepcional a la Nación en circunstancias que no lo son, pues el texto de la Constitución Nacional no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto (Fallos: 333:633 y 338:1048, op. cit.).

Por lo tanto, si se deseaba modificar la solución adoptada por el Congreso en el artículo 36 de la ley de honorarios, debió inevitablemente ponerse en marcha el procedimiento ordinario que la Constitución establece para la sanción de una ley.

En suma, en virtud de las razones hasta aquí vertidas, considero que debe declararse la inconstitucionalidad del artículo 3 del decreto de necesidad y urgencia 157/2018 por no verificarse la existencia de circunstancias excepcionales exigida por el artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional para su validez, y, por ende, reafirmarse la plena vigencia del artículo 36 de la ley 27.423.

VII. Por lo expuesto, opino que corresponde declarar procedente el recurso extraordinario, revocar parcialmente la sentencia apelada con el alcance indicado en el acápite IV, y confirmarla en lo atinente a las cuestiones examinadas en los acápites V y VI.

Buenos Aires, 1º de octubre de 2019. – Víctor Abramovich.

Buenos Aires, 22 de junio de 2023

Vistos los autos: “Morales, Blanca Azucena c/ ANSeS s/ impugnación de acto administrativo”.

Considerando:

Que los agravios de la apelante encuentran adecuada respuesta en los fundamentos del dictamen del señor Procurador Fiscal, que esta Corte comparte –con excepción del segundo y tercer párrafo del acápite IV y del segundo y tercer párrafo del acápite VI– y a los que se remite por razón de brevedad.

Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario, se revoca la sentencia respecto de lo resuelto sobre las costas de la primera instancia y se la confirma en lo referente a las costas de la alzada y a la declaración de inconstitucionalidad del art. 3 del decreto de necesidad y urgencia 157/2018. Con costas. Notifíquese y devuélvase. – Horacio Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz. – Ricardo L. Lorenzetti. – Juan C. Maqueda.