P. D., M. c. Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social s/empleo público.
Buenos Aires, 3 de junio de 2025
Y Vistos; Considerando:
I. Que la parte actora promovió una demanda contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación por la suma de $ 1.272.326 en concepto de indemnización de daños y perjuicios por despido, preaviso, salarios caídos y doble indemnización dispuesta por el decreto de necesidad y urgencia nº 329/2020.
La parte demandada, al contestar la demanda, opuso las excepciones de defecto legal, falta de agotamiento de la vía administrativa y cumplimiento del plazo de caducidad para interponer la acción judicial.
II. Que el juez rechazó, con costas, las excepciones de defecto legal y de falta de agotamiento de la vía administrativa planteadas por la parte demandada (pronunciamiento del 19 de agosto de 2024).
Para decidir de ese modo sostuvo los siguientes fundamentos:
(i) “[L]a excepción de defecto legal constituye el medio adecuado para subsanar la imprecisión, oscuridad u omisión de los enunciados legalmente exigibles en el escrito de demanda [y] su admisibilidad depende de que los vicios de que aquél adolezca sean de tal gravedad que se haga difícil conocer lo que se pretende, creando en la contraria una perplejidad tal que le impida ejercer con amplitud su derecho de defensa u ofrecer las pruebas conducentes”.
(ii) “[L]a demandada contestó en debida forma la demanda interpuesta y opuso excepciones, a lo que debe agregarse, que del escrito de inicio surgen claramente lo peticionado por la parte actora y su fundamentación jurídica [por] tanto no se advierte que […] se haya encontrado en un estado de incertidumbre que le haya impedido ejercer acabadamente su derecho de defensa”.
(iii) “[L]a Exma. Cámara de Apelaciones del Fuero en pleno, resolvió en el caso “Córdoba, Salvador y otros c/ EN – Dirección General de Fabricaciones Militares s/ empleo público”, de fecha 18 de marzo de 2011, que el ritualismo inútil traduce un principio jurídico que subsiste como tal, no obstante haber sido normativamente suprimido de la Ley de Procedimiento Administrativo. Máxime, en consideración de que el principio descripto precedente fue incorporado nuevamente a la Ley Nº 19.549, con el dictado de la Ley Nº 27.742”.
(iv) “[N]o puede soslayarse el hecho de que la aquí actora persigue el pago de rubros indemnizatorios y salariales derivados de –a su entender– haber sido despedida sin causa y que, conforme surge de la prueba documental agregada al expediente y reconocida por ambas partes, existió un intercambio epistolar entre la señora M. P. D. y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, donde finalmente la demandada cerró la citada vía de comunicación”.
(v) En este contexto, sostener que […] deberá –previo a recurrir a la vía judicial– interponer un reclamo para agotar la vía administrativa en sede de la demandada a los efectos de lograr el reconocimiento de la indemnización reclamada, constituiría un ritualismo inútil”.
(vi) El reclamo previo “no aparece en el sub-examine como un propósito adecuado de solución del conflicto, sino más bien un dispendio, tanto administrativo como jurisdiccional”.
(vii) Las costas “deben ser soportadas por la demandada vencida, atento a que no se vislumbran argumentos que permitan apartarse del principio general de la derrota”.
III. Que la parte demandada dedujo un recurso de apelación y expresó agravios que fueron contestados (escritos del 22 de agosto, 2 y 9 de septiembre, respectivamente).
Expuso las siguientes críticas:
(i) “El reclamo administrativo previo, no es un capricho o un “ritualismo inútil” de la administración pública, sino que es una exigencia contemplada en la Ley 19.459, la cual expresa el razonable y coherente objetivo de permitir al Estado la revisión de la legalidad de sus propios actos y, en su caso, de rectificarlos”.
(ii) “[C]onforme lo normado por los artículos 24 y 25 de la Ley de Procedimientos Administrativos, existen plazos específicos para la impugnación judicial del acto administrativo”.
(iii) “[L]a propia actora […] refiere darse por despedida el 12/02/2021 e interpone la demanda fuera de los 90 días fijados por la norma antes mencionada. Es decir que […] la demanda fue interpuesta 16 MESES MAS TARDE”.
(iv) “[E]l acto de la Administración ha devenido firme y consentido, en virtud de la falta de interposición de reclamo alguno por parte de [la] actor[a] contra el obrar de la Administración, en tiempo y forma”.
(v) “[R]esulta claro el injustificado apartamiento del magistrado de primera instancia al plexo normativo aplicable a la cuestión aquí ventilada”.
(vi) “Agravia […] la imposición […] de las costas [porque entiende que] contó con motivos suficientes para oponer al progreso de la acción incoada la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa [y] [l]a Excma. Cámara del Fuero, ha resuelto –en casos análogos al presente– que, en atención a la complejidad de la cuestión, la misma podría encuadrar en la previsión establecida en el segundo párrafo del artículo 68 del Código Procesal Civil de la Nación”.
IV. Que no es ocioso recordar que las sentencias deben ajustarse a las circunstancias existentes al momento de ser dictadas, aun cuando fueran sobrevinientes a la apelación (CSJ Fallos entre otros 304:1716; 306:1160; 318:2438; 320:1653; 335:905; 345:1034; entre otros).
En este entendimiento, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha establecido desde antiguo que las normas procesales –como son las de esta causa–, aún en casos de silencio de ellas, se aplican de inmediato, incluso a las causas pendientes (doc. CSJ Fallos: 220:30 y 1250; 306:2101; 307:1018; 317:499; 323:1285; 324:1411; 326:2095 y 345:1034; entre otros).
Ello es así, porque “la facultad de cambiar las leyes procesales es un derecho que pertenece a la soberanía” (Fallos: 163:231, pág. 259), y no existe derecho adquirido a ser juzgado por un determinado procedimiento pues las leyes sobre procedimiento y jurisdicción son de orden público” (Fallos: 193:192; 249:343; 306:2101 y otros; y esta sala, causas “Swinnen” y “Modo”, pronunciamientos del l y 8 de abril de 2025).
V. Que bajo esta mirada es que corresponde interpretar la reciente modificación introducida a la ley 19.549 por la ley 27.742 –Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos” B.O. 8/7/2024–.
VI. Que, en este contexto, debe advertirse que la parte actora reclamó en la presente causa una indemnización por despido en razón de que –según alegó– desempeñó tareas para la parte demandada bajo la modalidad de sucesivos contratos, en los términos del artículo 9 del anexo de la ley 25.164, en fraude a la ley, por cuanto esas figuras jurídicas “autorizadas legalmente para casos excepcionales, [fueron utilizadas] con una evidente desviación de poder con el objetivo de encubrir una designación permanente bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado”.
Sostuvo que esa situación fraudulenta, unida a la intempestiva decisión de la administración de finalizar el vínculo, dan lugar a la responsabilidad del Estado por su actividad ilegítima y, consecuentemente, cabe su indemnización en los términos del artículo 14 bis de la Constitución Nacional.
En razón de ello, resulta aplicable el artículo 32 de la ley 19.549 –según la modificación introducida por el artículo 51 de la ley 27.742– que establece, en lo que aquí interesa, que “El reclamo administrativo previo a que se refieren los artículos anteriores no será necesario si mediare una norma expresa que así lo establezca y cuando:(…) b) Se reclamaren daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad contractual o extracontractual (…)”.
Por tanto, corresponde desestimar los agravios ofrecidos por la parte demandada relativo a la falta de agotamiento de la vía administrativa, en razón de que, a partir de la modificación de la ley 19.549, no se exige la presentación del reclamo administrativo previo previsto en el artículo 30 de la citada ley, en los casos de daños y perjuicios contra el Estado Nacional.
VII. Que en razón de ello, resulta insustancial expedirse respecto del agravio vinculado al alegado vencimiento del plazo de caducidad para interponer la acción judicial.
VIII. Que las críticas concernientes a la imposición de las costas no pueden ser admitidas ya que no se ofrecieron argumentos idóneos que justifiquen un apartamiento del principio objetivo de la derrota previsto en el artículo 68, primera parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
Esas razones llevan, también, a imponer las costas de esta instancia a la parte demandada vencida.
En mérito de las razones expuestas, habiendo dictaminado el fiscal general, el tribunal RESUELVE: desestimar los agravios, con costas.
Regístrese, notifíquese –al fiscal vía correo electrónico– y devuélvase.
El juez Rodolfo Eduardo Facio dijo:
I. Que M. P. D. promovió una demanda contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social tendiente a obtener el cobro de la suma de $1.272.326 “en concepto de indemnización dispuesta por el artículo 11 de la ley 25.164, preaviso, salarios nunca abonados, la doble indemnización dispuesta por el DNU 329/2020 y prorrogada por DNU 761/2020 y cualquier otro concepto adeudado, con más los intereses […] desde la fecha de la mora en el cumplimiento […] y hasta el efectivo pago”.
II. Que la parte demandada, cuando contestó la demanda, formuló planteos de “defecto legal”, de “falta de agotamiento de la vía administrativa” y de “caducidad del plazo para entablar la demanda judicial”.
III. Que el juez de primera instancia desestimó los planteos de formulados por el Estado Nacional (Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social), con apoyo en diversos argumentos:
i. “La demandada contestó en debida forma la demanda interpuesta y opuso excepciones, a lo que debe agregarse, que del escrito de inicio surgen claramente lo peticionado por la parte actora y su fundamentación jurídica”.
ii. “No puede más que concluirse que corresponde rechazar la excepción de defecto legal interpuesta, en tanto no se advierte que la parte demandada se haya encontrado en un estado de incertidumbre que le haya impedido ejercer acabadamente su derecho de defensa”.
iii. “En el caso ‘Córdoba, Salvador y otros c/ EN – Dirección General de Fabricaciones Militares s/ empleo público’ [la cámara del fuero resolvió] que el ritualismo inútil traduce un principio jurídico que subsiste como tal, no obstante haber sido normativamente suprimido de la Ley de Procedimiento Administrativo”.
iv. El principio del “ritualismo inútil” fue “incorporado nuevamente a la Ley Nº 19.549, con el dictado de la Ley Nº 27.742”.
v. “No puede soslayarse […] que la aquí actora persigue el pago de rubros indemnizatorios y salariales derivados de –a su entender– haber sido despedida sin causa, y que, conforme surge de la prueba documental agregada al expediente y reconocida por ambas partes, existió un intercambio epistolar entre […] M. P. D. y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, donde finalmente la demandada cerró la […] vía de comunicación”.
vi. “En este contexto, sostener que la actora deberá –previo a recurrir a la vía judicial– interponer un reclamo para agotar la vía administrativa en sede de la demandada a los efectos de lograr el reconocimiento de la indemnización reclamada, constituiría un ritualismo inútil”.
vii. “La finalidad del reclamo previo –que es un privilegio para la Administración a fin de posibilitar que ésta revise sus actos o conductas– no aparece […] como un propósito adecuado de solución del conflicto, sino más bien un dispendio, tanto administrativo como jurisdiccional”.
IV. Que la parte demandada apeló y expresó los siguientes agravios que fueron replicados:
i. “La actora debió haber agotado el reclamo administrativo previo para provocar la habilitación de la instancia judicial, circunstancia que no se observa cumplida […] razón por la cual la […] acción es inválida”.
ii. “El reclamo administrativo previo, no es un capricho o un ‘ritualismo inútil’ de la administración pública, sino que es una exigencia contemplada en la ley 19.549, la cual expresa el razonable y coherente objetivo de permitir al estado la revisión de la legalidad de sus propios actos y, en su caso, de rectificarlos”.
iii. “En el caso en concreto y siguiendo el […] orden cronológico establecido por la propia actora, la misma refiere darse por despedida el 12 de febrero de 2021 e interpone la demanda fuera de los 90 días fijados por la norma”.
iv. “Resulta evidente que la actora consintió el acto administrativo en virtud de no haber instado la vía recursiva administrativa. Dicha afirmación se confirma si se advierte su clara omisión de interponer reclamo alguno contra la administración con el fin de revertir la situación que […] la afectaba, si es que realmente su derecho subjetivo, se hallaba conculcado con el dictado del decreto 254/2015”.
v. “La actora omitió recurrir el acto administrativo o en su defecto plantear el reclamo administrativo previo […] contra el acto de la administración, para luego proceder a la impugnación judicial del decreto 254/2015 si es que sus derechos subjetivos se hallaban vulnerados, lo cual lleva a interpretar que el acto de la administración ha devenido firme y consentido, en virtud de la falta de interposición de reclamo alguno”.
vi. “No le asiste razón a la actora al sostener que […] recurrió a vías de hecho, y no a un acto administrativo que decidiera que se rescindiría los contratos suscriptos en el marco del artículo 9 de la ley 25.164”.
vii. Las costas deben distribuirse en el orden causado pues “contó con fundados motivos para contrariar la pretensión de la actora oponiendo la excepción de falta de habilitación y agotamiento de la vía administrativa”.
V. Que el fiscal general dictaminó en el sentido de desestimar los agravios ofrecidos por la parte demandada y confirmar el pronunciamiento apelado, sobre la base de los siguientes argumentos:
i. La actora “no cuestiona ni impugna acto alguno, sino que pretende el resarcimiento de concepto que, a su entender, le corresponden como consecuencia de la finalización de su relación laboral”.
ii. “En estos términos, los recaudos para la habilitación de instancia se rigen por lo establecido en el artículo 30 y concordantes de la ley 19.549”.
iii. “Si bien el artículo 12 de la ley 25.344 derogó el inciso e) del artículo 32 de la ley 19.549, esta Cámara, en el fallo plenario ‘Córdoba Salvador y otros c/ EN Dirección General de Fabricaciones Militares s/ empleo público’ fijó como doctrina legal que ‘el ritualismo inútil traduce un principio jurídico que subsiste como tal, no obstante haber sido normativamente suprimido por la reforma’”.
iv. “Tal criterio, reconocido jurisprudencialmente, se encuentra, nuevamente, también receptado normativamente, en atención a la modificación del artículo 32 de la ley 19.549 por la ley 27.742”.
v. “Dada la actitud asumida por la demandada al momento de suscribir[el] contrato y su postura uniforme frente a peticiones de objeto análogo […] el reenvío a sede administrativa supondría un ritualismo inútil”.
vi. “Dado que las sumas reclamadas tendrían carácter alimentario, en tanto se originen en una relación de empleo público, debe primar un criterio que garantice el acceso a la jurisdicción, independientemente de lo que suceda luego al momento del dictado de la sentencia […] Ello así, en tanto se trata de analizar simplemente la posibilidad de someter a debate judicial la pretensión deducida, lo cual debe llevar a optar por la postura que, haciendo aplicación del principio in dubio pro actione, resguarde la garantía de la defensa en juicio de los derechos”.
vii. “En el caso […] no existió un reclamo previo mediante el cual la actora haya requerido el pago de la indemnización que puntualmente solicita en este proceso, por lo que tampoco se dictó un acto denegatorio expreso de dicha pretensión, extremos que bastan para descartar la posibilidad de aplicar [el plazo de caducidad], en los términos del artículo 31 de la [ley]”.
VI. Que hay dos líneas argumentativas que permiten dar una adecuada respuesta al planteo que gira en torno a la “falta de habilitación de la instancia” que formuló la parte demandada.
VII. Que la primera línea argumentativa está sustentada en el texto de la ley 19.549 que se hallaba vigente al momento de la interposición de la demanda.
VIII. Que ese texto de la ley 19.549 preveía: “El Estado nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser demandados judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica, salvo cuando se trate de los supuestos de los artículos 23 y 24.
El reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial y será resuelto por las autoridades citadas”.
IX. Que es imprescindible poner de relieve cuál es el objeto de la demanda y cuáles son los argumentos que le dan apoyo.
X. Que los términos en que la demanda está formulada permiten apreciar que la actora pone en tela de juicio –como fraudulenta– la modalidad de contratación a la que acudió la parte demandada, desde su comienzo hasta su finalización, con arreglo a la doctrina establecida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el precedente “Ramos” y solicita el reconocimiento de diversos ítems indemnizatorios por la frustración a la “legítima expectativa de permanencia laboral”.
Son claras y elocuentes, en ese sentido, las siguientes expresiones contenidas en la demanda:
–“La relación jurídica habida entre la actora y la demandada, era de empleo público desarrollada bajo la modalidad de sucesivos contratos, reglamentados por el artículo 9 de la ley marco de regulación de empleo público 25.164. Dichos contratos fueron celebrados fraudulentamente en forma continua e ininterrumpida desde el 15 de diciembre de 2014 […] hasta que se produjo el distracto de la relación laboral en febrero de 2021”.
–“La conducta ilegítima de la demandada atraviesa el límite establecido por la Corte Suprema […] en los precedentes ‘Ramos’ […] ‘Sánchez’ y ‘Cerigliano’ […] esto es, utilizar figuras jurídicas autorizadas legalmente para casos excepcionales, con una evidente desviación de poder con el objetivo de encubrir una designación permanente bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado”.
–“Dicha doctrina reconoce el derecho indemnizatorio de aquellos agentes que son víctimas de manejo irreflexivo de la figura del empleo temporario y que, al cabo de una prestación más o menos regular continua, pierden su fuente de trabajo a raíz de la abrupta decisión de la autoridad de extinguir el vínculo”.
–“Las características del empleo y el tiempo que se prolongó la relación, hizo que se generara en la actora una razonable y legítima expectativa de permanencia laboral merecedora de la protección [del] artículo 14 bis de la Constitución Nacional contra el despido arbitrario”.
XI. Que, con esta comprensión del objeto de la demanda, no se halla involucrado, pues, ningún acto administrativo que deba ser impugnado con arreglo a los artículos 23, 24 y 25 de la ley 19.549 y a los artículos 84, 89 y 90 de su decreto reglamentario.
XII. Que es determinante recordar que los institutos aniquiladores del derecho deben ser interpretados restrictivamente y no pueden pasarse por alto el carácter irrenunciable que reviste el crédito que se propone obtener la actora, dado que se trata de un crédito alimentario (esta sala, causas “Gurevich Agustina Inés c/ Estado Nacional – Ministerio de Cultura s/ empleo público” y “Rovtar Claudia Nora c/ Ministerio de Agroindustria s/ empleo público”, pronunciamientos del 7 de noviembre de 2019 y del 11 de diciembre de 2020, respectivamente).
XIII. Que, en este contexto fáctico y jurídico, “no puede exigirse el cumplimiento de un plazo de caducidad cuando el derecho invocado no requiere para su reconocimiento la declaración de nulidad de acto alguno, sino que tiene su origen en la supuesta omisión de la Administración, por la invocada falta de pago de las indemnizaciones que adeudaría la demandada por despido arbitrario” (esta sala, causas “Gurevich” y “Rovtar”, citadas).
XIV. Que el Máximo Tribunal ha delineado una distinción expresa entre esas dos vías, impugnatoria y reclamatoria: la primera persigue la declaración de ilegitimidad del acto administrativo impugnado, y la segunda tiende a la reclamación del reconocimiento de un derecho, aun originado en una relación jurídica preexistente (antes de la sanción de la ley 25.344, en Fallos: 312:1017, “Mackentor”, 1989, Fallos: 316:2454, “Serra”, 1993; y con posterioridad a las modificaciones introducidas por dicha ley, en Fallos: 326:4711, “Peña”, 2003, Fallos: 329:88, “Sisterna”, 2006; esta sala, causas “Prytoluk Alejandro c/ EN -M§ Trabajo E y SS –dto 2098/08 s/ empleo público” y mi voto en disidencia en la causa “Cinalli, Ricardo Fabián c/ EN -M Interior y T s/ empleo público”, citadas, pronunciamientos del 4 de agosto de 2015, del 9 de mayo y 7 de noviembre de 2019 y del 11 de diciembre de 2020, y “Gurevich” y “Rovtar”, citadas).
XV. Que acerca del ámbito de la vía reclamatoria –en el que debe continuar este examen de admisibilidad de la demanda, dado que ya fue descartada la vía impugnatoria–, la Corte Suprema ha dicho que si bien a partir de la entrada en vigencia de la ley 25.344 –y la consiguiente sustitución de los artículos 30, 31 y 32 de la ley 19.549– se consagró como condición insoslayable para la viabilidad de la acción judicial la interposición de un reclamo administrativo previo, no corresponde resolver la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa de forma dogmática, sin hacer mérito de las actuaciones agregadas a la causa; sobre todo si la solución impediría tener por habilitada la instancia y redundaría en desmedro de la garantía de defensa en juicio consagrada en el artículo 18 de la Constitución Nacional (Fallos: 310:854, 312:727, 317:1765 y 338:451, entre otros).
XVI. Que esta cámara, en pleno, resolvió que aun cuando normativamente fue suprimido por la reforma que la ley 25.344 (artículo 12) introdujo al artículo 32, inciso ‘e’, de la ley 19.549, respecto del reclamo administrativo previo, el “ritualismo inútil” traduce un principio jurídico que subsiste como tal (causa “Córdoba Salvador y otros c/ EN – Dirección General de Fabricaciones Militares s/ empleo público”, pronunciamiento del 18 de mayo de 2011; esta sala, causas “Santoro Cecilia Andrea c/ EN – JGM – s/ empleo público”, pronunciamiento del 18 de junio de 2015, y “Gurevich” y “Rovtar”, citadas).
XVII. Que desde esa perspectiva, cobra una especial relevancia el siguiente dato: el Estado Nacional, cuando contestó la demanda, no formuló únicamente las “negativas” que prevé el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación sino que expresamente desarrolló diversos argumentos que –según su mirada– llevarían a rechazar la demanda en el plano sustancial.
XVIII. Que si se tiene en cuenta que el Estado Nacional se opuso a la pretensión sustancial de un modo que evidencia la ineficacia de retrotraer la cuestión al trámite administrativo, la exigencia del agotamiento de la vía administrativa comportaría un ritualismo inútil (Fallos: 332:1629; esta sala, causas “Catering Argentina SA c/ EN-JGMresol 182/08-DECIP 371/07 s/ proceso de conocimiento”, “Santoro”, citada, “Incidente Nº 1 -ACTOR: Federación de Psicólogos de la República Argentina y otro s/ inc apelación”, “Logicalis Argentina SA c/ EN-M Economía -SCI -AFIP y otro s/ proceso de conocimiento”, “Pozzo Francisco Jose c/ EN-IAF s/personal militar y civil de las FFAA y de Seg”, “Hassan, Claudia Marcela c/ Consejo Nacional de Investigaciones Cientificas y Técnicas s/empleo público”, “Agnolin, Gustavo Cesar c/ EN –M Hacienda y FP -INDEC s/empleo público”, “Icap SA c/ Operadora Ferroviaria SE s/ proceso de conocimiento” y “Buntech del Lago SA c/ EN Subsecretaría de Desarrollo Minero y otro s/ proceso de conocimiento”, pronunciamientos del 14 de agosto de 2014, del 18 de junio de 2015, del 11 de agosto de 2015, del 18 de septiembre de 2015, del 27 de octubre de 2016, del 9 de febrero de 2017, del 23 de mayo de 2017 y del 7 de marzo y 15 de agosto de 2024).
XIX. Que la segunda línea argumentativa tiene sustento en el texto actual de la ley 19.549, a partir de las modificaciones introducidas por la ley 27.742.
XX. Que la ley 27.742 –publicada en el Boletín Oficial de la República Argentina el 8 de julio de 2024– representa la primera revisión integral (o reformulación), de la ley de procedimiento administrativo realizada por un gobierno democrático después de cincuenta años de su creación normativa (mi disidencia en la causa “PFP Joker Club de Cultivo Solidario Medicinal en Red Simple Asociación c/ EN -M Salud de la Nación- Registro del Programa Cannabis -ley 27350 s/ amparo por mora” y mi voto concurrente en las causas “Swinnen José Ezequiel Gómez Eduardo Enrique Vanbeckevoort Josef Michael SH y otro c/ EN Mº Interior OP y V s/ proceso de conocimiento” y “Modo SA c/ CNRT s/ Servicio Público de Autotransporte – ley 21488 – art 8”, pronunciamientos del 31 de octubre de 2024 y del 1 y 8 de abril de 2025).
XXI. Que, en esa revisión integral, la ley 27.742 modificó diversos aspectos procesales y sustanciales de la ley de procedimientos administrativos (mi disidencia en la causa “PFP Joker” y mis votos concurrentes en las causas “Swinnen” y “Modo”, citadas).
XXII. Que el Máximo Tribunal ha explicado que la facultad de “cambiarlas leyes procesales es un derecho que pertenece a la soberanía” (Fallos: 161:231 y 330:3565) y que “las leyes sobre procedimiento son de aplicación inmediata, incluso a las causas pendientes” (Fallos: 327:2703).
XXIII. Que, concretamente, en cuanto aquí interesa, la ley incorporó (o reincorporó), en el artículo 32, inciso ‘e’, una excepción a la obligatoriedad de transitar por la instancia administrativa, a través de un reclamo previo, cuando “mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del procedimiento, transformando el reclamo previo en un ritualismo inútil”.
XXIV. Que, con esa mirada, la aplicación al caso de la excepción a la exigencia del agotamiento de la vía administrativa relativa al “ritualismo inútil”, según los argumentos desarrollados (punto XVIII), se ve reforzada, aún más, por la incorporación (o reincorporación) de esa excepción a la ley de procedimientos administrativos, de acuerdo con el texto de la ley 27.742.
XXV. Que, por otro lado, sin calificar la relación jurídica que existió entre la actora y la administración, no puede soslayarse que la ley 27.742 modificó el artículo 32 de la ley 19.549 que prevé: “El reclamo administrativo previo a que se refieren los artículos anteriores no será necesario si mediare una norma expresa que así lo establezca y cuando […] b) Se reclamaren daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad contractual o extracontractual o se intentare una acción de desalojo contra él o una acción que no tramite por vía ordinaria”.
XXVI. Que a los argumentos exteriorizados puede añadirse, todavía, la plena vigencia de dos principios cardinales:
1. In dubio pro actione, rector en materia de habilitación de la instancia (Fallos: 312:1017 y 1306; 313:83; 327:4681; 331:1660; entre otros; en ese mismo sentido: esta sala, causa “Nicora, Juan Carlos c/UBA s/ educación superior -ley 24.521 -art. 32”, pronunciamiento del 7 de agosto de 2018, y “Gurevich”, “Rovtar” y “Buntech del Lago”, citadas).
2. La tutela judicial efectiva que tiene fundamento constitucional y convencional (causas “Gurevich”, “Rovtar” y “Buntech del Lago”, citadas).
XXVII. Que, en suma, debe desestimarse los agravios ofrecidos por la parte demandada y confirmarse el pronunciamiento apelado.
XXVIII. Que las críticas concernientes a la imposición de las costas no pueden ser admitidas ya que no se configura ningún motivo que justifique un apartamiento del principio objetivo de la derrota previsto en el artículo 68, primera parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
Esas razones llevan, también, a imponer las costas de esta instancia a la parte demandada vencida. – Clara M. Do Pico. – Liliana M. Heiland. – Rodolfo E. Facio (por su voto) (Sec.: Hernán Gerding).
Empresa de Transporte de Energía Eléctrica por Distribución Troncal de la Patagonia Sociedad Anónima (Transpa S.A.) s/ incidente de medida cautelar
Buenos Aires, 13 de junio de 2023
Autos y Vistos; Considerando:
1º) Que, mediante presentación del 4 de mayo de 2022, la parte actora, en base a hechos nuevos que denuncia en los términos del art. 365 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, relativos al agotamiento de la vía administrativa y a la posibilidad de que la Dirección General de Rentas de la Provincia del Chubut realice acciones encaminadas al cobro del impuesto sobre los ingresos brutos, solicita que se dicte una medida cautelar mediante la cual se ordene a la provincia demandada que se abstenga de ejecutar y/o reclamar el impuesto objeto de discusión.
2º) Que el pedido formulado impone recordar que aun cuando las decisiones por las que se admiten o rechazan solicitudes de medidas precautorias crean un estado jurídico provisional, susceptible de revisión y modificación en cualquier etapa del juicio, para que se abra esa posibilidad es necesario que hayan variado los presupuestos que determinaron su admisión o rechazo, o que se hayan aportado nuevos elementos de juicio que señalen la inconveniencia de mantener la sentencia dictada (Fallos: 327:845; 327:2495, y causas CSJ 147/2008 (44-I)/CS1 “Intesar S.A. c/ Chubut, Provincia del y otro s/ incidente de medida cautelar (IN1)”, pronunciamiento del 3 de agosto de 2010; y “Bureau Veritas Argentina S.A. y otro c/ AGIP”, Fallos: 345:282).
3º) Que las circunstancias que denuncia la actora en este estado no autorizan a revisar el criterio adoptado en el pronunciamiento dictado por el Tribunal en esta causa el 20 de mayo de 2021, por cuanto la denegatoria de la pretensión cautelar se fundó en esa oportunidad en la insuficiencia de elementos que permitieran considerar prima facie acreditados tanto la verosimilitud del derecho invocado como el peligro en la demora, situación que –como allí se dijo– impedía apartarse del criterio de particular estrictez que rige en el examen de este tipo de medidas cuando se refieren a reclamos y cobros fiscales (Fallos: 326:4888; 330:4076; 331:2889 y causa CSJ 505/2012 (48-B)/CS1 “Bayer S.A. c/ Santa Fe, Provincia de s/ medida cautelar”, sentencia del 20 de agosto de 2014, entre otros), contexto que no se ve modificado con el rechazo del recurso de reconsideración por parte de la Dirección General de Rentas provincial, y con la situación denunciada en torno a lo que implicaría –según refiere la actora– el agotamiento de la vía administrativa y la posibilidad de que pudieran promoverse acciones tendientes al cobro del tributo cuestionado.
4º) Que, por otra parte, la Provincia del Chubut al contestar la demanda señaló que la presente causa se trata de un pedido de exención impositiva de la empresa actora, que no existe un acto administrativo por parte del fisco local determinativo de deuda, y que tampoco se inició acción ejecutiva judicial de cobro ni actuación semejante (conf. páginas 17 y 18 de dicha contestación).
Por ello, se resuelve: Rechazar el pedido efectuado. Notifíquese. – Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz. – Juan C. Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti.
Asociación Civil sin Fines de Lucro Ecovida para el Medio Ambiente c. Municipalidad de Almirante Brown s/ acción recomposición ambiental
En la ciudad de La Plata, a los trece días del mes de Junio del año 2023, reunida la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata, en Acuerdo Ordinario, con la presencia de los Señores Jueces Dres. Gustavo Juan De Santis, Claudia Angélica Matilde Milanta y Gustavo Daniel Spacarotel, para entender en la causa “ASOCIACIÓN CIVIL SIN FINES DE LUCRO ECOVIDA PARA EL MEDIO AMBIENT C/ MUNICIPALIDAD DE ALMIRANTE BROWN S/ ACCIÓN RECOMPOSICIÓN AMBIENTAL”, en trámite ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Nº 1 del Departamento Judicial Lomas de Zamora (Expte. Nº LZ-61740-2022), previa deliberación, se aprueba la siguiente resolución.
Visto y Considerando:
El recurso de apelación interpuesto por la parte actora mediante presentación electrónica del día 15-XII-22, contra el pronunciamiento de primera instancia de fecha 13-XII-22 por el cual se rechaza in limine litis la acción deducida y que, para su tratamiento y resolución, corresponde plantear y votar la siguiente cuestión:
¿Es admisible y, en su caso, fundada, la impugnación deducida?
A la cuestión planteada, la Dra. Milanta dijo:
I. Guillermo Martín Schmidt, Presidente de la Asociación Civil sin Fines de Lucro Ecovida para el Medio Ambiente, promueve la presente acción de recomposición ambiental con el objeto de obtener un pronunciamiento judicial que:
“a) Declare que: en ocasión de haber llevado a cabo el municipio de Almirante Brown la instalación de las luminarias led en el alumbrado público del partido, ha violado el orden público ambiental que se describirá al no proceder como lo ordena la ley enviando las sustituidas a disposición final previo llamado a licitación pública para tal fin…”.
b) “…Condene al municipio a enviar a disposición final las sustituidas y en el caso que fuere técnicamente imposible por desconocerse su actual destino o cualquier otra circunstancia que implique abandono del residuo o desaparición del mismo, se fije y determine la indemnización sustitutiva que marca la ley –a cargo solidariamente de los demandados y tercero citado como dispone el artículo 31 de la ley 25.675– y se deposite en el fondo de compensación ambiental previsto en el art. 34 de la ley citada ley. En la etapa probatoria se determinará –para determinar dicha sanción– el valor unitario de las luminarias sustituidas para proceder a disposición final conforme lo hagan saber al Juzgado las industrias tratadoras de residuos peligrosos, o cámara del sector, a los fines de lo mencionado en el inciso anterior”.
II. Mediante el decisorio de grado, la jueza a quo resolvió en fecha 13-XII-22 declarar inadmisible por prematura la acción incoada (conf. art. 34 y 35 ley Nº 11.723).
Para así decidir, una vez expuestos los antecedentes del caso, refirió que en las pretensiones de contenido medioambiental resultan aplicables las disposiciones contenidas en la ley provincial Nº 11.723 sobre “Protección, conservación, mejoramiento, y restauración de los recursos naturales y del ambiente en general”, invocada expresamente por la actora en su escrito inicial.
Detalló luego, que el artículo 34 de esa normativa determina que cuando la acción u omisión de la cual pueda derivarse daño o una situación de peligro al ambiente y/o los recursos naturales ubicados en el territorio provincial sea realizada por el Estado provincial, los legitimados activos deberán obtener decisión administrativa definitiva para luego poder ocurrir a la Justicia Contencioso Administrativa, es decir efectuado el reclamo y dictado el acto denegatorio del mismo se activa la posibilidad de accionar judicialmente.
Puntualizó a su vez, que el artículo 35 de la ley citada prevé la posibilidad de acudir ante la justicia con competencia en lo contencioso administrativo a los fines de cuestionar decisiones administrativas definitivas sobre esta materia, otorgando legitimación para ello al afectado, al defensor del pueblo y a las asociaciones que propendan a la protección del ambiente.
Expresó que bajo esas premisas, siendo demandada en autos la Municipalidad de Almirante Brown, resultan de aplicación los artículos 34 y 35 de la Ley 11.723, y no el artículo 36, aplicable a las acciones u omisiones de los particulares.
En consecuencia, alcanzó la decisión ya consignada y desestimó in limine litis la acción intentada.
III. La parte actora apela el pronunciamiento de grado en fecha 15-XII-22 sobre la base de las razones que siguen.
Esgrime que no ha intentado acudir previamente a la vía administrativa en tanto la ley provincial no ha seguido los lineamientos de la Constitución Nacional, a pesar de ser sancionada con fecha posterior, pues en el art. 43 de la Carta Magna se ha eliminado tal requisito.
Sostiene que resulta innecesaria la exigencia aludida, toda vez que no solo implicaría una carga excesiva o inútil, sino que el objeto de las normas invocadas, protectoras de los recursos y de los bienes públicos del Estado Provincial –de neto contenido ambiental–, no requiere de tal trámite.
Afirma que es en el artículo 43 de la Constitucional Nacional que ha nacido esta posibilidad, por cuanto –a pesar de referirse al amparo, la vía más rápida– “siempre que no exista otro medio judicial más idóneo”, es perfectamente extensible a todo otro tipo de proceso, y más aún al que ofrece las mayores garantías de debate y prueba.
Añade que el art. 32 de la Ley General del Ambiente 25.675, de orden público dice en el segundo párrafo: “el acceso a la jurisdicción por cuestiones ambientales, no admitirá restricciones de ningún tipo o especie”.
En ese sentido, expresa que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha subrayado que “la cláusula incorporada por la reforma de 1994 en el art. 41 de la Constitución Nacional implica el reconocimiento de status constitucional del derecho al goce de un ambiente sano, así como que la expresa y típica previsión atinente a la obligación de recomponer el daño ambiental no configura una mera expresión de buenos y deseables propósitos para las generaciones del porvenir, supeditada en su eficacia a una potestad discrecional de los poderes públicos, federales o provinciales, sino la precisa y positiva decisión del constituyente reformador de enumerar y jerarquizar con rango supremo un derecho preexistente (Fallos: 329:2316, cons. 7º)” (“Werneke, Adolfo Guillermo y otro c. Ministerio de Asuntos Agrarios y Producción de la Provincia de Buenos Aires”, res. del 14/10/2008).
Argumenta, a su vez, que la presente acción tiene por objeto el cuidado, protección del ambiente, de sus recursos y el cumplimiento de la legalidad, encontrándose legitimada para peticionar en tal sentido en tanto el interés colectivo resulta evidente.
Por otro lado, fundamenta que el requisito de agotamiento de la vía administrativa ha constituido un privilegio para la administración, para poder ejercitar adecuadamente su rol de poder del estado direccionado al bien común y evitar la promoción indebida o innecesaria de acciones judiciales.
Refuerza su postura, alegando que la Corte Suprema ha dicho en el caso Mendoza que los jueces deben utilizar una particular energía y dedicación para sortear estos obstáculos en los temas ambientales, y especialmente en aquellos en los cuales los intereses colectivos se encuentran en juego.
A mayor abundamiento, menciona que el artículo 41 de la Constitución Nacional en su tercer párrafo establece: “Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”.
En ese orden de ideas, refiere que la Provincia de Buenos Aires sancionó la ley Nº 11.723 el 9-XI-1995, complementaria de la ley nacional, la que hasta ese momento no había sido dictada.
Aduce, que por tal motivo muchas de sus disposiciones devienen inconstitucionales por inconstitucionalidad sobreviniente.
En suma, haciendo expresa reserva del caso constitucional, procura la revocación del decisorio de grado en cuanto fuera materia de agravios.
IV. El recurso de apelación incoado reúne los recaudos de admisibilidad (art. 35 Ley 11.723 y arts. 55, 56, 58, 59, CPCA) razón que habilita ingresar al tratamiento de sus agravios.
V. Anticipo que el recurso ha de progresar, en tanto de las constancias de la causa se advierte que la decisión apelada exhibe un pronunciamiento prematuro que clausura la instancia, en una materia donde imperan especiales principios tutelares.
1. En efecto, a través de la presente acción de recomposición ambiental la asociación civil actora procura que se declare judicialmente que la comuna accionada, al realizar la instalación de luminarias LED en el alambrado público del partido, ha vulnerado el orden público ambiental al no proceder como lo ordena la ley, esto es, enviando los focos sustituidos a disposición final –atento su carácter de residuos peligrosos–, previo llamado a licitación pública a tales efectos.
Asimismo, peticiona que se condene al municipio demandado a enviar a disposición final las lámparas reemplazadas, y, en el caso que fuere técnicamente imposible, por desconocerse su actual destino o cualquier otra circunstancia que implique abandono del residuo o desaparición del mismo, se fije y determine la indemnización sustitutiva que marca la ley (conf. art. 31 Ley Nacional 25.675 y art. 34 Ley Provincial 11.723).
2. Sentado lo expuesto, cabe puntualizar que los principios fundamentales acerca de la materia bajo examen se encuentran establecidos en el artículo 41 de la Constitución Nacional, incorporado en la reforma del año 1994 en el capítulo “Nuevos Derechos y Garantías”, en tanto de su texto surge que: “todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano”… “Corresponde a la Nación dictar normas que contengan presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales…”.
A su vez, el art. 43 de la Carta Magna prevé que: “Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva…Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización”.
Asimismo, el derecho a un medio ambiente sano también ha sido receptado en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), que goza de jerarquía constitucional (conf. art. 75 inc. 22 CN).
Por su parte, el art. 28 de la Constitución Provincial establece que “Los habitantes de la Provincia tienen derecho a gozar de un ambiente sano y el deber de conservarlo y protegerlo en su provecho y en el de las generaciones futuras” … “Toda persona física o jurídica cuya acción u omisión pueda degradar el ambiente está obligada a tomar todas las precauciones para evitarlo”.
3. En virtud de la manda constitucional prevista en el art. 28 de la Constitución Provincial el 9-XI-1995 se dictó la Ley Provincial Nº 11.723 de “Protección, conservación, mejoramiento y restauración de los recursos naturales y del ambiente en general”.
El Capítulo IV de esta última normativa regula el acceso a la justicia provincial en defensa del derecho al ambiente, especificando en sus art. 34 y 35 que cuando a consecuencia de acciones del estado se produzcan daños o pudiera derivarse una situación de peligro al ambiente y/o los recursos naturales ubicados en el territorio provincial, luego de un trámite administrativo previo, los legitimados allí individualizados quedarán habilitados a acudir a la justicia con competencia en lo contencioso administrativo que dictaminará sobre la legalidad de la acción u omisión cuestionada.
4. Con posterioridad al dictado de la legislación provincial ambiental citada se sancionó la Ley Nacional Nº 25.675 –Ley General del Ambiente– en cumplimiento con lo dispuesto por el art. 41 de la CN citado ut supra.
En el segundo párrafo del art. 4 de la LGA se consagra el principio de congruencia que debe regir en materia de política ambiental, estableciéndose allí que: “La legislación provincial y municipal referida a lo ambiental deberá ser adecuada a los principios y normas fijadas en la presente ley; en caso de que así no fuere, éste prevalecerá sobre toda otra norma que se le oponga”.
Asimismo, el art. 5 de la norma mencionada prevé que “Los distintos niveles de gobierno integrarán en todas sus decisiones y actividades previsiones de carácter ambiental, tendientes a asegurar el cumplimiento de los principios enunciados en la presente ley”.
A su vez, su art. 6 dispone que “Se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable”.
En cuanto a la defensa jurisdiccional del ambiente, el art. 32 de la normativa aludida establece –en cuanto aquí interesa– que: “El acceso a la jurisdicción por cuestiones ambientales no admitirá restricciones de ningún tipo o especie”.
5. A ello se agrega, que la garantía del acceso irrestricto a la justicia en asuntos ambientales se encuentra consagrada en convenios internacionales que han sido suscriptos por la República Argentina.
Sobre este punto, cabe hacer referencia a lo establecido en la “Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo” del año 1992 en orden a garantizar a los ciudadanos el acceso a la justicia en materia ambiental, en tanto del texto del Principio 10 de tal declaración surge que: “Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes”.
En igual sentido, cuadra tener en consideración el “Acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe”, celebrado en Escazú, República de Costa Rica y aprobado por la Ley Nacional Nº 27.566 en fecha 24-9-20.
Este acuerdo tiene como objetivo “Garantizar la implementación plena y efectiva en América Latina y el Caribe de los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales…” (v. arts. 1 y 8 del Acuerdo).
6. Por último, cabe aplicar al caso bajo examen la doctrina de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires en la causa “Gaineddu”, B.64.553, res. del día 23-IV-03, la que, aun habiendo sido dictada en el marco de un proceso ordinario, resulta ser la piedra angular en la interpretación de todos los supuestos en que la exigencia del reclamo administrativo previo constituya un valladar del acceso a la justicia.
En tal precedente, el máximo tribunal provincial estableció “que la operatividad del artículo 166 in fine de la Constitución ha provocado sensibles modificaciones en lo atinente a la exigibilidad de vías administrativas de tránsito previo y obligatorio, las que han de tener cabida como excepción al principio de la directa demandabilidad estatal, en aquellas situaciones expresamente previstas por un enunciado normativo de rango legal, razonablemente establecido con arreglo a la señalada accesibilidad irrestricta a la jurisdicción”.
De este modo, el reclamo administrativo en materia ambiental previsto en el art. 34 de la Ley 11.723 requiere de una interpretación a la luz de las garantías constitucionales comprometidas en la materia y los presupuestos mínimos establecidos por la ley nacional marco Nº 25.675, sancionada con posterioridad a la normativa provincial aludida.
7. Bajo estos parámetros, y teniendo en vista la naturaleza especial de los bienes comprometidos –vinculados con el derecho al ambiente consagrado en el art. 41 de la CN– no se comparte criterio adoptado en el fallo de grado en cuanto se desestimara in limine litis la acción deducida.
Es que, la exégesis que surge del pronunciamiento, no se compadece con la letra y el espíritu de la ley (esp. Art. 34), interpretados con arreglo a las bases constitucionales en esta materia, toda vez que, tratándose de un proceso sumarísimo que tiene por finalidad la tutela ambiental, dicha norma posibilita, mas no impone a modo de agotamiento de la vía administrativa, la gestión del reclamo ante la autoridad estatal.
Ello así en tanto la pretensión planteada, no se dirige a controvertir algún acto o resolución administrativa, sino que tiene por objeto la protección del bien colectivo ante acciones del municipio susceptibles de producir o que hayan producido daños al ambiente y/o recursos naturales ubicados en territorio provincial.
Por ende, la inteligencia del recaudo opuesto a la admisibilidad de la vía, no puede sustentarse en este contexto normativo, como requisito preceptivo que opere como valladar a la vía rápida prevista, cuando se trata de someter a juzgamiento actuaciones u omisiones lesivas del ambiente.
Con ese alcance han de ser entendidas las mencionadas disposiciones de la ley especial (arts. 34 y 35 ley prov. cit.).
Sobre todo, dada la analogía de la acción en tratamiento con la vía constitucional del amparo, también llamada a canalizar cuestiones propias de la materia sobre la que versa la presente (conf. art. 43 CN), de donde resulta el carácter expedito ha de predicarse también y, por su esencial naturaleza, como principio a pauta de la acción especial (ley 11.723), aspecto que, consecuentemente, ha de informar a ambos remedios tutelares.
8. Ello, sin que lo expuesto implique abrir juicio de valor acerca del mérito de la pretensión traída, dada la materia de autos, debe observarse especial prudencia al evaluar los requisitos de admisibilidad in limine litis.
9. En virtud de las consideraciones precedentes, corresponde dejar sin efecto la resolución impugnada en cuanto desestimó in limine litis la acción de recomposición ambiental deducida en autos (arts. 35 y concs. Ley 11.723 y arts. 55, 56, 58, 59, CPCA; art. 41 CN, art. 28 CP, art. 32 Ley 25.675).
VI. Siendo ello así, estimo que procede hacer lugar al recurso de apelación, revocar la resolución apelada en cuanto rechazó in limine litis la acción y devolver la causa al órgano judicial de origen para su prosecución (arts. 35 y concs. Ley 11.723 y arts. 55, 56, 58, 59, CPCA; art. 41 CN, art. 28 CP, art. 32 Ley 25.675).
Así lo voto.
A la cuestión planteada, el Dr. Spacarotel dijo:
Adhiero a los fundamentos y solución propuesta por la Dra. Milanta, dando mi voto en idéntico sentido.
Así lo voto.
A la cuestión planteada, el Dr. De Santis dijo:
Discrepo con el primer voto.
El recurso no es de recibo.
Valoro sin error de juzgamiento la decisión que declara inadmisible la pretensión promovida (conf. mi voto en causa CCALP nº 34.906).
En efecto, el desarrollo del caso, conforme al relato de la sentencia apelada que hago mío, encuentra sitio en una discusión acotada al sufragio del reclamo previo que perfile el caso justiciable en esta sede, con un recorrido que agote la instancia.
En esa dirección, comienzo por señalar que tanto el escrito inicial como, en esta instancia, el recursivo, fortalecen el criterio de remisión del caso a las normas ambientales de la ley 11.723, para las que no predica argumentos contrarios de validez constitucional.
Así, el sitio del debate se ubica en la variable de los artículos 34 y 35 de la ley 11.723, que prevén la posibilidad de acudir a la justicia con competencia en lo contencioso administrativo, a fin de cuestionar decisiones administrativas definitivas, cuando por acciones del estado se produzcan daños o pudiera derivarse una situación de peligro al ambiente y/o recursos naturales ubicados en territorio provincial.
En ese marco legal que, reitero, no cuenta con cuestionamiento constitucional por parte de la actora, advierto la necesidad de recorrer los andariveles administrativos suficientes para provocar una decisión que exprese la voluntad del órgano emisor, sea ésta tácita o expresa.
Sin ella no se ofrece caso judicial susceptible de instalarse en la jurisdicción.
Por lo tanto, la falta de reclamo administrativo previo es un óbice sustancial para franquear el acceso judicial de su intento (conf. arts. 34 y 35 ley 11.723 cit.).
Sin ese paso previo a transitar, en el caso, ante la Municipalidad de Almirante Brown, no hay supuesto de controversia que acredite, todavía, el acceso a la jurisdicción.
Esa carencia revela pues la falta de sufragio de la exigencia de proposición que resulta de las normas mencionadas y deja al descubierto una situación que no supera el umbral de admisibilidad, que bien desestima el órgano judicial de origen y que sin éxito procura revertir en ésta la recurrente.
Tampoco es de recibo el argumento de primacía de la cláusula 43 de la Constitución Nacional, pues no es la prevista en esa norma la vía adjetiva que ha elegido cursar la actora, quien dedujo su reclamo de recomposición ambiental al margen de ella.
Lo propio cabe para las disposiciones nacionales que consigna la recurrente, en la medida que el agotamiento de la instancia administrativa, en el esquema legal (art. 34, ley 11.723), no constituye restricción alguna, sino que sobre su resultado desfavorable se edifica la plataforma de acción.
Finalmente, no promedia un caso que deje ver una situación de urgencia que permita encuadrar al proceso en un ciclo precautorio por daño inminente.
La disposición final de las luminarias reemplazadas, mediante el concurso público que reclama la demanda, no ofrece un escenario tal.
Por ello, corresponde rechazar el recurso deducido por la parte actora y confirmar la decisión apelada, en cuanto fuera materia de agravios, con costas de la instancia a la vencida (arts. 34 y 35 ley 11.723 y 51 ley 12.008, t. seg. ley 14.437).
Así lo voto.
De conformidad a los votos precedentes, la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata
Resuelve:
Por mayoría, hacer lugar al recurso de apelación, revocar la resolución apelada en cuanto rechazó in limine litis la acción y devolver la causa al órgano judicial de origen para su prosecución (arts. 35 y concs. Ley 11.723 y arts. 55, 56, 58, 59, CPCA; art. 41 CN, art. 28 CP, art. 32 Ley 25.675).
Regístrese, notifíquese y devuélvase al juzgado de origen oficiándose por Secretaría. – Claudia A. M. Milanta. – Gustavo D. Spacarotel. – Gustavo J. De Santis (Aux. letrada: María Victoria Bustos).
Capuz Amatriain, Santiago (TF 36.995-A) c. DGA s/ recurso directo de organismo externo
Buenos Aires, 9 de mayo de 2023
Vistos estos autos 56.779/2022 caratulados “Capuz Amatriain, Santiago (TF 36.995-A) c/DGA s/recurso directo de organismo externo” y
Considerando:
I. Por resolución del 19/4/2022, la Sala F del Tribunal Fiscal de la Nación:
– confirmó –parcialmente– la resolución DE PRLA 80.851/2016, reduciendo la multa aplicada al señor Capuz Amatriain por la comisión de la infracción prevista y penada por el artículo 979 del Código Aduanero a la suma de $63.000, con costas en un 60% a cargo del recurrente y en el 40% restante a cargo del Fisco Nacional;
– confirmó la resolución DE PRLA 80.851/2016 en cuanto le impuso al nombrado el comiso de U$S15.000, con costas; y
– ordenó la devolución al señor Capuz Amatriain de la suma de U$S10.000.
Para así decidir, en cuanto aquí importa referir, esto es, en lo que respecta a la graduación de la multa, el organismo administrativo con facultades jurisdiccionales sostuvo que, en tanto, el artículo 1º de la resolución general AFIP 2705/2009 prevé que el egreso de dinero en efectivo mediante el régimen de equipaje puede efectuarse únicamente cuando su valor sea inferior a U$S10.000, en la especie, la cantidad de mercadería en infracción ascendía a U$S15.000, es decir, el excedente.
Es decir, continuó en su razonamiento la Sala F del Tribunal Fiscal de la Nación, el actor pretendió extraer del país U$S25.000, pudiendo extraer solo U$S10.000, por lo que U$S15.000 se encontraban en infracción; debiendo esta última suma ser objeto de una especial y específica “exclusión” del régimen de equipaje.
Con asiento en estas circunstancias, recalculó la multa impuesta, destacando al efecto que el servicio aduanero tomó como base imponible la totalidad de la mercadería (U$S25.000), cuando conforme lo normado por el artículo 979, apartado 1º, del Código Aduanero, debió considerar el valor en aduana de la mercadería en infracción (U$S15.000); ascendiendo –por tanto– el reproche, calculado según el tipo de cambio al día en que se verificó la trasgresión (el 5/11/2011), a $63.000.
Al punto, añadió que la multa fue fijada en el mínimo legal de acuerdo a los artículos 915 y 916 del Código Aduanero.
II. Disconforme con lo resuelto, el Fisco Nacional apeló, fundando en ese mismo acto su presentación recursiva.
Cuestionó la reducción de la multa dispuesta por la Sala F del Tribunal Fiscal de la Nación.
Al respecto, destacó que por la decisión recurrida se omitió explicar la razón por la cual la mercadería en infracción ascendería a U$S15.000 y no a U$S25.000; suma que el señor Capuz Amatriain pretendió extraer del territorio aduanero.
Recordó que la infracción contemplada en el artículo 979 del Código Aduanero consistía en extraer o pretender extraer del territorio aduanero por vía de equipaje mercadería que no fuera admitida en tal carácter por la reglamentación, siendo pasible de una multa de entre una y tres veces el valor en aduana del bien en trasgresión y, en caso de resultar prohibida, su comiso.
Añadió que el artículo 7º del decreto 1570/2001 estableció como principio general la prohibición de exportación de billetes y monedas extranjeras y metales preciosos amonedados y previó dos excepciones a ese principio general: que se realice a través de entidades sujetas a la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias y sean previamente autorizadas por el Banco Central de la República Argentina (BCRA), o bien cuando el monto fuera inferior a U$S 10.000 o su equivalente en otras monedas.
Explicó que, en la especie, la suma en cuestión superaría el monto contemplado en el supuesto de excepción.
Refirió que, teniendo en mira el bien jurídico tutelado por la prohibición bajo trato, lo relevante no era la suma que excediera el monto permitido, sino la conducta globalmente considerada.
Alegó que lo decidido contrariaba el bien jurídico tutelado por la norma; destacando al efecto que lo lesivo de la conducta nunca podría residir en ese ínfimo exceso, sino –por el contrario– en la actividad típica de pretender exportar la suma de U$S10.000 o más.
Apuntó que el régimen bajo trato exigía que el monto a extraer por la vía elegida fuera inferior a U$S10.000 y que la cantidad que el señor Capuz Amatriain pretendió llevar consigo debió ser retirada a través del sistema financiero.
Por lo expuesto, el Fisco Nacional solicitó que se revocara, en cuanto fue motivo de agravios, el pronunciamiento dictado por la Sala F del Tribunal Fiscal de la Nación y, en consecuencia, se confirmara la resolución aduanera.
Dicha presentación mereció réplica del señor Capuz Amatriain.
III. En primer término, resulta útil referir que, según resulta de las actuaciones administrativas AFIP “10023-474-2012” que se tienen a la vista, la multa de $105.500 aplicada –en los términos del artículo 979 del Código Aduanero– por resolución DE PRLA 80.851/2016, cuyo monto fue reducido a $63.000 por el pronunciamiento apelado, tiene como origen el hecho que, el 5/11/2011, personal de la Policía de Seguridad Aeroportuaria del Aeropuerto Internacional de Ezeiza “Ministro Pistarini”, habría detectado que el señor Capuz Amatriain, próximo a viajar en el vuelo AR 1132 operado por la empresa “Aerolíneas Argentinas” con destino a la ciudad de Madrid (Reino de España), llevaba consigo U$S25.000; superando el límite máximo previsto por el artículo 7º del decreto 1570/2001 y el artículo 1º de la resolución general AFIP 2705/2009, para la exportación de divisas sin intervención de entidades financieras autorizadas por el BCRA.
IV. Precisado lo anterior, recuérdese que:
– el artículo 979 del Código Aduanero establece –en cuanto aquí interesa– que el viajero de cualquier categoría, el tripulante o cualquier persona que extrajera o pretendiera extraer del territorio aduanero por vía de equipaje o de pacotilla, según el caso, mercadería que no fuera de la admitida en tal carácter por las respectivas reglamentaciones, será sancionado con una multa de una a tres veces el valor en Aduana de la mercadería en infracción;
– el artículo 7º del decreto 1570/2001 prohíbe la exportación de billetes y monedas extranjeras y metales preciosos amonedados, salvo que se realizara a través de entidades sujetas a la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias y previamente autorizadas por el BCRA, o fuera inferior a U$S10.000 –o su equivalente en otras monedas–, al tipo de cambio vendedor del Banco de la Nación Argentina (BNA); y
– la resolución general AFIP 2705/2009, reglamentaria del control del transporte físico transfronterizo de dinero en efectivo, prevé que el egreso de dinero en efectivo en moneda extranjera, mediante los regímenes de equipaje y pacotilla, podrá efectuarse únicamente cuando su valor fuera inferior a U$S10.000 o su equivalente en otras monedas; debiendo, en caso de importes superiores a esa cifra, deberá [sic] acudirse a entidades sujetas a la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias y contar –de corresponder– con previa autorización del BCRA; y que, si el egreso se realizara bajo el régimen de equipaje y por un valor superior al indicado, corresponde efectuar una declaración jurada ante el servicio aduanero (conf. esp. artículos 1º, 3º y 4º de la resolución bajo referencia).
V. Delimitado el contexto fáctico y jurídico resultante de la cuestión a decidir, cuadra señalar que, evaluado el caso a la luz de los agravios propuestos por el recurrente, el Tribunal considera que la decisión adoptada por la Sala F del Tribunal Fiscal de la Nación resulta razonable, mal pudiendo considerarse que haya efectuado una interpretación arbitraria de la norma.
En efecto, resulta sensato considerar que solo infringe la normativa bajo examen toda cantidad que exceda a la permitida por el régimen de equipaje; ello, en la medida en que el artículo 979 del Código Aduanero expresamente establece que el viajero de cualquier categoría que extrajera o pretendiera extraer del territorio aduanero por vía de equipaje mercadería que no fuera de la admitida en tal carácter por las respectivas reglamentaciones, será sancionado con una multa de una a tres veces el valor en aduana de la mercadería en infracción.
Por ello, y en tanto la resolución general AFIP 2705/2009 establece que el egreso de dinero en efectivo mediante los regímenes de equipaje y pacotilla, podrá efectuarse únicamente cuando su valor fuera inferior a U$S10.000 o su equivalente en otras monedas y que, en caso de que se trate de una suma igual o mayor a la referida, ha de realizarse la declaración respectiva y formalizarse su egreso a través de entidades sujetas a la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias y con previa autorización del BCRA, es razonable concluir que la sanción aplicable únicamente puede ser calculada respecto de la medida de mercadería que supere el tope fijado en la reglamentación.
Así las cosas, se concluye que la reducción de la multa aplicada al señor Capuz Amatriain por comisión de la infracción prevista y penada por el artículo 979 del Código Aduanero a la suma de $63.000, luce ajustada a derecho, debiendo –por tanto; y a falta de otro argumento con aptitud recursiva– confirmarse la decisión adoptada en tal sentido por la Sala F del Tribunal Fiscal de la Nación.
VI. En igual sentido se ha expedido la Sala V del Fuero al resolver en autos 17.547/2021 “Neder, Gabriela Beatriz – TF 38.490-A c/DGA s/recurso directo de organismo externo”, resol. del 22/3/2022; y, en similar sentido, la Sala A de la Cámara Federal de Apelaciones de Mendoza, en autos FMZ15.333/2014 “Flores, L. E. c/AFIP – Aduana de Mendoza s/Contencioso Administrativo – Varios”, resol. del 7/12/2022.
VII. Lo expuesto, determina el rechazo del recurso interpuesto por el Fisco Nacional y, en consecuencia, la confirmación –en cuanto fue motivo de agravios– de la resolución del 19/4/2022 dictada por la Sala F del Tribunal Fiscal de la Nación; sin resultar necesario considerar las demás cuestiones planteadas, ya que quienes suscriben no se encuentran obligados a seguir a las partes en todas y cada una de sus argumentaciones, sino tan solo en aquellas que resulten conducentes para decidir el caso y que bastan para dar sustento a un pronunciamiento válido (conf. CSJN, Fallos 258:304; 262:222; 265:301; 272:225; 278:271; 297:140; 301:970; entre otros).
VIII. En atención al modo en que se resuelve, y al no advertirse razones para apartarse del principio objetivo de la derrota, las costas de esta instancia judicial se imponen a cargo del Fisco Nacional, vencido (conf. artículo 68, primera parte, del CPCCN).
Por lo expuesto, el Tribunal resuelve: desestimar el recurso de apelación intentado por el Fisco Nacional, con costas de esta instancia judicial a su cargo, y, en consecuencia, confirmar –en cuanto fue motivo de agravios– la resolución del 19/4/2022 dictada por la Sala F del Tribunal Fiscal de la Nación.
Se deja constancia que el doctor Luis María Márquez no suscribe la presente por hallarse en uso de licencia (artículo 109 del Reglamento para la Justicia Nacional).
Regístrese, notifíquese y, oportunamente, devuélvase. – José L. López Castiñeira. – María C. Caputi.
Abaca, Mario Alfredo -sumarísimo- c. EN -AFIP- ley 20.628 s/ proceso de conocimiento
Buenos Aires, 27 de abril de 2023.
Y Vistos: estos autos, caratulados “Abaca, Mario Alfredo –sumarísimo– c/ EN –AFIP– ley 20628 s/proceso de conocimiento”, y
Considerando:
1º) Que mediante la resolución del 22 de febrero de 2023 la Sra. jueza de la instancia de origen rechazó la defensa de falta de habilitación de instancia opuesta por la parte demandada e impuso las costas a la vencida.
Asimismo, difirió el tratamiento de la improcedencia de la vía elegida para el momento de dictar la sentencia definitiva.
Para así decidir, remitió al dictamen fiscal del 7 de febrero de 2023.
2º) Que contra dicha resolución, el Fisco Nacional interpuso recurso de apelación el 22 de febrero de 2023, y presentó el pertinente memorial el 1º de marzo de 2023.
La parte actora contestó el traslado correspondiente el 8 de marzo de 2023.
3º) Que el recurrente dice que expresa agravios por el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia definitiva recaída el 22 de febrero de 2023, por la que se resuelve rechazar la falta de habilitación de la instancia, con costas, y diferir el tratamiento de la improcedencia de la vía elegida para el momento de dictar sentencia definitiva.
3.1) Se agravia, en primer lugar, del incorrecto “encuadre” (sic) que se la ha brindado a la pretensión del actor, al considerar que la demanda únicamente versa sobre la declaración de inconstitucionalidad de una norma “…cuando se resuelve: RESUELVO: 1) Rechazar la falta de habilitación de la instancia, con costas (art. 68 CPCCN). 2) Diferir el tratamiento de la improcedencia de la vía elegida para el momento de dictar sentencia definitiva. ….” (sic).
Aduce que, por el contrario, el objeto de la demanda engloba una pretensión de condena, consistente en la repetición de tributos nacionales.
Alega que resulta indudable la aplicación del art. 81 de la de la ley 11.683, cuyos términos reproduce.
Sostiene que, siguiendo la letra de la norma, para poder establecer el camino procesal a seguir es necesario determinar si el pago a repetir es espontáneo o a requerimiento.
Recalca que, así, la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo “Lisport”, ha definido al pago espontáneo como aquel realizado por el contribuyente en forma voluntaria, en ausencia de una determinación cierta o presuntiva (Fallos: 315:43).
Afirma que en, en el caso, los pagos que pretenden repetir los actores poseen dicho carácter, en tanto fueron realizados mediante retenciones en la fuente.
Aclara que este criterio ha sido compartido también por la jurisprudencia, quien ha determinado que los pagos realizados a través de retenciones, poseen el carácter de espontáneos, y por lo tanto su repetición debe perseguirse interponiendo un reclamo previo en sede administrativa.
Cita un fallo de la Sala III del fuero en aval de su tesitura.
Esgrime que el Alto Tribunal ha sostenido, con relación a la prevalencia de la ley 11.683, que, con relación a las determinaciones de impuestos y sus accesorios, la aludida ley contiene una regulación específica de los medios recursivos pertinentes, lo que excluye la aplicación a su respecto de la legislación que regula los procedimientos administrativos (C.S.J.N. C. 2531. XLI. “Compañía de Circuitos Cerrados c/AFIP DGI”, sentencia del 09/03/2010).
Manifiesta que, por lo expuesto, la resolución del Sr. fiscal ha pasado por alto que mediante las presentes actuaciones el actor ha entablado una acción de repetición sin la correspondiente interposición del reclamo previo que establece la normativa.
Añade que, en efecto, el reclamo administrativo previo obedece a razones de indudable importancia, por cuanto trata de consolidar el principio de certeza en las relaciones Fisco/Contribuyente.
Concluye que, en consecuencia, la tesitura de grado deberá revocarse por cuanto no ha tenido en consideración la totalidad de la pretensión de la contraria a la hora de resolver sobre el planteo de su parte, y, por consiguiente, ha omitido aplicar la normativa que corresponde en materia de repetición de tributos.
3.2) Luego, en el mismo capítulo que formula las manifestaciones reseñadas en el punto precedente (es decir, en el acápite titulado “PRIMER AGRAVIO”), continúa señalando el Fisco Nacional que “[e]l primer agravio versa en que el Juzgador no valora adecuadamente la aplicación de la ley 27.617.
Recalca que mediante la ley 27.617 se introdujeron modificaciones a la ley de impuesto a las ganancias.
Sostiene que “… de acuerdo a la redacción actual –la que conforme lo dispuesto en el artículo 14 de dicha norma rige para el período fiscal 2021– se encuentran alcanzadas ‘…las jubilaciones, pensiones, retiros o subsidios de cualquier especie en cuanto tengan su origen en el trabajo personal y en la medida que hayan estado sujeto al pago del impuesto, de los consejeros de las sociedades cooperativas y de las asignaciones mensuales y vitalicias reconocidas a presidentes y vicepresidentes de la Nación dispuestas por la ley 24.018’ –confr. artículo 82, inciso c–, disponiendo, al modificar el artículo 30 de la ley anterior que ‘Respecto de las rentas mencionadas en el inciso c) del artículo 82 de la presente, las deducciones previstas en los incisos a) y c) de este artículo, serán reemplazadas por una deducción específica equivalente a ocho (8) veces la suma de los haberes mínimos garantizados, definidos en el artículo 125 de la ley 24.241 y sus modificatorias y complementarias, siempre que esta última suma resulte superior a la suma de las deducciones antedichas…’ (…) ‘…Lo dispuesto en el párrafo anterior no será de aplicación respecto de aquellos sujetos que perciban y/u obtengan ingresos de distinta naturaleza a los allí previstos superiores al monto previsto en el inciso a) de este artículo. Tampoco corresponderá esa deducción para quienes se encuentren obligados a tributar el Impuesto sobre los Bienes Personales, siempre y cuando esta obligación no surja exclusivamente de la tenencia de un inmueble para vivienda única…’” (sic).
Asevera que “…lo expuesto se correspondería a uno de los actores el Sr. Lopez Salvatierra, dado que con relación al Sr. Rodolfo Hipólito Eliseo Vidal, no se presentaron recibos de haberes actualizados” (sic).
3.3) Se agravia, asimismo, por cuanto por aplicación de la ley citada, “…hay actores que se encuentran fuera de la retención del impuesto a las ganancias, por ejemplo el caso del actor, tal situación quedo probada de la información aportada por su agente de retención” (sic).
Puntualiza que “…las liquidaciones de ganancias de ejercicios anteriores, efectuadas por su agente de retención, no guarda relación con la demanda, toda vez que no es objeto del proceso la devolución de periodos anteriores, dado que el actor solo solicitó que se le deje de retener, habiendo entrado en vigencia en el ínterin la ley 27.617.
3.4) Alega que “[e]l tercer agravio se centra en que se considera a contrario de lo que entiende el Sr. Juez de Grado que con el dictado de la mencionada ley 27.617, el Congreso ha ratificado que los haberes jubilatorios, pensiones y retiros se encuentran gravados por el Impuesto a las Ganancias, receptando lo indicado por la CSJN en el caso ‘García’, estableciendo diferencias al no gravar los haberes de aquellos jubilados con menores ingresos, privilegiando su situación de vulnerabilidad” (sic).
Destaca que la condición de jubilado no exime del pago del impuesto; menos en el presente caso, en el que los haberes de la parte actora están por encima del haber de un jubilado promedio y del ingreso de la mayoría de los trabajadores activos del país.
Arguye que la ley 27.617 vino a poner el límite temporal al condicionante impuesto por el Máximo Tribunal en el precedente “García” (sic).
Cita jurisprudencia.
3.5) Se queja, por otra parte, de que se haya convalidado la vía elegida por la parte actora.
Sostiene que la acción declarativa no resulta la vía idónea a los fines propuestos por su contraparte.
Afirma que el agente de retención ha actuado en todo conforme a la legislación vigente, deduciendo el gravamen al momento de liquidar los haberes mensuales del actor que, una vez pagados ingresan directamente en las arcas del erario. Añade que el banco pagador remite directamente el tributo y que “…los reclamos de lo que el aquí actor considera que no debió ser retenido, indudablemente, debe ser interpuesto en Sede Administrativa de la AFIP – DGI y seguir el procedimiento reglado por el instituto del art. 81 de la Ley Nº 11.683 (t.o. en 1998 y sus modificaciones)” –sic–.
Explica que la parte actora pretende una acción de repetición que no inició en los términos del artículo 81 de la ley 11.683.
Recalca que “[e]n definitiva, y en un nuevo desconocimiento de la más elemental normativa aplicable al caso, el Juez a quo decidió ordenar la devolución de inmensas sumas de dinero basado en el Código Civil y Comercial de la Nación” (sic).
Pone de relieve que el actor no solicita, y que tampoco la Sra. jueza se expide, “…respecto de una eventual inconstitucionalidad o inaplicabilidad del mecanismo de devolución de impuestos QUE RESULTARÍA EL DE APLICACIÓN EN AUTOS” (sic).
Reitera que el actor no planteó, como debió hacerlo, el procedimiento administrativo para agotar la vía por medio del reclamo federal, haciendo caso omiso de lo plasmado en las leyes 19.549 y 11.683.
Entiende que la pretensión del actor va por un camino contrario al de la órbita reglamentaria poniendo en grave peligro el orden constitucional si el Poder Judicial lo aceptara, ya que, interferiría en la del Poder Legislativo, viéndose de esta manera conculcada la división de poderes.
Vuelve a citar jurisprudencia.
Sostiene que el actor no acreditó cuál era el monto que intentaba repetir, y que, en este aspecto, no ofreció prueba alguna. Añade que “…fue la propia actora la que solicitó que se declare la causa de puro derecho, demostrando su manifiesto desinterés en probar la procedencia de la acción de repetición; por tal motivo se puede afirmar que la accionante nunca se planteó en serio la eventual devolución de dinero alguno” (sic).
Solicita que se “…revoque la sentencia dictada por el magistrado de grado en cuanto dispuso ordenar el reintegro de las sumas retenidas desde los dos años con anterioridad a la interposición de la demanda, interfiriendo en las facultades de mi mandante para (ante el evento de que el actor iniciara el correspondiente trámite de repetición) verificar los extremos y resolver en consecuencia” –sic–.
3.6) Como quinto agravio, plantea la improcedencia de la acción declarativa.
Expresa que la acción debe rechazarse, dado que los requisitos exigidos por el art. 322 del C.P.C.C.N. para la procedencia de la vía incoada no se encuentran cumplimentados en la presente causa, en tanto el actor no ha alegado, y menos aún acreditado algún perjuicio concreto, particular y manifiesto, y tampoco ha efectuado una explicación clara del cumplimiento de cada uno de dichos recaudos.
En este aspecto, alude a la ausencia de estado de incertidumbre, recalcando que “…no existe un estado de incertidumbre respecto del alcance del Impuesto a las ganancias sobre las jubilaciones y pensiones, en tanto el hecho imponible legislado resulta claro, expreso e indudable” (sic).
Pone de relieve que conforme el sistema de control de constitucionalidad imperante en nuestro país, la declaración de inconstitucionalidad se circunscribe al caso en concreto, en atención a las circunstancias fácticas existentes. Explicita que, por tal razón, “…intentar equiparar los presupuestos de hecho y las consecuencias del precedente ‘García’ a las circunstancias acaecidas en el presente caso resulta improcedente, de acuerdo a lo que surge de los elementos aportados por la parte demandante” (sic).
Postula que es necesario que el accionante refuerce la incerteza que pregona, indique en forma concreta cuáles serían los derechos y garantías constitucionales conculcados, y acredite la existencia de un perjuicio concreto y particularizado.
Apunta que el actor se limita a esgrimir que su pertenencia al colectivo de jubilados tiene entidad suficiente para la tacha de inconstitucionalidad del impuesto, pero no aporta pruebas tendientes a su efectiva demostración.
Señala que, en consecuencia, “…no puede considerarse idónea la vía intentada, en tanto no existe un estado de incerteza que amerite el dictado de una medida de tal gravedad, considerada como de ‘ultima ratio’, especialmente si se tiene en cuenta la claridad de la letra de la ley, la convalidación jurisprudencial del objeto del gravamen, y la ausencia de hechos y pruebas concretos y particularizados, que no impliquen una mera declaración de disconformidad” (sic).
3.7) Por último, ante el evento de fallar en contra de las pretensiones de su parte, solicita que se revoque la sentencia de primera instancia en lo que hace a la imposición de costas y se determine que las mismas, en ambas instancias, sean soportadas en orden causado.
Aclara que la demandante puso en marcha los mecanismos de la justicia, “…no advirtiéndose razón alguna en virtud de la cual es ella quien impulsa y moviliza el mecanismo de la justicia con lo cual ella considera que S.S. debería dispensarla de las lógicas consecuencias que acarrea el iniciar un litigio, cuestión que desde ya por lógicas consecuencias logró el no pago del impuesto siendo que ahora pretende cobrar costas por citación de terceros en juicio, consecuencias éstas que la misma debió haber calculado antes de interponer la presente acción ya que el sentenciante en su prudente accionar y haciendo la valoración de la presente causa entiende que debe apartarse del principio general de la derrota ya que la AFIP es considerada tercero en el juicio ya que la AFIP es quien recauda los impuestos es decir el Organismo Recaudador no así el Agente de Retención, siendo que ambos son citados en carácter de terceros para solicitar dejar de pagar un impuesto que bajo el prudente proceder y actuar de la justicia consideran que éste tipo de juicios acarrean costas por su orden” (sic).
Cita jurisprudencia que entiende favorable a su postulación.
Alega que “[c]abe detenernos sobre el presente tópico de las costas por su orden para señalar que las consideraciones de S.S., fueron una consideración advertida para éste tipo de juicios” (sic), que, “[s]in embargo que el sentenciante consideró que las costas deberán distribuirse en el orden causado es un principio certero” (sic), y que “[s]e estima entonces que, al resolver de esa manera dió debido cumplimiento con lo prescripto por la norma del art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, y su exigencia de fundar adecuadamente la posible excepción al principio básico allí sentado” (sic).
Dice, asimismo, que:
– el principio objetivo de la derrota es claro al disponer que las costas deben ser impuestas al perdedor, con prescindencia de su buena fe y del concepto de culpa;
– la jurisprudencia ha atribuido carácter resarcitorio a las costas, manifestando que estas tienen como objetivo resarcir los gastos necesarios realizados por el vencedor de la causa a fin de obtener la sentencia que reconoce su derecho;
– es muy extensa la nómina de fallos que consagran la primacía del principio general y destacan, al mismo tiempo, el carácter absolutamente excepcional de la eximición de costas al vencido que, como toda excepción, debe estar plenamente justificada;
– de lo manifestado se desprende que la sentencia recurrida contiene solo una fundamentación aparente, de modo que se configura un supuesto de arbitrariedad que deriva en una indebida distribución de los gastos del proceso con el consecuente menoscabo de las garantías constitucionales de propiedad y defensa en juicio (arts. 17 y 18 de la Constitución Nacional);
– “…se evidencia que el fallo en el aspecto sub examine, ha resultado absolutamente coherente y con la fundamentación adecuada por el tipo de proceso y las partes del mismo, siendo que en todas las causas que tienen como precedente el caso García las costas son impuestas en el orden causado sin ello implicar un agravio o vulnerar derechos y garantías de las partes” (sic).
Solicita que se distribuyan las costas por su orden, “…en atención al tipo de juicio y al tipo de partes que son citadas en el mismo sin llegar a que sean sentencias donde exista la determinación de un régimen de costas a aplicar en los presentes” (sic).
4º) Que el actor, en la presentación del 8 de marzo de 2023, replica las quejas de su contraria, en términos a los que cabe remitir en atención a la brevedad.
Solicita que se rechacen los planteos de la accionada, con ejemplar imposición de costas.
5º) Que en el dictamen del 3 de abril de 2023, el Sr. Fiscal General opinó que el agravio sobre la falta de habilitación de instancia no podía prosperar. Ello, por cuanto la admisión de la pretensión del actor exigía la declaración de inconstitucionalidad de una norma legal, lo cual descartaba la posibilidad de que su reclamo pudiera ser tratado por la Administración en el marco del procedimiento previsto por el artículo 81 de la ley 11.683. Añadió que tal como lo había señalado esta Cámara, “cuando se intenta obtener la declaración de inconstitucionalidad de una ley, basta acudir directamente a la instancia judicial” (Sala IV, “Luaces, Roberto J. c. Ministerio de Economía, Obras y Serv. Públicos y otro”, 31/05/2000).
Por otra parte, con relación al agravio referido a los recaudos de procedencia de la acción declarativa en los términos del art. 322 C.P.C.C.N., opinó que, toda vez que la sentencia de grado había diferido su tratamiento y el recurrente no se agravió sobre este aspecto, correspondía que fuera analizado en oportunidad del dictado de la sentencia de fondo.
6º) Que, en el caso, tal como han quedado establecidas las posiciones de las partes, debe adelantarse que el planteo atinente a la falta de habilitación de la instancia opuesto por el Fisco Nacional, debe ser desestimado.
Sobre el punto, cabe apuntar, en primer lugar, que este Tribunal, en distintas integraciones, ha sostenido que, forzoso es tener en cuenta que el tema a decidir en este estado del trámite, se refiere solo al acceso a la justicia y no al resultado del pleito, y mucho menos a los posibles fundamentos de la sentencia a dictarse (confr. esta Sala, en su anterior integración, in re “Ayos, Ángel Rubén c/E.N. Mº Interior PFA s/Personal Militar y Civil de las FFAA y de Seg.”, expte. Nº 48.000/05, del 14/08/07, y causa Nº 22.277/2008 “Guzmán, Laura Amalia y otro c/E.N. y otro s/Empleo Público, del 31/7/2012). Es por ello que en supuestos como el de autos, rige el principio pro actione por el cual se debe estar a favor de la habilitación de la instancia judicial, con el fin de resguardar la garantía de la defensa en juicio de los derechos. Una solución contraria implicaría privar al demandante de la efectiva posibilidad de acceder a la jurisdicción, con menoscabo de su derecho de defensa” (confr. esta Sala in re causa Nº 24.216/2011, “Brugna Rosana Marina y Otros c/EN Mº Economía (Ley 25053) y Otro s/ Empleo Público”, del 14/8/12).
En ese sentido, es dable recordar que la habilitación de la instancia implica una decisión que se refiere única y exclusivamente al acceso a la justicia, y atento que la misma constituye una máxima garantía que brinda el estado de derecho, es necesario que el obrar del tribunal se efectúe con extrema prudencia en cuanto a la admisibilidad de los reclamos impetrados, claro está, que ello debe suceder previa revisión de los requisitos legalmente exigidos, pero sin caer en exigencias ritualistas y formalismos inútiles (confr. esta Sala, causa “Logicalis Argentina S.A. c/EN –Mº Economía– AFIP –SCI– y otro s/ Proceso de Conocimiento” expte. nº 46.568/13, del 14/5/2015), y que se ve reforzado por el principio “in dubio pro actione”.
Asimismo, ha de dejarse sentado que el “ritualismo inútil” es un principio jurídico que subsiste como tal, no obstante haber sido normativamente suprimido por la reforma que la ley 25.344 (art. 12) introdujo al art. 32 de la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo, correspondiendo su aplicación en los casos en que exista una conducta previsible de la demandada que así lo determine (esta Sala in re: “Multiscope S.A. c/ E.N. – Mº Economía Resol. 47/07 AFIP DGA (packing) s/Proceso de conocimiento” causa nº 29.833/07 del 05/05/11).
Cabe señalar, por lo demás, que la Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene dicho que “…la declaración de inconstitucionalidad de las leyes y/o decretos, corresponde encaminarse por la vía que corresponda, no siendo idónea la administrativa…” (Fallos: 315:1854).
Con base en esa doctrina y en el marco de la causa “Multiscope” antes citada, esta Sala entendió que obligar a la actora a acudir a sede administrativa como requisito previo de la interposición de la demanda comporta un excesivo rigor incompatible con las reglas del debido proceso y del adecuado servicio de justicia, ello en atención a que preliminarmente debe establecerse la inconstitucionalidad o no de la norma impugnada.
Con ajuste a las pautas expuestas precedentemente y en el marco de una acción que contenía una análoga pretensión a la aquí planteada, este Tribunal ha tenido oportunidad de expedirse al respecto indicando que “…teniendo en cuenta que el reintegro del impuesto perseguido en estos autos, se encuentra subordinado a la procedencia de la declaración de inconstitucionalidad de la ley de impuesto a las ganancias, es decir, se trata de una pretensión que solo puede ser examinada una vez decidido el planteo formulado contra la validez de los dispositivos legales cuestionados en las actuaciones y siendo que la autoridad administrativa carece de competencia para examinar la legitimidad de la normativa en cuestión, cabe concluir que, no resulta exigible el agotamiento de la vía en sede de la AFIP, por comportar un ritualismo inútil” (ver esta Sala, en los autos “Teruel, María Cristina c/ EN – AFIP y otro s/ proceso de conocimiento, causa nº 28.608/19, sentencia del 29/06/20).
En tales condiciones, la existencia de un reclamo previo administrativo –que habría de haberse efectuado a través de la vía prevista por el art. 81 de la ley 11.683– no forma obstáculo a la procedencia de la presente acción, desde que no resulta una vía idónea para tratar la petición actoral, en tanto esta involucra el planteo de inconstitucionalidad de las normas legales por las cuales se aplica sobre su haber previsional el impuesto a las ganancias, lo que, evidentemente, descarta la posibilidad de que el reclamo pueda ser tratado previamente en la instancia administrativa de la AFIP; autoridad administrativa designada para ello (ver, en sentido concordante, esta Sala en los autos “Martínez, Ricardo Néstor c/ EN – AFIP y otro s/amparo ley 16.986”, expediente Nº 15.950/2020, sentencia del 27 de agosto de 2021, e “Incidente Nº 1 – ACTOR: Dumont, Alberto Juan DEMANDADO: EN – AFIP y otro s/inc apelación”, expte. Nº 17.702/2020/1, sentencia del 15 de octubre de 2021).
7º) Que en relación a los agravios expuestos por el Fisco Nacional en su memorial, reseñados en el considerando 3º), puntos 3.2), 3.3) y 3.4), del presente pronunciamiento, cabe advertir que no se encuentran relacionados con los aspectos que fueran materia de decisión en la sentencia interlocutoria dictada por la Sra. magistrada de grado el 22 de febrero de 2023.
En efecto, la Sra. jueza resolvió mediante la resolución apuntada, rechazar la defensa de falta de habilitación de instancia opuesta por la parte demandada e imponer las costas a la vencida, a la vez que difirió el tratamiento de la improcedencia de la vía elegida para el momento de dictar la sentencia definitiva.
Mientras que el Fisco Nacional se agravia sobre aspectos que guardan relación con la sanción de la ley 27.617, además de referir a personas que no son el aquí actor y que no forman parte de la presente litis (como son los Sres. López Salvatierra y Vidal), lo que en forma evidente no se condice con los términos de la resolución recurrida ni con la demanda articulada en estos obrados.
En tales condiciones, tales agravios resultan improcedentes.
En orden al agravio sintetizado en el punto 3.5), y en lo atinente exclusivamente la habilitación de la instancia y a la alegada necesidad de formular el reclamo administrativo previo previsto por el art. 81 de la ley 11.683, cabe remitirse a lo señalado en el considerando que antecede.
Y sobre los planteos restantes, dirigidos a cuestionar la procedencia de la vía, debe advertirse que tampoco la Sra. magistrada se ha expedido sobre esta cuestión, desde que, precisamente, difirió su tratamiento para el momento de dictar la sentencia de fondo, motivo por el cual, y en tanto el diferimiento apuntado no ha sido objeto de cuestionamiento alguno por parte del recurrente, el agravio resulta insustancial.
Debe señalarse a este altura, a los efectos de patentizar las inconsistencias habidas en el escrito recursivo, que el apelante desliza también, al sostener la improcedencia de la vía, que solicita que se “…revoque la sentencia dictada por el magistrado de grado en cuanto dispuso ordenar el reintegro de las sumas retenidas desde los dos años con anterioridad a la interposición de la demanda, interfiriendo en las facultades de mi mandante para (ante el evento de que el actor iniciara el correspondiente trámite de repetición) verificar los extremos y resolver en consecuencia” –sic–, cuando, al igual que lo apuntado más arriba en relación a la ley 27.617, dicho tópico no formó parte de lo fuera decido [sic] en el resolutorio apelado, que se limitó a rechazar la defensa de falta de habilitación de instancia y a diferir el tratamiento del planteo de improcedencia de la vía.
8º) Que el apelante se queja, asimismo, de la imposición de las costas a su parte.
Debe señalarse que, en este aspecto, este Tribunal no advierte motivos para apartarse del principio objetivo de la derrota, desde que el Fisco Nacional ha resultado vencido en la postulación esgrimida –planteo tendiente a sostener la falta de agotamiento de la instancia administrativa–.
Así las cosas, corresponde confirmar la decisión de grado, de imponer las costas al Fisco Nacional.
En este aspecto, cabe destacar, por lo demás, que los dichos contenidos en el memorial –ver reseña formulada en el considerando 3º), punto 3.7)–, resultan a todas luces insuficientes para revertir el criterio adoptado en la instancia de grado de imponer las costas al Fisco Nacional, desde que constituyen manifestaciones genéricas que no guardan relación concreta con lo resuelto, y que resultan expuestas en términos contradictorios, vagos e imprecisos.
Por lo expuesto, el Tribunal resuelve: a) rechazar los agravios encaminados a cuestionar el rechazo de la defensa de falta de habilitación de la instancia y la imposición de las costas decididos en la instancia de grado, y confirmar la resolución del 22 de febrero de 2022 en lo que fue materia de apelación; b) rechazar, por improcedentes e insustanciales los restantes agravios; c) imponer las costas de esta instancia al Fisco Nacional (art. 68, primera parte, del C.P.C.C.N.).
Regístrese, notifíquese –a las partes, y al señor Fiscal General– y, oportunamente, devuélvase.– José L. López Castiñeira.– María C. Caputi.– Luis M. Márquez.
Céspedes y Castelo SH c. EN -AFIP- DGI s/proceso de conocimiento
Buenos Aires, 17 de febrero de 2023
Autos y Vistos:
I. Que, mediante resolución del 26 de mayo de 2022 el señor juez de primera instancia, por remisión a los argumentos desarrollados por el fiscal de grado en su dictamen del 18 de septiembre de 2020, rechazó la excepción de falta de habilitación de la instancia judicial opuesta por la parte demandada, con costas.
En el referido dictamen, el representante del Ministerio Público Fiscal, luego de efectuar una reseña de las actuaciones, adujo que, sin perjuicio del invocado carácter de acto preparatorio de las órdenes de intervención, de la Resolución nº 41/2019 (DIRMER) surgía que, en relación al planteo efectuado por la actora, la Administración Federal de Ingresos Públicos le había dado curso, encausándolo como recurso de apelación previsto por el artículo 74 del decreto 1397/79.
En ese contexto, señaló que, en dicha resolución, la AFIP había sostenido que no se observaba cuál era el derecho cercenado –ya que la fiscalización interviniente había actuado ajustada a derecho, no constatándose causales que pudieran revertir la actuación cuestionada– y había ratificado lo actuado por la Jefa de la División Fiscalización nº 4. Y que, por ello, había rechazado el recurso en cuestión y ordenado continuar con la fiscalización. Asimismo, había hecho saber a la actora que lo allí resuelto revestía carácter de definitivo en sede administrativa, por lo que solo podría impugnarse por la vía prevista en el artículo 23 de la ley 19.549.
Sobre tales bases, el Fiscal hizo hincapié en que la AFIP había dado curso y tramitado el planteo efectuado por los actores, disponiendo su rechazo, por lo que concluyó en que correspondía denegar la defensa articulada.
II. Que, disconforme, la AFIP apeló el 31 de mayo de 2022 y fundó su recurso el 12 de junio de 2022; su traslado fue contestado por la parte actora el 24 de junio de 2022.
La AFIP, en primer lugar, se agravió de la falta de fundamentación de la resolución de grado, la cual se había limitado a remitirse al dictamen del Fiscal Federal, sin efectuar análisis alguno.
A lo que añadió que el dictamen del Fiscal Federal había sido dictado sin tomar en consideración la totalidad de las actuaciones del expediente, en tanto éste no se encontraba íntegramente digitalizado; y pidió que se lo solicitara.
En lo sustancial, cuestionó que el juez hubiese considerado idóneo que un contribuyente pudiese impugnar las tareas de fiscalización, por medio de la apelación de las órdenes de intervención.
Al respecto, expresó: “…la orden de intervención no es un acto administrativo por cuanto no produce efectos jurídicos definitivos para el contribuyente, sino que se trata de un mero acto preparatorio que da cuenta del inicio de una fiscalización. Por tal motivo, en modo alguno puede resultar pasible de una impugnación, si aún no ha producido estado para el contribuyente. En todo caso, de existir alguna irregularidad en lo relativo a la confección de la orden de intervención, ésta debería ser planteada en oportunidad de presentar alguno de los recursos previstos en el art. 76 de la ley 11.683, mediante los cuales se impugnaría el acto administrativo de determinación de oficio”.
Con ese enfoque, consideró que adelantarse a cuestionar una “fiscalización” resultaba, además de prematuro, un dispendio jurisdiccional, en tanto el contribuyente tendría la oportunidad de defenderse más adelante, una vez finalizada la etapa de instrucción y ante una imputación concreta y detallada por parte del Fisco.
Recordó que, de conformidad con la estructura delimitada por la ley 11.683, la AFIP despliega sus poderes de verificación –a fin de establecer si corresponde impugnar las declaraciones juradas presentadas por los contribuyentes o si éstos debiendo haberlas presentado no lo hicieron– en una etapa preparatoria o instructoria de fiscalización previa, sobre la cual luego se sustentará, en caso de arrojar deuda tributaria, la iniciación del procedimiento de determinación de oficio.
Destacó que esa etapa se realiza inaudita parte, de modo que, aunque le sean requeridos elementos al responsable, no cabe la posibilidad de que éste formule alegaciones antes de que se emita la determinación; no se aplica en esa etapa el principio de contradicción, audiencia o bilateralidad.
Refirió que el contribuyente no podía solicitar unilateralmente la apertura de órdenes de intervención para sí mismo, ni reemplazar las órdenes de intervención existentes a discreción; y que no había presentado pedido alguno de recusación con causa en los términos de la normativa reseñada, ni tampoco expuesto cuál sería la causal concreta por la cual los inspectores actuantes deberían apartarse de su caso.
Precisó que si la ley 11.683 establece que el momento en el cual el contribuyente debe presentar su descargo y ofrecer las pruebas que hacen a su derecho es al conferirse la vista del artículo 17, no puede el contribuyente unilateralmente impugnar los cargos de una fiscalizacio?n en curso apelando órdenes de intervención o previstas del artículo sin número agregado a continuación del artículo 36 de la ley 11.683.
Sostuvo que dar curso a la presente acción implicaría adentrarse en cuestiones sustanciales de la realidad económica del contribuyente que correspondería que fuesen sustanciadas en sede administrativa, mediante el correspondiente acto determinativo de oficio. Agregó que no podía el contribuyente pretender que la justicia se adelantase a revisar el criterio de una fiscalización, sin la existencia de un acto determinativo de oficio previo.
Concluyó en que convalidar estos artilugios, sería abrirle la puerta a la posibilidad de impugnar cualquier acto preparatorio previo, a fin de obstaculizar la actividad fiscalizadora de la AFIP, a la vez que generaría un dispendio jurisdiccional innecesario, carente de ‘causa’ o ‘controversia’, aumentando la litigiosidad y el cúmulo de tareas que pesaban sobre los Tribunales de Justicia.
III. Que, el 7 de septiembre de 2022, emitió su dictamen el Sr. Fiscal Federal ante esta Alzada y propicio? que se revocase la sentencia de grado y se admitiera la excepción de falta de habilitación de la instancia judicial opuesta por la AFIP.
IV. Que, de manera preliminar, cabe advertir que, contrariamente a lo señalado por la recurrente, la remisión al dictamen fiscal no constituye un motivo para invalidar la sentencia ni torna arbitrario el pronunciamiento (CSJN, doc. Fallos: 266:73; 291:188; 304:781; 308:2352; 327:2315; 330:4549), el que debe considerarse integrado con los fundamentos del dictamen.
V. Que, sentado ello, cabe señalar que de la compulsa de las actuaciones administrativas de autos surge agregada, a fojas 164/173 vta., la Resolución nº 41/2019 (DI RMER), de fecha 22 de abril de 2019 (digitalizada a fs. 137/147). En dicha resolución, la AFIP resolvió “[n]o hacer lugar al recurso de apelación incoado el 09/01/2019 y su complementario de fecha 18/03/2019 [e instruyó] a la División Fiscalización Nro. 4 a efectos de que continúe con las fiscalizaciones oportunamente iniciadas mediante las Órdenes de Intervención Nro. 1.693.351 y 1.707.940…”. Asimismo, en el artículo 3º de la parte resolutoria, se le hizo saber a la parte actora, que “…de conformidad con lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo 74 del Decreto Nro. 1397/79 y sus modificaciones, Reglamentario de la Ley Nro. 11.683 (t.o. en 1998 y sus modificaciones) lo resuelto precedentemente reviste carácter definitivo en sede administrativa, por lo que sólo podrá impugnarse por la vía prevista en el artículo 23 de la Ley Nro. 19.549 de procedimientos Administrativos”.
Con posterioridad, el 22 de mayo de 2019, la parte actora inició la demanda de autos cuestionando dicha resolución, haciendo “…uso del derecho conferido por el artículo 23, inciso a) de la Ley Nro. 19.549…” (cfr. escrito inaugural, digitalizado a fs. 51/59, 60/69, 70/79 y 43/50).
En lo sustancial, adujo un perjuicio concreto y real producido por diferentes irregularidades en las que habría incurrido la demandada al dictar las Órdenes de Intervención Nros. 1.693,351 y 1.707.940.
VI. Que, así planteada la cuestión, corresponde recordar que el artículo s/n agregado a continuación del artículo 36 de la ley 11.683 establece, respecto de las órdenes de intervención, que “…[a] efectos de verificar y fiscalizar la situación fiscal de los contribuyentes y responsables, la Administración Federal de Ingresos Públicos librará orden de intervención. En la orden se indicará la fecha en que se dispone la medida, los funcionarios encargados del cometido, los datos del fiscalizado (nombre y apellido o razón social, Clave Única de Identificación Tributaria y domicilio fiscal) y los impuestos y períodos comprendidos en la fiscalización. La orden será suscripta por el funcionario competente, con carácter previo al inicio del procedimiento, y será notificada en forma fehaciente al contribuyente o responsable sujeto a fiscalización. Toda ampliación de los términos de la orden de intervención deberá reunir los requisitos previstos en el presente artículo. En los mismos términos, será notificada fehacientemente al contribuyente o responsable, la finalización de la fiscalización… En el transcurso de la verificación y fiscalización y a instancia de la inspección actuante, los contribuyentes y responsables podrán rectificar las declaraciones juradas oportunamente presentadas, de acuerdo con los cargos y créditos que surgieren de ella. En tales casos; no quedarán inhibidas las facultades de la Administración Federal de Ingresos Públicos para determinar la materia imponible que en definitiva resulte”.
También debe tenerse presente que el inciso a) del artículo 23 de la Ley de Procedimiento Administrativo Nro. 19.549, establece que “[p]odrá ser impugnado por vía judicial un acto de alcance particular: a) Cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las instancias administrativas. b) Cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la tramitación del reclamo interpuesto…”.
VII. Que, conforme al mencionado artículo 23 de LNPA, sólo será impugnable por vía judicial el acto de alcance particular que revista calidad de definitivo, y que agote las instancias administrativas o el que, pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida la continuación del trámite o la pretensión del interesado.
Ahora bien, como lo puso de relieve el señor Fiscal ante esta alzada, las órdenes de intervención que dan inicio al procedimiento de fiscalización no tienen el carácter de actos administrativos definitivos pues no ponen fin al procedimiento resolviendo sobre el fondo de la cuestión (conf., en lo pertinente, Sala III, 07/05/2015, expte. nº 29.443/2014, “Servicios Paraná SRL c/ Dirección General Impositiva s/ recurso directo de organismo externo”); se trata de actos interlocutorios o de mero trámite, que no son, en principio, susceptibles de impugnación en sede judicial.
Además, también en consonancia con lo dictaminado por el Fiscal, se advierte que la actora tampoco ha demostrado que, aun no siendo definitivos, los actos que impugna le impidan totalmente la tramitación del reclamo que pudiere articular provocándole un perjuicio procesal o sustancial que no pueda repararse al momento de procurar la revisión del acto que ponga fin al procedimiento.
Nótese por lo demás, que la argumentación desarrollada en torno de la legitimidad de las operaciones, y todo ello en vinculación con los hipotéticos alcances de una eventual determinación tributaria así como la supuesta imposición de sanciones (derivados del cumplimiento de las Órdenes de Intervención cuestionadas), comportan en definitiva fundamentos basados en supuestos meramente conjeturales que sólo podrían eventualmente encontrar concreción en ocasión de ser emitido el pertinente acto determinativo.
En efecto, si el procedimiento derivase en el dictado de un acto desfavorable, la afectada tendrá oportunidad de obtener una revisión de la legitimidad de todo lo actuado, por lo que no se aprecia que las órdenes de intervención puedan, en principio, ocasionarle un gravamen irreparable (ver, en sentido análogo, Sala IV, “HSBC Bank Argentina S.A. c/ U.I.F. resol 40/10”, sentencia del 23/02/2012 –respecto del acto que dispone la instrucción de un sumario administrativo en los términos de la ley 25.246 de Lavado de Activos–, en el que se sostuvo que solo a partir de la sanción impuesta administrativamente que produzca una lesión en los derechos subjetivos del administrado se puede pedir la protección jurisdiccional del Estado).
En síntesis, en atención a que las órdenes de intervención que dan inicio al procedimiento de fiscalización son actos que no revisten el carácter de definitivos –pues no se pronuncian sobre el fondo de la cuestión poniendo fin al procedimiento–, y dado que tampoco se encuentra demostrado que, aun no siendo definitivos, esos actos impidan totalmente la tramitación del reclamo –provocando un perjuicio procesal o sustancial que no pueda repararse posteriormente–, cabe concluir, como el señor Fiscal, en que no se encuentran reunidos los requisitos de admisibilidad de la acción de impugnación de actos administrativos de alcance particular que exige el artículo 23 de la ley 19.549. En consecuencia, la instancia judicial no puede tenerse por habilitada.
Por lo demás, las referencias del ente administrativo en la resolución nº 41/2019 (DI RMER) al carácter definitivo del acto en sede administrativa y a la posibilidad de su impugnación en sede judicial en modo alguno obstan a que el tribunal judicial competente decida lo que corresponda en la materia conforme a la normativa vigente.
En función de lo expuesto, corresponde hacer lugar al recurso interpuesto, revocar la decisión de grado y admitir la excepción de falta de habilitación de la instancia judicial opuesta por la AFIP.
VIII. Que, con respecto a las costas, cabe tener presente que el principio general en la materia, según el cual aquellas deben ser asumidas por quien resulte perdidoso, no puede ser predicado de modo absoluto; de allí que admita excepciones, por las cuales los magistrados podrán eximir total o parcialmente de la respectiva carga al litigante vencido, siempre que encontraren mérito para ello, expresándolo fundadamente en el pronunciamiento (cfr. Fallos: 311:809, y 317:1640, entre otros).
En el caso bajo examen, se estima que la distribución de los accesorios en el orden causado encuentra justificación suficiente en las particularidades que presenta la causa y, en especial, en los términos empleados por la demandada en la resolución 41/2019 (DI RMER) –al hacer referencia al carácter definitivo del acto en sede administrativa y a la posibilidad de su impugnación en sede judicial– que pudieron inducir a la parte actora a una promoción anticipada de la demanda.
En mérito de estas razones, las costas de ambas instancias deben ser también distribuidas en el orden causado (arts. 68, segundo párrafo, y 279 del CPCCN).
Por lo expuesto, de conformidad con lo dictaminado por el Sr. Fiscal, el Tribunal resuelve: admitir la apelación deducida por la demandada, revocar la sentencia de grado y hacer lugar a la excepción de falta de habilitación de la instancia judicial opuesta por la AFIP; con costas de ambas instancias en el orden causado (arts. 68, segundo párrafo, y 279 del CPCCN).
Regístrese, notifíquese –a las partes y al Fiscal– y, oportunamente, devuélvanse. – José L. López Castiñeira. – María C. Caputi. – Luis M. Márquez.