¿Tres o cuatro nuevas jurisdicciones originarias federales?
I
Cuando se dice que hay una jurisdicción originaria y exclusiva de la Corte Suprema, esto es, una jurisdicción que no tiene ni puede tener ningún otro tribunal de la Nación, la cual, precisamente porque concierne a casos que deben iniciarse y terminar definitivamente en nuestro más alto tribunal, se llama exclusiva y como tal se distingue de la que ejercen o pueden ejercer todos los demás tribunales, se dice algo que exige, para el conocimiento científico del tema, otras indagaciones y precisiones.
Aquí, a este fin, puede contemplarse la conveniencia de establecer una diferencia entre lo que serían dos especies de la jurisdicción originaria, a saber, la exclusiva, que corresponde a la Corte, y la no exclusiva, que ejerce no solamente la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal sino los juzgados de primera instancia en lo contencioso administrativo. Pero esto es solamente una aproximación al concepto de la jurisdicción originaria no exclusiva, que tiene todavía necesidad de ser profundizada.
Si, como ocurre respecto de algunas sentencias de primera instancia en el fuero federal, ellas son consideradas como definitivas por determinadas normas jurídicas y tienen, por esta razón, carácter de irrecurribles ante la Cámara respectiva, un segundo corolario de ello es su recurribilidad directa o de hecho ante la Corte Suprema en los casos en que el recurso extraordinario federal interpuesto ante el juzgado contra alguna decisión definitiva de éste sea denegado. Es verdad que las sentencias en cuestión son definitivas; pero precisamente por eso su irrecurribilidad ordinaria ante el tribunal intermedio entre el de primera instancia y la Corte, constituido por la Cámara, da lugar a la legítima potestad de la interposición del recurso de inconstitucionalidad ante el que opera como única instancia y, por eso, como ‘tribunal superior de la causa’, en cuyo caso la concesión por éste del recurso regulado esencialmente por los arts. 14, 15 y 16 de la ley 48 se resuelve en la remisión de los autos a la Corte, (arts. 257 del cód. procesal civil y comercial de la Nación), y su denegación puede dar lugar a la queja antes ésta (art. 285 del cód. cit.).
Ahora bien, según sea la cuestión planteada y su relación con la materia del litigio, la Corte puede, o bien desestimar el recurso de hecho constituido por la queja y archivar el expediente formado con sus actuaciones en su propio Archivo, o bien hacer lugar a la presentación directa y, por eso, confirmar o revocar la sentencia apelada, ordenando, en este segundo caso, el dictado de un nuevo fallo por el juzgado originario, en conformidad con lo declarado por ella en su pronunciamiento revocatorio.
II
Un caso ante todo, a este respecto, proporciona el criterio del procedimiento precedentemente delineado; tal es el caso ‘Estado Nacional (DGI) c. Conarco, Alambres y Soldaduras, S.A.’, en el cual la Corte consideró improcedente la intervención de la sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal para entender en el recurso interpuesto contra la sentencia de primera instancia que ordenaba continuar con una ejecución fiscal emprendida por el citado ente recaudador, y dejó sin efecto su pronunciamiento decisorio del recurso mencionado. Los autos debieron ‘volver al tribunal de origen’ para que el mismo tribunal de primera instancia que había dictado la sentencia recurrida sustanciara el recurso de inconstitucionalidad ‘de conformidad con lo establecido en el art. 257 del cód. procesal y, oportunamente’, resolviera ‘acerca de su procedencia’.
Pero antes de tratar del caso en el que la Corte ‘consolidó, como bien se ha dicho’, la tendencia claramente manifestada en el caso anteriormente recordado, que no es de escasa importancia, es conveniente hacer referencia al conocido caso en el que la sala I de la Cámara Federal de San Martín declaró la inaplicabilidad de toda ‘limitación a las reglas de la apelación contenida […] en la ley 11.683’.
El presupuesto conceptual del argumento por el que, de hecho, la referida sala operó absteniéndose de aplicar la norma legislativa limitativa de la vía recursiva extraordinaria ante la Corte era, en realidad, según bien se ha destacado, el mismo que constituía la tesis ‘tradicional’ de este último tribunal, o sea el concepto de ‘la presencia de la Alzada como necesario ingrediente intermedio o, más exactamente aún, ‘el más rico y seguro factor de equilibrio dentro del sistema horizontal del control de inconstitucionalidad por conducto del recurso extraordinario en el vértice del superior tribunal de la causa (art. 14, ley 48) que no podía ser otro que el órgano de segunda instancia’ .
Es así que la consideración de la intervención de la Cámara Federal como ‘eslabón necesario’ excluía lo dispuesto por una ley del Congreso; pero no sólo, en rigor, por una razón conceptual, sino que, además, por una razón, al parecer, vinculada con el hecho de que el aspecto en discusión no concernía a ‘la instancia extraordinaria federal’; pero aquí, puesto que el mismo tribunal habla en su fallo del mentado ‘eslabón’ como realmente ‘necesario’ para la promoción de la ‘defensora de[…] [los] derechos constitucionales’, es claro que se refiere a una cuestión no necesariamente ajena a la ‘instancia extraordinaria’. El hecho de que la ley impida la intervención de la Cámara en los casos de naturaleza fiscal como era precisamente el caso en el que ella decidió como lo hizo, otorgó a su pronunciamiento en el sentido indicado el carácter de un acto contrario a la ley y, por eso, de un contenido normativo jurisdiccional violatorio del art. 112 de la Constitución Nacional.
Se comprende que tal irregularidad no se puede justificar por una razón conceptual de dudosa lógica, esto es, fundada en la mera asignación a la intervención de la Cámara de un carácter necesario no sólo derivado de la esencia de su función cuando el caso implica una cuestión federal debidamente planteada sino contrario a la historia misma del recurso de inconstitucionalidad hasta la creación, en 1902, de las Cámaras Federales de Apelación por la ley 4055.
Se comprende, además, que la discusión de este punto plantea un problema referido al concepto de ‘tribunal superior’ en los mismos términos en que lo plantea cualquier caso en el que se haya determinado por una ley del Congreso una limitación a la potestad jurisdiccional de un tribunal superior para entender en un recurso de apelación contrario a una decisión, sea que ésta emane de un organismo administrativo, sea que haya sido dictada por un tribunal de primera instancia contemplado como ‘superior de la causa’ a los efectos de la admisibilidad de la vía recursiva extraordinaria federal.
III
Falta, por razón de claridad, reflexionar todavía un poco en tono a la distinción entre tribunal superior de justicia y tribunal superior administrativo, y desarrollar así un punto que ha aflorado en el primer apartado de este artículo, al tratar de la jurisdicción originaria de la Corte Suprema como diversa de la de igual género correspondiente no sólo a la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal sino a los juzgados de primera instancia en lo Contencioso Administrativo Federal. Es interesante, a este respecto, el diverso modo de hablar de los fallos de la Corte. Mientras algunos contemplan las resoluciones administrativas como no susceptibles de dar lugar legítimamente al recurso administrativo federal otros consideran que ‘determinados organismos administrativos’ se hallan facultados para ‘dictar pronunciamientos de naturaleza jurisdiccional’.
Por eso, si no me engaño, el concepto de ‘tribunal superior de la causa’ se presta a profundizar al concepto de ‘jurisdicción originaria y exclusiva’ de nuestro máximo tribunal, que deriva prima facie del art. 117 de la Constitución. Si se aceptara la tesis de la constitucionalidad del ejercicio de actividades jurisdiccionales por parte de organismos administrativos (y ¿por qué no decirlo?, de los mismos ‘organismos administrativos’ a que genéricamente se refiere el art. 257 del cód. procesal civil y comercial de la Nación), la consecuencia debería ser la de la procedencia irrestricta del recurso de inconstitucionalidad interpuesto directamente contra sus decisiones definitivas. Si de estas decisiones no es posible obtener revisión ‘por los tribunales ordinarios de justicia’, como lo sugiere o lo da a entender la norma procesal anteriormente citada y lo reconocen no pocos fallos de la Corte dictados con anterioridad y no solamente después de que aquélla confirmara la jurisprudencia de ésta, entonces no sólo cabe contemplarlos como verdaderos tribunales de justicia sino como tribunales cuyos fallos pueden ser objeto adecuado del recurso de inconstitucionalidad en las condiciones en que éste normalmente procede.
Finalmente, puesto que su caracterización como tribunales asimilables a aquellos mencionados por el art. 108 de la Constitución y cuyos jueces deben ‘desempeñar sus obligaciones[…] administrando justicia bien y legalmente,[ …] en conformidad a lo que prescribe la Constitución’ (art. 112), deriva de la definición de su actividad como jurisdiccional, entonces corresponde hablar de ésta en términos de una nueva jurisdicción originaria, diversa no sólo de la que puede corresponder a los tribunales superiores intermedios sino de la que tradicionalmente incumbe a los tribunales de primera instancia.
Así planteada la cuestión, es obvio que no hay (no habría) ‘una extensión constitucionalmente improcedente de la competencia originaria de la Corte’, sino, todo lo contrario, existiría una más amplia jurisdicción por apelación extraordinaria de esta última.
Pero lo que urge observar aquí es que una tesis como ésta no tiene nada de constitucional; no sólo es contradictoria con la norma de la Constitución que sólo admite como ‘tribunales’ a los que ejercen el Poder Judicial de la Nación (art. 108) sino con aquella que prohíbe al ‘presidente de la Nación [… ] ejercer funciones jurisdiccionales’ (art. 109).
Esta obvia observación es el principio del cual debe partir la teoría del recurso extraordinario federal. Cuando se admite su procedencia directa contra decisiones administrativas, se pone verdaderamente la base, aunque quizá no con plena conciencia de ello, de una teoría completamente errónea de tal recurso.
El aspecto más saliente de tal error es la ya señalada ‘extensión constitucionalmente improcedente de la competencia originaria de la Corte’, que vulnera la norma del art. 117 de la Constitución al introducir no tanto una nueva apelación ante ella cuanto el concepto del ejercicio por ella de una ‘jurisdicción originaria’ que no puede ser sino también exclusiva y por eso diversa de la que expresa y taxativamente le atribuye la referida norma constitucional.
Precisamente la conversión de la vía recursiva extraordinaria federal en vía ordinaria jurisdiccional exclusiva o, en términos menos exactos, del recurso extraordinario en recurso ordinario con el que se inicia en la Corte el proceso jurisdiccional propiamente dicho, es lo que constituye el valor jurídico negativo de la jurisprudencia de este tribunal, la cual, antes o después de su confirmación legislativa procesal por el art. 257 del cód. de forma citado, se resuelve en la negación de las normas rectoras de la Constitución sobre el punto.
El tipo de decisión, del cual es más fácil comprender que excluye todo carácter jurisdiccional razonablemente asociable a su concepto, en aquel que deriva de un procedimiento no definible como actus trium personarum, o sea caracterizable como contrario al principio con arreglo al cual el juez no tanto es una parte del proceso cuanto el verdadero conductor de éste y, por eso, alguien necesariamente diverso de las partes en relación con las cuales la materia litigiosa se constituye.
Distinta es la apariencia cuando se trata, en cambio, de las ‘sanciones disciplinarias’ aplicables por el Consejo de la Magistratura a los jueces de los tribunales inferiores por alguna de las ‘faltas’ en que éstos pudieran haber incurrido (art. 14, ley 24.937 [EDLA, 1998-A-84]); aquí en efecto, parece que la Constitución hubiera autorizado al legislador a introducir una vía recursiva directa ‘por ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación’ (art. 14, inc. c, párr. 1° de la misma ley anteriormente citada). Esto es lo que una lectura superficial del art. 115 de la Constitución daría lugar a pensar.
Pero tal apariencia comienza a ceder en cuanto se observa que el procedimiento que conduce al castigo no es más que un trámite administrativo difícilmente subsumible en la noción del proceso jurisdiccional como actus trium personarum; en tales casos, aun cuando el juez de que se tratara fuera citado por la Comisión Disciplinaria y éste le diera traslado de las actuaciones para su defensa, antes incluso de la intervención del Consejo para la aplicación de la sanción que pudiera corresponderle (art. 14, inc. 12, ley 24.937), este último, aunque obrara finalmente secundum legem, no lo haría como un verdadero tribunal en los términos de los arts. 108 y 112 de la Constitución.
Por tanto, si la fórmula del juicio como actus trium personarum expresa un concepto diverso del que configura el proceso correspondiente a la actividad desplegada en todos los casos por el Consejo de la Magistratura, no debería decir de la decisión disciplinaria de éste que no emana de ningún tribunal. Esto significa que ella no es apta para dar lugar a ninguna vía recursiva ante la Corte Suprema, sino que únicamente puede ser impugnada por la vía ordinaria ante los jueces de primera instancia en lo Contencioso Administrativo Federal.
Con esto el problema no queda sin embargo, agotado. Excluida la recurribilidad ante la Corte en éste y en todos los demás casos en que se generaliza el equívoco de contemplar como ‘tribunal superior de la causa’ a lo que no es siquiera un tribunal, subsiste la cuestión relativa al juicio político. En verdad, la nueva norma de la Constitución relativa a esta especie excluye toda impugnación por esta vía del ‘fallo’ dictado por el Jurado de Enjuiciamiento contra cualquier juez ‘de los tribunales inferiores de la Nación’.
Por tanto, no está realmente claro si ese fallo es contemplado por la norma constitucional de que se trata (art. 115, párr. 2) como derivado de un tribunal definible en los términos del art. 108 de la misma Constitución. La irrecurribilidad de tal decisión implica, en otras palabras, su irrevocabilidad; así como la decisión destitutoria de los ‘miembros de la Corte Suprema’ por el Senado es irrecurrible, así también lo es (a fortiori) la concerniente a los jueces inferiores.
Sin embargo, tal apariencia está destinada a desvanecerse con un mínimo de reflexión sobre el principio nulla poena sine iudicio a que se refiere ampliamente el art. 18 de la Constitución. Reflexionando, se advierte que ninguna norma de la Constitución prohíbe a los organismos involucrados el ejercicio de ‘funciones judiciales’, como lo hace el 109 respecto del titular del Poder Ejecutivo. En otras palabras, aunque la actividad del Congreso en el juicio a todos los acusados por la Cámara de Diputados (art. 60) y la del Jurado de Enjuiciamiento en el juicio a los acusados por el Consejo de la Magistratura (art. 115) no sea asimilable a la de cualquiera de los tribunales comprendidos en la norma del art. 108 de la Constitución, tampoco es ella definible como similar a la atribuible a los que comúnmente llamamos ‘organismos administrativos’. No hay, pues, ninguna razón para no aplicar a tal actividad el concepto de una analogía de atribución intrínseca con la de los tribunales sensu stricto. En tales términos se plantea el problema del carácter legítimo de la vía recursiva extraordinaria federal como un derivado lógico de la naturaleza cuasi-jurisdiccional de la actividad del Senado y del Jurado de Enjuiciamiento.
Ahora bien, el principio que se deduce de la consideración precedente es que tal concepto no puede dar lugar a una nueva potestad originaria y exclusiva de la Corte Suprema, identificable con aquella originada en la asimilación de los ‘organismos administrativos’ de que habla el repetidamente citado precepto del art. 257 del cód. procesal civil y comercial de la Nación a los que define la norma del art. 108 de la Constitución. La solución por la Corte de la cuestión federal oportunamente planteada por el afectado en los casos de juicio político no implica otra cosa que el resultado del ejercicio por ella de ‘su jurisdicción por apelación según las reglas y excepciones que prescriba el Congreso’ (art. 117).
De este modo se reduce únicamente a los demás casos, sin excluir el relativo a las ‘sanciones disciplinarias’ del Consejo de la Magistratura, la indebida ampliación de la ‘jurisdicción originaria’ y exclusiva de la Corte Suprema que deriva del error en que se resuelve el equívoco de contemplar como jurisdiccional lo que no es sino administrativo.
IV
Así como la jurisprudencia de la Corte y las propias leyes del Congreso han establecido progresivamente la indebida ampliación de la jurisdicción originaria y exclusiva de aquélla, así también una y otra autoridad normativa han dado lugar, en igual forma, a una jurisdicción originaria no exclusiva tanto en relación a la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal como en relación a los tribunales de primera instancia del mismo fuero.
Para comprender cómo ha ocurrido lo señalado en segundo lugar, puede retornarse útilmente a los conceptos desenvueltos al referirnos ilustrativamente a los casos ‘Estado Nacional […] c. Conarco’ y ‘Fernández Linares, Ignacio’ (supra, § II).
El caso que nos interesa ahora examinar, desde la misma perspectiva en que hemos contemplado estos últimos y, por eso, precisamente a propósito de lo que podemos llamar jurisdicción originaria no exclusiva excluyente de toda recurribilidad ordinaria ante el Tribunal intermedio entre el de primera instancia y la Corte Suprema, constituido por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, es el caratulado ‘Passalacua, Alberto c. Dirección General Impositiva’.
En este caso la Corte resolvió un recurso de hecho interpuesto ante ella en virtud de la denegación del de inconstitucionalidad deducido por el quejoso ante el juez federal de primera instancia de Río Cuarto (Córdoba). Y lo hizo declarando no sólo procedente la queja del recurrente sino admitiendo el recurso de inconstitucionalidad cuya inadmisión por el a quo había dado lugar a ella.
En rigor a esta doble declaración se agregó aquella por la cual se dejaba ‘sin efecto la sentencia apelada’ y se disponía la necesaria vuelta de los autos al tribunal riocuartense para que dictara ‘un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo resuelto’.
La razón por la cual la Corte, con una disidencia de los doctores Levene (h.) y Boggiano desprovista de todo fundamento, se expidió como lo hizo, no fue otra que la consideración de la sentencia apelada ‘definitiva’ y, además, como proveniente ‘del tribunal superior de la causa’.
Por lo demás, y obviamente, la Corte consideró en el caso la ‘decisión adoptada por el a quo’ como no razonadamente derivada de una verdadera ‘integración’ armonizadora de ‘los diversos elementos o, lo que es lo mismo, como un acto no jurisdiccional o inválido conforme a la doctrina de la arbitrariedad’.
La primera observación al respecto se refiere a la consideración de la ‘ley 11.683, según texto de la ley 23.905’ [EDLA, 1991-12], como rigurosamente vigente, lo cual significa, propiamente, como rigurosamente constitucional.
La Cámara Federal de San Martín, en cambio, había dado a entender en su fallo que dicha ley no tenía este último carácter; más exactamente, que implicaba una contradicción manifiesta con el significado del art. 31 de la Constitución, del que derivaba, precisamente, el carácter de la intervención de la Cámara Federal como ‘eslabón necesario’ para la discusión resolutoria del punto sobre el que versaba ‘la defensa’ de los ‘derechos constitucionales’.
En segundo lugar, lo que importa es dejar en claro que la Cámara en cuestión había entendido que, precisamente cuando el tema incumbía a un proceso destinado a ‘asegurar las garantías constitucionales’, la limitación a las reglas de la apelación contenida en el art. 78 de la ley 11.683 era inconstitucional, y que lo que la sentencia hizo en el caso ‘Passalacqua’, fue precisamente negar la validez de esta regla interpretativa afirmando el principio derivado de la norma señalada como válidamente aplicable al caso.
Es admirable y casi sorprendente, al respecto, el concepto formulado por los doctores Carlos S. Fayt, Guillermo A. F. López, Augusto Belluscio, Eduardo Moliné OConnor y Julio S. Nazareno al expresar que la razón de la procedencia de la queja estaba dada por el hecho de que, en realidad, el tribunal que había denegado el recurso de inconstitucionalidad era el ‘superior de la causa’, y por la circunstancia de fondo de configurar ‘los agravios propuestos’ una ‘cuestión federal bastante para su tratamiento por la vía intentada’.
Con esta frase negaban no sólo la necesidad de la intervención de la Cámara en el trámite del recurso de inconstitucionalidad interpuesto ante el juzgado que dictó la sentencia recurrida en primera instancia sino toda validez de cualquier acto jurisdiccional de aquélla derivado de cualquier apelación interpuesta contra los fallos de un tribunal inferior.
V
Se ha dicho, a propósito de los casos en que la Corte concede un recurso extraordinario deducido directamente ante ella con prescindencia de la instancia intermedia constituida por la Cámara de Apelaciones, que la apelación o, mejor, la intervención de nuestro máximo tribunal para decidir del recurso está dada por la hipótesis de un per saltum en el sentido de que en tanto es legítima tal intervención en cuanto los límites para ello están dados por la demostración, por el recurrente, de la existencia de una cuestión federal ‘de gravedad institucional’; para entenderlo reflexiónese que solamente cuando ‘el recurso extraordinario constituye el único medio eficaz para la protección del derecho federal comprometido’, podrá la Corte habilitar ‘la instancia promovida mediante aquel recurso para revisar lo decidido en sentencia apelada’. Desde este punto de vista se podrían hacer útiles consideraciones en torno a las relaciones entre este per saltum pretoriano y el per saltum legal resultante de la vigencia de normas legislativas que autorizan la recurrencia a la Corte de las sentencias de primera instancia con el resultado de deber admitir que sin ‘gravedad institucional’ debidamente demostrada no se puede dar una autorización de la Corte para la prescindencia del ‘recaudo del Tribunal Superior’. Tales reflexiones sirven para poner en duda la corrección lógica de la hipótesis propuesta por el art. 257 del cód. procesal civil y comercial de la Nación, según el cual también las resoluciones de los organismos administrativos pueden dar lugar a la interposición ante éstos del recurso de inconstitucionalidad contrario a la validez de ellas; la verdad es que si tales organismos no son jurisdiccionales, no pueden ser asimilados a los tribunales, y si ha faltado el control jurisdiccional el acto administrativo cuyo contenido es la resolución administrativa recurrida, no puede dejar de llamar la atención ese per saltum previsto por la norma procesal con prescindencia de la intervención de todo tribunal cuyas sentencias puedan contemplarse como el resultado de un acto definible en términos de un actus trium personarum. En otras palabras, la pecularidad de este per saltum legal está dada por el hecho de que no hay ninguna jurisdicción de un tribunal cuyo ejercicio hubiera dado lugar a una denegación del recurso de inconstitucionalidad presentado ante sus estrados, de manera que la deducción directa de él ante la Corte significa la inexistencia de toda jurisdicción originaria o la sola existencia de una función, por cuenta del ‘organismo administrativo’ a que se refiere el art. 257 del cód. procesal citado, sólo analogable extrínsecamente a la jurisdiccional propiamente dicha desplegada por los tribunales contemplados por el art. 108 de la Constitución como integrantes del ‘Poder Judicial de la Nación’.
La otra jurisdicción originaria no exclusiva, decíamos, es la que corresponde en los casos de recurso directo ante la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal contra las decisiones definitivas dictadas por el órgano jerárquico superior a determinados entes descentralizados.
La verdad es que la actividad jurisdiccional desplegada por dicha Cámara en tales casos es definible como originaria stricto sensu y, por eso, como en modo alguno equiparable a la derivada de la interposición ante ella de algún recurso ordinario contrario a alguna decisión en una instancia jurisdiccional inferior; precisamente porque ningún tribunal sensu stricto que no sea la Cámara en cuestión tiene en estos casos jurisdicción para decidir nada, la intervención de ella, resultante de la interposición ante sus estrados del recurso directo, da lugar a su consideración en términos unívocos con la que tiene lugar en los demás casos, sean los contemplados por el art. 117, in fine, de la Constitución, sean los previstos en la legislación en cuanto a los tribunales de primera instancia.
La univocidad en la consideración de la jurisdicción tiene como nombre común a los inferiores contemplados, la jurisdicción originaria, que es exclusiva de la Corte en los supuestos comprendidos por el citado art. 117, in fine de la Constitución, y no exclusivo en las dos especies, del recurso directo ante la Cámara, con exclusión de la primera instancia, y de la exclusión de aquélla derivada de la caracterización de la sentencia de primera instancia como definitiva y del tribunal que la dictó como ‘superior de la causa’ y el nombre común predicado a todos estos inferiores concierne a ellos en sentido no enteramente diverso pero perfectamente idéntico, o sea, ‘con igualdad y sin dependencia ni orden del uno al otro’.
No hay necesidad de agregar que, puesto que lo resuelto por la Cámara como tribunal jurisdiccional originario es, en los casos del recurso directo ante ella, motivado por el agravio al recurrente de la decisión administrativa o cuasi-jurisdiccional del órgano jerárquico superior, susceptible de dar lugar a la vía recursiva conexa al planteo de la cuestión federal, es inevitable que la relación de univocidad y no de analogía de esta jurisdicción originaria con la de los juzgados de primera instancia que deben resolver sobre la admisibilidad del recurso de inconstitucionalidad interpuesto ante ellos en los mismos términos en que debe hacerlo la Cámara cuando este mismo recurso es deducido contra sus decisiones definitivas, se establezca respecto de un género común constituido sin reservas por la jurisdicción originaria no exclusiva. Por tanto, si, como veremos dentro de poco, y se ha insinuado ya repetidamente, la jurisdicción originaria exclusiva de la Corte es, como la no exclusiva, una especie del género de la jurisdicción originaria, poco se necesita para descubrir en todos estos términos, y en los conceptos correspondientes a ellos tanto como en la realidad que ellos representan, una relación de univocidad universal. Por tanto, el concepto de jurisdicción originaria no exclusiva correspondiente a la jurisdicción de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal en los casos que nos ocupa debe entenderse en el sentido de que constituye una especie de género de la jurisdicción originaria no exclusiva que tiene otra especie y otro inferior como ella en la relación de predicación común implicada en dicho género; la otra especie o el otro inferior es la jurisdicción originaria que concierne a los juzgados de primera instancia del fuero federal cuando se trata de los casos de aplicación de limitaciones legales a las reglas de la apelación en ese fuero.
Pero la relación que existe entre la jurisdicción de la Cámara y la de los juzgados de primera instancia, por un lado, y la de una y otra especie de tribunal con la jurisdicción de la Corte Suprema, por otro lado, plantea el problema del nombre común correspondiente a estos términos, desde una perspectiva diferente, a cuyo fin sirve la consideración de la relación de jerarquía en que se halla el último de los tribunales mencionados respecto de la Cámara y de los juzgados, con la cual es posible concebir tal relación como diversa de la definible en términos unívocos.
Si el recurso de hecho deducido ante la Corte por el rechazo del de inconstitucionalidad por la Cámara o por los juzgados, según sea aquélla o alguno de éstos el ‘tribunal superior de la causa’, o el recurso de inconstitucionalidad concedido por cualquiera de estos tribunales y, por eso, remitido por el concedente a la Corte, tiene que necesariamente ser resuelto por ésta, o bien declarando su procedencia o improcedencia en el primer caso, o bien confirmando o revocando la decisión apelada del a quo en el segundo, este procedimiento supone una relación de dependencia de las decisiones de los tribunales jerárquicamente inferiores a la Corte, respecto de las decisiones de este último tribunal.
Por tanto, la relación en cuestión excluye la univocidad y afirma la analogía de atribución intrínseca, o sea aquella en que los analogados secundarios poseen la misma forma que el principal o los inferiores tienen ‘una forma que formal e intrínsecamente’ se halla en todos ellos, pero en uno principalmente, y en los otros por orden al principal’; de manera que en cuanto la jurisdicción de la Cámara y la de los juzgados de primera instancia es definible como unívoca en relación con la de la corte desde un punto de vista rigurosamente formal, con arregló al principio de la jerarquía superior de las decisiones del último de los tribunales mencionados respecto de los nombrados en primer término en cuanto éstas dependen de aquéllas, la relación que se establece entre ellas es de subordinación y, por eso, resulta definible en términos de una analogía de atribución intrínseca, o sea de la misma analogía que, según el Doctor Eximio, existe entre Dios y la criatura y entre la sustancia y el accidente.
González Tarabelli S.A. c. CNRT (Ex. 49499896/24) s/servicio público de autotransporte – ley 21844 – art 8
Buenos Aires, 18 de marzo de 2025
Vistos y Considerando:
El Sr. Juez de Cámara, Dr. Pablo Gallegos Fedriani, dijo:
I. Que por Disposición DI-2024-219-APN-GALYJ#CNRT del 25/4/24 dictada en el Expediente EX-2024-31098469-APN-DOBA#CNRT – Expediente Si.F.A.M.:392884 del Registro de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte, el Gerente de Asuntos Legales y Jurídicos de dicho organismo, aplicó a la firma González Tarabelli S.A., de conformidad con la legislación vigente y sobre la base de lo previsto en el art. 11 del decreto 253/1995, la sanción ajustada por la tarifa mínima con atributo social vigente a la fecha del labrado de las actas de infracción, consistente en una multa de un mil (1000) Boletos Mínimos, equivalente a la suma de $ 23.830, por incumplir con la portación a bordo del vehículo de la lista de pasajeros, contrato o cualquier otra documentación exigida destinada a acreditar la modalidad del servicio, en cada caso (decreto 1395/98).
II. Que contra aquel decisorio, el actor interpuso recurso de apelación en fecha 14/5/24. El 5/9/24 dictaminó el Sr. Fiscal General sobre la admisibilidad formal del recurso y respecto de la inconstitucionalidad del artículo 9 de la ley 21.844, en cuanto impone el recaudo del pago previo para la admisibilidad del recurso. Admitido el recurso, el mismo fue contestado por la CNRT el 9/12/24. El 12/12/24 se llamaron autos a sentencia.
III. Que en su recurso sostiene la actora que el pago previo de la multa resulta inconstitucional. Sobre el punto (contrariamente a lo sostenido por el Sr. Fiscal General) ya tuve oportunidad de expedirme en causas en las que se debatía una cuestión análoga a la de las presentes actuaciones, por lo que me remito a los fundamentos expresados en mi voto en disidencia en esas actuaciones (confr. expte. 48.215, “AMX Argentina S.A. c/ DNCI s/ Defensa del Consumidor – Ley 24.240 – ART 45”, sentencia del 21/12/2015; expte. 55242/2018, “Electrolux Argentina S.A. c/ DNCI s/ Defensa del Consumidor – Ley 24240 – Art. 45”, sentencia del 5/2/2019). En sentido análogo se ha expedido, por mayoría, la Sala I de la Cámara Nacional Civil y Comercial Federal en la causa nro. 7274/2020/RH1 –I–, “INC S.A. s/ recurso queja (OEX)”, resolución del 11/5/2021, en relación con el art. 22 de la Ley Nº 22.802, con la modificación incorporada por el artículo 63 de la Ley Nº 26.993, en cuanto prevé el requisito de solve et repete.
IV. Que sin perjuicio de lo antes expuesto. Cabe poner de relieve que la Ley 27.742, modificatoria de la Ley 19.549, incorporó como artículo 25 bis de esta última la siguiente norma, que recepta lo antes expuesto: “…cuando el acto administrativo recurrido hubiere impuesto una sanción pecuniaria su cumplimiento no podrá ser exigido como un requisito de admisibilidad del recurso judicial. Quedan derogadas todas las prescripciones normativas que dispongan lo contrario”.
V. Que entiende la actora que se ha vulnerado en el caso de autos, el derecho de defensa en juicio, como así también que no se consideró la prueba aportada en las actuaciones administrativas consistente en la lista de pasajeros que debía tener en su poder y que –según afirma– estaba en el vehículo que fue inspeccionado.
VI. Que el incumplimiento de las obligaciones de la actora surge de manera clara del acta firmada oportunamente por el inspector que obra en autos, toda vez que allí dejó constancia de que la infractora no había exhibido, al momento de la fiscalización, la lista de pasajeros reglamentariamente exigible. En efecto, la prueba aportada no logra desvirtuar aquella comprobación. Sobre el punto, no debe olvidarse que los expedientes administrativos, incluso de las empresas estatales, tienen valor de prueba en juicio y para apartarse de sus constancias no es suficiente un desconocimiento genérico de su contenido, siendo necesario que se especifiquen sus fallas suministrando prueba de ellas. Con mayor rigor, llegó a establecerse en algunos casos que las constancias administrativas tienen el valor probatorio de instrumentos públicos con fundamento en la presunción de validez y regularidad de los actos de los funcionarios públicos, y ello aun tratándose de las empresas estatales (conf. C. Fed en lo Cont. Adm. Sala II, in re “Dar S.A.”; sentencia del 13-7-95; Sala III, in re: “Distribuidora de Gas del Sur”, del 21-9-93; Sala IV, in re: “Romera, Marcos”, sentencia del 21-9-93; esta Sala in re: “Y.P.F. c/ Cía. de Obras y Servicios Públicos s/ Contrato de Obra Pública”, sentencia del 28-4-97; CSJN: Fallos 259:398; 281:173).
VII. Que en cuanto al desconocimiento por parte del ente regulador de la documentación acompañada por la accionante –lista de pasajeros–, lo cierto es que la actora pudo ofrecer y producir prueba en esta instancia judicial, lo que torna aplicable al caso de autos la teoría de la subsanación, referida a que aquellos defectos de procedimiento en los que se hubiera incurrido en sede administrativa pueden ser salvados por ante la instancia judicial.
VIII. Que por lo demás, resulta constante la jurisprudencia que ha reconocido la posibilidad por parte del Poder Ejecutivo de actuar como juez administrativo, siempre que contra sus resoluciones se deje expedita la instancia judicial y se dé satisfacción al derecho de defensa del infractor (Fallos 205:549). Como asimismo, que el control judicial de las resoluciones jurisdiccionales administrativas, debe ejercitarse para proscribir la irrazonabilidad y prescindencia arbitraria de la ley (Fallos 249:715, entre muchos otros, esta Sala, in re: “Giorno S.A”, sentencia del 6-3-96).
Es que no puede olvidarse que la Corte Suprema, como se destacara, solo ha reconocido la posibilidad de que la administración aplique sanciones, siempre que la ley así lo autorice y que las decisiones respectivas se encuentren sujetas a “control judicial suficiente” (Fallos 171:366; 193:408; 198:79; 201:428; 207:90 y 165; 502:524; esta Sala, in re: “Carrefour Argentina S.A. c/ Secretaría de Comercio e Inversiones”, sentencia del 21-10-98).
IX. Que por lo antes expuesto y en la medida en que se advierte que los agravios de la actora no logran rebatir de manera suficiente los fundamentos desarrollados por la Comisión Nacional de Regulación del Transporte, corresponde: 1) Rechazar el recurso de la parte actora y confirmar la Disposición DI-2024-219-APN-GALYJ#CNRT del 25/4/24, dictada en el Expediente EX-2024-31098469-APN-DOBA#CNRT – Expediente Si.F.A.M.:392884 del Registro de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte, con costas a la vencida (art. 68 del CPCCN). Así voto.
El Sr. Juez de Cámara, Dr. Jorge F. Alemany, dijo:
I. Que con relación al planteo de inconstitucionalidad de la actora respecto del artículo 45 de la Ley Nº 24.240 modificado por el texto establecido en el artículo 60 de la Ley Nº 26.993 –que prevé el pago previo de la multa–, cabe señalar que el tratamiento de dicha cuestión deviene innecesario. Ello así, toda vez que, no se halla controvertido que la recurrente ya ha abonado el importe por dicho concepto (cfr. página 125 del expediente administrativo agregado a fs. 3/74 de las actuaciones digitales).
Por lo demás, en cuanto al fondo del asunto, adhiero a la solución propiciada en el voto que antecede. Así voto.
El Sr. Juez de Cámara, Dr. Guillermo F. Treacy dijo:
I. Que en cuanto al relato de los hechos me remito a lo expuesto en el voto del Dr. Gallegos Fedriani.
II. Que con respecto al fondo del asunto, adhiero al voto del Dr. Gallegos Fedriani.
III. Que en relación con el planteo de inconstitucionalidad del pago previo formulado por la parte actora, adhiero a lo expuesto en el voto del Dr. Alemany. Así voto.
En atención al resultado del Acuerdo precedente, se resuelve: 1) Rechazar el recurso de la parte actora y confirmar la Disposición DI-2024-219-APN-GALYJ#CNRT del 25/4/24, dictada en el Expediente EX-2024-31098469-APN-DOBA#CNRT Expediente Si.F.A.M.:392884 del Registro de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte. 2) Imponer las costas en esta Alzada a la vencida, por aplicación del principio general de la derrota (art. 68 del CPCCN).
Regístrese, notifíquese y devuélvase. – Pablo Gallegos Fedriani.– Jorge F. Alemany.– Guillermo F. Treacy (Sec.: Ana L. Priore).
Maqchin Rioplatense SA c. Operadora Ferroviaria SE s/contrato administrativo
Vistos; considerando:
La juez Liliana María Heiland dijo:
I. Que la jueza rechazó la excepción de falta de agotamiento de la instancia administrativa planteada por la parte demandada y de inhabilidad de título. Impuso las costas a la parte demandada (pronunciamiento del 3 de julio de 2024).
Para decidir de ese modo se remitió íntegramente al dictamen del fiscal federal quien consideró que correspondía desestimar el planteo “de falta de agotamiento de la vía administrativa por falta de interposición del reclamo administrativo previo en los términos del art. 30 LPA, en atención a la naturaleza de la persona demandada (…) (cfr. asimismo, CSJN, Fallos: 322:2090; CNACAF, Sala V, ‘Acumuladores Arizona SRL c/Operadora Ferroviaria SE s/proceso de conocimiento’, 28/5/24)”.
Respecto de la excepción de inhabilidad de título consideró que “no encuadra en ninguna de las excepciones prevista como de previo y especial pronunciamiento en el art. 347 del CPCCN para este tipo de procesos”.
II. Que la parte demandada interpuso un recurso de apelación y expresó agravios que fueron contestados (presentaciones del 10 de julio, del 30 de julio y del 7 de agosto).
Expresó diversas críticas:
i. “[A]parece impuesto como obligatorio por la norma del art. 30 de la ley 19.549. No siendo posible apartarse de la misma sin cuestionar su constitucionalidad, causan agravio todos y cada uno de los argumentos expuestos por el Agente Fiscal”.
ii. “La ley 19.549 de Procedimientos Administrativos prevé en su artículo 30 la necesidad de iniciar reclamo administrativo previo a la interposición de la demanda”.
iii. “[N]unca planteó la inhabilidad de título como defensa de previo y especial pronunciamiento. (…) al contestar la demanda [su] representada fundamentó la procedencia de la inhabilidad de título contemplada y citó al artículo 5 inciso i) de la Ley 27440,( y no el art. 347 del CPCC como manifiesta el Sr. Fiscal”.
iv. La imposición de costas “perjudica a [su] representada toda vez que las defensas articuladas reconocen justa causa en la normativa vigente, así como en la doctrina y jurisprudencia aplicables al caso”.
III. Que más allá de los arduos debates habidos en punto a determinar si sociedades, como la aquí demandada, integran o no los cuadros de la Administración (como en sentido positivo lo sostiene aquí Operadora Ferroviaria SE), son entes estatales, no estatales, poseídos por el Estado, etc.; lo cierto es que, bajo su aparente similitud formal con las sociedades y/o empresas comerciales, estuvo y aún está siempre, en su conformación, la presencia del Estado.
Situación que hace a la existencia de profundas diferencias que han venido justificando, en razón de la persona y quizás hasta por el propio peso de los hechos, la aplicación simultánea de regímenes jurídicos diferentes. Lo que a la fecha, no parece haber variado en lo sustancial, al menos hasta que se efectivice y/o implemente, con todos sus alcances, el art. 48 del DNU 70/23(1), y/o derogando, entre otras, la ley la ley 26.352 (2008) de Actividad Ferroviaria, que la sujetaba al régimen de la ley 20.705 y en lo pertinente, a la ley 19.550 (conf. art. 1). Todo lo cual, con incidencia decisiva y de entrada, en el Fuero competente, con todo lo que ello conlleva.
Es que, con el fin de desarrollar ciertos cometidos públicos, el legislador recurrió a la utilización de figuras empresariales o societarias eximiéndolas de las reglas y/o controles propios de la Administración, para dotarlas de flexibilidad y rapidez en su gestión y operatoria (Muñoz, G. “Fragmentos y Testimonios del Derecho Administrativo” en “Derecho Público y Derecho Privado en la Organización de la Administración”, págs. 457/467 y “La Empresa Pública en la Argentina”, págs. 469/480; entre otros).
En suma, la especial naturaleza jurídica de estos tipos societarios diagramados instrumentalmente y de antemano por el Estado bajo formas jurídicas privadas, hizo a la existencia de regímenes jurídicos heterogéneos que entrelazaron la aplicación simultánea de normas de derecho público y derecho privado, con preponderancia de uno u otro, según el caso.
Situación que parece hoy receptar la ley 27.742 (Ley Bases, capítulo III, Título II), al modificar algunos aspectos de la ley 19.549 (LPA, 1972).
Estableciendo incluso, y para lo que ahora importa, la “aplicación supletoria” de sus títulos I (“Procedimiento Administrativo”), II (“Competencia del órgano”) y III (“Requisitos esenciales del acto administrativo”), a no solo para los entes y personas de derecho público, no estatales; sino incluso para las “personas privadas”, siempre que ejerzan potestades públicas (art. 1, inc. b) i) de LPA conf. ley Bases – 2024–).
IV. Que vista la situación descripta en función de lo aquí actuado, resulta claro que los agravios de Operadora Ferroviaria S.E. no pueden prosperar. Que su recurso debe considerarse desierto.
Basta para ello con solo señalar, que la representación legal de la recurrente se limita a efectuar consideraciones genéricas y dogmáticas en punto al régimen jurídico que entiende aplicable a su representada.
Incumpliendo así, con la crítica concreta y razonada de las consideraciones de la sentencia interlocutoria que estima equivocadas. Crítica que exige el artículo 265 del CPCC, que no se sustituye con una mera discrepancia, sino que implica el estudio de los razonamientos del juzgador, demostrando a la Cámara las equivocadas deducciones, inducciones y/o conjeturas que haya planteado la decisión de grado sobre las distintas cuestiones que resolvió.
Lo que aquí no se advierte cumplido (doc. Sala 4 “Talleres Trama SA c/Operadora Ferroviaria SE” del 24/9/24).
Máxime, cuando también omitió explicar por qué entiende aplicable, e incluso incumplido, el artículo 30 de la ley 19.549. Limitándose a insistir en el reenvío de las actuaciones a sede administrativa a fin de: evitar “dispendios jurisdiccionales innecesarios”, concediendo “al Estado la oportunidad de revisar su conducta”, lo que “constituye un medio para evitar la promoción de un juicio”.
Todo lo cual, pierde total sentido con solo visualizar que dicha oportunidad fue por la actora cumplida, lo que surge de la propia documentación acompañada a la causa.
Entre ella, se prueba el intercambio de diversos mails entre las partes y hasta el envío de una carta documento por parte de la sociedad actora –recepcionada por su contraria el 8 de enero de 2023–, reclamando el pago de la factura objeto de autos. Lo que, en su caso, es suficiente al efecto del cumplimiento de la finalidad prevista por el invocado art. 30 de la LPA, convirtiendo además la pretensión de la recurrente, en un ritualismo inútil.
V. Que la queja relativa al rechazo de la excepción de inhabilidad de título también debe ser rechazada.
La parte demandada en la contestación de la demanda formuló el planteo en los términos del “inciso 4 del artículo 544 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación”, lo cual resulta improcedente en razón de tratarse de un proceso ordinario. De tal manera, el tribunal comparte la conclusión expuesta por la jueza en punto a desestimar la excepción de inhabilidad de título por no encontrarse prevista en el artículo 347 del código procesal, que resulta aplicable para este tipo de procesos.
VI. Que las costas de ambas instancias deben ser impuestas a la parte demandada por resultar vencida (artículo 68, primer párrafo, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
Por tanto, habiendo intervenido el fiscal general, corresponde declarar desierto los agravios de Operadora Ferroviaria S.E., con costas.
El juez Rodolfo Eduardo Facio dijo:
I. Que los antecedentes de la causa están adecuadamente reseñados en los considerandos I y II del texto precedente.
II. Que en la causa “Administración General de Puertos S.E. c/AFIP s/ Dirección General Impositiva” (pronunciamiento del 9 de mayo de 2019) expresé –en disidencia– que “sin desconocer que la gestión de un servicio público o una actividad industrial o comercial por medio de una sociedad del Estado implica una forma de descentralización de la administración pública”, las específicas disposiciones normativas aplicables llevan a concluir en que ellas excluyeron a las sociedades estatales […] en la aplicación de las ‘las leyes […] de procedimientos administrativos’”.
III. Que, posteriormente, en la causa “Security Supply SA c/Operadora Ferroviaria Sociedad del Estado (SOFSE) s/ daños y perjuicios” (pronunciamiento del 27 de junio de 2023), que presentaba cierta analogía con aquella, exterioricé –también en disidencia– que “el régimen legal que [regía] la actividad de las sociedades del Estado, contemplado en la ley 20.705, las describ[ía] como aquellas sociedades que ‘con exclusión de toda participación de capitales privados, constituyan el Estado Nacional, los Estados provinciales, los municipios, los organismos estatales legalmente autorizados al efecto o las sociedades que se constituyan en orden a lo establecido por la presente ley, para desarrollar actividades de carácter industrial y comercial o explotar servicios públicos’ (artículo 1º)”, y, “en un aspecto de indudable trascendencia establec[ía], con claros términos, que ‘no serán de aplicación a las sociedades del Estado las leyes de contabilidad, de obras públicas y de procedimientos administrativos’ (artículo 6º)”.
IV. Que ese criterio ha sido corroborado con la reciente modificación introducida por la ley 27.742 al artículo 1º de la ley 19.549, cuyo nuevo texto establece: “…c) La presente ley no se aplicará a las Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y todas aquellas otras sociedades y demás organizaciones empresariales donde el Estado nacional tenga, directa o indirectamente, participación total o mayoritaria, en el capital o en la formación de las decisiones societarias. Los entes mencionados en este inciso c), así como el Banco de la Nación Argentina y cualquier otra entidad financiera o bancaria de titularidad del Estado nacional, se regirán en sus relaciones con terceros por el derecho privado. El Jefe de Gabinete de Ministros, previo dictamen de la Procuración del Tesoro de la Nación, podrá, a petición del interesado, someter la controversia al ámbito del derecho público siempre que, para la solución del caso, conforme con el derecho en juego, resulte relevante la aplicación de una norma o principio de derecho público”.
V. Que con esa mirada puede concluirse en que los requisitos previstos en la ley 19.549 y en su decreto reglamentario para habilitar la instancia judicial no son aplicables aquí.
Por tanto, debe confirmarse el pronunciamiento de primera instancia que desestimó el planteo de falta de agotamiento de la vía administrativa.
VI. Que relativamente a la queja formulada respecto del rechazo de la excepción de inhabilidad de título comparto la solución propuesta en el considerando V del texto precedente que suscriben mis colegas.
VII. Que las críticas concernientes a la imposición de las costas deben ser admitidas, ya que no se configura ningún motivo que justifique un apartamiento del principio objetivo de la derrota previsto en el artículo 68, primera parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
Esas razones llevan, también, a imponer las costas de esta instancia a la parte vencida.
Por tanto, en un sentido concorde con el dictamen suscripto por el fiscal general, corresponde desestimar los agravios, con costas.
La jueza Clara María do Pico adhiere a los considerandos IV, V y VI del voto de la jueza Liliana María Heiland.
En mérito de las razones expuestas, habiendo intervenido el fiscal general, el tribunal, por mayoría, resuelve: declarar desierto los agravios de Operadora Ferroviaria S.E., con costas.
Regístrese, notifíquese –al fiscal general vía correo electrónico– y devuélvase. – Clara M. Do Pico. – Liliana M. Heiland. – Rodolfo Facio. (Sec.: Hernán Gerding).
(1) ARTÍCULO 48. Las sociedades o empresas con participación del Estado, cualquier sea el tipo o forma societaria adoptada, se transformarán en Sociedades Anónimas.
Asociación Civil Universidad del Salvador c. IGJ 359207/7902016 s/recurso directo a Cámara
Comentado por Fernando Gabriel Comadira: Esencialidad del dictamen jurídico previo: el fin de la teoría de subsanación. A propósito de la reciente jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sentada en el caso “Asociación Civil del Salvador” del 21/11/2024
Dictamen del Procurador Fiscal ante la Corte (*):
I. La Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil rechazó el recurso interpuesto en los términos del artículo 16 de la Ley 22.315 Orgánica de la Inspección General de Justicia, por la Asociación Civil Universidad del Salvador, contra la resolución IGJ 2108 del 29 noviembre del 2018, por medio de la cual la Inspección General de Justicia le impuso un apercibimiento con la obligación de publicar la decisión en un diario de circulación masiva, por diversos incumplimientos y objeciones en torno a los estados contables cerrados el 31 de marzo de 2017 y de 2018, por la falta de explicación adecuada respecto de operaciones registradas con fundaciones y por encontrarse pendiente la inscripción de autoridades desde la vista conferida el 9 de junio de 2016 (fs. 866/873 de los autos principales y fs. 2/5 del cuaderno de queja al que me referiré en lo sucesivo, salvo aclaración en contrario).
En cuanto aquí interesa, el tribunal consideró que el análisis de la alegada violación al deber de confidencialidad en virtud de los dichos que se habrían vertido en medios periodísticos, excedía su competencia y lo actuado en el proceso.
Por otra parte, desestimó los agravios vinculados a la existencia de vicios formales en el dictado de la resolución administrativa. En ese sentido, afirmó que no hubo violación al debido proceso, por cuanto el organismo de control actuó dentro del marco de la competencia establecida por la ley 22.315 y del procedimiento administrativo previsto en ese cuerpo legal y en el decreto 1493/1982 y la resolución general 7/2015. Además, concluyó que la falta de dictamen jurídico previo a la resolución no posee virtualidad para provocar su nulidad, si luego la sanción es confirmada en instancia judicial.
La cámara consideró que las explicaciones de la recurrente, que remiten a las expuestas en una presentación de fecha posterior al dictado de la resolución en cuestión, no hacen más que confirmar la omisión de información que fue objeto de ese acto administrativo. En este punto, concluyó que no era competencia de ese tribunal determinar si la asociación logró responder de manera adecuada con los requerimientos pendientes.
Finalmente, valoró razonable la sanción aplicada en el marco de las facultades administrativas otorgadas por la ley 22.315 (art. 14, inciso b), teniendo en cuenta lo actuado en el expediente y las sucesivas infracciones que tuvieron lugar. En relación con lo anterior, la alzada afirmó que la resolución impugnada posee motivación suficiente y que el apercibimiento impuesto encuentra justificación en la gravedad de los incumplimientos, su reiteración y el interés público afectado, de acuerdo con las pautas específicamente contempladas en los artículos 25 y 27 de la resolución general IGJ 7/2015.
En función de lo anterior, sostuvo que no se aprecian entre los fundamentos del recurso, razones jurídicas trascendentes que sustenten la ilegalidad de lo decidido, y destacó que la asociación contó con oportunidades previas para cumplir con los requerimientos que se le efectuaron y no lo hizo en forma adecuada a pesar del extenso lapso de tiempo transcurrido.
II. Contra ese pronunciamiento, la Asociación Civil Universidad del Salvador interpuso recurso extraordinario federal, que fue contestado por la Inspección General de Justicia y denegado, lo cual dio origen a la presente queja (fs. 6/26, 27/32, 33 y 35/39).
Plantea que en el caso se ha violado el debido proceso y su garantía de defensa en juicio, como así también el principio de legalidad y el de razonabilidad (arts. 18, 19 y 28 de la Constitución Nacional y 8º de la Convención Americana de Derechos Humanos). Además, alega que la sentencia es arbitraria, pues carece de fundamento y realiza una incorrecta valoración de la prueba.
En particular, sostiene que el a quo convalidó la sanción impuesta por la Inspección General de Justicia quien, en exceso de sus facultades, se entrometió en cuestiones de gestión de la universidad, cuando su control debe limitarse al de mera legalidad.
Con relación a la violación del deber de confidencialidad por las declaraciones periodísticas de un funcionario de la demandada, entiende que la conducta no solamente se encuentra tipificada en el artículo 157 del Código Penal sino también en el artículo 23 de la ley 22.315, que prohíbe al personal de la Inspección General de Justicia revelar los actos de los sujetos sometidos a su control cuando haya tenido conocimiento de ellos en razón de sus funciones. Afirma que ello no fue considerado por la alzada, afectando el debido proceso.
A su vez, sostiene que el organismo de control actuó en exceso de sus facultades, lo cual no fue analizado por la cámara que se limitó a mencionar el artículo 10, inciso b), de la ley 22.315 que se refiere a la fiscalización permanente sobre el funcionamiento de las asociaciones civiles. Argumenta que la IGJ no puede inmiscuirse en decisiones vinculadas al gobierno y administración de las asociaciones, pese a lo cual toda la tarea de fiscalización estuvo dirigida a evaluar, en forma ilegítima, la gestión universitaria.
En ese marco, concluye que la resolución impugnada es nula, pues su finalidad se encuentra comprometida, carece de motivación –ya que fue dictada por el voluntarismo del organismo de control en exceso de sus competencias– y de causa –en tanto se sustenta en antecedentes de derecho falsos–.
Argumenta que el pronunciamiento atacado desestimó la importancia de la falta de dictamen jurídico previo, citando fallos de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que no guardan relación con los hechos debatidos en autos.
Por otra parte, manifiesta que la cámara afirma que carece de competencia para determinar si la actora ha cumplido los requerimientos técnicos de la IGJ, cuando esa es justamente la cuestión debatida, por lo que el control judicial ulterior no es amplio ni suficiente en este punto. Afirma que el hecho de que no se analice la prueba documental y pericial contable ofrecida vulnera el debido proceso.
Por último, desmiente que se le haya aplicado una sanción leve, pues lo que se le aplicó fue la sanción de “apercibimiento y publicación en un medio de circulación”, lo cual lesiona la imagen de la Universidad y, eventualmente, dado que no tenía ningún antecedente, la sanción debió limitarse a la de apercibimiento (14, inc. a, ley 22.315).
III. A mi modo de ver, el recurso extraordinario interpuesto es formalmente admisible, pues se encuentran en tela de juicio la inteligencia de preceptos federales y un acto de autoridad nacional dictado en su virtud; y la decisión ha sido contraria a las pretensiones de la apelante (art. 14 inc. 3, ley 48 y doctrina de Fallos: 330:1855, “Comisión Nacional de Valores”; 331:1369, “Camuzzi Gas Pampeana S.A.”; 342:1393, “Scarpa”, entre otros).
Es oportuno recordar que la tarea de esclarecer la inteligencia de este tipo de normas no se encuentra limitada por las posiciones del a quo, ni de las partes, sino que incumbe realizar una declaratoria sobre los puntos en debate (Fallos: 330:1855, “Comisión Nacional de Valores”; 341:1097, “Flores”). A su vez, al ser invocadas también causales de arbitrariedad que se encuentran inescindiblemente vinculadas con los temas federales en discusión, en tanto están referidas a la evaluación de los hechos que sustentan la resolución administrativa dictada por la Inspección General de Justicia, han de ser examinados en forma conjunta (Fallos: 330:1855, “Comisión Nacional de Valores”; 340:614, “Ryser”).
IV. La cuestión controvertida requiere determinar si la Inspección General de Justicia actuó regularmente en la órbita de sus facultades legales al dictar la resolución impugnada (CSJN, en autos CPE 1496/2014/1/RH1, “Vale S.A. s/ Infracción ley 25.156”, sentencia del 26 de diciembre de 2018; Fallos: 331:1369, “Camuzzi Gas Pampeana S.A.”; 327:4923, “Calot”; entre otros).
En primer lugar, respecto de las competencias del organismo, es necesario señalar que la Inspección General de Justicia tiene a su cargo las funciones atribuidas por la ley al Registro Público de Comercio, que comprenden la fiscalización permanente del funcionamiento, disolución y liquidación de las asociaciones civiles (arts. 3º, 4º y 10, inc. b, ley 22.315).
En efecto, la Inspección General de Justicia ejerce el poder de policía sobre las asociaciones civiles de conformidad con lo previsto por la ley 22.315, el decreto reglamentario 1493/82, sus modificaciones y demás resoluciones generales emanadas de ese organismo, y, en ejercicio de su función de fiscalización puede –entre otras atribuciones– requerir información y todo documento que estime necesario y realizar investigaciones e inspecciones, a cuyo efecto podrá examinar libros y documentos de sus controladas, pedir informes a sus autoridades, responsables, personal y a terceros (art. 6º, incisos a y b, ley 22.315).
De tal manera, el alcance de la competencia atribuida a la Inspección General de Justicia respecto de las sociedades, fundaciones y asociaciones controladas es amplia, y el ordenamiento legal le otorga herramientas para hacer cumplir sus decisiones, ya que puede requerir al juez civil o comercial competente el auxilio de la fuerza pública, el allanamiento de domicilios y la clausura de locales, y el secuestro de libros y documentación (art. 6º, inc. e, ley 22.315).
Por otro lado, cabe precisar que la ley también faculta al organismo a aplicar sanciones a las personas jurídicas controladas, a sus directores, síndicos o administradores y a toda persona o entidad, por incumplimiento a la obligación de proveer información, por suministro de datos falsos o por infracciones a las obligaciones que impone la ley, el estatuto o los reglamentos, o por dificultar el desempeño de sus funciones (art. 12, ley 22.315). En el marco de esa función sancionatoria, puede aplicar: apercibimiento, apercibimiento con publicación a cargo del infractor, o multa con un monto de $30.000.000 por infracción, que debe ser actualizado por el Poder Ejecutivo Nacional sobre las bases allí indicadas (art. 14, ley 22.315).
Corresponde puntualizar que la entidad demandada cuenta con atribuciones legales para fiscalizar el funcionamiento de las asociaciones civiles, con el propósito de preservar su objetivo social altruista, en el que se debe proyectar el bien común. Al respecto, la Corte Suprema ha destacado la necesaria concurrencia del bien común en la constitución de una asociación civil (Fallos: 329:5266, “Asociación Lucha por la Identidad Travesti Transexual c/ Inspección General de Justicia y otro s/ recurso contencioso administrativo”). En línea con lo anterior, tanto el Código Civil y Comercial de la Nación como la resolución general IGJ 7/2015 vinculan el objeto de la asociación civil con el interés general o el bien común (art. 168, Código Civil y Comercial de la Nación y art. 2º, res. cit.).
En ese orden de ideas, procede recordar que las resoluciones de la Inspección General de Justicia deben orientarse a preservar el interés público y prevenir que se perfeccione un fraude al orden público societario (v. dictamen de esta Procuración General del 22 de febrero de 2019 en la causa CIV 21629/2014/CS1-CA1, “Westall Group Sociedad Anónima c/ Foods Land Sociedad Anónima s/ ejecutivo”).
Sobre esas premisas, considero que en el caso la IGJ actuó en el marco de sus atribuciones de fiscalización, pues realizó observaciones específicas vinculadas con los estados contables sujetos a su control y registro, y la falta de designación de autoridades que deben inscribirse ante el organismo. De tal forma, tras solicitar en reiteradas oportunidades explicaciones e inclusive realizar una visita de inspección, consideró insuficientes las repuestas de la Universidad y procedió a aplicar una sanción prevista en el ordenamiento legal.
Al respecto, es oportuno precisar que los cuestionamientos fueron realizados inicialmente por el Departamento de Control Contable de Entidades Civiles de la IGJ, en el marco de la presentación de la actora de su información contable periódica, y se circunscriben a la falta de explicación en relación con: el estado de evolución del patrimonio neto (en cuanto al origen del saldo inicial de la cuenta ajuste de capital), el estado de situación patrimonial (en relación con las cuentas Inversiones y Préstamo en moneda extranjera (IFC), estado de endeudamiento, composición de la cuenta “Obras de Arte”, precisión respecto de las cuentas “Obras y Mejoras realizadas sobre terrenos de terceros” y “Préstamos al Personal”), y el estado de recursos y gastos del estado contable trimestral cerrado el 31 de marzo de 2018. Asimismo, del examen efectuado al balance trimestral cerrado el 31 de marzo de 2017, el organismo de control advirtió discordancias en las cuentas Donaciones, Operaciones y vínculos con fundaciones (fs. 6/11 de las actuaciones principales).
Cabe mencionar que la actora en su recurso extraordinario se remite a una presentación efectuada el 10 de diciembre de 2018, es decir, luego del dictado de la resolución IGJ 2108 (29/11/18). En ese escrito, como bien señala el a quo, la recurrente admite que se encuentra aún en trámite el acta de designación de autoridades desde la vista del año 2016, y, sobre la información contable requerida, reitera las explicaciones ya tenidas en cuenta en la resolución en estudio (fs. 9 vta.).
Del análisis de estos antecedentes surge entonces que el ámbito de control del organismo se ciñó a verificar deberes formales de información y registro que constituyen asuntos propios del regular funcionamiento de la asociación civil. Esta materia, por otro lado, atañe directamente a la función de la IGJ de resguardar que la actividad de la asociación civil se ajuste al objeto social, sin que se constate una intromisión abusiva en el gerenciamiento y el gobierno de la Universidad.
En segundo lugar, estimo que se cumplieron las reglas del debido proceso y el acto luce adecuadamente fundado, pues se señalan con precisión los hechos o conductas que le sirven de causa, al describirse el incumplimiento de los deberes de información y de registro que se imputa a la actora, así como los antecedentes del procedimiento previo a la emisión del acto, como los pedidos de información basados en las observaciones que realizara el Departamento de Control Contable (art. 7º, Ley 19.549 de Procedimiento Administrativo).
En tercer lugar, no se ha acreditado que la IGJ hubiera actuado en exceso de sus atribuciones al imponer la sanción cuestionada.
Es necesario indicar que la sanción de apercibimiento con publicación no es la más grave contemplada por el ordenamiento legal –v. art. 14, inc. c–. Basta mencionar que incumplimientos de deberes como los aquí verificados pueden acarrear según la normativa reglamentaria sanciones económicas (art. 387, anexo res. gral. IGJ 7/2015). De modo que no existen elementos que permitan sostener que el organismo en este punto hubiera actuado arbitrariamente o bien que se hubiera apartado de las pautas generales previstas por los artículos 25 y 27 de la resolución IGJ 7/2015.
En esa línea, debe observarse que los incumplimientos detallados en el acto administrativo fueron reiterados, y tuvieron suficiente gravedad, y que la omisión de información y registro de datos sociales y contables puede afectar el correcto funcionamiento de la asociación civil y comprometer su finalidad pública.
Finalmente, en mi entender, la alegada violación al deber de confidencialidad de un funcionario de la Inspección General de Justicia respecto de los hechos, excede el marco del proceso pues no se vincula con la validez del acto administrativo cuestionado, y puede ser planteada por la vía correspondiente, como lo indica la alzada.
Por lo demás, al concluirse que el acto se ha dictado conforme a derecho, tampoco reviste virtualidad para fundar una solución distinta de la disputa, la falta de dictamen previo de los servicios de asesoramiento jurídico (dictamen de esta Procuración General del 23 de diciembre de 1991, en autos S.C. C. 816, L. XXIII, “Crédito Integrado s/ Denuncia Gloria Elizabet Bartozvic ante la Inspección General de Justicia” y dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación 236:325, “Administración Federal de Ingresos Públicos”; 272:062, “Ministerio de Defensa”; entre otros).
V. En consecuencia, opino que corresponde confirmar la decisión recurrida, con el alcance y por los fundamentos expuestos. Buenos Aires, 21 de febrero de 2021. – Víctor E. Abramovich Cosarin.
Buenos Aires, 21 de noviembre de 2024
Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Asociación Civil Universidad del Salvador c/ IGJ 359207/7902016 s/ recurso directo a cámara”, para decidir sobre su procedencia.
Considerando que:
1º) La Sala “I” de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil rechazó el recurso interpuesto por la Asociación Civil Universidad del Salvador contra la resolución 2108/2018 de la Inspección General de Justicia por la cual se le impuso un apercibimiento con la obligación de publicar la decisión en un diario de circulación masiva, por diversos incumplimientos y objeciones en torno a los estados contables cerrados el 31 de marzo de 2017 y de 2018, por la falta de explicación adecuada respecto de operaciones registradas con fundaciones y por encontrarse pendiente la inscripción de autoridades desde la vista conferida el 9 de junio de 2016.
Para así decidir, el tribunal de alzada consideró que la Inspección General de Justicia actuó dentro del marco de las competencias atribuidas por la ley 22.315 y que la sanción impuesta era razonable. Agregó que la denunciada falta de dictamen jurídico previo no traía aparejada la nulidad absoluta de la resolución. Y finalmente destacó que la supuesta violación del deber de confidencialidad por parte del director de la referida autoridad administrativa –que hizo declaraciones periodísticas sobre el caso de la actora– no era revisable por esta vía.
2º) La actora cuestionó la sentencia mediante recurso extraordinario cuya denegación da lugar a la presente queja.
En síntesis, la recurrente sostiene que: a) la Inspección General de Justicia se extralimitó pues su función es el control de la legalidad de la actuación de las asociaciones civiles y lo cierto es que se inmiscuyó en decisiones vinculadas al gobierno y administración de la asociación sin norma alguna que le atribuya esa potestad; b) de acuerdo con la ley 19.549 el dictamen jurídico previo es un elemento esencial del acto administrativo, por lo cual en este caso existe una afectación al debido proceso; c) la Inspección General de Justicia incurrió en un exceso de punición; y d) la divulgación de datos atinentes al caso por parte del director debe tenerse en cuenta para valorar la validez de la actuación cuestionada.
3º) En lo que respecta al agravio sustentado en la ausencia de dictamen jurídico previo se presenta una cuestión federal que justifica la apertura de la instancia extraordinaria pues está discutida la interpretación de las disposiciones de la ley 19.549 que establecen los requisitos esenciales de los actos administrativos y la decisión apelada ha sido contraria al derecho que la actora fundó en tales disposiciones (artículo 14, inciso 3, de la ley 48).
4º) Se encuentra fuera de discusión en esta instancia que la resolución 2108/2018 cuestionada por la actora no contó con el dictamen del servicio jurídico permanente del organismo demandado previsto en el artículo 7º, inciso d, de la ley 19.549. La cámara sostuvo que la falta del referido dictamen “carece de virtualidad para provocar la nulidad absoluta del acto administrativo cuando se concluye en sede judicial que éste ha sido dictado con arreglo a derecho, máxime cuando una declaración de tal calibre solo derivaría en una inútil reiteración de[l] procedimiento para arribar a la misma decisión”. A la misma conclusión arribó el señor Procurador Fiscal ante la Corte, con invocación de dictámenes del Ministerio Público y de la Procuración del Tesoro de la Nación.
5º) El artículo 7º, inciso d, de la ley 19.549 (texto vigente al momento de los hechos) establece que antes de la emisión de un acto administrativo deben cumplirse los procedimientos sustanciales previstos en el ordenamiento jurídico, aun cuando esos procedimientos tuvieran carácter implícito. La norma también dispone que, sin perjuicio de lo que regulen otras normas especiales, resulta “esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos”. Asimismo, el artículo 14, inciso b, de la ley citada establece que son nulos de nulidad absoluta los actos dictados en violación a la ley aplicable o a las formas esenciales.
Tales disposiciones rigen la generalidad de los procedimientos realizados ante la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada (artículo 1º de la ley citada), entre los cuales deben considerarse incluidos los que lleva adelante la Inspección General de Justicia en los términos de la ley 22.315 en tanto no existe disposición que los excluya de su ámbito de aplicación (artículos 1º y 2º de la ley citada; artículos 1º y 2º del decreto 722/1996).
6º) El requisito del dictamen del servicio jurídico permanente contemplado en el artículo 7º, inciso d, de la ley 19.549, en palabras de esta Corte, hace a la juridicidad de la actuación administrativa y debe ser cumplido antes de que la Administración exprese su voluntad (Fallos: 301:953, “Duperial”).
Ahora bien, en ese precedente la Corte también consideró que el mencionado dictamen fue emitido durante la tramitación del recurso de reconsideración y considerado por la propia Administración en el acto confirmatorio. Tal solución fue reiterada en “Goñi Demarchi” Fallos: 301:1200 “Soñes” Fallos: 310:272 y “Laboratorios Ricar” Fallos: 318:2311. En este último caso el Tribunal precisó que el gravamen causado por la ausencia de dictamen jurídico desaparece si durante el trámite del recurso de reconsideración ante la Administración se observó el requisito.
7º) En esta causa la actora no planteó un recurso administrativo contra la resolución sancionatoria de la Inspección General de Justicia sino que directamente la cuestionó mediante el recurso judicial del artículo 16 de la ley 22.315. Esto implica que no existió dictamen jurídico posterior a la emisión del acto impugnado judicialmente que pudiera ser considerado por la Administración a los efectos de revisar su propia conducta por la sencilla razón de que con ese acto quedó clausurada la instancia administrativa.
Por consiguiente, en los términos de la jurisprudencia citada en el punto anterior, el gravamen causado por el vicio en el requisito esencial de procedimiento, alegado por la actora al recurrir la resolución administrativa y mantenido en el recurso extraordinario, no perdió virtualidad a los efectos de resolver si la resolución sancionatoria resulta inválida.
8º) La conclusión anterior no se ve afectada por el argumento ensayado por la cámara, que resultó compartido por el señor Procurador Fiscal ante la Corte en su dictamen, en el sentido de que la constatación de que el acto fue dictado conforme a derecho priva de sustento el agravio referido a la ausencia de dictamen jurídico.
El argumento es inatendible porque la exigencia del dictamen jurídico previo hace al debido proceso adjetivo y su ausencia no se purga por el hecho de que la decisión administrativa que eventualmente se adopte sin recurrir a ese dictamen cumpla con los restantes requisitos esenciales de los actos administrativos. La cuestión de si el acto es o no conforme a derecho también depende del cumplimiento del requisito de emisión del dictamen previo a la decisión final por parte de la Administración.
Tal como quedó expuesto más arriba, el dictamen jurídico es una actuación preparatoria de la voluntad administrativa requerida por la ley en forma expresa y clara cuando el acto afecta, como de hecho sucedió aquí, derechos subjetivos del administrado (artículos 7º, inciso d, de la ley 19.549 y 14, inciso b, de la ley 19.549). Incluso antes de la sanción de la ley citada la doctrina había precisado que la ausencia de un dictamen de requerimiento obligatorio, como indudablemente lo es el dictamen jurídico en el ámbito de la Administración Pública Nacional, era causa de nulidad del acto administrativo (conf. Petracchi, Enrique C., Notas de Jurisprudencia: los órganos consultivos y el acto administrativo, Buenos Aires, Ed. Revista de Derecho y Administración Municipal, 1938, páginas 4 y 5).
9º) Las razones expresadas son suficientes para decidir la cuestión, por lo cual resulta innecesario expedirse sobre los restantes agravios planteados por la actora.
Por ello, habiendo dictaminado el señor Procurador Fiscal, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia recurrida. Con costas (artículo 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Vuelvan los autos para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento. Notifíquese, agréguese la queja al principal y devuélvase. – Horacio D. Rosatti. – Juan C. Maqueda. – Carlos F. Rosenkrantz. – Ricardo L. Lorenzetti.
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(*) Sentencia de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil:
Buenos Aires, 13 de marzo de 2019
Vistos y Considerando:
I. Llegan las presentes actuaciones con motivo del recurso deducido por la Asociación Civil Universidad del Salvador contra la resolución de fs. 866/873 en la cual el señor Inspector General de Justicia aplicó un apercibimiento con publicación en un diario de circulación masiva por el plazo de un día e intimó a la entidad para que dentro de los cinco días de notificada cumpla con lo requerido en los considerandos de la decisión [pedidos de explicaciones y de distinta documentación contable] bajo apercibimiento de sanciones mayores.
Los fundamentos se incorporaron junto con la interposición del recurso (fs. 1349/1358) y fueron contestados por la Inspección General de Justicia (fs. 1437/1446).
La cuestión se integra con el dictamen del señor Fiscal General (fs. 1448).
II. El artículo 16 de la ley 22.315 dispone que las resoluciones de la Inspección General de Justicia que se refieran a asociaciones civiles son apelables ante esta Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil. El artículo siguiente prevé que dicho recurso debe interponerse fundado dentro de los quince días de notificada la decisión.
La resolución impugnada fue notificada a la actora el día 29 de noviembre de 2018 (fs. 876). Tras ello, el día 6 de diciembre solicitó que se le concediera una vista de las actuaciones “con efecto suspensivo” (fs. 877/878) y esa petición fue otorgada el día 7 de ese mes (fs. 879/880). Finalmente, el día 28 de diciembre de 2018 interpuso el recurso que dio lugar a la intervención de esta sala (fs. 1349/1358 y 1383).
De lo anterior se infieren dos conclusiones que bastan para desestimar la inadmisibilidad formal propuesta por la Inspección General de Justicia en su contestación. Primero, tal como lo señaló el fiscal general, que el remedio fue deducido en tiempo propio (art. 17 de la ley 22.315). Segundo, que aun cuando el recurso fue nominado como “directo” y no como una apelación, esa observación no alcanza para justificar una decisión tan gravosa como la sugerida, dado que podría verse comprometido gravemente el derecho de defensa de la entidad. Adicionalmente, la reglamentación emitida por el propio organismo rotula al recurso de la misma manera que lo hizo la asociación (art. 33 de la resolución general nº 7/2015), lo que abona el criterio amplio seguido por esta sala.
Por otro lado, las quejas traídas a consideración de esta sala cumplen con los recaudos previstos por el artículo 265 del Código Procesal. Por ello y porque este colegiado adhiere a un criterio de amplia flexibilidad recursiva, el pedido de deserción tampoco será oído.
Lo expuesto es suficiente para adentrarse en el fondo de los agravios vertidos.
III. Este proceso fue iniciado a raíz del dictamen del Departamento de Control Contable de Entidades Civiles del organismo en relación a la presentación de la memoria y estados contables cerrados al 31 de marzo de 2018 de la asociación civil apelante (fs. 6/11). En apretada síntesis, las observaciones versaron sobre (i) encontrarse pendiente la inscripción de autoridades desde la vista conferida el día 9 de junio de 2016; (ii) las objeciones detalladas en torno los estados de evolución del patrimonio neto, situación patrimonial y también el de recursos y gastos; (iii) el examen efectuado sobre los estados contables al 31 de marzo de 2017; y (iv) las operaciones registradas con fundaciones. Fue con motivo de ello que se otorgó el plazo de diez días a la entidad para que conteste el requerimiento a partir de la notificación del día 1º de agosto de 2018 (fs. 13 y 21).
La asociación efectuó sucesivos descargos mediante las presentaciones de fecha 15 de agosto de 2018 (fs. 22/217), 30 de agosto de 2018 (fs. 218), 6 de septiembre de 2018 (fs. 219/229) y 18 de septiembre de 2018 (fs. 232/370). Los días 24 y 26 de septiembre de ese mismo año se llevaron a cabo visitas de inspección en la sede a efectos de verificar libros y documentación. También se solicitaron explicaciones adicionales (fs. 373/377). Tras ello, la asociación efectuó nuevas contestaciones los días 8 de octubre de 2018 (fs. 409/788) y 23 de octubre de 2018 (fs. 789/859).
Todos los descargos especificados dieron lugar al dictamen de fs. 860/867. Se efectuaron allí una gran cantidad de observaciones técnicas referidas a los ejercicios contables cuyos cierres tuvieron lugar los días 31 de marzo de 2017 y 2018, respectivamente, a la vez que se insistió en la mora desde el año 2016 en torno al registro de autoridades. También se puntualizó la falta de información oportuna de aportes y donaciones de distintas fundaciones.
Luego de lo anterior siguió la resolución particular impugnada del día 29 de noviembre de 2018 (fs. 866/873). El inspector general consideró que los reiterados pedidos de explicaciones no habían sido cumplidos para concluir en una sanción de apercibimiento con publicación en un diario de circulación masiva por un día y una nueva intimación a efectos de que la entidad aporte la información faltante.
IV. Los supuestos vicios formales alegados para cuestionar la validez de la decisión no tendrán favorable recepción.
De un lado, en lo que refiere a la denuncia formulada por presunta violación del deber de confidencialidad en virtud de los dichos que se habrían vertido en medios periodísticos (fs. 1360vta./1361), es suficiente con señalar que se trata de cuestiones que exceden la competencia de esta alzada e incluso de lo estrictamente actuado en el marco de este expediente. Por ello es que lo argumentado no puede ser atendido, lo que de ningún modo supone un obstáculo para que la entidad ocurra por la vía y forma que crea conveniente si es que se considera con derecho a hacerlo.
Por otro, no hubo una violación al debido proceso legal que justifique la nulidad postulada. El organismo actuó dentro del marco de competencia que le atribuye la ley 22.315 y del procedimiento administrativo especial allí instaurado, complementado por el decreto 1493/1982 y la resolución general nº 7/2015. En cualquier caso, la entidad apelante no alegó que ninguno de los vicios denunciados la hubiese colocado en un estado de indefensión, a lo que se agrega la doctrina del máximo tribunal federal en el sentido que las omisiones en que pudo haberse incurrido en el trámite administrativo son –en principio– salvables en la posterior instancia judicial (Fallos: 258:299).
En esa misma línea se ha sostenido reiteradamente que la falta de dictamen jurídico previo carece de virtualidad para provocar la nulidad absoluta del acto administrativo si se concluye en sede judicial que éste ha sido dictado con arreglo a derecho, máxime cuando una declaración de tal calibre solo derivaría en una inútil reiteración de procedimiento para arribar a la misma decisión (conf. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala II, “Fabripack SA c. DGI”, del 9/9/2010, La Ley Online AR/JUR/57376/2010; íd., Sala IV, “SEA Servicios Empresarios Argentinos SA c. Dirección General Impositiva s. recurso directo de organismo externo”, del 15/2/2018, La Ley Online AR/JUR/30/2018).
V. Las defensas a las imputaciones deslizadas a partir del punto V del memorial tampoco bastan para modificar el temperamento seguido en la resolución.
Véase que lo que en rigor hace la recurrente es contestar las explicaciones que fueron requeridas en el artículo 2º de la decisión impugnada. Esto es así a tal punto que la entidad se remite a la presentación que realizó por separado para dar respuesta a las observaciones. Sin embargo, dicho temperamento no revela otra cosa más que la sucesión de incumplimientos ocurridos, sin que sea competencia de esta alzada determinar si finalmente la asociación logró responder de manera adecuada con los requerimientos que tenía pendientes.
En todo caso, y en lo que sí es objeto de recurso, lo cierto es que la sanción aplicada se presenta como razonable conforme lo actuado en el expediente y los sucesivos incumplimientos que tuvieron lugar. No hubo, a criterio de este colegiado, un exceso de punición ni tampoco un entrometimiento indebido a la gestión de la asociación.
Téngase en cuenta que el artículo 10 inciso b) de la ley 22.315 dispone expresamente que la Inspección General de Justicia cumple, con respecto a las asociaciones civiles, la función de fiscalizar permanentemente su funcionamiento. En esa línea, el artículo 379 de la resolución general nº 7/2015 prevé específicamente que el organismo “fiscalizará en forma permanente el funcionamiento de las entidades”, a la vez que el artículo 387 dispone que “[e]l incumplimiento de lo dispuesto en los artículos anteriores, como así también el llevado irregular de los libros y registraciones y el impedimento u obstrucción al acceso a los mismos y a la documentación social por parte de los asociados y en su caso a integrantes de los órganos de administración y fiscalización, harán pasibles a los responsables de la sanción de multa prevista en el artículo 14, inciso c), de la Ley Nº 22.315”. Además, esta última resolución también contiene rigurosas pautas de actuación en lo que refiere a los estados contables de estas personas jurídicas (artículos 388 y ss.).
Frente a este escenario, no se aprecian entre los fundamentos del recurso razones jurídicas trascendentes que sustenten la ilegalidad de lo decidido. La asociación contó con oportunidades previas para cumplir con los requerimientos que se le efectuaron y no lo hizo en forma adecuada a pesar del extenso tiempo transcurrido y de que algunos de ellos, como el caso de la designación de autoridades, se remontan al año 2016. De hecho, ya se dijo que en paralelo a la interposición del recurso ha intentado dar respuesta a las observaciones pendientes, lo que no hace más que poner en evidencia el retraso injustificado en que incurrió.
Por otra parte, la ponderación entre los hechos señalados en la resolución particular y la normativa aplicable llevan a considerar ajustada la sanción de apercibimiento con publicación por un día decidida (art. 14 inc. b de la ley 22.315). No se optó por una más grave como la económica prevista en el inciso siguiente, a la vez que la existencia de incumplimientos reiterados y su gravedad justificaron obviar el simple apercibimiento. Se cumplió así adecuadamente con la exigencia de motivación y también con las pautas específicamente contempladas en los artículos 25 y 27 de la resolución general nº 7/2015: la gravedad del hecho, la reiteración y el interés público afectado.
En definitiva, la jurisprudencia tiene dicho que la determinación de las sanciones pertenece –en principio– al ámbito de las facultades discrecionales de la autoridad administrativa y solo es revisable por los jueces en casos de ilegitimidad manifiesta (conf. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala I, “Compañía Argentina de Marketing Directo S.A. c. DNCI s. lealtad comercial – ley 22.802”, del 5/5/2016, La Ley 2016-E, 524 con nota de Graciela I. Lovece). Esa situación excepcional, como se vio, no se presentó en el caso.
De modo que, por las razones que se expusieron, el recurso de apelación será desestimado y se confirmará la resolución apelada.
Por lo dicho, y de conformidad con lo dictaminado por el señor Fiscal General, se resuelve: 1) Confirmar la resolución apelada; y 2) Imponer las costas de alzada al apelante vencido (arts. 68 y 69 del Código Procesal).
Regístrese, notifíquese a las partes, al señor fiscal en su despacho y devuélvase.
Se hace constar que la publicación de la presente sentencia se encuentra sometida a lo dispuesto por el art. 164, 2º párrafo del Código Procesal y art. 64 del Reglamento para la Justicia Nacional, sin perjuicio de lo cual será remitida al Centro de Información Judicial a los fines previstos por las Acordadas 15/13 y 24/13 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. – Paola M. Guisado. – Patricia E. Castro. – Juan Pablo Rodríguez.
Asociación Civil Universidad del Salvador c. IGJ 359207/7902016 s/recurso directo a Cámara (CIV 4753/2019/1/RH1)
Comentado por Tamara M. Paredes y Laura E. Gimenez: El fallo “Asociación Civil Universidad del Salvador”: la omisión del dictamen previo y la teoría de la subsanación.
Dictamen del Procurador Fiscal ante la Corte (*):
I. La Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil rechazó el recurso interpuesto en los términos del artículo 16 de la Ley 22.315 Orgánica de la Inspección General de Justicia, por la Asociación Civil Universidad del Salvador, contra la resolución IGJ 2108 del 29 noviembre del 2018, por medio de la cual la Inspección General de Justicia le impuso un apercibimiento con la obligación de publicar la decisión en un diario de circulación masiva, por diversos incumplimientos y objeciones en torno a los estados contables cerrados el 31 de marzo de 2017 y de 2018, por la falta de explicación adecuada respecto de operaciones registradas con fundaciones y por encontrarse pendiente la inscripción de autoridades desde la vista conferida el 9 de junio de 2016 (fs. 866/873 de los autos principales y fs. 2/5 del cuaderno de queja al que me referiré en lo sucesivo, salvo aclaración en contrario).
En cuanto aquí interesa, el tribunal consideró que el análisis de la alegada violación al deber de confidencialidad en virtud de los dichos que se habrían vertido en medios periodísticos, excedía su competencia y lo actuado en el proceso.
Por otra parte, desestimó los agravios vinculados a la existencia de vicios formales en el dictado de la resolución administrativa. En ese sentido, afirmó que no hubo violación al debido proceso, por cuanto el organismo de control actuó dentro del marco de la competencia establecida por la ley 22.315 y del procedimiento administrativo previsto en ese cuerpo legal y en el decreto 1493/1982 y la resolución general 7/2015. Además, concluyó que la falta de dictamen jurídico previo a la resolución no posee virtualidad para provocar su nulidad, si luego la sanción es confirmada en instancia judicial.
La cámara consideró que las explicaciones de la recurrente, que remiten a las expuestas en una presentación de fecha posterior al dictado de la resolución en cuestión, no hacen más que confirmar la omisión de información que fue objeto de ese acto administrativo. En este punto, concluyó que no era competencia de ese tribunal determinar si la asociación logró responder de manera adecuada con los requerimientos pendientes.
Finalmente, valoró razonable la sanción aplicada en el marco de las facultades administrativas otorgadas por la ley 22.315 (art. 14, inciso b), teniendo en cuenta lo actuado en el expediente y las sucesivas infracciones que tuvieron lugar. En relación con lo anterior, la alzada afirmó que la resolución impugnada posee motivación suficiente y que el apercibimiento impuesto encuentra justificación en la gravedad de los incumplimientos, su reiteración y el interés público afectado, de acuerdo con las pautas específicamente contempladas en los artículos 25 y 27 de la resolución general IGJ 7/2015.
En función de lo anterior, sostuvo que no se aprecian entre los fundamentos del recurso, razones jurídicas trascendentes que sustenten la ilegalidad de lo decidido, y destacó que la asociación contó con oportunidades previas para cumplir con los requerimientos que se le efectuaron y no lo hizo en forma adecuada a pesar del extenso lapso de tiempo transcurrido.
II. Contra ese pronunciamiento, la Asociación Civil Universidad del Salvador interpuso recurso extraordinario federal, que fue contestado por la Inspección General de Justicia y denegado, lo cual dio origen a la presente queja (fs. 6/26, 27/32, 33 y 35/39).
Plantea que en el caso se ha violado el debido proceso y su garantía de defensa en juicio, como así también el principio de legalidad y el de razonabilidad (arts. 18, 19 y 28 de la Constitución Nacional y 8º de la Convención Americana de Derechos Humanos). Además, alega que la sentencia es arbitraria, pues carece de fundamento y realiza una incorrecta valoración de la prueba.
En particular, sostiene que el a quo convalidó la sanción impuesta por la Inspección General de Justicia quien, en exceso de sus facultades, se entrometió en cuestiones de gestión de la universidad, cuando su control debe limitarse al de mera legalidad.
Con relación a la violación del deber de confidencialidad por las declaraciones periodísticas de un funcionario de la demandada, entiende que la conducta no solamente se encuentra tipificada en el artículo 157 del Código Penal sino también en el artículo 23 de la ley 22.315, que prohíbe al personal de la Inspección General de Justicia revelar los actos de los sujetos sometidos a su control cuando haya tenido conocimiento de ellos en razón de sus funciones. Afirma que ello no fue considerado por la alzada, afectando el debido proceso.
A su vez, sostiene que el organismo de control actuó en exceso de sus facultades, lo cual no fue analizado por la cámara que se limitó a mencionar el artículo 10, inciso b), de la ley 22.315 que se refiere a la fiscalización permanente sobre el funcionamiento de las asociaciones civiles. Argumenta que la IGJ no puede inmiscuirse en decisiones vinculadas al gobierno y administración de las asociaciones, pese a lo cual toda la tarea de fiscalización estuvo dirigida a evaluar, en forma ilegítima, la gestión universitaria.
En ese marco, concluye que la resolución impugnada es nula, pues su finalidad se encuentra comprometida, carece de motivación –ya que fue dictada por el voluntarismo del organismo de control en exceso de sus competencias– y de causa –en tanto se sustenta en antecedentes de derecho falsos–.
Argumenta que el pronunciamiento atacado desestimó la importancia de la falta de dictamen jurídico previo, citando fallos de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que no guardan relación con los hechos debatidos en autos.
Por otra parte, manifiesta que la cámara afirma que carece de competencia para determinar si la actora ha cumplido los requerimientos técnicos de la IGJ, cuando esa es justamente la cuestión debatida, por lo que el control judicial ulterior no es amplio ni suficiente en este punto. Afirma que el hecho de que no se analice la prueba documental y pericial contable ofrecida vulnera el debido proceso.
Por último, desmiente que se le haya aplicado una sanción leve, pues lo que se le aplicó fue la sanción de “apercibimiento y publicación en un medio de circulación”, lo cual lesiona la imagen de la Universidad y, eventualmente, dado que no tenía ningún antecedente, la sanción debió limitarse a la de apercibimiento (14, inc. a, ley 22.315).
III. A mi modo de ver, el recurso extraordinario interpuesto es formalmente admisible, pues se encuentran en tela de juicio la inteligencia de preceptos federales y un acto de autoridad nacional dictado en su virtud; y la decisión ha sido contraria a las pretensiones de la apelante (art. 14 inc. 3, ley 48 y doctrina de Fallos: 330:1855, “Comisión Nacional de Valores”; 331:1369, “Camuzzi Gas Pampeana S.A.”; 342:1393, “Scarpa”, entre otros).
Es oportuno recordar que la tarea de esclarecer la inteligencia de este tipo de normas no se encuentra limitada por las posiciones del a quo, ni de las partes, sino que incumbe realizar una declaratoria sobre los puntos en debate (Fallos: 330:1855, “Comisión Nacional de Valores”; 341:1097, “Flores”). A su vez, al ser invocadas también causales de arbitrariedad que se encuentran inescindiblemente vinculadas con los temas federales en discusión, en tanto están referidas a la evaluación de los hechos que sustentan la resolución administrativa dictada por la Inspección General de Justicia, han de ser examinados en forma conjunta (Fallos: 330:1855, “Comisión Nacional de Valores”; 340:614, “Ryser”).
IV. La cuestión controvertida requiere determinar si la Inspección General de Justicia actuó regularmente en la órbita de sus facultades legales al dictar la resolución impugnada (CSJN, en autos CPE 1496/2014/1/RH1, “Vale S.A. s/ Infracción ley 25.156”, sentencia del 26 de diciembre de 2018; Fallos: 331:1369, “Camuzzi Gas Pampeana S.A.”; 327:4923, “Calot”; entre otros).
En primer lugar, respecto de las competencias del organismo, es necesario señalar que la Inspección General de Justicia tiene a su cargo las funciones atribuidas por la ley al Registro Público de Comercio, que comprenden la fiscalización permanente del funcionamiento, disolución y liquidación de las asociaciones civiles (arts. 3º, 4º y 10, inc. b, ley 22.315).
En efecto, la Inspección General de Justicia ejerce el poder de policía sobre las asociaciones civiles de conformidad con lo previsto por la ley 22.315, el decreto reglamentario 1493/82, sus modificaciones y demás resoluciones generales emanadas de ese organismo, y, en ejercicio de su función de fiscalización puede –entre otras atribuciones– requerir información y todo documento que estime necesario y realizar investigaciones e inspecciones, a cuyo efecto podrá examinar libros y documentos de sus controladas, pedir informes a sus autoridades, responsables, personal y a terceros (art. 6º, incisos a y b, ley 22.315).
De tal manera, el alcance de la competencia atribuida a la Inspección General de Justicia respecto de las sociedades, fundaciones y asociaciones controladas es amplia, y el ordenamiento legal le otorga herramientas para hacer cumplir sus decisiones, ya que puede requerir al juez civil o comercial competente el auxilio de la fuerza pública, el allanamiento de domicilios y la clausura de locales, y el secuestro de libros y documentación (art. 6º, inc. e, ley 22.315).
Por otro lado, cabe precisar que la ley también faculta al organismo a aplicar sanciones a las personas jurídicas controladas, a sus directores, síndicos o administradores y a toda persona o entidad, por incumplimiento a la obligación de proveer información, por suministro de datos falsos o por infracciones a las obligaciones que impone la ley, el estatuto o los reglamentos, o por dificultar el desempeño de sus funciones (art. 12, ley 22.315). En el marco de esa función sancionatoria, puede aplicar: apercibimiento, apercibimiento con publicación a cargo del infractor, o multa con un monto de $30.000.000 por infracción, que debe ser actualizado por el Poder Ejecutivo Nacional sobre las bases allí indicadas (art. 14, ley 22.315).
Corresponde puntualizar que la entidad demandada cuenta con atribuciones legales para fiscalizar el funcionamiento de las asociaciones civiles, con el propósito de preservar su objetivo social altruista, en el que se debe proyectar el bien común. Al respecto, la Corte Suprema ha destacado la necesaria concurrencia del bien común en la constitución de una asociación civil (Fallos: 329:5266, “Asociación Lucha por la Identidad Travesti Transexual c/ Inspección General de Justicia y otro s/ recurso contencioso administrativo”). En línea con lo anterior, tanto el Código Civil y Comercial de la Nación como la resolución general IGJ 7/2015 vinculan el objeto de la asociación civil con el interés general o el bien común (art. 168, Código Civil y Comercial de la Nación y art. 2º, res. cit.).
En ese orden de ideas, procede recordar que las resoluciones de la Inspección General de Justicia deben orientarse a preservar el interés público y prevenir que se perfeccione un fraude al orden público societario (v. dictamen de esta Procuración General del 22 de febrero de 2019 en la causa CIV 21629/2014/CS1-CA1, “Westall Group Sociedad Anónima c/ Foods Land Sociedad Anónima s/ ejecutivo”).
Sobre esas premisas, considero que en el caso la IGJ actuó en el marco de sus atribuciones de fiscalización, pues realizó observaciones específicas vinculadas con los estados contables sujetos a su control y registro, y la falta de designación de autoridades que deben inscribirse ante el organismo. De tal forma, tras solicitar en reiteradas oportunidades explicaciones e inclusive realizar una visita de inspección, consideró insuficientes las repuestas de la Universidad y procedió a aplicar una sanción prevista en el ordenamiento legal.
Al respecto, es oportuno precisar que los cuestionamientos fueron realizados inicialmente por el Departamento de Control Contable de Entidades Civiles de la IGJ, en el marco de la presentación de la actora de su información contable periódica, y se circunscriben a la falta de explicación en relación con: el estado de evolución del patrimonio neto (en cuanto al origen del saldo inicial de la cuenta ajuste de capital), el estado de situación patrimonial (en relación con las cuentas Inversiones y Préstamo en moneda extranjera (IFC), estado de endeudamiento, composición de la cuenta “Obras de Arte”, precisión respecto de las cuentas “Obras y Mejoras realizadas sobre terrenos de terceros” y “Préstamos al Personal”), y el estado de recursos y gastos del estado contable trimestral cerrado el 31 de marzo de 2018. Asimismo, del examen efectuado al balance trimestral cerrado el 31 de marzo de 2017, el organismo de control advirtió discordancias en las cuentas Donaciones, Operaciones y vínculos con fundaciones (fs. 6/11 de las actuaciones principales).
Cabe mencionar que la actora en su recurso extraordinario se remite a una presentación efectuada el 10 de diciembre de 2018, es decir, luego del dictado de la resolución IGJ 2108 (29/11/18). En ese escrito, como bien señala el a quo, la recurrente admite que se encuentra aún en trámite el acta de designación de autoridades desde la vista del año 2016, y, sobre la información contable requerida, reitera las explicaciones ya tenidas en cuenta en la resolución en estudio (fs. 9 vta.).
Del análisis de estos antecedentes surge entonces que el ámbito de control del organismo se ciñó a verificar deberes formales de información y registro que constituyen asuntos propios del regular funcionamiento de la asociación civil. Esta materia, por otro lado, atañe directamente a la función de la IGJ de resguardar que la actividad de la asociación civil se ajuste al objeto social, sin que se constate una intromisión abusiva en el gerenciamiento y el gobierno de la Universidad.
En segundo lugar, estimo que se cumplieron las reglas del debido proceso y el acto luce adecuadamente fundado, pues se señalan con precisión los hechos o conductas que le sirven de causa, al describirse el incumplimiento de los deberes de información y de registro que se imputa a la actora, así como los antecedentes del procedimiento previo a la emisión del acto, como los pedidos de información basados en las observaciones que realizara el Departamento de Control Contable (art. 7º, Ley 19.549 de Procedimiento Administrativo).
En tercer lugar, no se ha acreditado que la IGJ hubiera actuado en exceso de sus atribuciones al imponer la sanción cuestionada.
Es necesario indicar que la sanción de apercibimiento con publicación no es la más grave contemplada por el ordenamiento legal –v. art. 14, inc. c–. Basta mencionar que incumplimientos de deberes como los aquí verificados pueden acarrear según la normativa reglamentaria sanciones económicas (art. 387, anexo res. gral. IGJ 7/2015). De modo que no existen elementos que permitan sostener que el organismo en este punto hubiera actuado arbitrariamente o bien que se hubiera apartado de las pautas generales previstas por los artículos 25 y 27 de la resolución IGJ 7/2015.
En esa línea, debe observarse que los incumplimientos detallados en el acto administrativo fueron reiterados, y tuvieron suficiente gravedad, y que la omisión de información y registro de datos sociales y contables puede afectar el correcto funcionamiento de la asociación civil y comprometer su finalidad pública.
Finalmente, en mi entender, la alegada violación al deber de confidencialidad de un funcionario de la Inspección General de Justicia respecto de los hechos, excede el marco del proceso pues no se vincula con la validez del acto administrativo cuestionado, y puede ser planteada por la vía correspondiente, como lo indica la alzada.
Por lo demás, al concluirse que el acto se ha dictado conforme a derecho, tampoco reviste virtualidad para fundar una solución distinta de la disputa, la falta de dictamen previo de los servicios de asesoramiento jurídico (dictamen de esta Procuración General del 23 de diciembre de 1991, en autos S.C. C. 816, L. XXIII, “Crédito Integrado s/ Denuncia Gloria Elizabet Bartozvic ante la Inspección General de Justicia” y dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación 236:325, “Administración Federal de Ingresos Públicos”; 272:062, “Ministerio de Defensa”; entre otros).
V. En consecuencia, opino que corresponde confirmar la decisión recurrida, con el alcance y por los fundamentos expuestos. Buenos Aires, 21 de febrero de 2021. – Víctor E. Abramovich Cosarin.
Buenos Aires, 21 de noviembre de 2024
Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Asociación Civil Universidad del Salvador c/ IGJ 359207/7902016 s/ recurso directo a cámara”, para decidir sobre su procedencia.
Considerando que:
1º) La Sala “I” de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil rechazó el recurso interpuesto por la Asociación Civil Universidad del Salvador contra la resolución 2108/2018 de la Inspección General de Justicia por la cual se le impuso un apercibimiento con la obligación de publicar la decisión en un diario de circulación masiva, por diversos incumplimientos y objeciones en torno a los estados contables cerrados el 31 de marzo de 2017 y de 2018, por la falta de explicación adecuada respecto de operaciones registradas con fundaciones y por encontrarse pendiente la inscripción de autoridades desde la vista conferida el 9 de junio de 2016.
Para así decidir, el tribunal de alzada consideró que la Inspección General de Justicia actuó dentro del marco de las competencias atribuidas por la ley 22.315 y que la sanción impuesta era razonable. Agregó que la denunciada falta de dictamen jurídico previo no traía aparejada la nulidad absoluta de la resolución. Y finalmente destacó que la supuesta violación del deber de confidencialidad por parte del director de la referida autoridad administrativa –que hizo declaraciones periodísticas sobre el caso de la actora– no era revisable por esta vía.
2º) La actora cuestionó la sentencia mediante recurso extraordinario cuya denegación da lugar a la presente queja.
En síntesis, la recurrente sostiene que: a) la Inspección General de Justicia se extralimitó pues su función es el control de la legalidad de la actuación de las asociaciones civiles y lo cierto es que se inmiscuyó en decisiones vinculadas al gobierno y administración de la asociación sin norma alguna que le atribuya esa potestad; b) de acuerdo con la ley 19.549 el dictamen jurídico previo es un elemento esencial del acto administrativo, por lo cual en este caso existe una afectación al debido proceso; c) la Inspección General de Justicia incurrió en un exceso de punición; y d) la divulgación de datos atinentes al caso por parte del director debe tenerse en cuenta para valorar la validez de la actuación cuestionada.
3º) En lo que respecta al agravio sustentado en la ausencia de dictamen jurídico previo se presenta una cuestión federal que justifica la apertura de la instancia extraordinaria pues está discutida la interpretación de las disposiciones de la ley 19.549 que establecen los requisitos esenciales de los actos administrativos y la decisión apelada ha sido contraria al derecho que la actora fundó en tales disposiciones (artículo 14, inciso 3, de la ley 48).
4º) Se encuentra fuera de discusión en esta instancia que la resolución 2108/2018 cuestionada por la actora no contó con el dictamen del servicio jurídico permanente del organismo demandado previsto en el artículo 7º, inciso d, de la ley 19.549. La cámara sostuvo que la falta del referido dictamen “carece de virtualidad para provocar la nulidad absoluta del acto administrativo cuando se concluye en sede judicial que éste ha sido dictado con arreglo a derecho, máxime cuando una declaración de tal calibre solo derivaría en una inútil reiteración de[l] procedimiento para arribar a la misma decisión”. A la misma conclusión arribó el señor Procurador Fiscal ante la Corte, con invocación de dictámenes del Ministerio Público y de la Procuración del Tesoro de la Nación.
5º) El artículo 7º, inciso d, de la ley 19.549 (texto vigente al momento de los hechos) establece que antes de la emisión de un acto administrativo deben cumplirse los procedimientos sustanciales previstos en el ordenamiento jurídico, aun cuando esos procedimientos tuvieran carácter implícito. La norma también dispone que, sin perjuicio de lo que regulen otras normas especiales, resulta “esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos”. Asimismo, el artículo 14, inciso b, de la ley citada establece que son nulos de nulidad absoluta los actos dictados en violación a la ley aplicable o a las formas esenciales.
Tales disposiciones rigen la generalidad de los procedimientos realizados ante la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada (artículo 1º de la ley citada), entre los cuales deben considerarse incluidos los que lleva adelante la Inspección General de Justicia en los términos de la ley 22.315 en tanto no existe disposición que los excluya de su ámbito de aplicación (artículos 1º y 2º de la ley citada; artículos 1º y 2º del decreto 722/1996).
6º) El requisito del dictamen del servicio jurídico permanente contemplado en el artículo 7º, inciso d, de la ley 19.549, en palabras de esta Corte, hace a la juridicidad de la actuación administrativa y debe ser cumplido antes de que la Administración exprese su voluntad (Fallos: 301:953, “Duperial”).
Ahora bien, en ese precedente la Corte también consideró que el mencionado dictamen fue emitido durante la tramitación del recurso de reconsideración y considerado por la propia Administración en el acto confirmatorio. Tal solución fue reiterada en “Goñi Demarchi” Fallos: 301:1200 “Soñes” Fallos: 310:272 y “Laboratorios Ricar” Fallos: 318:2311. En este último caso el Tribunal precisó que el gravamen causado por la ausencia de dictamen jurídico desaparece si durante el trámite del recurso de reconsideración ante la Administración se observó el requisito.
7º) En esta causa la actora no planteó un recurso administrativo contra la resolución sancionatoria de la Inspección General de Justicia sino que directamente la cuestionó mediante el recurso judicial del artículo 16 de la ley 22.315. Esto implica que no existió dictamen jurídico posterior a la emisión del acto impugnado judicialmente que pudiera ser considerado por la Administración a los efectos de revisar su propia conducta por la sencilla razón de que con ese acto quedó clausurada la instancia administrativa.
Por consiguiente, en los términos de la jurisprudencia citada en el punto anterior, el gravamen causado por el vicio en el requisito esencial de procedimiento, alegado por la actora al recurrir la resolución administrativa y mantenido en el recurso extraordinario, no perdió virtualidad a los efectos de resolver si la resolución sancionatoria resulta inválida.
8º) La conclusión anterior no se ve afectada por el argumento ensayado por la cámara, que resultó compartido por el señor Procurador Fiscal ante la Corte en su dictamen, en el sentido de que la constatación de que el acto fue dictado conforme a derecho priva de sustento el agravio referido a la ausencia de dictamen jurídico.
El argumento es inatendible porque la exigencia del dictamen jurídico previo hace al debido proceso adjetivo y su ausencia no se purga por el hecho de que la decisión administrativa que eventualmente se adopte sin recurrir a ese dictamen cumpla con los restantes requisitos esenciales de los actos administrativos. La cuestión de si el acto es o no conforme a derecho también depende del cumplimiento del requisito de emisión del dictamen previo a la decisión final por parte de la Administración.
Tal como quedó expuesto más arriba, el dictamen jurídico es una actuación preparatoria de la voluntad administrativa requerida por la ley en forma expresa y clara cuando el acto afecta, como de hecho sucedió aquí, derechos subjetivos del administrado (artículos 7º, inciso d, de la ley 19.549 y 14, inciso b, de la ley 19.549). Incluso antes de la sanción de la ley citada la doctrina había precisado que la ausencia de un dictamen de requerimiento obligatorio, como indudablemente lo es el dictamen jurídico en el ámbito de la Administración Pública Nacional, era causa de nulidad del acto administrativo (conf. Petracchi, Enrique C., Notas de Jurisprudencia: los órganos consultivos y el acto administrativo, Buenos Aires, Ed. Revista de Derecho y Administración Municipal, 1938, páginas 4 y 5).
9º) Las razones expresadas son suficientes para decidir la cuestión, por lo cual resulta innecesario expedirse sobre los restantes agravios planteados por la actora.
Por ello, habiendo dictaminado el señor Procurador Fiscal, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia recurrida. Con costas (artículo 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Vuelvan los autos para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento. Notifíquese, agréguese la queja al principal y devuélvase. – Horacio D. Rosatti. – Juan C. Maqueda. – Carlos F. Rosenkrantz. – Ricardo L. Lorenzetti.
(*) Sentencia de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil:
Buenos Aires, 13 de marzo de 2019
Vistos y Considerando:
I. Llegan las presentes actuaciones con motivo del recurso deducido por la Asociación Civil Universidad del Salvador contra la resolución de fs. 866/873 en la cual el señor Inspector General de Justicia aplicó un apercibimiento con publicación en un diario de circulación masiva por el plazo de un día e intimó a la entidad para que dentro de los cinco días de notificada cumpla con lo requerido en los considerandos de la decisión [pedidos de explicaciones y de distinta documentación contable] bajo apercibimiento de sanciones mayores.
Los fundamentos se incorporaron junto con la interposición del recurso (fs. 1349/1358) y fueron contestados por la Inspección General de Justicia (fs. 1437/1446).
La cuestión se integra con el dictamen del señor Fiscal General (fs. 1448).
II. El artículo 16 de la ley 22.315 dispone que las resoluciones de la Inspección General de Justicia que se refieran a asociaciones civiles son apelables ante esta Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil. El artículo siguiente prevé que dicho recurso debe interponerse fundado dentro de los quince días de notificada la decisión.
La resolución impugnada fue notificada a la actora el día 29 de noviembre de 2018 (fs. 876). Tras ello, el día 6 de diciembre solicitó que se le concediera una vista de las actuaciones “con efecto suspensivo” (fs. 877/878) y esa petición fue otorgada el día 7 de ese mes (fs. 879/880). Finalmente, el día 28 de diciembre de 2018 interpuso el recurso que dio lugar a la intervención de esta sala (fs. 1349/1358 y 1383).
De lo anterior se infieren dos conclusiones que bastan para desestimar la inadmisibilidad formal propuesta por la Inspección General de Justicia en su contestación. Primero, tal como lo señaló el fiscal general, que el remedio fue deducido en tiempo propio (art. 17 de la ley 22.315). Segundo, que aun cuando el recurso fue nominado como “directo” y no como una apelación, esa observación no alcanza para justificar una decisión tan gravosa como la sugerida, dado que podría verse comprometido gravemente el derecho de defensa de la entidad. Adicionalmente, la reglamentación emitida por el propio organismo rotula al recurso de la misma manera que lo hizo la asociación (art. 33 de la resolución general nº 7/2015), lo que abona el criterio amplio seguido por esta sala.
Por otro lado, las quejas traídas a consideración de esta sala cumplen con los recaudos previstos por el artículo 265 del Código Procesal. Por ello y porque este colegiado adhiere a un criterio de amplia flexibilidad recursiva, el pedido de deserción tampoco será oído.
Lo expuesto es suficiente para adentrarse en el fondo de los agravios vertidos.
III. Este proceso fue iniciado a raíz del dictamen del Departamento de Control Contable de Entidades Civiles del organismo en relación a la presentación de la memoria y estados contables cerrados al 31 de marzo de 2018 de la asociación civil apelante (fs. 6/11). En apretada síntesis, las observaciones versaron sobre (i) encontrarse pendiente la inscripción de autoridades desde la vista conferida el día 9 de junio de 2016; (ii) las objeciones detalladas en torno los estados de evolución del patrimonio neto, situación patrimonial y también el de recursos y gastos; (iii) el examen efectuado sobre los estados contables al 31 de marzo de 2017; y (iv) las operaciones registradas con fundaciones. Fue con motivo de ello que se otorgó el plazo de diez días a la entidad para que conteste el requerimiento a partir de la notificación del día 1º de agosto de 2018 (fs. 13 y 21).
La asociación efectuó sucesivos descargos mediante las presentaciones de fecha 15 de agosto de 2018 (fs. 22/217), 30 de agosto de 2018 (fs. 218), 6 de septiembre de 2018 (fs. 219/229) y 18 de septiembre de 2018 (fs. 232/370). Los días 24 y 26 de septiembre de ese mismo año se llevaron a cabo visitas de inspección en la sede a efectos de verificar libros y documentación. También se solicitaron explicaciones adicionales (fs. 373/377). Tras ello, la asociación efectuó nuevas contestaciones los días 8 de octubre de 2018 (fs. 409/788) y 23 de octubre de 2018 (fs. 789/859).
Todos los descargos especificados dieron lugar al dictamen de fs. 860/867. Se efectuaron allí una gran cantidad de observaciones técnicas referidas a los ejercicios contables cuyos cierres tuvieron lugar los días 31 de marzo de 2017 y 2018, respectivamente, a la vez que se insistió en la mora desde el año 2016 en torno al registro de autoridades. También se puntualizó la falta de información oportuna de aportes y donaciones de distintas fundaciones.
Luego de lo anterior siguió la resolución particular impugnada del día 29 de noviembre de 2018 (fs. 866/873). El inspector general consideró que los reiterados pedidos de explicaciones no habían sido cumplidos para concluir en una sanción de apercibimiento con publicación en un diario de circulación masiva por un día y una nueva intimación a efectos de que la entidad aporte la información faltante.
IV. Los supuestos vicios formales alegados para cuestionar la validez de la decisión no tendrán favorable recepción.
De un lado, en lo que refiere a la denuncia formulada por presunta violación del deber de confidencialidad en virtud de los dichos que se habrían vertido en medios periodísticos (fs. 1360vta./1361), es suficiente con señalar que se trata de cuestiones que exceden la competencia de esta alzada e incluso de lo estrictamente actuado en el marco de este expediente. Por ello es que lo argumentado no puede ser atendido, lo que de ningún modo supone un obstáculo para que la entidad ocurra por la vía y forma que crea conveniente si es que se considera con derecho a hacerlo.
Por otro, no hubo una violación al debido proceso legal que justifique la nulidad postulada. El organismo actuó dentro del marco de competencia que le atribuye la ley 22.315 y del procedimiento administrativo especial allí instaurado, complementado por el decreto 1493/1982 y la resolución general nº 7/2015. En cualquier caso, la entidad apelante no alegó que ninguno de los vicios denunciados la hubiese colocado en un estado de indefensión, a lo que se agrega la doctrina del máximo tribunal federal en el sentido que las omisiones en que pudo haberse incurrido en el trámite administrativo son –en principio– salvables en la posterior instancia judicial (Fallos: 258:299).
En esa misma línea se ha sostenido reiteradamente que la falta de dictamen jurídico previo carece de virtualidad para provocar la nulidad absoluta del acto administrativo si se concluye en sede judicial que éste ha sido dictado con arreglo a derecho, máxime cuando una declaración de tal calibre solo derivaría en una inútil reiteración de procedimiento para arribar a la misma decisión (conf. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala II, “Fabripack SA c. DGI”, del 9/9/2010, La Ley Online AR/JUR/57376/2010; íd., Sala IV, “SEA Servicios Empresarios Argentinos SA c. Dirección General Impositiva s. recurso directo de organismo externo”, del 15/2/2018, La Ley Online AR/JUR/30/2018).
V. Las defensas a las imputaciones deslizadas a partir del punto V del memorial tampoco bastan para modificar el temperamento seguido en la resolución.
Véase que lo que en rigor hace la recurrente es contestar las explicaciones que fueron requeridas en el artículo 2º de la decisión impugnada. Esto es así a tal punto que la entidad se remite a la presentación que realizó por separado para dar respuesta a las observaciones. Sin embargo, dicho temperamento no revela otra cosa más que la sucesión de incumplimientos ocurridos, sin que sea competencia de esta alzada determinar si finalmente la asociación logró responder de manera adecuada con los requerimientos que tenía pendientes.
En todo caso, y en lo que sí es objeto de recurso, lo cierto es que la sanción aplicada se presenta como razonable conforme lo actuado en el expediente y los sucesivos incumplimientos que tuvieron lugar. No hubo, a criterio de este colegiado, un exceso de punición ni tampoco un entrometimiento indebido a la gestión de la asociación.
Téngase en cuenta que el artículo 10 inciso b) de la ley 22.315 dispone expresamente que la Inspección General de Justicia cumple, con respecto a las asociaciones civiles, la función de fiscalizar permanentemente su funcionamiento. En esa línea, el artículo 379 de la resolución general nº 7/2015 prevé específicamente que el organismo “fiscalizará en forma permanente el funcionamiento de las entidades”, a la vez que el artículo 387 dispone que “[e]l incumplimiento de lo dispuesto en los artículos anteriores, como así también el llevado irregular de los libros y registraciones y el impedimento u obstrucción al acceso a los mismos y a la documentación social por parte de los asociados y en su caso a integrantes de los órganos de administración y fiscalización, harán pasibles a los responsables de la sanción de multa prevista en el artículo 14, inciso c), de la Ley Nº 22.315”. Además, esta última resolución también contiene rigurosas pautas de actuación en lo que refiere a los estados contables de estas personas jurídicas (artículos 388 y ss.).
Frente a este escenario, no se aprecian entre los fundamentos del recurso razones jurídicas trascendentes que sustenten la ilegalidad de lo decidido. La asociación contó con oportunidades previas para cumplir con los requerimientos que se le efectuaron y no lo hizo en forma adecuada a pesar del extenso tiempo transcurrido y de que algunos de ellos, como el caso de la designación de autoridades, se remontan al año 2016. De hecho, ya se dijo que en paralelo a la interposición del recurso ha intentado dar respuesta a las observaciones pendientes, lo que no hace más que poner en evidencia el retraso injustificado en que incurrió.
Por otra parte, la ponderación entre los hechos señalados en la resolución particular y la normativa aplicable llevan a considerar ajustada la sanción de apercibimiento con publicación por un día decidida (art. 14 inc. b de la ley 22.315). No se optó por una más grave como la económica prevista en el inciso siguiente, a la vez que la existencia de incumplimientos reiterados y su gravedad justificaron obviar el simple apercibimiento. Se cumplió así adecuadamente con la exigencia de motivación y también con las pautas específicamente contempladas en los artículos 25 y 27 de la resolución general nº 7/2015: la gravedad del hecho, la reiteración y el interés público afectado.
En definitiva, la jurisprudencia tiene dicho que la determinación de las sanciones pertenece –en principio– al ámbito de las facultades discrecionales de la autoridad administrativa y solo es revisable por los jueces en casos de ilegitimidad manifiesta (conf. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala I, “Compañía Argentina de Marketing Directo S.A. c. DNCI s. lealtad comercial – ley 22.802”, del 5/5/2016, La Ley 2016-E, 524 con nota de Graciela I. Lovece). Esa situación excepcional, como se vio, no se presentó en el caso.
De modo que, por las razones que se expusieron, el recurso de apelación será desestimado y se confirmará la resolución apelada.
Por lo dicho, y de conformidad con lo dictaminado por el señor Fiscal General, se resuelve: 1) Confirmar la resolución apelada; y 2) Imponer las costas de alzada al apelante vencido (arts. 68 y 69 del Código Procesal).
Regístrese, notifíquese a las partes, al señor fiscal en su despacho y devuélvase.
Se hace constar que la publicación de la presente sentencia se encuentra sometida a lo dispuesto por el art. 164, 2º párrafo del Código Procesal y art. 64 del Reglamento para la Justicia Nacional, sin perjuicio de lo cual será remitida al Centro de Información Judicial a los fines previstos por las Acordadas 15/13 y 24/13 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. – Paola M. Guisado. – Patricia E. Castro. – Juan Pablo Rodríguez.
Corte Suprema de Justicia. Acordada 34 de noviembre 4 de 2024 – Procedimiento Administrativo: Ley Nacional de Procedimiento Administrativo 19.549; Capítulo III del Título II; modificación; ley 27.742; órganos del Poder Judicial; aplicación cuando ejerzan actividad materialmente administrativa; Corte Suprema de Justicia; funciones de superintendencia; Reglamento para la Justicia Nacional; vigencia y revisión; paulatina adaptación de los regímenes especiales.
Corte Suprema de Justicia
Acordada 34 de noviembre 4 de 2024 – Procedimiento Administrativo: Ley Nacional de Procedimiento Administrativo 19.549; Capítulo III del Título II; modificación; ley 27.742; órganos del Poder Judicial; aplicación cuando ejerzan actividad materialmente administrativa; Corte Suprema de Justicia; funciones de superintendencia; Reglamento para la Justicia Nacional; vigencia y revisión; paulatina adaptación de los regímenes especiales (B.O. 06/11/2024).
Buenos Aires, 4 de noviembre de 2024
Los Señores Ministros que suscriben la presente,
Consideraron:
I. Que la Ley 27.742 establece en el Capítulo III del Título II importantes modificaciones a la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo 19.549. Especialmente y en lo que aquí interesa, la nueva redacción prevé que sus disposiciones “se aplicarán directamente” a los órganos del Poder Judicial cuando ejerzan actividad materialmente administrativa (art. 24 que sustituye el art. 1°, inciso a punto ii de la LNPA).
II. Que dicha previsión legal innova sobre funciones de superintendencia que el Tribunal ha regulado desde que comenzó a funcionar y que son ejercidas en un marco que responde a sus especificidades como cabeza de un poder del Estado encargado de tutelar la mejor administración de justicia y, al mismo tiempo, los derechos de los funcionarios y empleados, proveedores y contratistas, abogados, procuradores y auxiliares de la justicia, periodistas, público en general, afiliados a la Obra Social del Poder Judicial, participantes en diversos concursos, solicitantes de información pública, entre otros presentantes.
III. Que, en primer lugar, corresponde advertir que la Corte tiene un reglamento general, el Reglamento para la Justicia Nacional –con sus modificaciones y disposiciones complementarias– en el que se regula el funcionamiento de los tribunales, horarios y días hábiles, obligaciones, juramentos, registros, órdenes de despacho, formalidades de escritos, providencias, comunicaciones, constancias, manejos de fondos, acceso a expedientes, acuerdos, quórum, tramitaciones entre dependencias, regímenes de mayorías para la toma de decisiones de superintendencia, autoridades, audiencias, despachos, distribución de causas, la seguridad de los edificios y la policía del palacio, la estructura de la Corte Suprema, sus secretarías y demás oficinas, cuestiones de funcionamiento y atención al público, y lo mismo para las cámaras, juzgados, cuerpos periciales, peritos auxiliares, etc.
IV. Que, asimismo, esta Corte ha completado estas previsiones y regulado otras mediante la adopción de diversos regímenes especiales. A título de ejemplo cabe mencionar: la tramitación de licencias y justificaciones de inasistencias (acordadas 34/1977, 27/1987, 41/1990, 33/2003, 12/2004, 23/2006, 28/2008, 3/2010, 11/2016, 20/2016, 27/2017, 19/2018, 22/2018, 44/2018 16/2019 y 24/2022), la gestión de compras y contrataciones (acordada 38/2023), el desarrollo de la carrera judicial (acordada 5/1958 –Fallos 240:107– y sus modificatorias), la instrucción de investigaciones y sumarios (acordadas 8/1996 y 26/2008), la inscripción de peritos auxiliares en listados especiales (v. gr. acordadas 56/1973, 112/1973, 25/1985, 15/1991, 35/1991), el ingreso de peritos oficiales (v. gr. acordadas 22/2010, 16/2011); el funcionamiento de la Dirección de Control y Asistencia de Ejecución Penal (acordadas 17/2015 y 30/2017), de la Dirección de Asistencia Judicial en Delitos Complejos y Crimen Organizado (acordadas 2/2016, 30/2016 y 17/2019), de los diversos cuerpos periciales (acordadas 47/2009, 7/2011, 16/2011, 21/2012, 40/2013, 34/2014, 29/2015, 28/2016, 29/2016, 3/2017, 26/2019), así como del servicio de morgue y de los servicios de mesa de entradas (acordada 58/1996 y sus modificatorias), de mandamientos y notificaciones (acordadas 3/1975, 9/1990, 82/1990, 24/1999), de bibliotecas (acordada 10/2023), de archivo general (acordadas 34/1981, 28/2008, 15/2011, 39/2015, 35/2017); la atención de solicitudes de acceso a la información pública (acordada 42/2017) y de matriculación profesional (acordadas 13/1980, 37/1987 y 39/2017); el otorgamiento de los premios “Corte Suprema” a los mejores promedios de las carreras de abogacía (acordadas 6/1991 y 6/1995) y a las tareas periodísticas judiciales destacadas (acordada 6/2007); la acreditación de periodistas (acordadas 3/2004, 29/2008); la captura y transmisión de toda actividad procesal que por su naturaleza merezca difusión pública (acordada 4/2014); la presentación de declaraciones juradas patrimoniales de funcionarios y magistrados (acordadas 1/2000, 25/2013, 9/2014, 10/2017), la tramitación electrónica de actuaciones, la generación de estadísticas (acordada 6/2024), la circulación de expedientes, asuntos y proyectos de superintendencia (acordada 15/2023); así como ha previsto regímenes de reintegros por gastos de guarderías y jardines maternales (acordada 14/2009), la creación de un registro de procesos colectivos (acordadas 32/2014, 12/2016) y de Amicus Curiae (acordada 7/2013), y dictado disposiciones referidas al tratamiento de cuestiones presupuestarias, patrimoniales y de auditorías, entre muchas otras.
V. Que el Tribunal adecua esos regímenes con la regularidad que demandan los cambios de circunstancias. Así, y por solo mencionar los últimos dos años, ha dictado un nuevo régimen de compras y contrataciones, medida que se adoptó en ejercicio de las competencias atribuidas a este Tribunal por los artículos 108 y 113 de la Constitución Nacional (acordada 38/2023); ha actualizado el “Reglamento de Bibliotecas del Poder Judicial de la Nación” (acordada 10/2023) que regula el funcionamiento de la Biblioteca Central de la Corte Suprema como biblioteca pública de libre acceso y las condiciones de permanencia de los lectores y los préstamos de material; y ha dictado un nuevo estatuto actualizado para la Obra Social del Poder Judicial de la Nación y sus afiliados (acordadas 1/2022 y 28/2022).
VI. Que en distintas oportunidades, las revisiones realizadas a los regímenes especiales vigentes del Poder Judicial de la Nación han observado los cambios que los restantes poderes adoptaron para sí e instrumentado modificaciones en resguardo de la especial naturaleza institucional del Poder Judicial de la Nación.
Se ha dicho así que su particular estructura exige –sin alterar la finalidad perseguida por las leyes–, adoptar medidas apropiadas para preservar la independencia de este poder del Estado o para evitar que su implementación directa pueda perjudicar la correcta prestación del servicio de justicia (ver la acordada 1/2000 al dictarse la Ley 25.188; y los mismos principios informan la acordada 42/2017, dictada luego de la sanción de la Ley 27.275, la acordada 9/2014, dictada luego de sancionarse la Ley 26.857; la acordada 23/2023, posterior a la Ley 27.636; las acordadas 26 y 49 del 2013, en ocasión del dictado de la Ley 26.861, entre muchas otras).
VII. Que en su texto original la Ley 19.549 dictada en 1972 sólo reguló los procedimientos aplicables ante la Administración Pública Nacional, centralizada y descentralizada (art. 1°).
Sobre esa base, por un período que excede ya los 50 años el Tribunal ha sostenido invariablemente la inaplicabilidad de esa norma al ejercicio de la superintendencia (Fallos 329:5745, y las Resoluciones 3226/98, 2346/2006, 554/2011, 211/2022, 631/2023; entre muchas otras), la que continúa rigiéndose por las normas especiales dictadas al efecto.
Dicha solución pacífica se explicaba, además, por la circunstancia de que las normas de la ley 19.549 fueron concebidas para regular una actividad administrativa esencialmente diferente a la que compete a este Poder. Esto se advierte, por ejemplo, en el criterio general de cómputo de los plazos en días hábiles administrativos (art. 1, inciso d, hoy artículo 1 bis d.ii) o en la regulación de las cuestiones de competencia tanto respecto de las facultades resolutorias en cabeza del Poder Ejecutivo o del Jefe de Gabinete de Ministros como en las previsiones de contiendas negativas y positivas (arts. 4 y 5).
La reforma de la ley mantuvo esas disposiciones y agregó otras –como la que regula los procedimientos de consulta pública referidos en el artículo 8 bis– pero estableció su aplicación directa al Poder Judicial de la Nación.
VIII. Que los aspectos sustanciales y los principios generales de la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo han sido oportunamente valorados y se encuentran ya ínsitos en los regímenes especiales y decisiones de superintendencia que ha dictado esta Corte Suprema. No obstante, todos estos son pasibles de las adecuaciones o precisiones que el Tribunal considere como positivas para la mejor consecución de sus fines, de acuerdo a las particularidades del Poder Judicial de la Nación.
IX. Que el propio régimen general de la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo, si bien declara la vocación de concentrar y uniformar los procedimientos y aspectos sustanciales, reconoce que puede no ser adecuado para todo tipo de organización. Por ello exceptúa a algunos sujetos de su ámbito de aplicación y permite que se excluya a ciertos procesos especiales de aquellos sujetos que sí están incluidos en la ley (conf. arts. 1° y 2º de la LNPA).
X. Que este último criterio es el que surge de la propia ley pues, oportunamente, al disponer su aplicación en el ámbito de la Administración Pública Nacional, se previó que “Dentro del plazo de CIENTO VEINTE días, computado a partir de la vigencia de las normas procesales a que se refiere el artículo 1, el PODER EJECUTIVO determinará cuáles serán los procedimientos especiales actualmente aplicables que continuarán vigentes. Queda asimismo facultado para:
Paulatina adaptación de los regímenes especiales al nuevo procedimiento.
a) Sustituir las normas legales y reglamentarias de índole estrictamente procesal de los regímenes especiales que subsistan, con miras a la paulatina adaptación de éstos al sistema del nuevo procedimiento y de los recursos administrativos por él implantados, en tanto ello no afectare las normas de fondo a las que se refieren o apliquen los citados regímenes especiales.
La presente ley será de aplicación supletoria en las tramitaciones administrativas cuyos regímenes especiales subsistan.
b) Dictar el procedimiento administrativo que regirá respecto de los organismos militares y de defensa y seguridad, a propuesta de éstos, adoptando los principios básicos de la presente ley y su reglamentación…” (art. 2 LNPA).
XI. Que así como las exclusiones particulares de regímenes quedaron en cabeza del Poder Ejecutivo Nacional (art. 2º LNPA), la declaración expresa de excluir procedimientos particulares en el ámbito del Poder Judicial de la Nación debe necesariamente recaer en este Tribunal, cabeza de este poder del Estado y con autonomía para dictar los reglamentos para su funcionamiento, conforme lo establece expresamente el artículo 113 de la Constitución Nacional.
XII. Que esta Corte ha expresado en reiteradas oportunidades que tiene la facultad y el deber institucional de adoptar, en el ámbito de sus atribuciones –incluida la superintendencia– las medidas necesarias y apropiadas para producir aquellos actos de gobierno que como cabeza de Poder y órgano supremo de la organización judicial argentina, fuesen necesarios para asegurar la debida prestación del servicio de justicia y el funcionamiento de sus instituciones (conf. arts. 108 y 113 de la Constitución Nacional y, entre otras, acordadas 4/2018 y 17/2019).
XIII. Que, en ese entendimiento, corresponde que este Tribunal brinde precisiones sobre la vigencia de las normas en las que enmarca sus funciones de superintendencia y establezca cómo compatibilizarlas con las modificaciones dispuestas en la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo.
XIV. Que han tomado debida intervención la Secretaría General de Administración y la Secretaría Jurídica General.
XV. Que, en atención a la naturaleza de la decisión, resulta aplicable la excepción prevista en el punto dispositivo 6 de la acordada 15/2023.
Por ello,
Acordaron:
1) Hacer saber que esta Corte comparte el criterio de actualización y modernización de las normas que rigen los procedimientos administrativos.
2) Ratificar y mantener la vigencia del Reglamento para la Justicia Nacional y de todos los procedimientos especiales existentes en el Poder Judicial de la Nación, precisando que la Ley 19.549, con sus modificaciones, solo será aplicable al ejercicio de la superintendencia de esta Corte y de los restantes tribunales del Poder Judicial de la Nación, cuando los procedimientos lo establezcan de manera expresa y en la medida y carácter que dicha remisión disponga.
3) Establecer que esta Corte llevará adelante una paulatina adaptación de los regímenes especiales, dictando las medidas adecuadas a este Poder del Estado que permitan una ordenada aplicación de las disposiciones y principios de la Ley 19.549 (texto actualizado conforme la Ley 27.742).
4) Ordenar que la Secretaría de Desarrollo Institucional, con la intervención que pueda requerir de la Secretaría Jurídica General y de la Secretaría General de Administración, revise el Reglamento para la Justicia Nacional y los regímenes especiales y eleve al Tribunal una propuesta con las modificaciones que correspondería realizar para la paulatina adaptación dispuesta en el punto 3 anterior.
Todo lo cual dispusieron y mandaron, ordenando que se comunique, se publique en el Boletín Oficial, en la página web del Tribunal y se registre en el libro correspondiente; de lo que doy fe. – Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz. – Juan C. Maqueda. – Luis S. Clerici.
VOCES: JURISPRUDENCIA – CORTE SUPREMA DE LA NACIÓN – COMPETENCIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA – DERECHO ADMINISTRATIVO – JURISDICCIÓN – CONSTITUCIÓN NACIONAL – PODER JUDICIAL – EXPEDIENTE JUDICIAL – PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO – DEMANDAS CONTRA LA NACIÓN – REGLAMENTO PARA LA JUSTICIA NACIONAL – SUPERINTENDENCIA – RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ESTADO NACIONAL – DIVISIÓN DE PODERES – INTELIGENCIA ARTIFICIAL – COMUNICACIONES ELECTRÓNICAS
F., P. E c. Colegio de Psicólogo La Pampa s/demanda contencioso-administrativa
Comentado por Pablo Hernán Díaz: Una perspectiva sobre la articulación de los principios del derecho disciplinario en el contexto de los colegios públicos de profesionales. Reflexiones a partir del caso “F. P. E. contra el Colegio de Psicólogos de La Pampa” (STJ La Pampa, año 2024)
En la ciudad de Santa Rosa, capital de la Provincia de La Pampa, a los veintidos días de abril de dos mil veinticuatro, se reúne la sala C del Superior Tribunal de Justicia, integrada por los Dres. José Roberto Sappa y Eduardo D. Fernández Mendía, como presidente y vocal, respectivamente, para dictar sentencia en el expediente caratulado: “F., P. E. contra Colegio de Psicólogos La Pampa sobre demanda contencioso-administrativa”, expediente nº 160232.
Antecedentes
I.P. E. F demanda al Colegio de Psicólogos de La Pampa. Pretende la declaración de nulidad de la resolución de la Asamblea Extraordinaria, del 10 de septiembre de 2022, que rechazó el recurso de apelación contra la resolución, del 15 de octubre de 2021, del Tribunal de Ética y Disciplina que lo sancionó con la suspensión de la inscripción en la matrícula por nueve meses con total cesación a la actividad profesional (Actuación nº 1842284).
Dice que el acto impugnado agravia su derecho subjetivo porque sin una justificación ni motivo fundado y sin un análisis racional de la situación concreta, sin reconstruir la verdad objetiva de lo sucedido lo privan de su derecho a ejercer su profesión.
Manifiesta que también se vulneran derechos económicos porque es el ejercicio de su profesión el que da sustento a él y a su familia.
Seguidamente, expone los hechos del caso. En tal sentido, dice que el Colegio de Psicólogos inició de oficio el sumario administrativo 2/2020 con base en la denuncia por abuso sexual efectuada el 12 de agosto de 2020.
Expresa que en el sumario no obra más prueba que las actuaciones de Ministerio Público Fiscal.
Señala que ante la falta de un auto de imputación que indicara cuál era la acusación concreta, entendió que debía explicar la acusación de abuso sexual que era investigada por el Poder Judicial.
Reitera que no se le cuestionó accionar específico alguno, motivo por el que no ahondó en precisiones de la intervención, y que no presentó alegato, pues no se produjeron pruebas de las que pudiera argumentar alguna cuestión.
Expone que se vio sorprendido cuando llegó la sentencia del Tribunal porque tergiversó su descargo, a punto de utilizar citas textuales de expresiones que nunca manifestó, que sacó de contexto otras y que llegó a conclusiones falsas y sin sustento.
En capítulo aparte, bajo el epígrafe Ilegitimidad manifiesta, y con cita del artículo 35, inciso 5º, del Código Procesal Civil y Comercial, recuerda que, en la Asamblea Extraordinaria, con la presencia de veinte colegiados, se dio tratamiento al recurso de apelación.
Dice que muchas de las personas presentes no analizaron la cuestión que decidieron porque tomaron vista de las actuaciones en ese momento.
Expresa que la Asamblea ratificó lo resuelto sin utilizar la sana crítica, sin debate, sin crítica razonada, sin fundamento, sin explicación y sin pruebas, sin causa ni motivación.
Dice que la Asamblea no hizo lugar a las consideraciones por separado que conformaban el objeto del juicio, en los términos del inciso 4 del artículo 155 del CPCCLP ni tampoco los fundamentos y la aplicación de la ley.
Explica que el auto de imputación no delimitó los artículos del Código de Ética que se le acusaban de haber infringido, circunstancia que lo obligó a emprender una defensa a ciegas.
Afirma que el Tribunal de Ética partió de la presunción de culpabilidad porque fundó su decisión sin pruebas, con más dudas que certezas, sin respetar el beneficio de la duda, con tergiversación y falseamiento de sus manifestaciones.
Expone que no infringió el artículo 130 porque no realizó una evaluación psicodiagnóstica, sino que recurrió a un auxiliar terapéutico.
Asevera que tampoco violó el artículo 131 porque no seleccionó batería de prueba o técnicas, ni el artículo 133 porque no hizo un informe subsidiario a un proceso de evaluación y diagnóstico, sino un descargo en una acusación.
Dice que el Tribunal de Ética y Disciplina aplicó arbitrariamente una de las sanciones más graves –la suspensión de la inscripción en la matrícula por el término de nueve meses– con privación del derecho constitucional a trabajar, sin explicar atenuantes ni agravantes.
Manifiesta que ni la ley 818 ni su reglamento interno establecen claramente la forma de procedimiento para cursar el recurso y que hubo falta de claridad en la imputación con la consecuente deficiencia en la defensa.
Finalmente ofrece la prueba que hace a su derecho y solicita la casación de la resolución recurrida y que se deje sin efecto la sanción aplicada.
II. El Colegio de Psicólogos de La Pampa, mediante su apoderada, comparece al proceso, contesta la demanda y solicita su rechazo (Actuación n.º 1977455).
Por imperativo procesal, niega los hechos expuestos en la demanda que no sean de su expreso reconocimiento.
Seguidamente, descarta toda probable vulneración de derechos del actor.
Dice que la resolución de la Asamblea Extraordinaria se dictó en el marco de un procedimiento establecido por la ley y por el reglamento de forma legítima.
Afirma que se respetaron los derechos y garantías del señor F., esto es, el derecho al debido proceso, el derecho de defensa en el marco del proceso ético disciplinario.
Aclara que la Asamblea es el órgano máximo del Colegio, con potestades otorgadas por la ley para decidir en alzada por recurso de apelación en las causas éticas (artículo 16, ley 818).
Explica que los órganos del Colegio son: la Asamblea (órgano máximo en jerarquía compuesto por los asociados en condiciones de participar), el Consejo Directivo (órgano ejecutivo), el Tribunal de Ética y Disciplina (que entiende y resuelve causas éticas) y la Comisión Revisora de Cuentas (artículo 5, ley 818).
Asevera que no hubo vulneración de derechos y garantías y que los procedimientos fueron acordes con la ley 818 y el Reglamento de Procedimiento de Ética y Disciplina.
Afirma que no corresponde endilgar vulneración de derechos cuando cada acto se dictó de conformidad con respeto a los plazos, derechos y acciones procesales.
En ese sentido, asevera que los actos administrativos son legales, legítimos y ajustados a derecho, circunstancia que impide su nulidad o invalidación.
Manifiesta que el Tribunal de Ética y Disciplina (TED) no tergiversó el descargo del señor F. con citas falsas o sacadas de contexto. Por el contrario, su sentencia es pertinente porque evaluó el sumario con las pruebas incorporadas, y emitió un dictamen fundado con alusión a la faz ética (que es de su exclusiva competencia) y al actuar profesional del denunciado.
Expresa que sería incorrecto determinar sobre un delito o la tipificación o calificación porque eso está reservado al ámbito penal.
Niega que se haya aplicado la presunción de culpabilidad, porque se ordenó el traslado de ley para que el señor F. expresara todo cuanto considerara a su derecho y ofreciera prueba, quien no tuvo límites para su defensa.
Afirma que no es cierto que la Asamblea no haya analizado el recurso pues ese fue el único tema del orden del día, se debatió y votó, como surge del acta.
Recuerda que la Asamblea duró tres horas y que hubo diferentes opiniones. También dice que la causa estuvo a disposición de los interesados para su lectura y que se tomó esa decisión por seguridad y confidencialidad debido a la sensibilidad del tema.
En referencia al voto secreto, dice que está resuelto estatutariamente y que así fue decidido en la Asamblea sin oposición u objeción.
Recuerda que la votación se hizo en forma ordenada, segura y libre; de modo transparente y democrático.
Bajo el apartado “De la violación a las garantías constitucionales”, recuerda que el señor F. no fue acusado de la comisión de un delito tipificado, sino que se evaluó su actuar ético y profesional.
Destaca que la sentencia es el acto donde se atribuye la transgresión ética y que ello no puede verse como falta de presunción de inocencia.
Afirma que los argumentos de la parte actora expresan su desacuerdo con el juzgamiento y resolución, pero que ello en modo alguno significa una crítica razonada.
Asevera que la sentencia del TED realizó un análisis exhaustivo del sumario.
Dice que en el ámbito profesional se juzga exclusivamente el incumplimiento de las obligaciones y conductas reñidas con la ética y disciplina profesional.
Sostiene que tanto el TED como la Asamblea coincidieron en afirmar que existió una conducta en pugna con la ética, reprochable y sancionable, y que la resolución en el ámbito penal que será autónoma e independiente de la causa disciplinaria.
Expresa que la resolución del TED es legítima y fundada, que no contiene disposiciones arbitrarias o contrarias a la ley, ni exhibe irracionalidad. Considera que podrá el actor no coincidir con la decisión, pero que ello no es suficiente para desecharla.
Expone que la sanción aplicada por el TED y ratificada por la Asamblea no fue la más grave.
Con relación a la privación del derecho constitucional a trabajar, recuerda que no hay derechos absolutos y que en el caso no hay cercenamiento del derecho porque la sanción es el resultado de un actuar reprochable éticamente.
Expresa que mal puede argüir la parte actora el desconocimiento de la normativa aplicable, porque no solo se presume conocida, sino que tuvo información y conocimiento efectivo.
Manifiesta que el pronunciamiento es plenamente válido, que no es arbitrario, que no hubo desconocimiento de garantías ni de derechos constitucionales.
Señala que el artículo 16 del Reglamento faculta al TED a ordenar medidas probatorias, y que quien es denunciado tiene el derecho de ofrecer toda la prueba que hace a su defensa y no hacerlo es su propia decisión.
Indica que el TED, en ejercicio de su facultad, consideró pertinente ordenar prueba informativa al MPF y a la Oficina Judicial.
Concluye que no hay argumento para invalidar el acto administrativo emanado de la Asamblea Extraordinaria del Colegio de Psicólogos de la Pampa, que refrenda la sentencia del TED, actos legales, legítimos y razonables, que respetaron los derechos y garantías del profesional, por lo que corresponde que sean confirmados.
Finalmente, ofrece la prueba, funda en derecho su defensa, reserva el caso federal y solicita que se rechace la demanda en todos sus términos, desestimando la impugnación del acto administrativo atacado, declarándolo válido y confirmando la resolución y sanción aplicada, con costas.
III. En respuesta al traslado en los términos del artículo 37 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, la parte actora ratifica en todos sus términos el escrito de demanda y que su agravio recae en la afectación de su derecho subjetivo e interés legítimo, porque la resolución atacada lo priva del derecho de ejercer su profesión, de trabajar, de sus derechos económicos al ser sustento de él y su familia, provocando daño al honor y avasallando demás derechos y garantías constitucionales (Actuación n.º 2015230).
Expresa que la parte demandada si bien arguye que el actor no utilizó el derecho a ofrecer prueba, lo cierto es que no hubo un auto de imputación que indicara que extremo debía probar.
Añade que se enteró que las omisiones que se le endilgaban recién con la sentencia, y que fue hasta ese momento que pensó que la acusación en su contra era por un hipotético abuso sexual y no por no haber tenido un consentimiento informado para realizar las prácticas, cuestión que no mencionó, porque nunca pensó que estaría en debate.
Advierte que de la misma defensa surge que se partió del principio de culpabilidad y que se impuso la carga al sumariado de probar su inocencia, cuando ni siquiera había una denuncia por mala praxis.
Lo mismo ocurrió con el derecho a alegar, ¿qué alegaría más allá de manifestar su inocencia con relación al abuso sexual, que era de lo que supuso que lo acusaban?
Con cita de doctrina administrativista, expresa que el TED debió aclarar qué dudas le merecían la actuación del licenciado para que éste se pudiera defender, porque nunca fue acusado por mala praxis, sino por haber cometido un abuso sexual, cuestión que desde ya se desconoce y no fue probada. Dice que no puede haber objetividad en un órgano como el TED que realiza el procedimiento y la resolución, y que resuelve el caso sin investigar, desde el prejuicio y el prejuzgamiento, sin citar un testigo, ni tampoco al mismo acusado para despejar dudas de su actuación profesional.
Reitera que la sentencia del TED y su confirmación vulneran la presunción de inocencia, porque no se acreditó un accionar reprochable, la resolución no ha sido correcta, ni lícita, ni razonable o ajustada al ordenamiento jurídico.
Ratifica que existen argumentos para invalidar el acto administrativo de la Asamblea Extraordinaria porque no fueron ni legales ni legítimos, ni razonables, y porque no respetaron los derechos y garantías del profesional.
IV. A continuación, el Tribunal ordenó la apertura a prueba y producida la ordenada, dispuso su clausura, y reservo las actuaciones para que las partes alegaran sobre el mérito de la prueba, acto procesal cumplido (Actuaciones n.º 2020027, 2515114, 2519335 y 2582526).
Asimismo, cabe precisar que, durante la sustanciación del proceso, se admitió como hecho nuevo la sentencia dictada en el marco del Legajo n.º 100416 caratulado: “MPF contra F., P. E sobre abuso sexual agravado”, la que fue debidamente incorporada (Actuaciones n.º 2098614 y 2131465).
V. Remitidas las actuaciones en vista, la Procuración General se pronunció por el rechazo de la demanda (Actuación n.º 2613945, Dictamen C-nº 60/23).
Para ello, señala que el acto administrativo impugnado dictado en el ámbito del sumario disciplinario del Tribunal de Ética y Disciplina del Colegio de Psicólogos de La Pampa fue el resultado de un ordenado procedimiento en el que las autoridades disciplinarias reunieron pruebas suficientes, las que no fueron eficazmente desvirtuadas por el denunciado en la oportunidad que tuvo de efectuar su descargo y ofrecer las que hacían a su derecho, razón por la cual la demanda debería ser rechazada.
A continuación, ingresa el expediente a despacho para dictar sentencia (Actuación n.º 2614191).
Resulta pertinente señalar que el Tribunal, de oficio, extrajo el expediente del estado de sentencia, y como medida para mejor proveer ordenó la actualización de la información en el mismo legajo penal n.º 100416. Cumplido y debidamente notificadas las partes, las actuaciones volvieron al estado procesal para el dictado de la sentencia (Actuación n.º 2693868 y 2713785).
Fundamentos
1º) De los antecedentes surge que la cuestión traída a consideración está directamente vinculada con las facultades disciplinarias ejercidas, en el caso, por un colegio profesional.
Al respecto, cabe precisar que la potestad disciplinaria, en términos generales, tiene su fundamento en la preservación y autoprotección de la organización administrativa y su ejercicio se justifica ante conductas violatorias de deberes y prohibiciones. Es decir, se está en presencia de conductas que refieren a faltas puramente deontológicas, esto es, infracciones de naturaleza ética.
Cabe agregar que en el supuesto de sanciones disciplinarias impuestas por asociaciones o colegios de profesionales, la intervención del Poder Judicial debe limitarse al control de legalidad y razonabilidad.
Es decir, conforme doctrina de este Superior Tribunal de Justicia, su intervención debe ser para determinar si la imposición de la sanción disciplinaria fue el resultado de un uso ilegítimo o abusivo de las normas jurídicas que habilitan aquella competencia (conforme: –mutatis mutandis– STJ, sala C, “Togachinsky”, 22/10/2018; “Valcarcel”, 27/6/2019).
2º) En el ámbito local, el Colegio de Psicólogos fue creado mediante la ley 818, que, en lo que aquí interesa, dispone que es de su competencia el control del correcto ejercicio de la profesión (ley 818, Boletín Oficial 7/12/1987).
Para ello, se le asignan facultades disciplinarias sobre sus miembros, sin perjuicio de la responsabilidad civil y criminal (conforme: artículo 8).
A ese efecto, la misma ley otorga al Tribunal de Ética y Disciplina la facultad de juzgar y aplicar las sanciones correspondientes, previa tramitación de un procedimiento determinado (conforme: artículo 14, último párrafo).
Esa facultad pretende asegurar el correcto ejercicio en todos los ámbitos de la actuación profesional del licenciado o licenciada en psicología u otros títulos equivalentes.
Así, la ley establece que son causas de sanciones disciplinarias: (a) la negligencia o imprudencia reiterada y manifiesta u omisión en el cumplimiento de los deberes y obligaciones profesionales; (b) la violación a las normas de ética profesional; (c) la protección manifiesta o encubierta al ejercicio ilegal de la profesión; (d) la infracción a las disposiciones del régimen arancelario; (e) Retención indebida de fondos o efectos pertenecientes a los asistidos; (f) la contravención a las disposiciones de la ley, normas reglamentarias y resoluciones de los órganos del Colegio; y (g) el cumplimiento o desarrollo de cualquier actividad propia del ejercicio profesional sin estar inscripto en la matrícula o encontrándose suspendida o cancelada la inscripción (conforme: artículo 9).
En el aspecto procedimental referido a las cuestiones disciplinarias, ante una denuncia –o de oficio–, el Consejo Directivo debe, en el término de diez días, remitir los antecedentes al Tribunal de Ética y Disciplina. Este emplazará a la persona imputada para que presente su descargo y ofrezca las pruebas que hagan a su derecho en el plazo y forma que establezca el Reglamento Interno.
3º) En el caso, el Tribunal de Ética y Disciplina del Colegio de Psicólogos de La Pampa, mediante la resolución del 15 de octubre de 2021 –ratificada por la Asamblea Extraordinaria del 10 de septiembre de 2022– sancionó al licenciado P. E. F con la suspensión de la inscripción de la matrícula por el término de 9 meses con total cesación de la actividad profesional, con fundamento en el artículo 8, inciso d, de la ley 818.
Contra esa resolución, P. E. F plantea un recurso de ilegitimidad, según los artículos 16 de la ley 818 y 34 del Reglamento interno del Colegio de Psicólogos mediante la que pretende que se deje sin efecto la sanción impuesta.
De ese modo, corresponde determinar (i) si el Colegio de Psicólogos, mediante el Tribunal de Ética y Disciplina y la Asamblea Extraordinaria, ejerció ilegítimamente su potestad disciplinaria al suspender al licenciado P. E. F en el ejercicio de su profesión; (ii) si infringió el artículo 13 de la ley 818, en relación con la gradualidad de la sanción; (iii) si hay deficiencia normativa; (iv) si transgredió los artículos 35, inciso 5º, e incumplió los artículos 155, 156, primer párrafo, y 257 del Código Procesal Civil y Comercial.
4º) Del ejercicio ilegítimo de la facultad disciplinaria. El licenciado F., como cuestión sustancial, alega la afectación de su derecho de defensa porque no hubo una imputación que indicara cuál era la acusación concreta.
Ahora bien, el derecho a una imputación o acusación concreta en el ámbito del derecho disciplinario no debe tomarse de la misma manera que en el derecho penal, tal como se pretende.
Es decir, la precisión requerida en materia disciplinaria es menor que en materia penal, y ello es así, pues el derecho penal y el disciplinario tienen cometidos diferentes.
En efecto, en el derecho penal se castigan los delitos establecidos en el Código Penal y sus leyes complementarias con la finalidad de hacer justicia en nombre de la sociedad. Su pena afecta a quien delinquió en su esfera ordinaria, esto es, la libertad y la propiedad.
La sanción disciplinaria implica una medida de corrección y educación en el ámbito de los deberes y prohibiciones especiales (conforme: Domingo J. Sesín, El derecho administrativo en reflexión, 1ra. edición, Ediciones RAP, Buenos Aires, 2011, pág. 262).
Entonces, en materia disciplinaria, a diferencia del derecho penal, no es posible codificar todos los supuestos o de manera absoluta porque las posibilidades de infracción a las normas disciplinarias evidencian una heterogeneidad y complejidad no susceptibles de ser encerradas en una descripción típica. Consecuentemente, deben existir cláusulas relativamente abiertas referidas a deberes profesionales.
Como contrapartida a la flexibilidad en el principio de imputación, el órgano disciplinario debe motivar la sanción para que sea posible verificar válidamente la existencia de la conducta sancionable.
Así, el acto administrativo que resuelva la aplicación de la sanción disciplinaria debe cumplir con la causa o motivo –elemento esencial de todo acto administrativo– y evitar que la decisión no sea producto de la voluntad de la autoridad administrativa, sino que su emisión sea resultado de antecedentes imputables y derecho aplicable.
5º) Del expediente administrativo disciplinario nº 01/20 –que se tiene a la vista en formato electrónico– surge que el Consejo Directivo del Colegio de Psicólogos, el 19 de agosto de 2020, inició de oficio el sumario 02/20 contra el licenciado P. E. F, con fundamento en el oficio n.º 2296562 remitido por la Unidad de delitos que impliquen violencia familiar y de género, del Ministerio Público Fiscal y en el marco del legajo penal n.º 100416.
El 24 de agosto de 2020, el Tribunal de Ética y Disciplina, con fundamento en la denuncia remitida por el Consejo Directivo y las disposiciones del Reglamento de Procedimiento de Ética y Disciplina, se abocó a su conocimiento, declaró la apertura del sumario y corrió traslado al licenciado F., del sumario junto con la prueba documental para que en 10 días hábiles comparezca a estar a derecho, conteste y descargo.
El 22 de septiembre de 2020, el licenciadoP. E. F realizó su descargo, y el 30 de septiembre del mismo año el TED tuvo por presentado el descargo y requirió información sobre el estado de la causa penal, con remisión de la copia.
Los días 3 de diciembre de 2020 y 20 de abril de 2021 el TED requirió informes actualizados con relación al estado procesal de la causa penal.
Finalmente, el 16 de septiembre de 2021, el TED resolvió el cierre del período de prueba y reservó las actuaciones por el plazo de 5 días para la realización del alegato correspondiente.
El 6 de octubre de 2021, el TED dispuso la conclusión del procedimiento y el 15 de octubre resolvió la aplicación de la sanción disciplinaria en discusión.
El licenciado P. E. F, con asistencia letrada, planteó un recurso ante la Asamblea, en los términos del artículo 29 del Reglamento Interno de Procedimiento de Ética y Disciplina.
El 10 de septiembre de 2022 se celebró la Asamblea Extraordinaria que rechazó el recurso de apelación y confirmó la sentencia del TED.
6º) Del expediente administrativo resulta que el licenciado F., pudo ejercer su derecho de defensa y que tuvo conocimiento de los hechos que motivaban el sumario disciplinario en su contra.
A su vez, la decisión del TED expresó los fundamentos de su decisión.
En efecto, con base en el descargo presentado por el licenciado F., y la información obtenida del legajo penal, concluyó que el profesional en su proceder técnico realizó abordajes y que utilizó técnicas involucradas con la intimidad emocional en ausencia de motivo de consulta, objetivo, terapéuticos, diagnóstico o diagnóstico presuntivo; que atribuyó a la denunciante actos de seducción como parte de una puesta en escena propio de la histeria sin basar sus interpretaciones en fundamentos teóricos clínicos; que careció de rigurosidad al explicar las razones psicológicas que habría conducido a la consultante a radicar una denuncia en su contra; que estableció asociaciones arbitrarias entre las conductas observables de la consultante con un presunto cuadro psicopatológico que nunca diagnosticó; precisó sobre graves inconsistencias en el encuadre profesional.
En su pronunciamiento, el TED indicó los artículos del Código de Ética infringidos por el licenciado referidos a la obtención del consentimiento informado (artículos 1 y 2); la obligación y la responsabilidad de evaluar las condiciones en las que el consultante da su consentimiento (artículo 3); la responsabilidad del profesional de interrumpir las prácticas que no dan los efectos deseables; la obligación se ser conscientes los profesionales de la posición asimétrica que ocupan (artículo 25); la obligación de prudencia ante situaciones que generen discriminaciones y rotulaciones estigmatizantes (artículo 70); el deber de prestar los servicios profesionales con eficiencia y con el cuidado de no incurrir en negligencia, impericia o imprudencia (artículo 73); la evaluación, diagnóstico e intervención en un contexto profesional y la competencia profesional (artículos 130 y 131); y el uso de la evaluación en general y con poblaciones especial.
Fue con base en los antecedentes de hecho y de derecho que concluyó que el licenciado F., incurrió en negligencia y falta ética, y que incumplió con los principios y preceptos contenidos en el Código de Ética y aplicó los artículos 8 y 9, incisos a) y b) de la ley 818.
La decisión del TED, ratificada por la Asamblea Extraordinaria resulta válidamente fundada, pues la subsunción de la conducta del licenciado F., en la fórmula de la infracción deontológica profesional es resorte primario de quien está llamado a valorar los comportamientos que puedan constituir tales infracciones.
7º) Aunque el licenciado F., expresa su disconformidad, la prueba testifical producida en sede judicial permite tener por demostrado que se garantizó el debido proceso.
En efecto, en sede judicial declararon P. L. C., M. C. D. P., V. R., M. C. D. y M. L. D. O.
El testigo P. L. C., previamente referirse a las actuaciones administrativas, narró su participación en la Asamblea Extraordinaria.
Refirió haber accedido al expediente administrativo con anterioridad a la Asamblea y que el debate sobre el recurso de apelación fue el único tema abordado.
Contó que se hizo lectura de viva voz del descargo y de la resolución del Tribunal de Ética.
Dio precisiones en relación con el debate asambleario. En tal sentido, dijo que los puntos tratados fueron varios, pero la cuestión central fue la mala implementación de un procedimiento terapéutico por parte del licenciado F.
Hizo referencia a la desprolijidad en el trabajo terapéutico o en el abordaje por el profesional de su paciente.
Recordó que en la Asamblea se puso a votación la disposición del TED y que por mayoría se estuvo de acuerdo tanto con la sanción como su cómputo.
Recordó que la convocatoria se hizo por correo electrónico y que se hacía saber que el expediente administrativo estaba a disposición para su consulta.
Sobre la modalidad de votación, dijo que fue secreta por decisión de la Asamblea.
La testigo M. C. D. P. reseñó las actuaciones administrativas e hizo referencia al descargo realizado por el licenciado F.
Narró el desarrollo de la Asamblea Extraordinaria y la disponibilidad del legajo para la consulta.
Recordó que la discusión giró en torno a la ratificación o no de la sanción.
Contó que se leyó el descargo y la sentencia y aclaró que la discusión fue sobre la cuestión de ética y penal.
Dijo que la votación fue secreta y que la decisión de que el voto sería secreto fue por el clima que había.
Indicó que, en su caso, ella accedió al expediente antes de la realización de la Asamblea.
La testigo V. R. narró que en la Asamblea se trató sobre cuestiones éticas.
Recordó que se hizo un expediente por faltas éticas en las técnicas implementadas.
Relató que una de las cuestiones fue por qué había citado dos veces en el mismo día a la paciente; también por qué utilizó una técnica en la segunda sesión.
Precisó que su participación fue en la Asamblea; que la convocatoria no era obligatoria ni excluyente y que en la Asamblea se explicó el motivo.
Dijo que ella consultó el expediente antes de la Asamblea; que se puso a votación y que se volvió a discutir lo que estaba en el expediente.
Expresó que hubo fallas técnicas y mal manejo con la paciente; y que utilizó las técnicas antes de tener un diagnóstico.
Dijo que fue en la Asamblea donde se decidió que la votación sería secreta. Y que emitió su voto en forma libre e independiente.
La testigo M. C. D. narró que se hizo la Asamblea porque se había apelado la resolución del TED.
Relató que fue a partir de la denuncia penal que se investigó el proceder del licenciado F.
También señaló que advirtió cierta incoherencia entre lo dicho y lo que hizo el licenciado F.
En la Asamblea se volvió a discutir lo de la Comisión de Ética.
Recordó que F. hizo su descargo, y que la convocatoria se hizo por correo electrónico.
También dijo que leyó el legajo antes de la Asamblea. Allí, con la presencia de la abogada del licenciado F., se trató el tema relacionado con las faltas éticas o cuestiones técnicas y su aplicación fuera de timing.
Dio como ejemplo de mala técnica la citación de la paciente con tres horas de diferencia y en un horario nocturno (9 de la noche).
Recordó que el licenciado F. no habló en toda la Asamblea.
Dijo que hubo votación sobre la modalidad de la votación (secreto o no) y sobre ratificar la sanción.
Expresó que su crítica no es la técnica sino el tiempo de aplicación de la técnica.
También dijo que votó y se fue. Y que su voto fue libre e independiente.
La testigo M. L. D. O. recordó que al señor F. se le inició una causa ética por una denuncia penal por abuso sexual.
Señaló que F. hizo su descargo con detalles de las sesiones y diálogos con la paciente.
Precisó que fue el Comité de Ética el que evaluó y sancionó con 9 meses de suspensión.
Contó que F. apeló ante la Asamblea alegando cuestiones del principio de culpabilidad.
Luego se llamó a la Asamblea Extraordinaria que había sido comunicada por correo electrónico.
Recordó que en la Asamblea el orden del día fue discutir la confirmación o no de la sanción; que se votó de manera secreta lo decidido en la misma Asamblea; que hubo debate, intercambio de opiniones; y concluyó, por mayoría, con la confirmación de lo resuelto por el TED.
Recordó que F. alegaba que no había tenido oportunidad de defenderse y presentar prueba. Finalmente dijo que votó en forma libre e independiente.
Como puede advertirse, quienes concurrieron en calidad de testigos estuvieron contestes en precisar que cada cuestión que había que resolver fue puesta a votación; que hubo amplio debate del tema; que la ratificación de la sanción disciplinaria fue por mayoría de la Asamblea; que hubo convocatoria abierta a los y las asociadas para el tratamiento de la apelación, único tema del orden del día.
De lo que antecede, es válido concluir que la resolución impugnada no presenta visos de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta porque la autoridad administrativa sancionó al licenciado F. con valoración de las circunstancias de hecho –la denuncia penal formulada por la paciente del licenciado y comunicada al Colegio de Psicólogos por el Ministerio Público Fiscal– y la calificación legal.
La prueba producida en esta instancia judicial no desvirtuó la existencia del hecho que motivó la sanción disciplinaria.
Como prueba informativa se incorporó al proceso información con relación al legajo penal 100416 y copia de la sentencia número 14/2023 dictada por el Juez de Audiencia de Juicio el 23 de marzo de 2023 y del fallo n.º 121/23 de la sala A del Tribunal de Impugnación Penal.
Es válido precisar que tanto la denuncia penal comunicada al Colegio, como las sentencias de los órganos jurisdiccionales intervinientes –más allá de sus interpretaciones– siempre estuvieron referidas a los mismos hechos que motivan distintas responsabilidades: de naturaleza disciplinaria y penal.
8º) Lo hasta aquí considerado, permite concluir que el acto administrativo que impuso la sanción disciplinaria es legítimo, pues su motivación se basa en los antecedentes causales incorporados en el expediente administrativo ofrecido como prueba y está fundado.
La sanción disciplinaria tiene por fundamento la transgresión a las normas del Código de Ética en vigor y ha sido impuesta en relación con la naturaleza y gravedad de la falta cometida y fue aplicada por la autoridad administrativa competente.
No puede dejar de considerarse que la delegación en organismos profesionales –en el caso, el Colegio de Psicólogos– del control del ejercicio regular de sus labores y un régimen disciplinario adecuado está avalada por el directo interés de sus miembros en mantener el prestigio de su profesión, por lo que es razonable reconocerles autoridad para vigilar la conducta ética en el ejercicio de aquélla (conforme: doctrina Fallos: 308:987; 237:397).
8º) (sic) De la gradualidad de la sanción. El licenciado F. expresa que el TED resolvió arbitrariamente una de las sanciones más graves.
Para dar fundamento a su postura, afirma que la sanción tan grave implica la privación de un derecho constitucional a trabajar sin explicar atenuantes ni agravantes que motivaron la decisión y sin sustento fáctico ni jurídico; sin explicar el criterio optado, ya que no hay antecedentes de violación a las normas de éticas, no hay advertencias, amonestaciones, ni suspensiones.
La ley 818 establece que el Tribunal de Ética y Disciplina aplicará las sanciones disciplinarias y, en lo que aquí interesa, suspender la inscripción en la matrícula de un mes a dos años con cesación total de la actividad profesional durante dicho lapso (conforme: artículo 8, inciso d).
Es pertinente precisar –con arreglo a la doctrina judicial de la Corte Suprema de Justicia de la Nación– que es indispensable que el órgano administrativo disciplinario esté investido de la facultad de libre apreciación de las infracciones o faltas y que la intervención judicial debe limitarse a investigar si hubo un ejercicio ilegítimo o abusivo de las normas con arreglo a las cuales debe ejercerse las atribuciones concedidas (conforme: doctrina de Fallos: 311:260; 306:820).
En el caso, resulta claro que la sanción de suspensión en la matrícula conlleva como consecuencia jurídica la cesación total de la actividad profesional y el órgano disciplinario conformó su decisión dentro de los márgenes de mínimo y máximo establecido por la norma jurídica.
Admitir la revisión de la sanción de suspensión con fundamento en la afectación del derecho a trabajar, tal como lo expresa la parte actora, implicaría desnaturalizar las condiciones propias ese tipo de sanciones, pues toda sanción disciplinaria compromete necesariamente los derechos de las personas como consecuencia de una conducta ilícita comprobada.
Por lo demás, es doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que los derechos y garantías individuales consagrados en la Constitución nacional no son absolutos y están sujetos a las reglamentaciones legales que de ellos se hagan (conforme: Fallos: 325:11; 306:1566).
En el caso, el criterio interpretativo del licenciado F. es insuficiente para considerar que el TED incurrió en exceso de punición o desproporcionalidad al determinar la sanción más cuando la medida dispuesta está dentro de los límites establecidos por la ley.
Por ello, la alegada arbitrariedad de la sanción deviene improcedente.
9º) De la deficiencia normativa del reglamento interno de la ley 818 en perjuicio del derecho de defensa. Expresa que el reglamento interno y la ley 818, no establecen claramente la forma de procedimiento para cursar el recurso que naturaleza jurídica tiene, que formas, como debe presentarse, el artículo 16 dice que se recurrirá en los plazos y las formas que determinen el reglamento interno y el reglamento interno no tienen previsión alguna.
Sin embargo, el licenciado F. pudo ejercer libre y plenamente su derecho de defensa y tuvo garantizado su acceso a la instancia judicial, consecuentemente el fundamento alegado deviene insustancial.
10) De la transgresión de los artículos 35, inciso 5º, e incumplió los artículos 155, 156, primer párrafo, y 257 del Código Procesal Civil y Comercial. Afirma la parte actora que la Asamblea no hizo lugar a las consideraciones por separado que conforman el objeto del juicio conforme el inciso 4 del artículo 155 del CPCCLP ni tampoco los fundamentos y la aplicación de la ley.
Que su recurso que solamente fue leído, que no se tomó vista del expediente, que no hubo debate, que se votó secretamente cual divina inquisición, que la decisión quedó al arbitrio de un colectivo que no brindó explicación alguna de las conclusiones, que su suerte quedó librada a un grupo no representativo de colegas (19 de 900 matriculados), muchos de ellos pertenecientes al consejo directivo.
Resulta improcedente alegar la violación de normas jurídicas que son absolutamente ajenas al órgano asambleario.
Ello es así, pues las normas del Código Procesal Civil y Comercial que se dicen infringidas están dirigidas a órganos de naturaleza jurisdiccional.
Asimismo, la prueba testifical producida en autos, como se reseñó, da cuenta que el debate efectivamente existió, que hubo acceso al expediente con anterioridad a la realización de la Asamblea, que la votación se hiciera secreta fue una decisión asamblearia.
Por todo ello, corresponde rechazar la pretensión de nulidad de la resolución de la Asamblea Extraordinaria, del 10 de septiembre de 2022, que rechazó el recurso de apelación contra la resolución, del 15 de octubre de 2021, del Tribunal de Ética y Disciplina.
11) Las costas del juicio deben ser soportadas por la parte vencida, en tanto que no existe mérito para apartarse del principio general de la derrota (artículos 69 y 70, CPCA).
12) Para la regulación de los honorarios profesionales, se considerará la naturaleza y complejidad del asunto o proceso.
En el caso, se ha tratado de una pretensión de nulidad de decisiones de naturaleza administrativa no susceptibles de apreciación pecuniaria (conforme: artículo 17, Ley de Aranceles y Honorarios (Actuación n.º 1603538).
También se considerará el mérito de la labor profesional, apreciada por su calidad, eficiencia, extensión y celeridad; el resultado obtenido; la naturaleza y complejidad del asunto y la trascendencia jurídica, moral y económica del proceso (conforme: artículo 12, incisos b), c), d) y e) de la Ley de Aranceles y Honorarios, ley 3371).
Por ello, y oída la Procuración General, el Superior Tribunal de Justicia, sala C:
Resuelve:
1º) Rechazar la demanda interpuesta por P. E. F contra el Colegio de Psicólogos de la Pampa.
2º) Las costas procesales se imponen a P. E. F por no haber mérito para apartarse del principio general (artículos 69 y 70, Código Procesal Contencioso-administrativo).
3º) Por su actuación profesional, regular los honorarios profesionales de la Dra. Marcela Andrea Tejeda, apoderada, en la cantidad de 15 UHON; y los de las Dras. Magalí Kalhawy y María Belén Farías Muscariello, en forma conjunta, en la cantidad de 10,5 UHON (artículos 12, incisos b), c), d) y e); 57, punto 2, inciso a), –última parte– y punto 3, ley 3371).
A los importes resultantes de las regulaciones indicadas precedentemente, se les adicionará el porcentaje del impuesto al valor agregado (IVA), si correspondiere.
4º) Por Secretaría, regístrese, notifíquese mediante cédulas electrónicas y previa vistas de rigor, y firme que se encuentre la presente, devuélvanse las actuaciones administrativas a su procedencia y archívese el expediente judicial. – José R. Sappa. – Eduardo Fernández Mendía (Sec.: Sergio J. Díaz).
Agrupación Ciudadana San Isidro c/ Junta Electoral. Pretensión anulatoria. Recurso extraordinario de inconstitucionalidad
La Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, de conformidad con lo establecido en el art. 4 del Acuerdo nº 3971/2020, procede al dictado de la sentencia definitiva en la causa A. 73.732, “Agrupación Ciudadana San Isidro contra Junta Electoral. Pretensión anulatoria. Recurso extraordinario de inconstitucionalidad”, con arreglo al siguiente orden de votación (Ac. 2078): doctores Soria, Kogan, Genoud, Torres.
Antecedentes
La Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en San Martín, por mayoría, hizo lugar al recurso interpuesto por la demandada, revocando la sentencia de primera instancia por la que se había declarado la inconstitucionalidad del art. 5 inc. 1 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Devolvió las actuaciones al juzgado de origen a efectos que, por intermedio de la receptoría general de expedientes departamental, se remita la causa a la receptoría general del Departamento Judicial de La Plata para que desinsacule el juzgado contencioso administrativo que corresponda (v. fs. 395/411).
Disconforme con ese pronunciamiento, la actora interpuso recurso extraordinario de inconstitucionalidad (v. fs. 415/429) el que, denegado, motivó la presentación de la queja ante este Tribunal (v. fs. 489/502).
Por resolución del 30 de marzo de 2016, se hizo lugar al recurso de hecho y concedió el remedio deducido (v. fs. 522/523).
Oído el señor Subprocurador General (v. fs. 529/534), dictada la providencia de autos (v. fs. 538) y encontrándose la causa en estado de pronunciar sentencia, la Suprema Corte resolvió plantear y votar la siguiente cuestión:
¿Es fundado el recurso extraordinario de inconstitucionalidad interpuesto?
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Soria dijo:
I.1. El apoderado de Agrupación Ciudadana San Isidro promovió una pretensión anulatoria contra la resolución de la Junta Electoral provincial del 6 de junio de 2012, mediante la que se declaró la caducidad de su personería política. Solicitó el reconocimiento y restablecimiento del derecho por ella vulnerado y planteó la inconstitucionalidad de los arts. 46 inc. “c” del decreto ley 9889/82, 5 inc. 1 del Código Procesal Contencioso Administrativo y 30 del decreto ley 7543/69; los últimos dos por reputarlos violatorios de los arts. 10, 11, 15 y 166 de la Constitución provincial (v. fs. 190/224).
Sostuvo, en lo que aquí interesa, que la regla que en la especie determina la competencia de los tribunales contencioso administrativos de la capital para conocer en el asunto, lesiona injustificadamente el derecho de acceso a la justicia, como así también desconoce el principio de descentralización que informa el funcionamiento del fuero contencioso administrativo (art. 166, Const. prov.), obligándolo a acudir a un departamento judicial distinto al correspondiente a su domicilio partidario.
I.2. Corrido el traslado, Fiscalía de Estado opuso excepción de incompetencia territorial (cfr. art. 35 apdo. 1 inc. “a”, CCA; v. fs. 336/339).
Señaló que el art. 5 inc. 1 del Código Procesal Contencioso Administrativo regula el criterio para determinar la competencia en razón del territorio en las causas contencioso administrativas y fija como regla general la siguiente: “Será competente el juzgado contencioso administrativo correspondiente al domicilio de las personas cuya actuación u omisión de lugar a la pretensión procesal”.
Puntualizó que el art. 5 inc. 2 establece cinco excepciones a lo anterior, afirmando que en autos no se encontraba configurada ninguna de ellas.
I.3. El titular del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo nº 1 del Departamento Judicial de San Isidro declaró la inconstitucionalidad del art. 5 inc. 1 del Código Procesal Contencioso Administrativo por hallarlo en violación de los arts. 16 y 18 de la Constitución nacional y 11, 15, 160 y 166 de la Constitución provincial, rechazando así la defensa opuesta por la demandada (v. fs. 368/370).
Para resolver de ese modo consideró que, al producirse la reforma constitucional del año 1994, además de establecerse las pautas para la nueva justicia administrativa en el art. 166, se receptó en el art. 15 la garantía a la tutela judicial efectiva. Y así, reputó que la primera norma debía ser interpretada a la luz de la segunda, consagrándose un fuero contencioso administrativo descentralizado con el objeto de acercar la justicia a quien la reclame.
Destacó que las excepciones a la regla general contempladas en el segundo inciso del referido dispositivo no hacían más que confirmar su inconstitucionalidad, dado que establecen diferencias incompatibles con los principios de igualdad (art. 11, Const. prov.) y acceso a la justicia (art. 15, Const. prov.).
Concluyó que el art. 5 inc. 1 del Código Procesal Contencioso Administrativo es contrario a la normativa de jerarquía constitucional, dando lugar a una categoría de litigantes desiguales, impedidos de acceder a la primera instancia judicial descentralizada viendo así perjudicados sus derechos al tener que litigar ante otros juzgados muchas veces distantes de sus residencias (cfr. arts. 16, Const. nac.; 11, 15 y 166, Const. prov.).
Expuso, por último, que el análisis jurídico y fáctico sobre el alcance de la norma se encontraba circunscripto en su aplicación al caso concreto y bajo las particularidades del presente litigio sometido a decisión.
I.4. Contra esa sentencia la demandada interpuso recurso de apelación (v. fs. 374/379).
I.5. La Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en San Martín, por mayoría, hizo lugar al remedio y revocó la sentencia de primera instancia, devolviendo las actuaciones al juzgado de origen a efectos que, por intermedio de la receptoría general de expedientes departamental, remita la causa a la receptoría general del Departamento Judicial de La Plata para que desinsacule el juzgado contencioso administrativo correspondiente (art. 5 inc. 1, CCA). Asimismo, distribuyó las costas de la incidencia en ambas instancias en el orden causado, destacando que la cuestión debatida aún se hallaba pendiente de resolución por esta Suprema Corte de Justicia en el marco de varios conflictos trabados en los términos del art. 7 inc. 1 de la ley 12.008 (v. fs. 395/411).
Para así resolver, señaló que por tratarse la actora de una agrupación política y el demandado la Junta Electoral provincial, cabía aplicar la regla general prevista en el art. 5 inc. 1 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en la medida en que no era posible encuadrar la pretensión en ninguna de las excepciones contempladas en el inciso segundo de esa misma norma.
Sostuvo al respecto que la peticionaria, más allá de su carácter vecinal y la constitución del domicilio partidario en la localidad de San Isidro, no había traído elemento alguno que acreditase la dificultad o perjuicio de litigar en el Departamento Judicial de La Plata y que evidenciara un claro supuesto de privación de justicia. Ello, teniendo en cuenta las distancias entre San Isidro y la capital, sumado a la circunstancia objetiva de que toda la actividad de la Junta se desarrolla en esta última ciudad, a la cual indefectiblemente deben ocurrir los apoderados de la agrupación política municipal para efectuar presentaciones ante dicho organismo y poder competir electoralmente.
Resaltó que el legislador, en materia de competencia territorial, previó en el art. 5 diversas excepciones al principio general del “domicilio del demandado”, con la finalidad de proteger y garantizar el acceso a la justicia para el universo de sujetos pertenecientes a grupos que requieren una especial protección.
Recordó además que, en materia tributaria, para fijar la competencia territorial había entendido en la causa “Cetmi” que debía estarse al domicilio fiscal del contribuyente (cfr. art. 29, Cód. Fiscal), mientras que en “Bingo King” había asimilado el vínculo entre una casa de bingo con el Instituto Provincial de Loterías y Casinos a la situación prevista para los concesionarios de servicios públicos (cfr. art. 5 inc. 2 apdo. “c”, CCA).
Con todo, aclaró que en el sub lite, dada la naturaleza de los sujetos intervinientes, no había elementos suficientes para declarar la inconstitucionalidad de la norma y con ello desplazar la competencia territorial diagramada por el legislador.
Reputó que la estrategia para instituir una adecuada organización jurisdiccional remite a una valoración compleja, para la cual el órgano legislativo, dado los términos de las cláusulas constitucionales implicadas, goza de considerable arbitrio. Puso de relieve que en ella confluyen múltiples factores; desde los presupuestarios, hasta los ligados a la concepción general de la política judicial y a la específicamente destinada a la actuación de los órganos del fuero, que podía ser gradual en función de la evolución de la litigiosidad. Por ello, consideró desaconsejable abrir juicios genéricos sobre estos asuntos.
Reparó en que si bien desde el precedente “Cetmi” ha venido exhortando a la Legislatura a que diseñe un modelo de distribución de competencias territoriales que lleve el postulado de la descentralización a su máxima expresión, en las sucesivas reformas efectuadas a la ley 12.008 –lo que incluyó la modificación de una de las excepciones ya contempladas y la incorporación de una adicional–, no había variado la regla general cuestionada (cfr. leyes 12.310, 13.101, 13.325 y 14.437).
Concluyó que no se exhibían argumentos sólidos y suficientes como para declarar que el criterio de competencia establecido para el caso de autos soslayara el mandato constitucional establecido en el art. 166 de la Constitución provincial. Asimismo, que tampoco se había acreditado la afectación de la garantía a la tutela judicial efectiva plasmada en el art. 15 del texto fundamental.
I.6. Contra ese pronunciamiento, la actora interpuso recurso extraordinario de inconstitucionalidad, en el cual denuncia que el art. 5 inc. 1 del Código Procesal Contencioso Administrativo es repugnante de los arts. 11, 15 y 166 de la Constitución (v. fs. 415/429).
En la pieza se alega acerca de la irrazonabilidad del mencionado precepto por desconocer el mandato de descentralización del fuero especializado, el que según aduce encuentra su fundamento en la redacción y espíritu de la cláusula constitucional que regula la justicia contencioso administrativa (art. 166, Const. prov.).
Asegura que la sentencia apelada soslaya además el principio inmediatez que informa el emplazamiento de los tribunales en lo contencioso administrativo, con el argumento de la ausencia de perjuicio o dificultad para la agrupación actora. Al hacerlo, dice que también vulnera la garantía a la tutela judicial continua y efectiva (art. 15, Const. prov.).
Añade que el fundamento expuesto en el auto atacado relativo a la distancia entre los departamentos judiciales de La Plata y San Isidro resulta subjetivo, arbitrario y caprichoso.
Plantea asimismo que la norma cuestionada inatendiblemente crea dos categorías de litigantes: los que pueden accionar ante el juzgado más cercano y los que, por el contario, forzosamente deben incoar sus juicios en la ciudad de La Plata, vulnerando el principio constitucional de igualdad (art. 11, Const. prov.).
II. Por aplicación de la doctrina sentada por el Tribunal en la causa B. 73.126, “Sarachaga” (resol. de 6-IV-2016), cuyos fundamentos me permito aquí reproducir para la solución de la controversia, el recurso articulado debe prosperar.
II.1. El Código Procesal Contencioso Administrativo en su art. 5 inc. 1 establece como regla general la competencia del juzgado contencioso administrativo correspondiente al domicilio de las personas cuya actuación u omisión diese lugar a la pretensión procesal. Luego, en el inc. 2, la norma enumera algunas excepciones, ante cuya ocurrencia se abre paso a la jurisdicción territorial de otras sedes, atemperando el efecto de la concentración de juicios en la ciudad de La Plata cuando la demandada es la Provincia de Buenos Aires.
II.2. Como he tenido ocasión de señalarlo en la causa A. 69.346, “Orbis Mertig San Luis SAIC”, sentencia de 22-II-2012, uno de los propósitos que animó a la reforma constitucional del año 1994 estuvo centrado en el cese de la jurisdicción originaria que la Suprema Corte ejercía sobre los asuntos contencioso administrativos (art. 149 inc. 3, Const. prov. de 1934) y la implantación de un fuero especializado (cfr. art. 215, Const. prov.). A la par, los nuevos contenidos materiales establecidos en el último párrafo del art. 166 (así: el abandono del carácter “revisor” otrora atribuido a la jurisdicción, el enjuiciamiento de “casos”, o la superación del acotamiento del conocimiento judicial a ciertas contiendas administrativas y de la legitimación activa, etc.), tuvieron por fin superar el ceñido espacio litigioso que caracterizaba al régimen anterior y consagrar la justiciabilidad plena del obrar jurídico-público, en congruencia con el acceso irrestricto y la tutela judicial efectiva que manda asegurar, en su art. 15, la misma Constitución.
Con posterioridad, el Tribunal, al ratificar estos conceptos, puso el acento en la descentralización o desconcentración territorial, otra de las bases sobre las cuales la Constitución edifica el sistema de la jurisdicción contencioso administrativa (cfr. causa B. 72.999, “Obras Sanitarias Sociedad del Estado”, resol. de 17-VI-2015). Insistió en que la cláusula contenida en el art. 166, último párrafo, en consonancia con el listado de competencias asignadas a la Corte en el art. 161 de la Constitución provincial, estructuran un sistema que, al tiempo que abandona el modelo de la jurisdicción concentrada, promueve la especialización y la distribución territorial de los tribunales contenciosos, de manera de posibilitar el acceso a la protección judicial de los derechos frente al poder público (cfr. art. 15, Const. prov.).
II.3. Estos principios, y, sobre todo, el de descentralización, postulados por la Convención reformadora (v. Diario de Sesiones de la Honorable Convención Constituyente, La Plata, 1994, 15ª Sesión, de 10-IX-1994, págs. 1979, 1983, 1984, 1988, 1989, 1992 y 1996), deben ser plasmados en diferentes normas cuyo alcance y pormenores concierne al diseño que desarrolle la Legislatura, a quien la Constitución atribuye la potestad de establecer “…tribunales de justicia determinando los límites de su competencia territorial, los fueros, las materias y, en su caso, la cuantía” (art. 166, primer párr.) y, en especial, la de organizar “el fuero contencioso administrativo” y de sancionar “el Código Procesal respectivo” (art. 215, primer párr.).
Tras varias reformas, a partir de la introducida por la ley 13.101 al régimen de la ley 12.074, el fuero contencioso administrativo adopta en lo esencial el esquema de organización departamental que caracteriza a la administración de justicia provincial (arg. art. 175, cuarto párr., Const. prov.). Por cierto, la Legislatura podría instituir otra modalidad organizativa diferente para esos tribunales, sin que ello de por sí resultase inválido a la luz del art. 166, párrafo final, de la Constitución, en la medida, claro está, en que no desconociera un mínimo de desconcentración territorial, acorde con la accesibilidad a la jurisdicción.
En paralelo, el referido art. 5 del Código Procesal Contencioso Administrativo establece el criterio general y las variantes aplicables para la determinación de la competencia territorial de los distintos juzgados en lo contencioso administrativo.
II.4. En el orden municipal el enunciado plasmado en el precepto del art. 5 inc. 1 no ofrece inconvenientes de realce. La escala en la que se desenvuelven las administraciones locales en sus relaciones con terceros y el tipo de conflictos que, por lo común, derivan en procesos administrativos respecto de sus comportamientos, justifican el contenido de aquella regla de competencia.
Lo que en la generalidad de los casos municipales, antes de la reforma constitucional y legislativa, era una chance, más ilusoria que real, de iniciar un proceso ante un –por lo común– remoto tribunal (el previsto en el art. 149 inc. 3, Const. prov. de 1934), luego de ella ha pasado a ser la oportunidad concreta de ocurrir ante un juzgado especializado, próximo al conflicto y al domicilio del interesado, dentro del departamento judicial correspondiente a cada entidad municipal, solución que, a no dudarlo, cumple con el postulado de la descentralización ínsito en el modelo constitucional.
II.5. La situación en torno a los litigios en los que la Provincia, sus entes y órganos son parte demandada, reviste una mayor complejidad.
En correspondencia con el criterio del domicilio de la demandada que en sustancia acuña el art. 5 inc. 1 del Código Procesal Contencioso Administrativo, con el hecho de que ésta normalmente es un órgano o entidad de la Provincia y con el asiento en la ciudad capital de sus Poderes (art. 5, Const. prov.), tiene prevalencia la jurisdicción territorial del Departamento Judicial de La Plata.
Con todo, el art. 5 inc. 2 del mismo Código reconoce una serie de supuestos en los que es posible entablar la pretensión ante un tribunal distinto al del domicilio de la autoridad pública involucrada, para facilitar el acceso a una jurisdicción más próxima al domicilio del interesado, a su espacio de actividad o al lugar del conflicto.
Esas situaciones se refieren a las causas: i) relativas a la relación de empleo público, en que se abre la alternativa de litigar ante el juez del lugar de prestación de servicios del agente, del domicilio de la demandada o del domicilio del demandante, a elección de este último (art. 5, inc. 2, apdo. “a”]; ii) promovidas por quienes reclaman prestaciones previsionales, cualquiera sea la entidad de la seguridad social comprometida, en las que se posibilita optar por el juez correspondiente al domicilio del interesado o el de la demandada (art. 5, inc. 2, apdo. “b”); iii) suscitadas entre prestadores de servicios públicos o concesionarios de obras públicas y usuarios, en que se asigna competencia al juez correspondiente al lugar de ejecución de la prestación –que en muchos casos coincide con el domicilio del usuario– (art. 5, inc. 2, apdo. “c”); iv) referidas a contratos administrativos, en relación con las cuales se establece la competencia del juez del lugar de celebración del contrato, o si el contrato lo ha previsto, a opción del demandante, la del juez del lugar de cumplimiento o del domicilio del demandado (art. 5, inc. 2, apdo. “d”); y, v) las correspondientes a servidumbres administrativas y expropiaciones, en las que la competencia se adjudica el juez del lugar de radicación de los bienes involucrados (art. 5, inc. 2, apdo. “e”), lo que se extiende a las pretensiones resarcitorias en el caso de las restantes limitaciones al dominio por razones de interés público, salvo que ellas incluyan el pedido de anulación de un acto administrativo en cuyo caso se aplicará la regla consagrada en el art. 5 inc. 1 (art. 5, inc. 2, apdo. “e”).
II.6. En ese entramado, la impugnación judicial de la actividad administrativa emanada de la Junta Electoral como órgano constitucional provincial (v. mi voto en causa A. 70.755, “Lizziero”, sent. de 26-III-2015), al no subsumir bajo ninguna de las apuntadas excepciones, cae bajo la regla de competencia prevista en el art. 5 inc. 1 del Código. Y con ello, la controversia habrá de ventilarse en el Departamento Judicial de La Plata dado que, como indica la Constitución en el art. 62, dicho ente “… funciona(rá) en el local de la Legislatura”.
III.1. Ciertamente la cuestión en debate versa sobre la competencia en razón del territorio, una de cuyas notas –a diferencia de lo que sucede con la competencia material– reside en la prorrogabilidad (arg. art. 6, CCA). Mudar el emplazamiento del litigio de un tribunal a otro del mismo fuero, de ordinario, no compromete valores superiores del ordenamiento.
En adición, el temperamento clásico que ha guiado la fijación de la competencia territorial para la promoción de acciones personales en la legislación procesal (actor sequitur forum rei [el actor sigue el fuero del demandado]) reposa en la idea de no forzar al demandado a litigiar ante un tribunal ajeno a su domicilio, a instancias de un reclamante que no ha demostrado todavía la procedencia de su pretensión (cfr. Alsina, Hugo, Tratado Teórico Práctico de Derecho Procesal Civil y Comercial, 2ª ed., Bs. As., 1957, tº II, pág. 527 y sigs.; Palacio, Lino, Derecho Procesal Civil, 5ª reimp., Bs. As., 1994, tº II, pág. 387). Parece lógico que esa concepción deba ser matizada tratándose de la demandabilidad de la Provincia o de sus entidades, cuyas autoridades, aunque cuentan con domicilio en una determinada ciudad, normalmente la capital, ejercen sus cometidos y tienen presencia en todo el territorio provincial.
III.2. De lo dicho se desprende que el conflicto a resolver da cuenta de uno de los últimos reductos de concentración competencial que contiene el sistema legal hoy vigente.
III.2.a. Esa situación es dirimente. Porque no se trata de coincidir o disentir con el diseño global de las competencias territoriales establecido por la ley (en sus normas adjetivas, las del fuero y las complementarias), que, tal cual se ha dicho, en muchos supuestos (v.gr., los casos municipales, las excepciones del art. 5 inc. 2 del CCA, etc.) se adecua al ordenamiento supralegal, sino de establecer si, en el concreto expediente bajo estudio, la aplicación del tantas veces mencionado art. 5 inc. 1 arroja un resultado jurídicamente compatible o si es reprobable a la luz de los principios constitucionales implicados.
Sin desconocer las dificultades que eso entraña, me inclino por esta última conclusión. La aludida disposición del Código, en cuanto restringe a los órganos de un solo departamento judicial el conocimiento de estos conflictos, sin dar opción o alternativa, se erige como una barrera disfuncional y, sobre todo, innecesariamente gravosa para la actora –una agrupación política comunal–, a quien la Constitución además de garantizarle como a cualquier otra persona el acceso a una tutela judicial efectiva de sus derechos (art. 15, Const. prov.), en particular le asegura ampliamente su funcionamiento en virtud del carácter de institución fundamental del sistema democrático que ostenta (art. 59 inc. 2, Const. prov.).
En el estado actual de la organización del contencioso administrativo, las consecuencias restrictivas de semejante limitación lucen desproporcionadas (y, por tanto, irrazonables), no reportan provecho apreciable para el interés público y configuran una regresión al esquema anterior a la reforma de 1994 que desoye el sentido que ha guiado la incorporación de la cláusula contenida en el párrafo final del art. 166 de la Constitución: crear para la plena justiciabilidad del poder público un fuero especializado y desconcentrado.
III.2.b. No se me escapa que dejar de lado una norma legislativa (en autos, el tramo objetable del art. 5, CCA) supone su descalificación por violatoria de la Constitución, ni que ello comporta la ultima ratio del orden jurídico, cuya procedencia tiene cabida, dada la controversia en concreto sobre la aplicabilidad del precepto, cuando su repugnancia con la cláusula constitucional es grave o cuando media una incompatibilidad inconciliable (doctr. causas C. 105.554, “C., A. M.”, sent. de 4-V-2011; B. 65.464, “Martínez” y B. 66.500, “Baldini”, ambas sents. de 30-III-2011 y A. 71.644, “O. S., F. T.”, sent. de 4-VI-2014; CSJN Fallos: 323:2409; 325:645 y 329:5567). Tampoco, que esa contrariedad no surge en la especie del cotejo entre la norma legislativa y una regla constitucional inconcusa, portadora de espacio de significación determinable con exactitud. La discordancia se presenta entre la aplicación del art. 5 inc. 1 y unos estándares dotados de amplitud, como el acceso irrestricto a la jurisdicción y, asociado con éste, el –más abierto aún– de la desconcentración territorial del fuero contencioso administrativo, lo cual aconseja modular la argumentación.
III.2.c. Como tuve ocasión de manifestarlo, el contenido de los textos que componen una Constitución se caracteriza por las distintas gradaciones, los relieves y énfasis marcados con que se integra, en forma tal que estructuran un entramado heterogéneo (causa L. 109.467, “Chiappalone”, sent. de 24-VI-2015), estrecho en el caso de varias reglas y más laxo en las declaraciones, los estándares o los principios. Por eso la inobservancia o el incumplimiento de algún dispositivo constitucional no siempre generan idéntico efecto o consecuencia, ni deben ser objeto de una operación interpretativa uniforme. Apreciable distancia separa a ciertas declaraciones (v.gr., el Preámbulo) de las normas stricto sensu, a las reglas puramente organizativas (que fijan recaudos formales, temporales, de competencia o procedimentales: v.gr., arts. 75 inc. 2 cuarto párr., 80, 99 inc. 3 in fine, 101, Const. nac. o los arts. 52, 103 inc. 2, segundo párr., 108 a 110, 121 inc. 2, 144 inc. 8, Const. prov.), de aquellas que imponen un mandato de configuración relativamente abierta (arts. 24 y 75 inc. 12 in fine, Const. nac.), fijan una pauta de política pública (art. 36 inc. 3 in fine, Const. prov.) o consagran un derecho cuyo objeto tiende a la asignación o redistribución de ingresos o a la ejecución de programas sociales (v.gr., la “participación en las ganancias”, o el “seguro social obligatorio”, art. 14 bis, primer y tercer párrafos, Const. nac.; v. también art. 37, primer párr., Const. prov.). Análogamente, puede desbrozarse esta última clase de disposiciones de otras, que establecen prohibiciones estructurales ligadas a la esencia de la distribución del poder público (v.gr., arts. 29, 76 primer párr., 109, Const. nac. y 45, Const. prov.) o a la sustentabilidad del sistema (arts. 36, Const. nac. y 3, Const. prov.). También se verifican identidades diferenciadas cuando se compara semejante clase de preceptos, los que instituyen derechos meramente patrimoniales (v.gr., a “ejercer toda industria lícita”, a “comerciar”, a “usar y disponer de [la] propiedad”, art. 14, Const. nac.), o determinan el sostén de medidas de fomento (art. 75 inc. 18, Const. nac.), los que, por cierto, tampoco se identifican con aquellos que enuncian derechos y libertades civiles primordiales (v.gr., la garantía de la defensa, art. 18, ter. párr. o la igualdad ante la ley, art. 16, ambos de la Const. nac.; v. también arts. 10 y 12, entre otros, Const. prov.).
En paralelo, la disconformidad de una regla inferior con el ordenamiento constitucional puede surgir evidente de su letra o derivarse de las peculiares circunstancias del caso.
III.2.d. Sean reglas o principios, los enunciados constitucionales, como inevitable derivación de la amplitud que en general los identifica, son objeto de un necesario desarrollo normativo ulterior. Varias precisiones de diverso orden resultan imprescindibles para ponerlos en vigor y hacerlos factibles. Con diferentes jerarquías y modalidades, ellas permiten un cierto asentamiento de los principios, para fecundar, con mayor o menor grado de realización según los casos, en la vastedad de la experiencia jurídica.
En la materia aquí tratada el despliegue regulatorio viene incluso puntualmente establecido por los arts. 166, párrafos primero y último, y 215 de la Constitución provincial (v. supra II.3.).
III.2.e. La Legislatura goza de un muy extenso campo de acción para acometer dicha tarea. Su límite está dado por la prescindencia o la clara desnaturalización de la juridicidad supralegal.
Por ende, el escrutinio sobre la conformidad de la norma legislativa con el ordenamiento constitucional no es lineal, ni a menudo juega sólo en el plano de la subsunción, porque, entre otros motivos, tanto los principios como muchas de las reglas constitucionales que lo integran (desde las clásicas que consagran la inviolabilidad de la propiedad, art. 17, Const. nac.; hasta las de “operatividad derivada”, v. CSJN Fallos: 335:452, cons. 11º), suelen ser objeto de grados de observancia, realización o cumplimiento.
Aquel análisis podrá a veces implicar el patente e incontrovertible contraste entre el texto de la ley con las reglas o principios de la Constitución; pero no son pocas las situaciones, como la que se ofrece en el caso, en las que esa operación no es útil, y cobra primacía el análisis del contexto de aplicabilidad de la ley, lo que remite en cierto modo a la distinción existente entre las inconstitucionalidades manifiestas u ostensibles y aquéllas que se derivan de la aplicación de la norma censurada.
III.3. Antes de concluir el cotejo señalado se impone una consideración adicional que completa el cuadro de situación bajo examen.
III.3.a. En tren de efectuar el balance ponderativo que encierra el juicio de razonabilidad del art. 5 inc. 1, cobra relevancia la inexistencia de elementos objetivos que permitan considerar que la prescindencia o inaplicabilidad en el caso de aquel precepto pudiere afectar o poner en riesgo la eficacia de la representación estatal de la Provincia, tarea que, como es sabido, el ordenamiento encomienda a la Fiscalía de Estado (arts. 155, Const. prov.; 1, dec. ley 7543/69 y 1 in fine, dec. ley 8019/73).
Buena parte de los procesos administrativos, como los relativos a cuestiones de empleo público y previsionales (por mencionar los más destacados de la lista que consagra el art. 5 inc. 2, CCA) tramitan o pueden tramitar ante los juzgados departamentales y son atendidos sin contratiempos por las delegaciones de la Fiscalía de Estado, con apoyo de su calificada estructura central. A ello es posible añadir el enorme volumen de apremios provinciales.
Además, en los juicios a sustanciarse fuera del Departamento Judicial de La Plata, el Fiscal de Estado es notificado del traslado de la demanda en su despacho oficial (arts. 27 inc. 1 y 28, dec. ley 7543/69).
III.3.b. Según lo dispuesto por el Acuerdo 3733/14 dictado en vía gubernativa por esta Corte y sus posteriores normas de implementación, es obligatorio para los órganos de la Provincia de Buenos Aires la utilización del sistema de presentaciones por medios electrónicos en todo el ámbito del Poder Judicial, herramienta que facilita a los usuarios, en especial a la Fiscalía de Estado, su desenvolvimiento en juicio y, por ende, la litigación o el seguimiento de las causas que tramitan en los departamentos judiciales distantes de su sede central.
IV.1. En concreto entonces, hay que desentrañar –a partir de las circunstancias relevantes del caso– las consecuencias de aplicar el precepto (en cuanto acota las facultades de la actora de acudir en procura de justicia ante un tribunal correspondiente a su domicilio); examen que implica sopesar, por un lado, la adecuación funcional entre la limitación consagrada y los principios del ordenamiento constitucional en relación a los cuales viene a intervenir, por otro, la necesidad de adoptarla o mantenerla en vista de los intereses públicos en presencia y, finalmente, el gravamen que causa al destinatario de la restricción (v.gr., si es el menor posible, si resulta normalmente aceptable, excesivo, etc.).
En términos generales, la razonabilidad de una norma es predicable en un contexto determinado. Puede variar de manera significativa en otro diverso.
IV.2. Por cuanto atañe al principio de accesibilidad, vale observar que, si bien no se impide a la accionante ocurrir ante un órgano judicial especializado, en modo alguno se favorece ese tránsito; antes bien, se lo obstaculiza o cercena.
No debe perderse de vista que quien pretende acceder a una instancia de revisión de lo actuado por la Junta Electoral provincial es una agrupación política municipal regulada por el decreto ley 9889/82, que en virtud de haber sido reconocida en los términos del art. 11 de ese plexo, ha de ceñir su actividad exclusivamente dentro del ámbito del partido de San Isidro donde tiene su domicilio (v. fs. 90). Tal condición, de consuno con su acotado margen de operación limitada a la postulación de candidatos a cargos electivos locales (art. 10, dec. ley cit.), revelan que la mecánica aplicación efectuada por la Cámara del precepto atacado impone una restricción innecesaria en pos de una correcta defensa del interés provincial.
A todo evento, este último en definitiva se verá siempre beneficiado con la solución que se propicia, toda vez que asociaciones como la actora constituyen -como se tiene dicho- una “pieza clave para la existencia del régimen representativo” (CSJN Fallos: 339:1223 y 341:1869), a más de tener por función la provisión del “directorio político” del Estado del cual son auxiliares (CSJN Fallos: 310:819 y 326:576). Por ende, como pauta genérica, cualquier respuesta que dentro de lo legalmente permisible propenda a su subsistencia debe ser preferida por los tribunales. Y cuadra recordar que lo que aquí está en juego es la revisión de la caducidad de su personería que fuera decretada por la Junta demandada, circunstancia que refuerza el convencimiento acerca de las ventajas que le representa a la agrupación vecinal sustanciar la causa ante el juez provincial especializado más próximo a su esfera de acción.
IV.3. El otro aspecto a considerar se relaciona con la descentralización. Aunque carezca de explicitación textual en la cláusula del contencioso y no equivalga en su envergadura protectora al principio (garantía) de accesibilidad (art. 15, cit.), la descentralización de la justicia administrativa goza de una cierta sustantividad, en tanto fluye del sentido de la reforma constitucional y halla su hontanar en la voluntad inequívoca del constituyente (v. supra II.3.). De allí que inspire a toda regulación legislativa sobre la materia y suministre un criterio interpretativo útil para verificar si media una afectación a la accesibilidad jurisdiccional centrada, puntualmente, en la concentración competencial innecesaria o desprovista de justificación.
En el caso, el art. 5 inc. 1 del Código Procesal Contencioso Administrativo priva de espacio para la desconcentración territorial. Por mucho que el establecimiento de los tribunales contencioso administrativos sea atribución del legislador (de forma tal que el modelo que éste adopte, aunque se pensara que otro hubiese sido preferible, debe ser respetado; v. mi voto en la causa A. 69.346, cit.), en ese quehacer no está exento de límites. De tal suerte, si la determinación legislativa impidiere el acceso a la justicia o no admitiere alguna forma de desconcentración territorial acorde con esa accesibilidad, podrá ser descalificada por desvirtuar los principios a los que debe adecuarse. Este umbral mínimo no se sortea en el caso de autos.
IV.4. La convergencia de los efectos negativos señalados pone al desnudo una contradicción objetiva apreciable entre la solución proporcionada por el art. 5 inc. 1 y los señalados principios que, al menos en el contexto de su concreta aplicación a esta controversia, lucen francamente alterados o desvirtuados (arts. 28, Const. nac.; 1, 15, 56, 57 y 166 último párr., Const. prov.; doctr. causas I. 1.499, “Fiscal de Estado de la Provincia de Buenos Aires”, sent. de 9-III-1999; B. 59.819, “Borone”, sent. de 23-IV-2008; I. 2522, “Medivid”, sent. de 21-IX-2011; I. 2.370 “Baña”, sent. de 3-VI-2015; e.o.).
IV.5. A todo lo anterior se suma que en la especie el juzgado ante el cual se formuló la pretensión no ha sido instrumento de una elección arbitraria de la parte actora, ya que corresponde a su domicilio partidario.
V. Por los fundamentos expuestos, corresponde hacer lugar al recurso extraordinario de inconstitucionalidad, revocar el auto interlocutorio apelado y declarar que, en las circunstancias del caso, la aplicación que la Cámara realizó de la regla de competencia prevista en el art. 5 inc. 1 del Código Procesal Contencioso Administrativo fue contraria a las garantías y principios contenidos en los arts. 15 y 166 de la Constitución provincial.
Vuelvan los autos a la instancia de origen a fin de que continúe el proceso según su estado (arts. 15, 57, 161 inc. 1 y 166, Const. prov. y 303, CPCC).
Voto por la afirmativa.
Costas en el orden causado, dada la naturaleza de la cuestión debatida (arts. 68, segunda parte y 303, CPCC).
La señora Jueza doctora Kogan y los señores Jueces doctores Genoud y Torres, por los mismos fundamentos del señor Juez doctor Soria, votaron también por la afirmativa.
Por lo expuesto en el acuerdo que antecede, se hace lugar al recurso extraordinario de inconstitucionalidad interpuesto, se revoca el auto interlocutorio apelado y se declara que, en las circunstancias del caso, la aplicación que la Cámara realizó de la regla de competencia prevista en el art. 5 inc. 1 del Código Procesal Contencioso Administrativo fue contraria a las garantías y principios contenidos en los arts. 15 y 166 de la Constitución provincial.
Vuelvan los autos a la instancia de origen a fin de que continúe el proceso según su estado (arts. 15, 57, 161 inc. 1 y 166, Const. prov. y 303, CPCC).
Costas en el orden causado, dada la naturaleza de la cuestión debatida (arts. 68, segunda parte y 303, CPCC).
Regístrese, notifíquese y devuélvase. – Soria. – Kogan. – Genoud. – Torres.