Voz: Empleo Público

N., F. A. c. Universidad Tecnológica Nacional (Facultad Regional Buenos Aires) s/amparo ley 16.986.

Buenos Aires, 19 de octubre de 2023

Vistos y considerando:

Los Sres. Jueces de Cámara, Dres. Guillermo F. Treacy y Pablo Gallegos Fedriani, dijeron:

I. Que mediante la sentencia de fojas 278 (conf. constancias digitales, a las que se aludirá en lo sucesivo), la jueza de la instancia anterior rechazó la acción de amparo interpuesta por el actor, con el objeto de que: 1) se dejara sin efecto la decisión de la Universidad Tecnológica Nacional (en adelante, UTN) de dejar sin efecto su vínculo laboral, y en consecuencia, que se ordenara la reincorporación a su cargo en las mismas condiciones de trabajo que venía desempeñando; 2) se dispusieran los mecanismos necesarios para la regularización de su situación y posterior incorporación a la carrera docente, de conformidad con los artículos 14, 15 y 73 del Convenio Colectivo para Docentes de las Instituciones Universitarias Nacionales; y 3) se condenara a la demandada al pago de los salarios caídos hasta la fecha de su efectiva reincorporación.

Para así decidir, consideró que el plazo de caducidad previsto en el artículo 2º, inciso e) de la Ley Nº 16.986 se encontraba vencido, atento a que –con fecha 31/3/2021– la UTN le hizo saber al actor que su vínculo laboral había finalizado, mientras que la presente acción de amparo fue deducida el 18/8/2021.

Sin perjuicio de ello, se expidió sobre el fondo de la cuestión en debate. Al respecto, sostuvo que teniendo en consideración el carácter interino de las sucesivas designaciones referidas al amparista, no se advertía la existencia de una arbitrariedad o ilegalidad manifiesta en el accionar de la parte demandada, por lo cual la presente acción de amparo no podía prosperar. Finalmente, impuso las costas al vencido (art. 14 de la Ley Nº 16.986).

II. Que disconforme, el actor apeló y expresó agravios a fojas 279/290, que fueron replicados mediante la presentación de fojas 293/307.

En su memorial, se agravió de lo decidido en torno al plazo de caducidad contenido en el artículo 2º, inciso e) de la Ley Nº 16.986. Al respecto, alegó que dicho plazo no era aplicable, ya que no había sido receptado por la Constitución Nacional en su artículo 43.

Asimismo, sostuvo que el plazo de quince días hábiles utilizado en la sentencia apelada “…no es aplicable cuando se trata de agravios provenientes de conductas lesivas continuadas en el tiempo como es el caso de autos”. Añadió que “…sin perjuicio de que la Facultad finalizara el contrato de trabajo el 31/3/2021 […] las conductas lesivas de la demandada se han continuado y mantenido en el tiempo, lo cual se puede apreciar de las respuestas brindadas a las cartas documento remitidas por esta parte”. Citó doctrina y jurisprudencia en apoyo de su postura.

En relación con el fondo del asunto en debate, consideró que las disposiciones del Convenio Colectivo de Trabajo para Docentes de las Instituciones Universitarias Nacionales le impedían a la parte demandada modificar la situación de revista del actor, quien se desempeñaba en la UTN desde el 1º de julio de 1996. En tal sentido, sostuvo que “[c]on sustento en el art. 73 del CCT aplicable, la designación interina no se agota ni se extingue por el mero transcurso del tiempo [sino que] la norma establece que la demandada debe regularizar dicha situación y que no puede modificar la situación de revista cuando la designación supera los 5 años”. Agregó que resultaba alcanzado por dicha previsión en la medida en que “…de la propia documentación que aporta la demandada surge la condición de docente de mi parte que fuera expuesta al inicio y el reconocimiento de los hechos que motivaran la presente acción de amparo”.

Por último, cuestionó la imposición de costas y solicitó que “…en caso de confirmarse el rechazo de la acción, sean impuestas en el orden causado atento a la existencia de razones valederas que justifican el inicio y tramitación de la acción”.

En consecuencia, concluyó que correspondía revocar la sentencia apelada.

III. Que a fojas 309/317 tomó intervención el Sr. Fiscal General. En su dictamen, luego de considerar que la presente acción fue interpuesta en plazo, destacó que el actor había prestado servicios como personal no docente, de modo que resultaba aplicable el Convenio Colectivo de Trabajo para el Personal No Docente, acompañado por la parte demandada, según el cual el ingreso a la Universidad debía realizarse por medio de un concurso público de oposición (conf. art. 22, inc. a).

En tales condiciones, opinó que las sucesivas designaciones del accionante se hicieron por un mecanismo distinto al previsto en el Convenio Colectivo de Trabajo sin que el Sr. NAZAR contara con el derecho a la estabilidad en el empleo público, de modo que la negativa de la demandada de reincorporar al actor a su puesto de trabajo no configuraba una actuación manifiestamente ilegítima o arbitraria.

Por consiguiente, consideró que correspondía confirmar la sentencia apelada en cuanto había rechazado la acción de amparo deducida.

IV. Que, en este estado de las actuaciones, corresponde analizar el recurso de apelación deducido por el actor.

IV.1. Conviene recordar que el artículo 43 de la Constitución Nacional dispone que “[t]oda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley”.

Tal como reiteradamente se ha expresado, el amparo es un proceso excepcional, utilizable en delicadas y extremas situaciones en las que, por carencia de otras vías aptas, peligra la salvaguarda de derechos fundamentales, y exige circunstancias muy particulares caracterizadas por la presencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiestas que, ante la ineficacia de los procedimientos ordinarios, originan un daño concreto y grave, solo eventualmente reparable por esta vía urgente y expeditiva (Fallos: 310:576 y 2740; 311:612, 1974 y 2319; 314:1686; 317:1128; 323:1825 y 2097, entre muchos otros).

Asimismo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación precisó, desde Fallos: 239:459, ese carácter excepcional de la acción y exigió, como uno de los requisitos inexcusables para su viabilidad, la inexistencia de otras vías legales idóneas para la protección del derecho lesionado, o que la remisión a ellas produzca un gravamen serio no susceptible de reparación ulterior (doctrina de Fallos: 263:371, considerando 6º; 270:176; 274:13; 293:580; 294:452; 295:132; 301:801; 303:419 y 2056, entre otros).

IV.2. Así las cosas, cabe reseñar los antecedentes obrantes en la causa que motivaron la interposición de la presente acción de amparo. De la prueba documental aportada por el actor, se desprende que la Dirección de Recursos Humanos de la Facultad Regional Buenos Aires de la UTN certificó con fecha 4/5/2021 que “…el Sr. Fernando Ariel NAZAR (DNI Nº …) pertenece al personal docente de esta Facultad desde el 1/7/1996 […] desempeñándose actualmente como ayudante de trabajos prácticos de primera interino con una dedicación simple, cumpliendo tareas de apoyo en la Secretaría de Decanato” (v. fs. 4/18).

Por su parte, la accionada acompañó a fojas 170/171 la Resolución Nº 2664/20, mediante la cual el Decano de la Facultad Regional Buenos Aires de la UTN designó a los agentes mencionados en las planillas anexas (entre los que se encontraba el actor), en la categoría ayudante de trabajos prácticos de primera con una dedicación simple, para desempeñarse en el Decanato, todos en el Grupo “D” con carácter interino y con remuneración equivalente a las categorías y cantidad de dedicaciones que para cada caso se indicaba. Ello, desde el 1º de abril de 2020 y hasta el 31 de marzo de 2021 o reestructuración del Grupo, de las Secretarías, de las Direcciones o de los Departamentos.

Finalmente, de la documentación aportada por el actor a fojas 4/18, surge que la Secretaría Académica de la Facultad Regional Buenos Aires de la UTN envió una carta documento al Sr. NAZAR, a través de la cual le notificó que “…el 31 de marzo venció su designación interina, por lo que su vínculo con esta Facultad ha finalizado a partir de esa fecha”; frente a lo cual, el actor remitió cartas documento con fechas 15 de abril, 3 de mayo, 19 de mayo y 2 de septiembre de 2021 que fueron replicadas por la parte demandada mediante cartas documento con fechas 7 de mayo, 27 de mayo y 6 de septiembre de 2021.

IV.3. Sentado ello, corresponde expedirse sobre el agravio vinculado con el transcurso del plazo de caducidad contenido en el artículo 2º, inciso e) de la Ley Nº 16.986. En tal sentido, dicha disposición establece que la acción de amparo no será admisible cuando la demanda no hubiese sido presentada dentro de los quince días hábiles a partir de la fecha en que el acto fue ejecutado o debió producirse.

En su dictamen, el Sr. Fiscal General consideró que el accionante no controvierte un acto único de la Universidad (como es el vencimiento de su designación de fecha 31/3/2021), sino que, a su entender, cuestiona una omisión de carácter continuo arbitraria e ilegal atribuible a aquella, consistente en la falta de renovación de su designación y la consiguiente restitución a su puesto de trabajo.

En el caso, resulta atendible la tesitura propuesta por el Fiscal General, máxime considerando que el plazo de caducidad no puede entenderse como un obstáculo procesal infranqueable, debiendo evitarse en principio una interpretación restrictiva de una vía consagrada en la Constitución Nacional en su artículo 43 (arg. Fallos: 335:44; 338:1092; 341:274; entre otros).

Por lo demás, también debe considerarse que la presente acción de amparo fue iniciada con fecha 18/8/2021; mientras que el intercambio de telegramas entre el actor y la Facultad Regional Buenos Aires de la UTN comenzó el 31/3/2021 y culminó el 6/9/2021, esto es, con posterioridad a la promoción de este juicio.

En consecuencia, los agravios vertidos en este punto son atendibles y podría considerarse que la acción de amparo ha sido deducida en tiempo oportuno, sobre todo a partir del principio pro actione, que obliga a evitar interpretaciones restrictivas que frustren el acceso a la revisión judicial.

IV.4. Despejada dicha cuestión, a los fines de dilucidar la cuestión en debate, resulta oportuno precisar la naturaleza de la relación laboral que unía a la Universidad Tecnológica Nacional con el Sr. NAZAR, quien pretende ser encuadrado en el Convenio Colectivo de Trabajo para Docentes de las Instituciones Universitarias Nacionales, homologado a través del Decreto Nº 1246/15, a fin de que se dispongan los mecanismos necesarios para su incorporación a la carrera docente.

Cabe poner de resalto que el actor –en su escrito de inicio de fojas 19/32– indicó que realizaba tareas en el laboratorio de edición de videos y que luego, tuvo a cargo el equipamiento de las aulas de extensión y del aula magna. Al respecto, en las cartas documento remitidas por la parte demandada, se sostuvo que el actor no había desempeñado tareas docentes, sino que su prestación era de tipo técnico-audiovisual, y que percibía una remuneración “equivalente” a la de ayudante de trabajos prácticos de primera con dedicación simple. Asimismo, la Resolución Nº 2664/20 lo designó en un cargo cuya remuneración era equivalente a la de un ayudante de trabajos prácticos de primera con una dedicación simple, para desempeñarse en el Decanato.

Ahora bien, tales funciones descriptas por el actor (y que coinciden con lo reconocido por la demandada) no constituyen el ejercicio de una actividad docente o de investigación, sino que se trataba de tareas de soporte técnico dentro de la UTN. Cabe aclarar que las condiciones de la designación del actor son las que resultan de la Resolución Nº 2664/20, y a ella cabe atenerse, ya que la certificación emitida por la Dirección de Recursos Humanos resulta imprecisa por cuanto que solo se refiere al tipo de designación que poseía el amparista y a la remuneración, pero no da cuenta de las funciones que efectivamente realizaba, las cuales –como se señaló– no tenían carácter docente.

Por otro lado, no puede soslayarse que el Decreto Nº 1470/98, al que remite el Convenio Colectivo de Trabajo para Docentes de las Instituciones Universitarias Nacionales (cuya aplicación pretende el actor), aprobó un acuerdo referido a obligaciones docentes, arribado por el Consejo Interuniversitario Nacional y los sectores gremiales que representaban al personal docente. En dicho acuerdo, se estableció –en lo que aquí interesa– que los docentes auxiliares “[p]articipan en la elaboración de los trabajos teórico–prácticos y en su ejecución y evaluación bajo la supervisión de un profesor [y] prestan asistencia y apoyo pedagógico a los estudiantes y podrán participar en grupos de investigación o equipos que desarrollen tareas de extensión”. Ninguna de esas tareas se corresponde con las funciones asignadas al actor mientras fue dependiente de la Universidad, ya que efectuaba tareas de soporte técnico ajenas a la realización por su parte de funciones docentes, tal como se indicó anteriormente.

En tales condiciones, no asiste razón al amparista en cuanto pretende ser incluido en el Convenio Colectivo de Trabajo para Docentes de las Instituciones Universitarias Nacionales. En todo caso, podría resultar aplicable a su respecto el Convenio Colectivo de Trabajo para el Sector No Docente de las Instituciones Universitarias Nacionales, homologado por el Decreto Nº 366/06; y el Convenio Colectivo de Trabajo Particular para el Personal No Docente de la UTN, acompañado por la parte demandada en su contestación de demanda (v. fs. 173/213), atento a que fue designado de manera interina en un cargo no docente, si bien su remuneración resultaba equivalente a la de un ayudante de trabajos prácticos de primera.

IV.5. En relación con el régimen normativo aplicable al actor, cabe señalar que el Convenio Colectivo de Trabajo para el Sector No Docente de las Instituciones Universitarias Nacionales dispone que “[p]ara ingresar como trabajador de una Institución Universitaria Nacional se requieren las condiciones de conducta e idoneidad para el cargo que se trate, lo que se acreditará a través de los mecanismos que se establezcan…” (art. 21), entre los que se encuentra el régimen de concursos (art. 24 y siguientes).

En igual sentido, el Convenio Colectivo de Trabajo Particular para el Personal No Docente de la UTN, establece que “[p]ara ingresar como trabajador de la UTN se requieren las condiciones de conducta e idoneidad para el cargo que se trate, lo que se acreditará a través de los mecanismos que se establezcan: a) El ingreso como personal No docente se hará por concurso de oposición por el nivel inicial del Agrupamiento que corresponda, salvo las excepciones contempladas en el presente Convenio” (art. 22).

De acuerdo con dicho régimen, se advierte que el actor, por la modalidad a través de la cual se incorporó a la UTN, no contaría, en principio, con estabilidad propia que lo autorizara a exigir su reincorporación al cargo que desempeñaba, el cual no tenía carácter permanente. En tal sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que “…si se atribuyera estabilidad a quien no ha sido incorporado con los requisitos y medios de selección previstos en el ingreso a la carrera administrativa, no solo se estaría trastocando el régimen previsto en la ley 25.164; sino que también se estaría alterando el monto autorizado por el legislador, en forma diferenciada, para financiar gastos correspondientes a personal contratado y personal permanente” (Fallos: 333:311). Dicho principio es también aplicable al ámbito de los trabajadores no docentes de las universidades nacionales, regidos por el Convenio Colectivo de Trabajo para el Sector No Docente de las Instituciones Universitarias Nacionales y los convenios colectivos sectoriales que correspondan.

Ahora bien, no puede soslayarse la extensión en el tiempo de la relación contractual que mantuvo el Sr. NAZAR con la UTN –como consecuencia de sucesivas contrataciones periódicas para realizar tareas que no habrían tenido carácter transitorio– lo cual podría derivar en el reconocimiento de otros derechos, diferentes de la estabilidad pretendida. Sin embargo, debe señalarse que ello es ajeno a lo peticionado por el actor en su demanda, orientada a obtener su reincorporación en un régimen (docente) al que indudablemente no pertenece.

IV.6. Acerca de los agravios vinculados con la distribución de costas, cabe señalar que el artículo 14 de la Ley Nº 16.986 dispone –en lo que aquí interesa– que “[l]as costas se impondrán al vencido”. En tales condiciones, toda vez que no se advierten motivos para apartarse del principio general de la derrota, corresponde confirmar la imposición de costas dispuesta en la sentencia apelada.

V. Que por los fundamentos expuestos, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto y confirmar la sentencia de fojas 278. Las costas de esta instancia se imponen al vencido (art. 14 de la Ley Nº 16.986).

Así votamos.

El Sr. Juez de Cámara, Dr. Jorge F. Alemany dijo:

I. Que de conformidad con los antecedentes de la causa referidos en los considerandos del voto precedente, cabe señalar que en el caso no se advierte arbitrariedad manifiesta en los términos de lo establecido en el artículo 1º de la Ley Nº 16.986 en tanto se trata de cuestiones que requieren de mayor debate y prueba (cfr. Fallos: 343:1031).

Por lo que corresponde confirmar la sentencia apelada en cuanto a la desestimación de la demanda de amparo.

Así voto.

Por las consideraciones vertidas, y de conformidad con lo dictaminado por el Sr. Fiscal General, el Tribunal resuelve: 1) Rechazar el recurso de apelación interpuesto y confirmar la sentencia de fojas 278; 2) Imponer las costas de esta instancia al vencido (art. 14 de la Ley Nº 16.986).

Regístrese, notifíquese a las partes y al Sr. Fiscal General y, oportunamente, devuélvase. – Guillermo F. Treacy. – Jorge F. Alemany (según su voto). – Pablo Gallegos Fedriani (Prosec.: Fernando A. Vázquez).

C., D. c. Biblioteca Nacional Servicio Administrativo Financiero s/ Empleo público

En la ciudad de Buenos Aires, a los 5 días del mes de septiembre del año dos mil veintitrés, se reúnen en acuerdo los señores jueces de la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, para resolver los recursos interpuestos contra la sentencia de primera instancia dictada en los autos “C., D. c/ Biblioteca Nacional Servicio Administrativo Financiero s/ Empleo público”, Causa Nº 39.403/2018. Toda vez que la Vocalía 9 se encuentra vacante y siguiendo el orden de votación según el sorteo practicado oportunamente, planteado al efecto como tema para decidir si se ajusta a derecho el fallo apelado, el Dr. Carlos Manuel Grecco dice:

I. Sumario de los hechos del caso

En 2008 el Sr. D. C. ingresó a la Biblioteca Nacional “Dr. Mariano Moreno”, en un primer momento bajo la figura de la “locación de servicios” y luego designado en el marco del art. 9 de la Ley Nacional de Empleo Público. Tiempo después, en el mes de marzo de 2016, se le remitió telegrama comunicándole el cese de la relación laboral. En consecuencia, el Sr. C. inició una acción judicial en concepto de diferencias salariales e indemnización derivada de su desvinculación laboral. La jueza de primera instancia admitió parcialmente la demanda.

II. Sentencia de primera instancia

En este entendimiento, la señora jueza de primera instancia, mediante sentencia del 17/4/2023, hizo parcialmente lugar a la demanda interpuesta por el Sr. D. C. contra la Biblioteca Nacional “Dr. Mariano Moreno” y, en consecuencia, la condenó al pago de la suma que debería calcularse conforme las pautas establecidas en el pronunciamiento. Finalmente, impuso las costas a la demandada, sustancialmente vencida.

Para decidir de ese modo, luego de efectuar una reseña de las de las constancias probatorias, concluyó que se encontraba fehacientemente acreditada la vinculación del Sr. C. con la Biblioteca Nacional “Dr. Mariano Moreno” a través de una contratación de servicios con carácter de agente transitorio, desde el 8/1/2008 hasta el 21/4/2016, con una remuneración mensual neta de $18.626,93.

Sentado lo expuesto, consideró que resultaba aplicable al caso la doctrina de la Corte Suprema establecida en el precedente “Ramos” (Fallos: 333:311). En esta línea, puntualizó que el Sr. C. había sido contratado mediante la utilización de una figura jurídica destinada a la contratación eventual (art. 9º de la Ley Nº 25.164), mientras que los servicios prestados por este para la demandada revestían carácter de permanentes y continuados. De este modo, consideró que correspondía reconocer un derecho indemnizatorio por aplicación de preceptos de la ley de empleo público, ya que el accionante no era personal de planta permanente, ni se le reconocían otros derechos propios de tal estado.

En cuanto al cálculo del monto indemnizatorio, como así los rubros por los que procede, consideró que correspondía aplicarse al caso el art. 11 de la Ley Nº 25.164, el cual reconoce el derecho a percibir una indemnización igual a un mes de sueldo por cada año de servicio o fracción mayor de tres meses, tomando como base la mejor remuneración mensual, normal y habitual percibida durante el último año o durante el tiempo de prestación de servicios si este fuera menor, tal como lo precisara la Corte Suprema en el citado precedente “Ramos”. A su vez, indicó que el crédito indemnizatorio se regiría por lo dispuesto por el art. 22 de la Ley Nº 23.982, al que se le aplicaría la tasa pasiva promedio mensual que publica el BCRA, desde la fecha de cese de la relación laboral –21/4/2016–, hasta su efectivo pago.

III. Agravios de la parte demandada

Contra aquel pronunciamiento, la parte demandada interpuso recurso de apelación el 18/4/2023 y expresó agravios el 24/5/2023, los que no fueron contestados por la contraria.

En primer lugar, se agravia que la magistrada incluye al actor en el beneficio indemnizatorio previsto en el art. 11 de la Ley Nº 25.164, pero el mismo no se encuentra en la situación descripta en la mencionada norma. Así las cosas, aduce que la magistrada viola expresamente el principio de congruencia, dado que el accionante en ningún apartado del escrito de demanda, reclama, ni siquiera en subsidio, indemnización alguna invocando aquella norma. Por el contrario, pone de relieve que fundó su pretensión en la Ley de Contrato de Trabajo.

En segundo lugar, se queja que se haya aplicado el precedente “Ramos”, en el cual la Corte Suprema consideró que se habían utilizado figuras autorizadas legalmente para casos excepcionales, con una evidente desviación de poder que tuvo como objeto encubrir una designación permanente bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado. En efecto, considera que existen sustanciales diferencias con el fallo mencionado.

También, recuerda la jurisprudencia de la Corte Suprema que indica que el transcurso del tiempo no es idóneo para trastocar de por sí la situación de revista de quien ha ingresado como agente transitorio y no ha sido transferido a otra categoría por acto expreso del poder administrador.

IV. Alcances del pronunciamiento

De manera preliminar, es necesario advertir que no me encuentro obligado a seguir al apelante en todas y cada una de las cuestiones y argumentaciones que propone a consideración de la alzada, sino tan solo aquellas que son conducentes para decidir el caso y bastan para dar sustento a un pronunciamiento válido (cfr. CSJN, Fallos: 258:304; 262:222; 265:301; 272:225; 278:271; 291:390; 297:140; 301:970; esta Sala, in rebus: “ACIJ c/ EN- ley 24240- Mº Planificación s/ proceso de conocimiento”, del 29/5/2008; “Multicanal S.A. y otro c/ EN – SCI DLC (Actas 2600/09 y otras) s/ amparo ley 16.986”, del 21/5/2009; “Ciudadanos Libres Calidad Institucional Asoc. Civil c/ EN – Dto. 67/10 s/ medida cautelar (autónoma)”, del 21/10/2010; “CPACF- Inc. Med. (2-III-11) c/ BCRA- Comunicación ‘A’ 5147 y otro s/ proceso de conocimiento”, del 18/4/2011; “Nardelli Moreira Aldo Alberto c/ EN – DNM Disp. 1207/11 –Legajo 13975– (S02:9068/11) s/ medida cautelar (autónoma)”, del 25/8/2011, “Rodríguez Rubén Omar c/ DGI s/ Recurso directo de organismo externo”, del 7/8/2014, “Laham, Alberto Elías c/ DGI s/Recurso directo de organismo externo”, del 7/5/2015; “Araujo Medina Alexander Javier c/ EN –M Interior OP y V– DNM s/ recurso directo DNM”, del 27/4/2018, entre otros).

V. Circunstancias de hecho relevantes para la resolución del caso

Con el propósito de lograr una mejor comprensión de la problemática involucrada en autos, conviene reseñar las circunstancias fácticas del caso según surge de las pruebas que se tienen a la vista. Bajo esta perspectiva, de las constancias acompañadas al expediente, conforme fueran detalladamente reseñadas por la magistrada de grado en el considerando III del pronunciamiento, surge que:

(i) El actor ingresó a la Biblioteca Nacional “Dr. Mariano Moreno” el 8/1/2008 bajo la figura de la “locación de servicios” (cfr. págs. 46/47 del legajo personal).

(ii) A partir del 1/7/2008, pasó a revistar en la categoría C-1, con una designación temporaria hasta el 31/12/2008 en el marco del art. 9 de la Ley Nº 25.164 (cfr. Resolución Nº 2989/08 dictada por el Secretario de Cultura de la Presidencia de la Nación).

(iii) A partir del 5/3/2015 el accionante comenzó a gozar una licencia de largo tratamiento hasta el 22/11/2015, sujeta a prórroga para un nuevo examen médico. Dicha licencia fue prorrogada en tres oportunidades por la Dirección de Sanidad del Departamento de Recursos Humanos de Presidencia de la Nación. La primera prórroga operó desde el 23/11/2015 hasta el 27/11/2015, la segunda desde 28/11/2015 hasta el 28/02/2016 y la tercera desde el 29/02/2016 hasta el 28/03/2016.

(iv) Asimismo, obran en las actuaciones recibos de haberes de los meses de noviembre y diciembre de 2015 y febrero, marzo y abril de 2016. De aquellos, surge que el actor revistaba una planta transitoria con un cargo Nivel B Grado 4.

(v) Finalmente, el 21/3/2016 se le remitió telegrama colacionado comunicándole el cese de la relación laboral a partir del 21/4/2016, relevándolo de prestar servicios durante el mes de preaviso.

VI. Jurisprudencia de la Corte Suprema en materia de personal contratado

En este contexto, corresponde expedirse respecto de los agravios de la demandada relativos a procedencia de la pretensión indemnizatoria.

Al respecto, cabe recordar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa registrada en Fallos: 333:311, in re: “Ramos, José Luis c/ Estado Nacional (Min. de Defensa – A.R.A.) s/ indemnización por despido”, del 6/4/2010, admitió la demanda interpuesta por el actor a fin de obtener una indemnización como consecuencia del despido arbitrario que sufrió luego de haber prestado servicios para la demandada durante veintiún (21) años. El allí accionante había suscripto sucesivos contratos bajo el régimen previsto en el Decreto Nº 4.381/73, en violación a lo establecido en su art. 26 –y en el inc. a), del art. 17, de su reglamentación– que limitaba la posibilidad de renovar tales acuerdos por un máximo de cinco años. En este contexto, se concluyó que la demandada había utilizado figuras jurídicas autorizadas legalmente para casos excepcionales, con una evidente desviación de poder que tuvo como objetivo encubrir una designación permanente bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado.

En dicha oportunidad, el Máximo Tribunal tuvo en cuenta que por el modo en que se había desenvuelto la relación a lo largo de los años, el tipo de tareas que desempeñaba el actor y las figuras contractuales utilizadas, las partes no habían tenido la intención de someter el vínculo a un régimen de derecho privado. Por ello, y considerando que se trataba de la reparación por la conducta ilegítima de un organismo estatal –cuyo comportamiento tuvo aptitud para generar en el Sr. Ramos una legítima expectativa de permanencia laboral que merecía la protección del art. 14 bis de la Constitución Nacional– la solución debía buscarse en el ámbito del derecho público y administrativo. Así, en búsqueda de una medida equitativa, acudió al recurso de la analogía, por lo que traspoló una solución contenida en la Ley de Empleo Público Nacional, y así terminó reconociendo una indemnización al Sr. Ramos.

Asimismo, en la misma fecha en que se pronunció en el caso “Ramos”, la Corte Suprema también dictó sentencia en la causa registrada en Fallos: 333:335, in re: “Sánchez, Carlos Próspero c/ Auditoría General de la Nación s/ despido”, de la cual se desprende que la doctrina del precedente “Ramos” no resulta generalizable de modo indiscriminado. En ese sentido, cabe recordar que en el citado caso “Sánchez”, se revocó el pronunciamiento de la anterior instancia, que había hecho lugar a la pretensión del accionante, quien había suscripto diversos contratos de locación de servicios con la demandada durante ocho años, para que se le abonara la indemnización por los perjuicios ocasionados por su despido sin causa. Para decidir de ese modo, el Máximo Tribunal tuvo en cuenta que la legislación nacional que regulaba el funcionamiento de la Auditoría General de la Nación (AGN) autorizaba expresamente la celebración de contratos como los suscriptos con el Sr. Sánchez, ello en el entendimiento de que la actividad del organismo de control hacía necesario contar con un cuerpo de auditores externos, en los términos de la Ley Nº 24.156.

En ese sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación remarcó que el hecho de que el Sr. Sánchez hubiera realizado tareas típicas de la actividad de la AGN no resultaba suficiente, por sí solo, para demostrar la existencia de una desviación de poder para encubrir, mediante la renovación de sucesivos contratos a término, un vínculo de empleo permanente. En suma, decidió que las circunstancias de la causa diferían sustancialmente de las discutidas y resueltas en la causa “Ramos” ya citada, porque en el caso “Sánchez” el actor no había logrado acreditar que la AGN hubiese utilizado figuras jurídicas autorizadas legalmente para casos excepcionales con la desviación de poder consistente en encubrir una designación permanente bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado.

Con posterioridad, en el precedente “Cerigliano” (CSJN, Fallos: 334:398) el Máximo Tribunal explicó que la doctrina que surge del precedente “Ramos” encuentra sustento en dos circunstancias fundamentales: por un lado, la relativa a que la naturaleza jurídica de un instituto debe ser definida, fundamentalmente, por los elementos que la constituyen, con independencia del nombre que el legislador o los contratantes le atribuyan; por el otro, la atinente a que resulta una evidente desviación de poder la contratación de servicios por tiempo determinado con el objeto de encubrir vinculaciones laborales de carácter permanente. Advirtió también que a ello cabe añadir “una cuestión subyacente en el precedente citado: la concerniente a que quienes no se encuentren sometidos a la Ley de Contrato de Trabajo, en tanto desempeñen tareas materialmente subordinadas y permanentes a favor de la Administración Pública nacional o local, gozan de la protección conferida por el art. 14 bis de la Constitución Nacional”.

VII. Improcedencia del pago de una indemnización. Inaplicabilidad al caso del precedente “Ramos”

En este entendimiento, cabe advertir que, si bien los lineamientos interpretativos que surgen del pronunciamiento dictado por la Corte Suprema en el precedente “Ramos” se refieren a cuestiones vinculadas con los reclamos indemnizatorios del tipo del aquí analizado, lo cierto es que –contrariamente a lo manifestado por la jueza de grado en su sentencia– aquellas tienen como punto de partida un supuesto fáctico distinto del suscitado en los hechos que originaron la contienda bajo examen.

En estas condiciones, resulta oportuno puntualizar que no se encuentra controvertido el vínculo contractual que unió a las partes mediante la sucesiva suscripción de contratos, que fueran precisados en el considerando V de la presente. En ese sentido, corresponde advertir que, sumando todos los acuerdos oportunamente celebrados entre ambas partes y las constancias obrantes en las actuaciones, la duración de la relación laboral del actor dista mucho del prolongado lapso que se presentó en el caso resuelto en “Ramos” –veintiún (21) años–.

Sin embargo, tal como ocurrió en el caso “Sánchez”, las circunstancias fácticas del presente caso difieren de las discutidas y resueltas en el fallo “Ramos”, habida cuenta que en el caso bajo examen la actora no ha logrado acreditar que la demandada hubiera utilizado figuras jurídicas autorizadas legalmente para casos excepcionales con el objeto de encubrir una designación permanente (en igual sentido, esta Sala, in rebus: “Feldman, Ana Nora c/ Instituto Nacional de Estadísticas y Censos s/ Empleo público”, Causa Nº 36.502/2017, del 27/6/2023; “González., Martín Eduardo c/ EN – INTI – EXPTE 49979412/20 s/ Empleo Público”, Causa Nº 5.637/2021, del 15/6/2023; “Bauleo, María Fernanda c/ EN – M. Ambiente y Desarrollo Sustentable s/ Empleo público”, Causa Nº 55.125/2018, del 27/12/2022 “Loekemeyer, Marisa c/ EN-Ministerio de Turismo y Deportes s/ Empleo público”, Causa Nº 464/2019, del 20/10/2022; “Silva, Sonia Rosalía c/ Estado Nacional Ministerio de Energía y Minería de la Nación s/ Empleo público”, Causa Nº 17.614/2017, del 8/9/2022; “Luccardi, Alberto Mario c/ EN – Servicio Geológico Minero Argentino (SEGEMAR) s/ Empleo público”, Causa Nº 30.145/2018, del 4/8/2022; “García Campos, Raúl Oscar c/ EN-M. Interior OP y Secretaría de Vivienda y Hábitat- Programa de Mejoramiento de Barrios s/ Empleo Público”, Causa Nº 26.501/2018, del 26/4/2022; “De Marco, Mariana Paz c/ Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual A.F.S.C.A. s/ Empleo Público”, Causa Nº 27.700/2015, 8/9/2021; “Páez, Hugo Juan c/ Junta de Investigación de Accidentes de Aviación Civil s/ Empleo Público”, Causa Nº 48.641/2015, del 30/6/2021; “Castagna José Luis c/ INTI s/ Varios”, Causa Nº 6.285/2013, del 27/6/2019, y “Martin, Wenceslao Andrés c/ Ente Nacional de Comunicaciones s/ Empleo Público”, Causa Nº 79.748/2015, del 21/6/2019, entre muchos otros; esta Cámara, Sala II, in rebus: “Lata, Jaime Ramón c/ E.N. – SSS y otro s/ empleo público”, Causa Nº 47.393/2012, del 28/2/2019; “B., F.O. c/ U.B.A. – Facultad de Odontología s/ Empleo público”, Causa Nº 43.683/2013, del 28/5/2019).

En este sentido, no puedo dejar de tener presente que esta Cámara ya ha expresado en varios precedentes su postura respecto a que no toda contratación temporaria de personas físicas que cumplan tareas en favor de la Administración Pública le resulta aplicable el precedente “Ramos” (cfr. Sala I, in re: “Cukierkorn, Damián Alejandro c/ Universidad Nacional de Tres de Febrero s/ empleo público”, Causa Nº 76.162/2014, del 14/5/2019; Sala II, in rebus: “Toledo, Juan Carlos Gabriel c/ EN – Mº Salud – SSS y otro s/ empleo público”, Causa Nº 26.889/2011, del 12/5/2015; “Montero, Sebastián Nahuel c/ EN – Mº Salud – APE s/ empleo público”, Causa Nº 9.457/2011, del 17/11/2016; “Gonzalo, Lorena Laura c/ EN – Sedronar s/ empleo público”, Causa Nº 47.120/2012, del 8/12/2018; “Lata, Jaime Ramón c/ EN – SSS y otro s/ empleo público”, Causa Nº 47.393/2012, del 28/02/2019; “Orphanos, Gerónimo Néstor c/ EN – Mº de Salud s/ empleo público”, Causa Nº 55.292/2013, del 7/5/2019; Sala IV, in rebus: “Sierra, María Florencia c/ INCUCAI y otro s/ Empleo Público”, Causa Nº 37.414/2013, del 25/10/2018; “Sanglar, Gabriel c/ UTN s/ empleo público”, Causa Nº 37.463/2013, del 21/2/2019; y “Sauan, Melina Esther c/ Estado Nacional – Min. Agricultura, Ganadería y Pesca – INTA s/ Empleo Público”, Causa Nº 1432/2014, del 30/5/2019).

Sentado ello, corresponde señalar que no surge de las constancias de autos que haya existido estabilidad en la relación laboral que involucró a la actora. En efecto, debo puntualizar que, tal como surgía del texto inequívoco de la documentación suscripta y reconocida, dicha relación contractual tenía claros visos de temporalidad y provisoriedad, lo cual quedaba expresamente asentado cada vez que se suscribía un nuevo contrato, por lo cual no era susceptible de generar una expectativa de permanencia laboral (en igual sentido, esta Sala, in rebus: “Loekemeyer, Marisa”, “Silva, Sonia Rosalía”, “Luccardi, Alberto Mario”, “García Campos, Raúl Oscar”, “De Marco, Mariana Paz”, “Páez, Hugo Juan”, “Castagna José Luis” y “Martin, Wenceslao Andrés”, ya citados; y esta Cámara, Sala II, in re: “B., F.O.”, ya citado).

Es que, como ya he explicado, no toda contratación temporaria de servicios de personas físicas encubre una designación permanente, según se encargaron de destacar los magistrados Fayt, Maqueda y Zaffaroni en el citado caso “Ramos”, así como que el hecho de que el agente transitorio realice algunas de las tareas del personal permanente y estable no resulta suficiente por sí mismo para demostrar la desviación de poder, que estaría enmascarando una relación de empleo estable mediante la celebración de contratos a término (CSJN, Fallos: 333:335, “Sánchez”).

Por las consideraciones expuestas, cabe concluir que los agravios vertidos respecto de la improcedencia de la reparación deben ser admitidos. Así las cosas, no se advierte que en el marco normativo y jurisprudencial vigente, estudiado con razonado y detallado análisis de las constancias de la causa, proceda admitir la demanda, por lo que la sentencia de la anterior instancia debe ser revocada.

VIII. Carácter temporario de las contrataciones e imposibilidad que el mero transcurso del tiempo trastoque de por sí la situación de revista

Por otro lado, cabe puntualizar que al ponerse fin a la relación contractual y prescindirse de los servicios brindados, por parte de la demandada, ello resultó natural consecuencia de las aludidas estipulaciones, particularmente en cuanto concierne al carácter temporario de la contratación y la posibilidad de rescindir la misma, lo que en principio comporta el ejercicio regular de un derecho propio y, por lo tanto, no susceptible de reproche, en tanto no se han acreditado las circunstancias fácticas enunciadas por la Corte Suprema en el precedente “Ramos” para la procedencia de este tipo de reclamos.

En esta línea, más recientemente la Corte Suprema, en el precedente registrado en Fallos: 344:3057, se expidió también respecto de una contratación en los términos del art. 9º del Anexo de la Ley Nº 25.164, la cual era transitoria y por tiempo determinado (en aquel caso, se analizaba la incidencia de la designación del allí actor como consejero gremial en la relación contractual temporaria). En ese marco, el máximo tribunal recordó su jurisprudencia en la cual se había expresado que la posibilidad de la Administración de contratar por tiempo determinado, siempre que sea regular –como se da en el supuesto de autos–, implica que el vínculo “se extingue automáticamente por el mero vencimiento del término convenido, sin necesidad de acto administrativo alguno” (Fallos: 310:1390). En el mismo sentido, la Corte Suprema sostuvo que el mero transcurso del tiempo no puede trastocar de por sí la situación de revista de quien ha ingresado como agente transitorio, pues lo contrario desvirtuaría el régimen jurídico básico de la función pública (Fallos: 312:245).

En el mismo sentido, en el precedente de Fallos: 344:3057 citado, el ministro Lorenzetti, en su voto, luego de precisar que el allí actor había sido contratado en los términos del art. 9º del Anexo de la Ley Nº 25.164, afirmó que la tipificación del vínculo era determinante para establecer las consecuencias jurídicas subsiguientes. De este modo, puntualizó que la relación jurídica del actor estaba sometida a plazo y su extinción había tenido su fuente en esa modalidad. Así las cosas, concluyó que la sentencia que había ordenado en aquel caso la reinstalación en el puesto de trabajo al accionante desvirtuaba todo el fundamento del contrato limitado en el tiempo, haciendo que un instituto regulado por el derecho perdiera toda su utilidad para los futuros contratantes.

De este modo, como lo ha sostenido la Corte Suprema de Justicia de la Nación en reiteradas oportunidades, la mayor o menor conveniencia de recurrir a un sistema de incorporaciones transitorias o permanentes de personal, así como también la opción de finalizar los determinados contratos, constituyen decisiones de política administrativa de carácter discrecional que no resultan, en principio, revisables en sede judicial (CSJN, Fallos: 310:2927 y 312:245, entre otras; en igual sentido: esta Cámara, Sala IV, in rebus: “Feldman, Jorge Alberto c/ Corte Suprema de Justicia de la Nación – Poder Judicial de la Nación” del 14/10/1988; “Denti, María Mercedes c/ Congreso de la Nación – Honorable Senado de la Nación”, del 4/6/1998; “Madafferi, Rosa c/ EN –Mº de Salud– Obra Social Bancaria Argentina”, del 5/11/2002; “Cervelo, Gonzalo c/ Hospital Aeronáutico Buenos Aires Fuerza Aérea Argentina y otra s/ empleo público”, Causa Nº 54.841/2014, del 14/3/2019).

IX. Costas

Finalmente, atento al resultado del recurso, y teniendo en cuenta que no existen razones que ameriten apartarse del principio general de la derrota, corresponde imponer las costas de ambas instancias a la parte actora vencida en autos (art. 68, primer párrafo, y 279 del Código Procesal).

En mérito de lo expuesto, voto por: hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por la demandada y, en consecuencia, revocar la sentencia apelada y rechazar la demanda; con costas de ambas instancias a la parte actora vencida (art. 68, primera parte, y 279 del Código Procesal).

El Dr. Sergio Gustavo Fernández adhiere al voto del vocal preopinante.

En virtud del resultado que informa el acuerdo que antecede, esta Sala resuelve: hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por la demandada y, en consecuencia, revocar la sentencia apelada y rechazar la demanda; con costas de ambas instancias a la parte actora vencida (art. 68, primera parte, y 279 del Código Procesal).

A los fines del art. 109 del Reglamento para la Justicia Nacional, se deja constancia que suscriben la presente dos vocales por hallarse vacante el tercer cargo.

Regístrese, notifíquese y, oportunamente, devuélvanse. Carlos M. Grecco. – Sergio G. Fernández.

Alaguibe, Ana María c. AFIP s/ contencioso

Dictamen de la Procuradora Fiscal ante la Corte:

I. A fs. 264/275 la Cámara Federal de Apelaciones de Paraná, por mayoría, revocó la sentencia de la instancia anterior y, en consecuencia, hizo lugar a la demanda promovida por la actora contra la Administraci6n Federal de Ingresos Públicos (AFIP) con el objeto de que se declare la nulidad de las disposiciones 171/07 –SGRH– y 554/08 –AFIP– y se la reintegre al cargo de Jefa de Sección Cobranza Judicial de la Agencia Sede de la Dirección Regional Paraná.

Para así decidir, el tribunal consideró que, según surge de la prueba documental agregada a la causa, la AFIP aplicó a la actora una sanción disciplinaria de cinco días de suspensión más cargos en concepto de perjuicio fiscal mediante la disposición 48/04, medida que fue confirmada en sede judicial. En 2007, alegando pérdida de confianza por su desempeño en la función de jefatura, mediante las resoluciones cuestionadas en autos se dispuso el cambio de cargo y función de la actora por los hechos ocurridos tres años antes. Dicha desafectación de la jefatura y su reemplazo por otro funcionario constituye –a criterio de la cámara– una sanción encubierta, en razón de que se ordenó como consecuencia de la conducta disvaliosa llevada a cabo por la actora tiempo atrás.

Añadió que mediante las disposiciones impugnadas se la privó del cargo al que accedió legítimamente por concurso, afectando de este modo su derecho a la estabilidad y su remuneración, ya que dejó de percibir los rubros de permanencia en el grupo y el adicional por jefatura, lo que supone una verdadera sanción ante la conducta negligente de la actora y lleva a concluir que se han impuesto dos sanciones por el mismo hecho en violación al principio non bis in idem.

Por otra parte, entendió que se realizó un ejercicio abusivo del ius variandi, pues la actora continuó cumplimiento sus funciones de Jefa de Sección Cobranza Judicial desde que fue sancionada en 2004 hasta 2007 sin observación alguna por parte de la AFIP, motivo por el cual los argumentos brindados para disponer su desafectación resultan alejados de una necesidad real y objetiva de la administración. Agregó que el ejercicio de facultades discrecionales de manera alguna puede justificar una conducta arbitraria configurada por el ejercicio abusivo del ius variandi que se manifieste en la doble sanción de una misma falta.

II. Disconforme con este pronunciamiento, la AFIP interpuso el recurso extraordinario de fs. 278/297, que fue concedido por la cuestión federal planteada y denegado por la causal de arbitrariedad.

En lo sustancial, aduce que la cámara, al dejar sin efecto las disposiciones impugnadas, se inmiscuye en cuestiones que le son propias y ajenas a la competencia judicial (ley 11.683 y decreto 618/97), pues los jueces no pueden reemplazar a la administración en el proceso de toma de decisiones.

Señala que la sentencia es arbitraria porque ha resuelto los planteas formulados sobre la base de una interpretación equivocada de los hechos de la causa. Al respecto, sostiene que se parte de la premisa errónea de que la actora accedió por concurso al cargo del cual fue desplazada y que la desafectación constituye una sanción. Antes de adoptar la decisión de desafectarla –continúa– esperó prudentemente a que culminara el trámite administrativo que finalizó con la sanción impuesta por el Ministerio de Economía y ratificada por el mismo tribunal, y esa espera fue la que motivó que transcurrieran tres años desde el momento en que se cometió la falta.

Afirma que no se “retrogradó de categoría” a la actora, pues el acto cuestionado en autos no sólo respetó la norma convencional aplicable (art. 56, punto 3.2 del laudo 15/91), sino que además mejoró su situación en el ordenamiento escalafonario al asignarle el Grupo 23, Función 4, como asesora principal de 3º de la Clase Administrativo y Técnico a partir de mayo de 2007. Añade que la desafectación del cargo que ocupaba no constituye una sanción encubierta, sino que fue una decisión adoptada como consecuencia de una conducta reprochable, en el marco de las facultades de organización interna que le atribuye la normativa vigente.

Sostiene que ha ejercicio el ius variandi razonablemente cumpliendo todas las prescripciones legales exigidas, pues la actora fue desafectada luego de que ella agotara la vía administrativa al cuestionar la sanción aplicada en 2004, lo que demuestra que se trató de un procedimiento adecuado, justo y legítimo.

III. A mi modo de ver, el remedio federal interpuesto resulta formalmente admisible, toda vez que se halla en juego la aplicación e interpretación de normas de carácter federal (decreto 618/97), como así también la validez de actos emanados de autoridad nacional (disposiciones 554/08 –AFIP– y 171/07 –SGRH–) y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa ha sido contraria a las pretensiones que la recurrente fundó en aquéllas.

Por otra parte, si bien el recurso fue concedido sólo por dicha causal, considero que corresponde atender los agravios con la amplitud que exige la garantía de la defensa en juicio, en tanto la exégesis de normas federales y la arbitrariedad atribuida a la decisión aparecen inescindiblemente ligadas entre sí, lo cual, a su vez, autoriza a prescindir del recaudo de la presentación directa para su tratamiento por el Tribunal (Fallos: 333:2141 y sus citas y sentencia del 21 de octubre de 2014, in re C.1051, L.XLVIII, “Cardozo, Roque Ariel y otros c/ EN – Mº Interior – Dto. 1246/05 s/ personal militar y civil de las FFAA y de Seg.”).

IV. En cuanto al fondo del asunto, cabe recordar que, según surge de las actuaciones, la actora fue designada, previa sustanciación del concurso pertinente, Jefa de la Sección Sumarios de la División Jurídica de la Región Paraná mediante resolución 1331/94. Mientras se desempeñaba como jefa interina de la Sección Cobranza Judicial de la Agencia Sede Paraná de la Dirección Regional Paraná fue sancionada con cinco días de suspensión y se le formuló un cargo por perjuicio fiscal, con fundamento en que había violado deberes impuestos en el convenio colectivo de trabajo y había procedido con negligencia en el ejercicio de sus funciones (disposición DI RPAR 48/04). Esta medida fue confirmada finalmente en sede administrativa (resolución 18/07 del entonces Ministerio de Economía y Producción) y luego cuestionada en sede judicial, lo que dio origen al expediente 355 “B” Fº 428 Año 2007, caratulado “Alaguibe, Ana María y otro c / Estado Nacional y otro – contencioso administrativo”, que se encontraría en trámite en el mismo fuero federal.

En mayo de 2007 la Subdirección General de Recursos Humanos dictó la disposición 171/07, mediante la cual se dieron por finalizadas las funciones de la actora en la jefatura antes mencionada y se le asignaron nuevas tareas en el Grupo 23, función 4 asesor principal de 3º de la Clase Administrativo y Técnico del ordenamiento escalafonario previsto por el laudo 15/91. Esta decisión fue adoptada con fundamento en la nota reservada Nº 17/2007 (DI RPAR), en la que se menciona que, al no haber desarrollado su labor con la debida diligencia, “genera la pérdida de confianza en la función de jefatura que tiene asignada la Ab. Alaguibe” y se solicita su desafectación del cargo. Una vez confirmado dicho acto por la disposición –AFIP– 554/08, la actora obtuvo la declaración de nulidad de ambas decisiones en sede judicial.

De la reseña que antecede se desprende que, ante el incumplimiento de les deberes impuestos por el convenio colectivo de trabajo que rige a su personal, la AFIP actuó en ejercicio de su potestad disciplinaria sancionando a la actora con cinco días de suspensión y ordenó el reintegro de una suma de dinero en concepto de perjuicio fiscal. No obstante ello, al tiempo de confirmar la medida, las autoridades del organismo consideraron que tales conductas inapropiadas justificaban una nueva asignación de funciones –en el marco del escalafón previsto por el laudo 15/91– ante la “pérdida de confianza” que se había generado y dispusieron, en consecuencia, desafectarla de la jefatura de la sección en la que se encontraba prestando servicios tras haber accedido por concurso a la Jefatura de la Sección Sumarios de la División Jurídica de la Región Paraná.

Se advierte entonces que la fundamentación de la medida adoptada se vincula al desempeño negligente por parte de la actora de las funciones propias de la jefatura a su cargo, lo que importa una apreciación subjetiva acerca de su conducta y traduce el ejercicio de la potestad disciplinaria por segunda vez por el mismo hecho, violando de este modo garantías protegidas por la Constitución Nacional.

A ello no obsta que, al reemplazar a la actora por otro agente y asignarle un nuevo cargo y nuevas funciones con motivo de la desconfianza de sus superiores, se hayan invocado las facultades de organización interna atribuidas a la AFIP por el decreto 618/97, pues éstas atienden a pautas objetivas referidas a una mejor prestación del servicio y no pueden utilizarse como sustento de una medida que revela notoriamente una naturaleza sancionatoria.

En este orden de ideas, cabe recordar que V.E. tiene dicho que, en aras de lograr un buen servicio, debe reconocerse: a la administración una razonable amplitud de criterio en el ejercicio de sus facultades discrecionales, sin que las decisiones atinentes a la política administrativa constituyan una materia justiciable, en tanto las medidas adoptadas no impliquen respecto de los agentes una descalificación o medida disciplinaria encubierta (Fallos: 330:2180), supuesto que, precisamente, se verifica en la especie con la desafectación de la actora de la jefatura a su cargo.

V. Opino, por todo lo expuesto, que corresponde declarar la admisibilidad formal del recurso extraordinario interpuesto y confirmar la sentencia apelada en cuanto declaró la nulidad de los actos administrativos impugnados. Buenos Aires, 26 de febrero de 2018. – Laura M. Monti.

Buenos Aires, 17 de agosto de 2023

Vistos los autos: “Alaguibe, Ana María c/ AFIP s/ contencioso”.

Considerando:

1º) Que Ana María Alaguibe interpuso demanda contencioso administrativa contra la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) con el fin de que se dejara sin efecto la disposición SGRH 171/07 por la que se habían dado por finalizadas las funciones que ejercía en el carácter de Jefe de Sección Cobranzas Judicial de la Agencia Sede Paraná y se le asignaron nuevas tareas, correspondientes al grupo 23, función 4, Asesor Principal de Tercera de la Clase Administrativo y Técnico del ordenamiento escalafonario previsto en el laudo 15/91. También cuestionó la disposición AFIP 554/08 que había rechazado el recurso jerárquico interpuesto contra la resolución SGRH 171/07.

2º) Que la Cámara Federal de Paraná revocó –por mayoría– la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, hizo lugar a la demanda y ordenó a la AFIP que reintegrara a la actora al cargo en el que se desempeñaba (fs. 264/275).

Para decidir de esa forma puso de resalto que la disposición SGRH 171/07 se encontraba motivada en la nota reservada 17/2007 (del 12 de abril de 2007) en la que el Director de la Dirección Regional de Paraná había manifestado que Alaguibe no había desempeñado su labor con la debida diligencia, lo que había generado pérdida de confianza en la función de jefatura que tenía asignada y por lo que se solicitaba su desafectación y reemplazo por otro funcionario.

Con base en ello, el a quo entendió que el cambio de funciones no fue el resultado de un razonable ejercicio del ius variandi pues la invocada pérdida de confianza se encontraba apoyada en hechos cometidos en el año 2004 por los que la agente ya había sido oportunamente sancionada mediante la aplicación de cinco días de suspensión por disposición 48/04, medida que había sido posteriormente confirmada en sede judicial en los autos FPA 81023219/2012 “Alaguibe, Ana María y otro c/ Estado Nacional y otro s/ contencioso administrativo”.

Afirmó –entonces– que el cambio de funciones constituía una “sanción encubierta” pues fue impuesta en perjuicio de la actora al retrotraer su categoría y afectar su estabilidad y remuneración ya que dejó de percibir los rubros permanencia en el grupo y adicional por jefatura.

3º) Que contra dicha decisión, la AFIP interpuso el recurso extraordinario (fs. 279/297) que fue concedido por encontrarse en juego normas emanadas de autoridad federal y denegado por la arbitrariedad invocada (fs. 303/304).

Argumenta que la mutación de funciones no es una sanción sino un acto de organización interna, que en el caso no tuvo consecuencias disvaliosas para la actora.

En este orden de ideas, explica que no solo respetó la permanencia en la categoría de Alaguibe, sino que, además, mejoró su ubicación en el ordenamiento escalafonario pues a partir del 23 de mayo de 2007 fue asignada en una categoría superior (Grupo 23, Función 4, asesora principal de 3º Clase Administrativo y Técnico). Manifiesta que, con ello, cumplió con lo dispuesto en la norma convencional aplicable (art. 56, punto 3.2. del Laudo 15/91).

Agrega que el cambio de funciones era una consecuencia obligada, derivada de la conducta reprochable de la actora. Explica que la disposición 171/07 fue dictada una vez que culminó el trámite administrativo iniciado como consecuencia de la impugnación que formulara la agente a la sanción de cinco días de suspensión aplicada en el año 2004.

Afirma que la sentencia impide el ejercicio de sus facultades discrecionales en relación a sus agentes, que la habilitan a modificar la estructura y ubicación de éstos en sus cuadros dentro de un marco de razonabilidad y de acuerdo a necesidades funcionales.

4º) Que el recurso extraordinario es admisible toda vez que en el caso se encuentra en juego la aplicación de actos emanados de autoridades nacionales y la interpretación de normas de carácter federal y la decisión del superior tribunal de la causa ha sido contraria a su validez (Fallos: 331:735; 339:846).

5º) Que el cese de la actora en las funciones de Jefatura –fundado en la actuación negligente en un proceso de ejecución fiscal– no ha configurado una sanción adicional a la de cinco días de suspensión previamente impuesta por la disposición 48/04. Lejos de ello, la medida cuestionada respondió a una razonable valoración de un antecedente relevante y conducente a la hora de evaluar la idoneidad para el ejercicio de esa función de jefatura. Desconocer esa posibilidad, implicaría consagrar un derecho a omitir la ponderación de sanciones disciplinarias al asignar a los agentes funciones o tareas específicas, e impedir a la administración seleccionar a quienes se encuentren en mejores condiciones para cumplir los fines de interés público que justifican la existencia del órgano.

6º) Que en la misma línea de consideraciones, tampoco puede verse en el accionar de la demandada un ejercicio abusivo del ius variandi ya que la normativa convencional contempla la posibilidad de relevar del cargo a los agentes que revistieran como Jefe de Unidades de Estructura y ubicarlos dentro de la misma categoría de revista en la Función de Asesor (ex art. 56, actual art. 34 punto 3.2 del Convenio Colectivo laudo 15/91). En el caso, Alaguibe incluso fue asignada en un grupo del escalafón superior al que le hubiera correspondido.

7º) Que desde esta perspectiva, resulta necesario destacar que es de esencia de la relación de empleo público la potestad del empleador de variar las funciones encomendadas en razón de la concreta necesidad del servicio, siempre que tales modificaciones sean impuestas de modo razonable y no signifiquen la asignación de tareas impropias de la posición escalafonaria que corresponde al agente (Fallos: 318:500 y su cita). Asimismo y en aras de lograr el buen servicio, debe reconocerse a la administración una razonable amplitud de criterio en el ejercicio de sus facultades discrecionales, sin que las decisiones atinentes a la política administrativa constituyan una materia justiciable, en tanto las medidas adoptadas no impliquen –respecto de los agentes– una descalificación o medida disciplinaria encubierta (confr. doctrina de Fallos: 295:806; 321:703 y sus citas).

8º) Que en las condiciones expuestas, puede concluirse que la demandada ejerció de manera regular sus potestades de organización, supervisión y asignación de funciones de su personal a cargo, en aras de garantizar eficazmente el interés público que le es inherente.

Por ello, habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Notifíquese y remítase. – Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz. – Juan C. Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti.

Voto del señor vicepresidente doctor don Carlos Fernando Rosenkrantz y del señor ministro doctor don Ricardo Luis Lorenzetti

Considerando:

1º) Que la Cámara Federal de Apelaciones de Paraná, por mayoría, revocó la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, hizo lugar a la demanda promovida por Ana María Alaguibe contra la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) con el objeto de que se declare la nulidad de las disposiciones SGRH 171/07 y AFIP 554/08, y se la reintegre al cargo de Jefa de Sección Cobranza Judicial de la Agencia Sede de la Dirección Regional Paraná.

Para así decidir, el a quo consideró que la decisión de la AFIP de dar por finalizadas las funciones de jefatura que desempeñaba la actora, disponer su remplazo en dicho cargo y su reubicación como Asesora Principal de Tercera de la Clase Administrativo y Técnico, correspondiente al grupo 23, función 4, configuró una sanción encubierta. Entendió que esto era así porque si bien la mutación de funciones no está prevista como sanción en el Régimen Disciplinario Unificado para el Personal de la AFIP, la demandada ponderó como disvaliosa una conducta llevada a cabo por la actora tres años atrás, por la que ya se le había aplicado una sanción disciplinaria –mediante la disposición 48/04, confirmada en sede judicial– y determinó como consecuencia un cambio de tareas en su perjuicio. Señaló que si el empleador considera que el trabajador tuvo una conducta irregular y como colorario de ello lo retrotrae de categoría, cabe concluir que le está aplicando una sanción.

Remarcó que, de tal modo, se afectó el derecho de la actora a la estabilidad y su remuneración, por cuanto dejó de percibir los rubros de permanencia en el grupo y el adicional por jefatura. Concluyó que se le impusieron dos sanciones por el mismo hecho, en violación al principio non bis in idem.

Añadió que, asimismo, tuvo lugar un ejercicio abusivo del ius variandi, ya que la actora había continuado cumpliendo sus funciones como jefa desde que fue sancionada en el año 2004 hasta 2007, sin que hubiera existido observación alguna por parte de su empleadora, de lo que se sigue que los argumentos expuestos para disponer su desafectación no respondieron a una necesidad real y objetiva del servicio.

2º) Que contra este pronunciamiento, la AFIP dedujo el recurso extraordinario de fs. 278/297 que a fs. 303/304 fue concedido por la cuestión federal planteada.

En su presentación, la recurrente sostiene que el a quo efectuó una errónea interpretación de las normas federales aplicables al caso y de los hechos probados en la causa.

Afirma, en contrario de lo sostenido por la cámara, que la AFIP hizo un uso legítimo de sus facultades discrecionales en materia de organización y dirección del ente, en su rol de empleadora. Al respecto, indica que en forma prudente esperó que se hubiera probado y corroborado en sede administrativa y ratificado en sede judicial el mal desempeño en la función de jefatura por parte de la actora, circunstancia que condujo a la pérdida de confianza en ella para el cumplimiento de sus tareas con idoneidad y eficiencia, y, como consecuencia obligada, a su desafectación del cargo. Manifiesta que la cámara vinculó en forma equivocada esta potestad discrecional que en materia de organización interna corresponde a la AFIP con las facultades disciplinarias.

En esa línea argumental la recurrente sostiene que ejerció en forma razonable el ius variandi respecto de la asignación de funciones de un agente bajo su dependencia, conforme con lo previsto en el convenio colectivo aplicable, y niega que haya existido una doble sanción. En este sentido expresa que la mutación de funciones no está contemplada como sanción dentro del régimen disciplinario del personal de la AFIP y que la estabilidad del empleo público no importa un derecho absoluto a la función, sino un derecho al mantenimiento del nivel escalafonario.

Asevera que no se “retrogradó de categoría” a la actora, pues el acto administrativo no solo respetó lo previsto por la norma convencional aplicable (artículo 56, punto 3.2 del Laudo 15/91), esto es, la permanencia en la categoría alcanzada –en el caso de la actora, Grupo 22, función 9 de la Clase Administrativo y Técnico–, sino que mejoró su ubicación escalafonaria al asignarla en el Grupo 23, función 4, como Asesora Principal de 3ra de la Clase Administrativo y Técnico.

3º) Que el recurso extraordinario es admisible por cuanto en el caso se han cuestionado disposiciones emanadas de autoridad nacional, como son las disposiciones SGRH 171/207 y AFIP 554/08, y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa ha sido contraria a su validez (Fallos: 331:735; 339:846; entre muchos otros).

Asimismo, corresponde atender los agravios con la amplitud que exige la garantía de la defensa en juicio, por cuanto la referida cuestión federal y las causales de arbitrariedad planteadas por la recurrente se encuentran inescindiblemente ligadas entre sí (Fallos: 314:529; 315:411; 333:2141 y otros).

4º) Que, en primer lugar, es menester recordar que este Tribunal tiene dicho que es de esencia de la relación de empleo público la potestad del empleador de variar las funciones encomendadas en razón de la concreta necesidad del servicio, siempre que tales modificaciones sean impuestas de modo razonable y no signifiquen la asignación de tareas impropias de la posición escalafonaria que corresponde al agente (Fallos: 318:500; 339:846).

En esa misma línea, se ha establecido que, en aras de lograr el buen servicio, debe reconocerse a la Administración una razonable amplitud de criterio en el ejercicio de sus facultades discrecionales, sin que las decisiones atinentes a la política administrativa constituyan una materia justiciable, en tanto las medidas adoptadas no impliquen respecto de los agentes una descalificación o una medida disciplinaria encubierta (Fallos: 295:806; 321:703 y sus citas).

5º) Que según surge de las constancias de autos, por disposición 171/07 la AFIP dio por finalizadas las funciones que la actora ejercía como Jefa de Sección Cobranza Judicial de la Agencia Sede Paraná –Grupo 22, función 9– y le asignó nuevas tareas como Asesora Principal de 3ra de la Clase Administrativo y Técnico –Grupo 23, función 4–. Esta disposición fue motivada en la nota reservada 17/2007 en la que el Director Regional manifestó que había perdido la confianza en Alaguibe para cumplir la función de jefatura que tenía asignada, por lo que se requería su desafectación y remplazo. Explicó que dicha pérdida de confianza era consecuencia de la sanción confirmada por el Ministerio de Economía (resolución 18/2007) por no haber cumplido su labor con la debida diligencia, al haberse allanado en juicio a un pedido de caducidad sin contar con autorización expresa para ello, dado información errónea a una autoridad superior y no haber promovido las acciones correspondientes por la irregularidad cometida por personal a su cargo.

De ello no se desprende que la disposición cuestionada revista naturaleza disciplinaria ni que se trate de una segunda sanción encubierta. En efecto, a la luz de la jurisprudencia reseñada en el considerando anterior y conforme al alcance del control judicial de los actos discrecionales que esta Corte ha reconocido, surge que no se ha demostrado en autos que la disposición de la AFIP impugnada presente algún vicio en sus elementos reglados –competencia, forma, causa, finalidad y motivación– o que resulte irrazonable (conf. doctrina de Fallos: 315:1361, entre otros).

Asimismo, tampoco se verifica en el accionar de la demandada un ejercicio abusivo del ius variandi, por cuanto la normativa convencional, cuya constitucionalidad no fue objetada en autos, prevé la posibilidad de relevar del cargo a los agentes que revistieren como Jefes de Unidades de Estructura y reubicarlos dentro de la misma categoría de revista en la función de Asesor (artículo 34, punto 3.2, del Convenio Colectivo Laudo 15/91).

6º) Que, en concreto, en el marco de dicho régimen específico, al fundar la pérdida de confianza en la actora para continuar prestando funciones de jefatura, la AFIP valoró un factor objetivo vinculado a la idoneidad del personal, como lo es la constancia de sanciones en su legajo. En esta inteligencia, no resulta lógico sostener que el hecho de que un desempeño disvalioso por parte de un agente que tiene a su cargo funciones de jefatura haya sido verificado mediante la oportuna imposición de una sanción genere un impedimento para que la AFIP, en uso de sus facultades discrecionales en materia de organización interna y conforme a la normativa convencional pertinente, disponga, con el propósito de lograr una mejor prestación del servicio, su reubicación y reemplazo, con mantenimiento de su categoría escalafonaria. De lo contrario, la circunstancia de haber sido sancionado conferiría al trabajador una estabilidad que excedería el alcance de la prevista para los agentes de la AFIP de planta permanente en el artículo 14 del convenio colectivo respectivo (Laudo 15/91), la cual comprende el derecho a conservar el empleo y el nivel alcanzado en el escalafón, pero no incluye la función a desempeñar dentro de ese nivel o categoría.

Por lo demás, la desafectación y reubicación no está prevista como una sanción en el Régimen Disciplinario Unificado para el Personal de la AFIP y resulta difícil imaginar la posibilidad de que un cambio de funciones con asignación en un grupo o categoría superior del escalafón, como aconteció en autos, pueda contemplarse como una medida disciplinaria.

7º) Que con base en lo expuesto cabe concluir que en el sub lite no se ha demostrado que la demandada haya ejercido de manera irregular sus potestades de organización, supervisión y asignación de funciones del personal a su cargo, en aras de garantizar eficazmente el cumplimiento de los fines de interés público que le son inherentes.

Por ello, habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Notifíquese y remítase. – Carlos F. Rosenkrantz. – Ricardo L. Lorenzetti.

C., M. M. c. EN-Mº Seguridad-Disp. 268/09 212/10 s/proceso de conocimiento

Dictamen de la señora Procuradora Fiscal ante la Corte:

I. A fs. 364/365, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (sala III), al confirmar la sentencia de la instancia anterior, rechazó la demanda interpuesta por M. M. C. contra el Estado Nacional (Ministerio de Seguridad, Justicia y Derechos Humanos) a fin de obtener que se declarara la nulidad de las disposiciones 268/09 y 212/10 de la Subsecretaría de Coordinación del ministerio mencionado y de la resolución ministerial 3418/10, y que se condenara a la demandada a incorporar al rubro “sueldo” las sumas de dinero que percibía en forma mensual, regular y habitual desde 1991, bajo la denominación de “estímulo, contracción al trabajo, etc.”; a efectuar los aportes y contribuciones con destino a la seguridad social no ingresados que deberían ser calculados sobre los importes netos efectivamente abonados y percibidos; y a abonar las diferencias salariales devengadas en el sueldo anual complementario por el período no prescripto; oportunidad en la que también planteó la inconstitucionalidad de toda norma legal o reglamentaria en que se fundaran aquellos actos administrativos.

Para decidir de esa manera, el a quo se remitió a los fundamentos y las consideraciones expuestas en un precedente de la misma sala (causa 13.973/09 “Berto, Graciela Nora y otros c/ A.C.A.R.A. Ente Cooperador s/ empleo público”, sentencia del 23 de junio de 2015, y no del 23 de septiembre de 2014 como erróneamente se indicó en la decisión recurrida).

En el pronunciamiento citado (que si bien no fue agregado a esta causa, se encuentra disponible en el sistema de consulta web del Poder Judicial de la Nación), la cámara –por mayoría de votos– sostuvo que la cuestión central a resolver se ceñía a determinar la validez del carácter no remunerativo atribuido a los incentivos abonados por el Ministerio de Justicia en los términos de las leyes 23.283 y 23.412; en ese sentido, recordó la jurisprudencia del Tribunal que se refería a las condiciones que debían reunirse para que procediera el reconocimiento del carácter remunerativo y bonificable de un adicional o suplemento, y destacó que los coactores no habían acreditado que los incentivos hubieran sido creados para ser percibidos por todo el personal de la planta permanente del Ministerio de Justicia, y tampoco habían ofrecido prueba con el objeto de demostrar que eso sucedía en aquel entonces.

Refirió que las asignaciones en cuestión habían sido creadas en el marco de una regulación salarial específica, y al no pertenecer al Estado los fondos con los que se abonaban, por provenir de un ente cooperador, adquirían características especiales que arrojaban dudas sobre su carácter remunerativo.

Describió los orígenes y las particularidades de los incentivos que dieron origen a la pretensión, y concluyó en que la declaración de su carácter remunerativo y bonificable conllevaría la ratificación elíptica de un esquema que estaba en pugna con el ordenamiento jurídico por la ausencia de certeza sobre su régimen y a la inexistencia de controles efectivos; defectos sobre los cuales, por lo demás, se erigía a quienes percibían estas sumas en una situación de privilegio con respecto al resto del personal de la Administración Pública Nacional excluido del subsistema.

II. Disconforme,·la parte actora dedujo el recurso extraordinario de fs. 374/387, que fue concedido en cuanto se cuestionaba el alcance y la interpretación de normas de carácter federal y la decisión apelada era contraria a la pretensión que la recurrente sostenía, y rechazado respecto de la arbitrariedad atribuida al pronunciamiento (v. fs. 397), lo que dio origen a la queja que tramita bajo el registro CAF 12077/2011/1/RH1.

En lo sustancial, se agravia porque la cámara –en forma arbitraria a su entender– se remitió a los fundamentos y las consideraciones expuestos en la causa “Berto”, sin tener en cuenta los hechos reconocidos por la demandada y probados en la causa.

En ese sentido, aduce que el a quo omitió considerar si se encontraba configurado el supuesto de hecho que prescribe el art. 4º de la ley 23.283 para habilitar el pago de los incentivos, norma que no pudo ser modificada ni ampliada por medio del acta acuerdo suscripta en el marco de la negociación paritaria. Agrega que las pruebas producidas en autos permiten concluir que dicho requisito no se encuentra configurado y, por lo tanto, el pago de las sumas .de dinero en cuestión no encuentra sustento en aquella norma.

Cuestiona que la cámara haya sostenido que los incentivos son abonados bajo un régimen de precariedad e inestabilidad, cuando la realidad indica que percibe dichas sumas desde hace más de 25 años. Al mismo tiempo, critica que en la sentencia apelada se afirme que aquellos son sufragados con fondos provenientes del ente cooperador en el marco de la ley 23.283, mientras que de la prueba informativa se desprende que la Asociación de Concesionarios de Automotores de la República Argentina (ACARA) indicó que la actora no había sido contratada por ella y que nunca se abonaron cursos de capacitación para los agentes de planta permanente de la Escribanía General de la Nación, y que el informe pericial al que alude la sentencia dictada en la causa “Berto” refiere que los fondos son abonados por el Ministerio de Justicia y que no existe documentación en poder del ente cooperador que acredite que este abona los incentivos.

También se agravia ante la afirmación del a quo en el sentido de que los fondos recaudados por los entes cooperadores son privados y que ello tendría incidencia para resolver el caso, ya que tal aseveración se contrapone con lo sostenido por la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) en varios informes, en los que se indicó que tales fondos eran de carácter público.

Expresa que la norma de creación de los incentivos no limitó su otorgamiento a parte del personal del Ministerio de Justicia, cuyo pago se ha ido generalizando a todas las áreas y niveles de ese ministerio, además de extenderse a otras dependencias del Poder Ejecutivo Nacional; añade que está reconocido en la contestación de demanda que·el Secretario de Justicia dispuso el pago de los incentivos con carácter general al personal de planta permanente a partir del 1º de febrero de 1987.

Señala que la cámara, sobre la base de afirmaciones dogmáticas, prescinde de la norma aplicable para la solución del caso (el art 6º de la ley 24.241), que fue invocada como sustento principal de la pretensión, como así también evita seguir la jurisprudencia sentada por el Tribunal en casos sustancialmente análogos.

III. A mi modo de ver, el recurso extraordinario es formalmente admisible, toda vez que se encuentra en juego la interpretación y aplicación de normas de carácter federal (leyes 23.283, 23.412 y 24.241) y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa ha sido contraria al derecho invocado por el recurrente.

Asimismo, cabe recordar que, en la tarea de establecer la inteligencia de normas de la índole mencionada, la Corte no se encuentra limitada por las posiciones del tribunal apelado ni por los argumentos de las partes, sino que le incumbe realizar una declaración sobre el punto disputado, según la interpretación que rectamente le otorgue (Fallos: 326:2880).

Por otra parte, pienso que corresponde examinar en forma conjunta las impugnaciones traídas a conocimiento del Tribunal, ya que las referidas a la alegada arbitrariedad en que habría incurrido el a quo y las atinentes, a la interpretación de las normas federales involucradas son dos aspectos que guardan entre sí estrecha conexidad (conf. doctrina de Fallos: 321:2764; 323:1625; 330:4331, entre otros).

IV. Ante todo, considere conveniente reseñar el marco normativo que dio origen a las sumas de dinero que, bajo denominaciones como “estímulo”, “contracción al trabajo” y otras, percibe mensualmente la actora (integrante del personal de la Escribanía General de Gobierno de la Nación, dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos), las cuales pretende que se incorporen al rubro “sueldo” y, consecuentemente, que se efectúen los aportes y contribuciones no ingresados al sistema de seguridad social y que se le abonen las diferencias salariales devengadas en el sueldo anual complementario por el período no prescripto.

En ese sentido, cabe señalar que la ley 23.283 dispone que el Poder Ejecutivo Nacional podrá autorizar a la Secretaría de Justicia a celebrar, mediante contratación directa, convenios con entidades públicas o privadas que tengan por objeto la cooperación técnica y financiera de estas con la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor y de Créditos Prendarios (art. 1º), con la finalidad de propender al mejor funcionamiento y a la modernización de los métodos operativos de esa Dirección, así como también contribuir al cumplimiento de la misión y funciones que la ley y las demás normas que reglan el sistema registral de la propiedad del automotor y de las prendas sobre bienes generales le atribuyen al citado organismo (art. 2º).

Los convenios que se celebren deben contemplar: a) su plazo de vigencia y posibilidades de prórroga; b) la facultad de la Secretaría de Justicia para proceder a su rescisión unilateral, sin cargo alguno para el Estado nacional; y c) el destino de los saldos del fondo de cooperación técnica y financiera, para el caso de conclusión o de rescisión del convenio (art. 3º).

Según el art. 4º de la ley, esta cooperación técnica y financiera debe ser sin cargo para el Estado nacional, y entre las prestaciones por medio de las cuales se hará efectiva se encuentra –en lo que aquí interesa– el “otorgamiento de incentivos a los agentes permanentes de la Dirección Nacional, a través de estímulos pecuniarios o becas, para la asistencia a cursos, congresos o jornadas científicas, mediante los cuales se propenda a su capacitación o perfeccionamiento” (inc. e).

A su turno, el art. 5º establece que “(l)as prestaciones aludidas en el artículo anterior y toda otra que pueda comprender la cooperación técnica y financiera, serán contratadas por el ente cooperador de acuerdo a las normas o modalidades que rijan para sus contrataciones. Dichas prestaciones deberán ajustarse a los requerimientos que efectúe la Dirección Nacional, quien podrá modificarlos o alterar su orden de prioridad, cuando las circunstancias o la política del organismo lo hagan necesario. En ese orden de cosas y sin que ello importe limitar las facultades precedentemente otorgadas, la Dirección Nacional determinará: (…) c) Los incentivos para los agentes de la Dirección Nacional especificando sus condiciones, montos y beneficiarios”.

Finalmente, cabe mencionar que el art. 8º dispone que “(l) as contribuciones que perciba el ente cooperador en concepto de contraprestación por los servicios y elementos que suministre, de acuerdo a lo previsto en el artículo anterior, integrarán el fondo de cooperación técnica y financiera. El fondo de cooperación técnica y financiera también se integrará con las sumas que sean donadas o legadas con ese fin y con los intereses de las mencionadas contribuciones y liberalidades”; mientras que el art. 10 –en cuanto aquí interesa– señala que con las sumas que integren el fondo y con sus intereses se atenderán los gastos e ínversiones que demande la cooperación técnica y financiera con la Dirección Nacional.

Posteriormente, mediante la ley 23.412 se facultó al Poder Ejecutivo Nacional a autorizar que la Secretaría de Justicia celebre, mediante contratación directa, convenios con entidades públicas o privadas que tengan por objeto la cooperación técnica y financiera de estas con dicha secretaría y con las direcciones y demás organismos de su dependencia, en los términos y con los alcances establecidos en la Ley 23.283 (art. 1º).

V. De acuerdo con el régimen de cooperación técnica y financiera creado por las leyes 23.283 y 23.412, a los agentes permanentes de la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor y de Créditos Prendarios y de otras direcciones y organismos dependientes del Ministerio de Justicia (entre ellos, la Escribanía General de Gobierno, en la que cumple funciones la actora) se les otorgan “incentivos (…), a través de estímulos pecuniarios o becas, para la asistencia a cursos, congresos o jornadas científicas, mediante los cuales se propenda a su capacitación o perfeccionamiento” (art. 4º, inc. ‘e’ de la ley 23.283).

El pago de tales incentivos constituye una de las diversas maneras en que la cooperación técnica y financiera se hace efectiva (según lo prevé el citado art. 4º), y es afrontado con lo recaudado en un fondo de cooperación técnica y financiera, que se integra –principalmente– con las contribuciones que percibe de los usuarios el ente cooperador (esto es, la entidad pública o privada que presta cooperación técnica y financiera a la dependencia ministerial de que se trate) en concepto de contraprestación por los servicios y elementos que suministra.

Es decir, en el esquema previsto por las leyes 23.283 y 23.412, y en virtud de convenios celebrados entre el Estado Nacional y los entes cooperadores, los agentes permanentes de las direcciones y demás organismos del Ministerio de Justicia (entre ellos, la actora), que mantienen una relación de empleo público “con el Estado Nacional –y, en ese marco, perciben las retribuciones que les corresponden a todos los integrantes de la planta permanente de la Administración Pública Nacional–, también reciben incentivos dinerarios provenientes de un fondo recaudado por una entidad que no se encuentra unida a la actora por relación laboral alguna; ello, a fin de fomentar su capacitación y perfeccionamiento.

Distinto es el caso de las personas que –en otra de las modalidades bajo las cuales se brinda la cooperación técnica y financiera– son contratadas directamente por el ente cooperador (en el caso, ACARA) para prestar tareas en las dependencias y organismos del Ministerio de Justicia alcanzadas por el convenio de cooperación, ya que la situación de aquellas encuadra en lo dispuesto por el inc. d) del art. 4º de la ley 23.283 (contratación de personal especializado); de este modo, el hecho de que la actora (agente de planta permanente del Estado Nacional) no haya sido contratada por ACARA no hace variar la fuente de la que provienen los recursos con los que se abonan los incentivos que percibe la actora.

Asimismo, tengo para mí que aun cuando ACARA –según informó en la causa– no haya organizado o solventado cursos de capacitación para el personal del organismo en el que cumple funciones la actora, se ha desvirtuado ello no es determinante para sostener que el sistema de cooperación técnica y financiera, en tanto la prestación a cargo del ente cooperador, en el supuesto del inc. e) del art. 4º de la ley 23.283 tal como ha sido concebido este medio de colaboración, consiste en el otorgamiento de incentivos a los agentes permanentes de la dependencia u organismo de que se trate para que ellos asistan a cursos, congresos o jornadas científicas, y no en la organización de tales eventos; de haber querido el legislador poner a cargo del ente cooperador esa actividad, habría dispuesto que la prestación consistiera en la organización de cursos, congresos o jornadas científicas, y no en el pago de incentivos para que los agentes concurran a dichos encuentros académicos.

Cabe aquí recordar la doctrina de esa Corte según la cual la inconsecuencia o falta de previsión del legislador no se suponen, por lo cual las leyes deben interpretarse conforme el sentido propio de las palabras, computando que los términos utilizados no son superfluos sino que han sido empleados con algún propósito, sea de ampliar, limitar o corregir los preceptos; desde esa compresión [sic], el Tribunal ha destacado que la primera fuente de interpretación de las leyes es su letra, sin que sea admisible una inteligencia que equivalga a prescindir de ella, pues la exégesis de la norma debe practicarse sin violencia de su texto o de su espíritu (Fallos: 338:488 y sus citas) .

En suma, la circunstancia de que dichos incentivos provengan de un fondo que no forma parte del presupuesto nacional ni se incorpora al patrimonio del Estado, pues es recaudado y administrado por una entidad que no integra la relación de empleo público, y que aquellos tengan como destino la capacitación y el perfeccionamiento de los agentes permanentes del Ministerio de Justicia, impide considerarlos parte de la remuneración, toda vez que aquellos no son otorgados como parte de la contraprestación que recibe el empleado por la prestación de servicios que realiza, ni se ha acreditado que su percepción requiera –por parte del personal beneficiario– un esfuerzo laboral adicional (mayor cantidad de horas trabajadas, eficacia en el cumplimiento de las tareas asignadas, etc.), sino que tienen como objetivo final el mejoramiento global de las funciones encomendadas a las distintas dependencias y organismos del Ministerio de Justicia en los que rijan los convenios.

Al respecto, cabe recordar que el art. 63 del anexo I del decreto 993/91 (t.o. 1995 y sus modificaciones), que aprobó el cuerpo normativo del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA), dispone que (l)a retribución de los agentes comprendidos en el presente Sistema Nacional está constituida por la asignación básica del nivel, más los adicionales, suplementos y bonificaciones que correspondan a su situación de revista, de conformidad con lo que establece este título”, y no contempla la posibilidad de que la remuneración del personal permanente del Estado Nacional se integre también con sumas que, como en el caso, provienen de un fondo recaudado y administrado por una entidad privada que actúa como ente cooperador de dependencias y organismos de un ministerio.

En igual sentido, el art. 148 del anexo I del decreto 214/06, que homologó el Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración Pública Nacional, establece que “(l)a retribución del agente se compondrá de una asignación básica del nivel, asignación de la categoría o denominación equivalente, más los adicionales, suplementos, bonificaciones e incentivos que correspondan a su situación de revista, las regulaciones que se establezcan de conformidad con en los Convenios Sectoriales”.

En efecto, el Convenio Colectivo de Trabajo Sectorial del personal del Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP) homologado por el decreto 2098/08, en su art. 78 señala que, de conformidad con el art. 148 del Convenio Colectivo de Trabajo General, el personal percibirá las asignaciones básicas de su nivel escalafonario así como también los adicionales, suplementos, bonificación, incentivos y compensaciones que la misma norma determina, rubros que tienen carácter remunerativo.

Ahora estos incentivos (que el convenio sectorial individualiza como: a) por productividad; y b) por innovaciones y mejoras al servicio público –art. 78, ap. 5–) obedecen a causas distintas y son abonados por el Estado empleador con fondos que provienen del presupuesto para la Administración Pública Nacional.

En definitiva, aun cuando sea el Ministerio de Justicia el que, según lo dispuesto por el art. 5º, inc. c), de la ley 23.283, especifique las condiciones, montos y beneficiarios de los incentivos, ello no altera la conclusión de que su pago no encuadra en el concepto de salario, en tanto no se trata de una ganancia que obtiene el trabajador del empleador con motivo o a consecuencia del empleo (doctrina de Fallos: 332: 2043).

Además, el·mismo art. 5º impide otorgar a los incentivos el carácter de regulares, habituales o permanentes, toda vez que esa norma faculta a la autoridad administrativa del organismo o dependencia objeto del convenio de cooperación técnica y financiera a modificar las prestaciones que brinda el ente cooperador o a cambiar su orden de prioridad (inc. ‘c’ citado anteriormente); es decir, su pago reviste naturaleza discrecional, y no constituye una obligación asumida por el Estado empleador en el marco de la relación de empleo público.

En cuanto a la supuesta generalidad con que son otorgados estos incentivos al personal permanente del Ministerio de Justicia, resulta apropiado traer a colación que V. E. tiene dicho que la generalidad de un suplemento atiende a la posibilidad de que lo perciba la totalidad de los agentes con prescindencia del cumplimiento de condición alguna, lo cual debe surgir de la propia norma que lo implementa, aunque ello no necesariamente importa que posea naturaleza remunerativa o bonificable, ya que estas características no son una consecuencia necesaria de la generalidad con que fueron otorgados (Fallos: 333:2073 y sus citas).

En conclusión, considero que las sumas que la actora percibe en el marco de lo dispuesto por el art. inc. e), de la ley 23.283 no reúnen las condiciones para ser consideradas parte integrante del sueldo con carácter de remunerativas y bonificables, ni –consecuentemente– sujetas a aportes y contribuciones de la seguridad social.

Vale, en este punto, recordar que –según los términos de la demanda– la actora forma parte de la planta permanente del Ministerio de Justicia, y no se trata de una persona jubilada de acuerdo con el régimen previsional aprobado por la ley 24.241 y sus modificaciones (Sistema Integral de Jubilaciones y Pensiones –SIJP–, actualmente denominado Sistema Integrado Previsional Argentino –SIPA–, según lo dispuesto por la ley 26.425); es por ello que la incorporación, o no, de los incentivos dinerarios a los que se refieren las leyes 23.283 y 23.412 a su retribución mensual, con carácter remunerativo y bonificable, con las consecuencias que ello acarrearía (derecho a que se paguen diferencias salariales, obligación de integrar aportes y contribuciones omitidas), debe juzgarse según las reglas propias del régimen de empleo público, y no resulta directamente aplicable, en este ámbito, lo dispuesto por el art. 6º de la ley 24.241, y prueba de ello es que esta misma norma aclara que la definición de remuneración que contiene es “a los fines del SIJP”.

V.E. tiene dicho que la relación de empleo público se rige por pautas de derecho público, en las que el Estado goza de prerrogativas que resultarían exorbitantes para el derecho privado, pero que componen el marco en que se desenvuelve su poder de gobierno; prerrogativas que no son absolutas ni irrestrictas, sino que encuentran su límite en la imposibilidad de alterar la sustancia del contrato celebrado (doctrina de Fallos: 323:1566), circunstancia que no se advierte en el sub examine, en tanto la actora percibe sus remuneraciones mensuales según lo dispuesto por las leyes y los convenios colectivos aplicables a los empleados públicos, mientras que los incentivos que recibe en los términos de las leyes 23.283 y 23.412, por su naturaleza, no forman parte de la esencia de la relación de empleo público que la vincula con el Estado Nacional.

VI. Por otra parte, es dable precisar que la declaración de inconstitucionalidad de un precepto normativo constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia y configura un acto de suma gravedad que debe ser considerado como la ultima ratio del orden jurídico; por lo que no cabe recurrir a ella sino cuando un acabado examen de la norma conduce a la convicción cierta de que su aplicación conculca el derecho o la garantía constitucional invocados (Fallos: 321:441; 326:2692; 327:1899; 331:2068, entre muchos otros), certeza que, por las razones expresadas más arriba, no encuentro configurada en el caso.

VII. Opino, por lo tanto, que el recurso extraordinario interpuesto es formalmente admisible, y que corresponde confirmar la sentencia apelada. Buenos Aires, 2 de mayo de 2018. – Laura M. Monti.

Buenos Aires, 25 de abril de 2023

Vistos los autos: “C., M. M. c/ EN – Mº Seguridad – disp. 268/09 212/10 s/ proceso de conocimiento”.

Considerando:

1º) Que la actora promovió demanda contra el Estado Nacional –Ministerio de Seguridad, Justicia y Derechos Humanos–, con el objeto de que se declare la nulidad de la resolución 3418/2010 del ministerio mencionado y de las disposiciones 268/2009 y 212/2010 de la Subsecretaría de Coordinación, y se incorporen al rubro sueldo las sumas de dinero que percibía, desde el año 1991, bajo el rubro “Estímulo, Contracción al Trabajo, Presentismo, Incentivo”. Peticionó también que se efectúen los correspondientes aportes y contribuciones de la seguridad social y se le abonen las pertinentes diferencias salariales por el período no prescripto.

Destacó que presta funciones en la Escribanía General de Gobierno de la Nación, repartición que le abona el sueldo de acuerdo a su situación de revista y que, desde la fecha indicada, comenzó a percibir sumas de dinero en concepto de “Estímulo, Contracción al Trabajo, Presentismo, Incentivo”, por aplicación de las leyes 23.283 y 23.412, asignaciones que, según plantea, poseen naturaleza salarial.

Expresó que de acuerdo con el régimen de cooperación técnica y financiera creado por las leyes 23.283 y 23.412, a los agentes permanentes de la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor y Créditos Prendarios y de otros órganos y entes dependientes del Ministerio de Justicia de la Nación deben otorgárseles incentivos para la asistencia a cursos y jornadas tendientes a su capacitación y perfeccionamiento.

Puso de resalto que al momento de la interposición de la demanda había transcurrido un plazo de veintiún (21) años durante el que cobró esas sumas de dinero, sin que se cumplieran las actividades de capacitación.

Indicó que el pago del incentivo no cumple los fines previstos en las leyes de creación y por ello corresponde asignarle carácter remunerativo, conforme lo establecido en el artículo 6º de la ley 24.241, en cuanto a los rubros que integran la remuneración del personal estatal.

2º) Que la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó la sentencia de primera instancia que rechazó la demanda.

Para decidir de esa manera, remitió a los argumentos que había expresado en el precedente “Berto” de ese tribunal.

En el antecedente citado, se destacó que los actores no habían acreditado que esos incentivos hubieran sido creados para ser percibidos por todo el personal de la planta permanente del Ministerio de Justicia, y tampoco habían ofrecido prueba con el objeto de demostrar que eso efectivamente sucediera.

Sostuvo que las asignaciones cuestionadas habían sido creadas en el marco de una regulación salarial específica, y al no pertenecer al Estado los fondos con los que se abonaban, sino a un ente cooperador, adquirían características especiales que arrojaban dudas sobre su carácter remunerativo.

Destacó que de admitirse la demanda se ratificaría, en forma elíptica, un esquema que estaba en pugna con el ordenamiento jurídico por la ausencia de certeza sobre su régimen y la inexistencia de controles efectivos. Agregó que a causa de esos defectos, se colocaba a quienes percibían esas sumas en una situación de privilegio con respecto al personal de la Administración Pública excluido del subsistema.

3º) Que contra esa decisión la actora interpuso el recurso extraordinario federal, que fue concedido parcialmente, salvo respecto de la causal de arbitrariedad, lo que dio origen a la presentación directa CAF 12077/2011/1/RH1, que corre acollarada a la presente causa.

Alegó que el tribunal a quo, en forma arbitraria, se remitió a los fundamentos expuestos en la causa “Berto”, sin tener en cuenta los hechos reconocidos por la demandada y probados en autos.

Adujo que también omitió considerar si se encontraba configurado el supuesto de hecho que prescribe el artículo 4º de la ley 23.283 para habilitar el pago de los incentivos y añadió que las pruebas producidas en autos permiten concluir que ese requisito no está cumplido y, por lo tanto, el pago de las sumas de dinero en cuestión no encuentra sustento en aquella norma.

Criticó que haya sostenido que los incentivos se abonaban bajo un régimen de precariedad e inestabilidad, pues percibía esas sumas desde hacía veinticinco (25) años.

También cuestionó que en la sentencia se aseverara que aquellos son abonados con fondos provenientes del ente cooperador en el marco de la ley 23.283. En ese sentido, indicó que de la prueba informativa se desprende que la Asociación de Concesionarios de Automotores de la República Argentina (ACARA) indicó que la actora no había sido contratada por ella y que nunca se abonaron cursos de capacitación para los agentes permanentes de la Escribanía General de la Nación.

Agregó que el informe pericial al que alude la sentencia dictada en la causa “Berto” refería que las sumas son abonadas por el Ministerio de Justicia y que no existe documentación en poder del ente cooperador que acredite que sea este quien las paga.

También impugnó la afirmación del a quo de que los fondos recaudados por los entes cooperadores no son públicos y que ello tendría incidencia para resolver el caso, y argumentó que tal aseveración se contrapone con lo sostenido por la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) en varios informes obrantes en autos.

Arguyó que la norma de creación de los incentivos no limitó su otorgamiento a parte del personal del Ministerio de Justicia, y que su pago se ha ido generalizando en todas las áreas y niveles de ese ministerio, además de extenderse a otras dependencias del Poder Ejecutivo Nacional. Añadió que fue reconocido en la contestación de demanda que el Secretario de Justicia dispuso el pago de los incentivos con carácter general al personal de planta permanente a partir del 1º de febrero de 1987.

4º) Que el recurso extraordinario es admisible toda vez que se encuentra en juego la interpretación y aplicación de normas de carácter federal (leyes 23.283, 23.412 y 24.241) y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa ha sido contraria al derecho invocado por la recurrente.

5º) Que, en primer término, resulta pertinente reseñar el marco normativo que dio origen a las sumas de dinero que, bajo denominaciones como “estímulo”, “contracción al trabajo”, “incentivo” y otras, percibe mensualmente la actora, agente de la Escribanía General del Gobierno de la Nación, dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

En tal sentido, vale señalar que en la ley 23.283 se dispone que el Poder Ejecutivo Nacional podrá autorizar a la Secretaría de Justicia a celebrar, mediante contratación directa, convenios con entidades públicas o privadas que tengan por objeto la cooperación técnica y financiera de estas con la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor y de Créditos Prendarios (artículo 1º), con la finalidad de propender al mejor funcionamiento y a la modernización de los métodos operativos de esa dirección, así como también contribuir al cumplimiento de la misión y funciones que la ley y las demás normas que reglan el sistema registral de la propiedad del automotor y de las prendas sobre bienes generales le atribuyen al citado organismo (artículo 2º).

Se prescribe que los convenios que se celebren deben contemplar su plazo de vigencia y posibilidad de prórroga, la facultad de la Secretaría de Justicia para proceder a la rescisión unilateral, sin cargo alguno para el Estado Nacional, y el destino de los saldos del fondo de cooperación técnica y financiera, para el caso de conclusión o rescisión del convenio (artículo 3º).

Por otra parte, en el artículo 4º de la ley se establece, en lo que aquí interesa, que esta cooperación técnica y financiera se llevará a cabo sin cargo para el Estado Nacional, y entre las prestaciones por medio de las cuales se hará efectiva se contempla el “otorgamiento de incentivos a los agentes permanentes de la Dirección Nacional, a través de estímulos pecuniarios o becas, para la asistencia a cursos, congresos o jornadas científicas, mediante los cuales se propenda a su capacitación o perfeccionamiento” (inciso e).

Asimismo, en el artículo 5º se prescribe que “[l]as prestaciones aludidas en el artículo anterior y toda otra que pueda comprender la cooperación técnica y financiera, serán contratadas por el ente cooperador de acuerdo a las normas o modalidades que rijan para sus contrataciones. Dichas prestaciones deberán ajustarse a los requerimientos que efectúe la Dirección Nacional, quien podrá modificarlos o alterar su orden de prioridad, cuando las circunstancias o la política del organismo lo hagan necesario. En ese orden de cosas, y sin que ello importe limitar las facultades precedentemente otorgadas, la Dirección Nacional determinará: a) Los bienes, obras o servicios a adquirir o locar, indicando sus especificaciones y calidad; b) Las personas a contratar y el monto de su remuneración. Las personas así contratadas, actuarán bajo la exclusiva autoridad de la Dirección Nacional quien podrá solicitar, sin expresión de causa, la rescisión del contrato. El personal contratado quedará sujeto al régimen laboral y previsional correspondiente al personal del ente cooperador, quien como empleador será responsable de todas las consecuencias que se deriven de esa relación, incluidas las indemnizaciones por despido y accidente de trabajo, como asimismo las que pudieren corresponder a terceros por sus actos u omisiones en el desempeño de las tareas que se les encomienden. Los agentes permanentes de la Dirección Nacional, solo podrán ser contratados cuando el servicio u obra sea ejecutado fuera de su horario legal de servicio en el organismo; c) Los incentivos para los agentes de la Dirección Nacional especificando sus condiciones, montos y beneficiarios; d) Las condiciones que deberán contener los contratos que el ente cooperador celebre con terceros para el cumplimiento de las prestaciones; e) De modo general, la forma, oportunidad y requisitos a los que deberán ajustarse las prestaciones a cargo del ente cooperador”.

En el artículo 8º se dispone que “[l]as contribuciones que perciba el ente cooperador en concepto de contraprestación por los servicios y elementos que suministre, de acuerdo a lo previsto en el artículo anterior, integrarán el fondo de cooperación técnica y financiera. El fondo de cooperación técnica y financiera también se integrará con las sumas que sean donadas o legadas con ese fin y con los intereses de las mencionadas contribuciones y liberalidades”.

Finalmente, en el artículo 10 se establece que con las sumas que integren el fondo y con sus intereses se atenderán los gastos e inversiones que demande la cooperación técnica y financiera con la Dirección Nacional.

Posteriormente, mediante la ley 23.412, se facultó al Poder Ejecutivo Nacional a autorizar que la Secretaría de Justicia celebre, por vía de contratación directa, convenios con entidades públicas o privadas que tengan por objeto la cooperación técnica y financiera de estas con dicha secretaría y con las direcciones y demás organismos de sus dependencias, en los términos y con los alcances establecidos en la ley 23.283 (artículo 1º).

6º) Que es preciso remarcar que el mandato constitucional según el cual “el trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes”, incluye el que se desarrolla tanto en el ámbito privado como en el público (“Madorrán”, Fallos: 330:1989). Tales exigencias se dirigen primordialmente al legislador, “pero su cumplimiento atañe, asimismo, a los restantes poderes públicos, los cuales, dentro de la órbita de sus respectivas competencias, deben hacer prevalecer el espíritu protector que anima a dicho precepto” (conf. lo expresado por el convencional Jaureguiberri como miembro informante de la Comisión Redactora en “Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, año 1957”, Tomo II, Buenos Aires, Imprenta del Congreso de la Nación, cit. en “Valdez c/ Cintioni”, Fallos: 301:319; “Vizzoti”, Fallos: 327:3677 y “Cerigliano”, Fallos: 334:398).

Por último, es pertinente recordar que el cuerpo normativo del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA) dispone que “[l]a retribución de los agentes comprendidos en el presente sistema nacional está constituida por la asignación básica del nivel, más los adicionales, suplementos y bonificaciones que correspondan a su situación de revista, de conformidad con lo que establece este título” (confr. artículo 63 del anexo I del decreto 993/91, t.o. 1995 y sus modificaciones).

En ese marco es que corresponde dilucidar si es válido atribuir carácter no remunerativo a las asignaciones percibidas por la actora con fundamento en el régimen de cooperación técnica y financiera descripto precedentemente.

7º) Que esta Corte ha sostenido que poseen carácter remunerativo aquellos adicionales cuyo pago no reconoce otra causa que la retribución por tareas desempeñadas genéricamente por el personal, en la medida en que se dispuso su pago habitual y general juntamente con los haberes mensuales. Así, la naturaleza jurídica de un suplemento salarial se determina objetivamente, de acuerdo al modo implementado, la contraprestación que retribuye y la finalidad que persigue su concreción, sin depender de las necesidades presupuestarias (Fallos: 326:4076).

8º) Que, sobre tales bases, es preciso determinar si se encuentran reunidas las condiciones para que, conforme la doctrina de esta Corte, los incentivos percibidos en los términos del artículo 4º, inciso 2º, de la ley 23.283, sean considerados remunerativos.

En ese sentido, vale mencionar que no constituye un hecho controvertido en autos que la demandante ha percibido tales asignaciones con regularidad y habitualidad durante más de veinte (20) años.

A su vez, en la contestación de demanda el Estado Nacional afirmó que el Secretario de Justicia de la Nación dispuso el pago de los incentivos con carácter general al personal de planta permanente a partir del 1º de febrero de 1987 (fs. 136 vta.).

A ello cabe añadir que de la prueba producida en autos, y en numerosos procesos que se encuentran en trámite por ante esta Corte con planteos similares al del sub lite, surge el carácter generalizado con el que se han otorgado esos incentivos durante ese lapso.

En ese sentido, vale mencionar los informes de evaluación del sistema de control interno expedidos por la Sindicatura General de la Nación respecto del Sistema de Cooperación Técnica y Financiera del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (años 2005, 2006, 2010 y 2011) de los que surge que “La asignación de incentivos se ha ido generalizando a todas las áreas y niveles del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, además de extenderse a otras dependencias del Poder Ejecutivo Nacional” (fs. 228, 231, 242 y 245, respectivamente).

9º) Que, por otra parte, no surge de las constancias de la causa que para percibir el incentivo se haya requerido a los agentes la realización de las actividades de capacitación y perfeccionamiento contempladas en el artículo 4º, inciso e, de la ley 23.283, ni que acreditaran otra condición especial.

Ello se ve ratificado por ACARA que, ante el específico requerimiento, informó que “nunca se abonaron cursos de capacitación desde 1991 a la fecha para capacitación de agentes de planta permanente de la Escribanía General de Gobierno de la Nación” (fs. 179).

En el mismo sentido, cabe mencionar que la Sindicatura General de la Nación, en los citados informes de evaluación del sistema de control interno referente al Sistema de Cooperación Técnica y Financiera del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos señaló, con respecto a los incentivos, que “su otorgamiento no está asociado a […] estrategias que coadyuven a mejorar las herramientas y resultados de la gestión, ni a la puesta en funcionamiento de mecanismos de premios y castigos, relacionados con el desempeño individual” (fs. 228).

Por otra parte, si bien el Estado Nacional alegó que el pago de los incentivos es discrecional, precario y transitorio, no esgrimió fundamentos ni acompañó pruebas tendientes a acreditar esa aseveración.

En efecto, no acercó a la causa elementos de juicio que pongan de manifiesto la invocada excepcionalidad del pago de los incentivos o su vinculación con el cumplimiento de las actividades de formación y perfeccionamiento previstas en la norma. Esas circunstancias debían ser acreditadas por el Estado, quien las alegó y, además, tenía la carga de su prueba por encontrarse en mejores condiciones de acreditarlas (Fallos: 319:1577). Por lo demás, las circunstancias alegadas podían ser fácilmente demostradas por la demandada mediante el simple expediente de presentar los informes pertinentes.

A ello cabe agregar que el argumento referente a la discrecionalidad, precariedad y transitoriedad del pago de los incentivos no se compadece con la efectiva aplicación del sistema, ya que, como se señaló, está probado que desde hace más de veinte (20) años la totalidad de los agentes los perciben como parte su remuneración.

10) Que también es pertinente poner de resalto la significación económica que los suplementos en cuestión tienen sobre la totalidad de la remuneración percibida por la actora.

En efecto, de los recibos de haberes acompañados a la causa surge que los montos de los incentivos superaron los de los haberes sujetos a descuentos de ley (confr. fs. 22/25) y, por ello, no pueden ser calificadas como sumas meramente accesorias o adicionales sino que representan una parte sustancial de los ingresos, circunstancia que ha sido considerada relevante por esta Corte para determinar si un suplemento constituye parte del sueldo (confr. arg. Fallos: 322:1868).

11) Que, en tales condiciones, cabe concluir en que los incentivos son asignaciones percibidas, al menos por una veintena de años, por los agentes de planta permanente del organismo en que se desempeña la actora sin que se hayan llevado a cabo las actividades de capacitación previstas en las leyes 23.283 y 23.412, por el solo hecho de prestar servicios en un organismo alcanzado por los convenios celebrados en el marco de esas normas.

Ello es así ya que mediante el pago de los incentivos no se ha tendido al cumplimiento del objetivo previsto legalmente de mejoramiento de las funciones encomendadas a las distintas dependencias y organismos, sino que, en definitiva, han sido otorgados como parte de la contraprestación que percibe el agente por la prestación de servicios que realiza (confr. arg. “Bosso”, Fallos: 342:1511).

12) Que, llegado a este punto, corresponde recordar que en materia de relaciones laborales desde antiguo esta Corte ha sostenido que lo que cuenta no es la denominación jurídica de una situación invocada por las partes, sino su contenido real, ya que el rigorismo de las formas cede para que prime la verdad jurídica objetiva y la naturaleza de la concreta situación existente (Fallos: 294:223). Así, se ha señalado la relevancia de atender a los datos de la realidad para calificar a una relación jurídica de conformidad con la legislación laboral (Fallos: 332:2614).

En ese sentido, específicamente en materia de empleo público, el Tribunal ha asentado la doctrina relativa a que la naturaleza jurídica de una institución debe ser definida, fundamentalmente, por los elementos que la constituyen, con independencia del nombre que el legislador o los contratantes le atribuyan (Fallos: 333:311, voto de la mayoría y votos concurrentes; “Cerigliano”, cit.).

13) Que las circunstancias jurídicas y fácticas hasta aquí señaladas permiten sostener que la demandada utilizó una figura jurídica autorizada legalmente para propender a la capacitación y perfeccionamiento de los agentes para, en definitiva, acrecentar con habitualidad, generalidad y permanencia sus salarios (confr. arg. “Ramos”, cit.), circunstancia que permite otorgar a tales asignaciones la condición de parte integrante del haber mensual de los agentes públicos.

14) Que en nada modifica a lo expuesto las particulares características de los fondos recaudados por los entes cooperadores.

En este punto, cabe señalar que no se encuentra controvertido que los incentivos son liquidados y abonados por el Ministerio de Justicia, lo que surge además de los recibos de haberes acompañados a la causa (confr. fs. 22/25), aun cuando los fondos provienen del ente cooperador ACARA.

En ese orden de ideas, es preciso tener en consideración que de los términos de las normas transcriptas en los considerandos que anteceden se desprende con nitidez que esos fondos, si bien no se incorporan de un modo formal en el presupuesto nacional, poseen un origen y un destino vinculados con cometidos públicos. Para ser aplicados a la finalidad pública determinada por el legislador, ingresan al Ministerio de Justicia con una afectación específica.

En efecto, en el marco de lo dispuesto en el artículo 7º de la ley 23.283 y de los convenios de cooperación ya mencionados, y mediante erogaciones obligatorias a cargo de los particulares, el ente cooperador percibe fondos que provienen de la realización de actividades vinculadas con cometidos públicos (expendio de formularios y carpetas, timbrados, venta de publicaciones oficiales, etc.), sumas que deben ser destinadas al cumplimiento de cometidos que también poseen índole pública. Entre esos destinos, en lo que aquí interesa, se encuentra la asignación de incentivos a los agentes permanentes mediante el otorgamiento de estímulos pecuniarios.

Por otra parte, los fondos recaudados por el ente cooperador están sujetos al control del Estado. En este sentido, vale mencionar que en la ley 23.283 se instituyó un sistema de control específico para fiscalizar la correcta asignación de los fondos recaudados, disponiéndose en el artículo 11 que “[s]in perjuicio de la rendición de cuentas que deberá practicar el ente cooperador a la Secretaría de Justicia en forma anual, o en períodos más breves si esta última así lo requiere, la Dirección Nacional efectuará un control permanente de la administración del fondo. A ese efecto designará una comisión fiscalizadora que estará integrada por no menos de tres (3) personas, que tendrá a su cargo las tareas de verificación contable, contralor de gestión, e informe periódico del estado de cuentas a la Dirección Nacional […]”. En el mismo artículo se dispone que la Comisión Fiscalizadora tendrá facultades generales de contralor y verificará que los procedimientos de contratación se ajusten a las normas vigentes, que las contrataciones tengan costos adecuados a los valores del mercado y prestaciones acordes a las necesidades públicas; que se cumplan los requerimientos de la Dirección Nacional en debidos tiempo y forma, y que los movimientos del fondo cuenten con los respectivos respaldos documentados.

De su lado, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación dictó las resoluciones 330/00, 331/00, 117/01, 121/01, 258/01, 489/01 y 494/01, en las que estableció procedimientos relativos a los controles de los entes cooperadores del área de justicia.

Por otra parte, en el artículo 97 de la ley 25.401, aprobatoria del presupuesto de la Administración Nacional para el ejercicio 2001, se encomendó a la Jefatura de Gabinete de Ministros, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y el Ministerio de Defensa que en el término de ciento ochenta (180) días proponer al Poder Ejecutivo Nacional un sistema de control de conformidad con lo establecido en la ley 24.156 para la utilización de los recursos provenientes de los entes cooperadores.

En razón de ello, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 1062/01, en el que estableció un régimen de control aplicable a todo el Sistema de Cooperación Técnica y Financiera previsto en las leyes 23.283, 23.412, 23.979 y 25.363.

Las normas reseñadas ponen de manifiesto que el ente cooperador desempeña una función de colaboración con la Administración Pública, dirigida al cumplimiento de cometidos públicos y sujeta a las instrucciones y control del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y los otros órganos y entes que de él dependen, con los que trabaja conjuntamente. Sus recursos provienen del ejercicio de actividades públicas y tienen un destino vinculado con funciones del mismo carácter.

Por ello, no cabe sino concluir en que los fondos recaudados por el ente cooperador tienen características peculiares derivadas de su vinculación con funciones públicas, por las que se los sujeta a normas de derecho público –especialmente de control financiero y de gestión– y, por ende, la mera circunstancia de que los incentivos bajo examen sean abonados con esas sumas no constituye por sí misma un óbice para considerarlos de naturaleza remunerativa.

Por lo demás, negar el carácter salarial de sumas regularmente percibidas por el agente dependiente del Estado por la mera invocación de dificultades en el control del sistema mediante el que ellas son obtenidas, significaría consentir que se lesionen los derechos de aquel por circunstancias que le son ajenas, incumpliendo el deber enunciado en los artículos 14 y 14 bis de la Constitución Nacional, acerca de que el trabajo gozará de la protección de las leyes, y que estas asegurarán al trabajador una retribución justa (confr. arg. “Vizzoti”, cit.).

15) Que, finalmente, es importante destacar que el carácter remuneratorio asignado a las sumas pagadas a la actora en concepto de incentivo, en el marco del convenio de cooperación suscripto entre el Ministerio de Justicia y ACARA, no supone en modo alguno liberar a las partes del pago y/o retención de las contribuciones, aportes y/o tributos que por ley corresponda abonar.

Por ello, habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Con costas (art. 68, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase. – Carlos F. Rosenkrantz. – Juan C. Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti.

L., A. A. c. Instituto Nacional de Estadística y Censos s/ empleo público

En Buenos Aires, a los 18 días del mes de abril del año 2023, reunida en acuerdo la Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, para dictar sentencia en los autos “L. A. A. c/ Instituto Nacional de Estadística y Censos s/ empleo público”.

El juez Rodolfo Eduardo Facio dijo:

I. A. A. L. promovió una demanda contra el Instituto Nacional de Estadística y Censos (Indec) tendiente a obtener el pago de una indemnización por “antigüedad”, por “preaviso” y por el “daño moral” que dijo haber padecido como consecuencia del “despido arbitrario” (fs. 3/29).

II. El juez de primera instancia rechazó la demanda, con costas.

Para así decidir, sostuvo:

i. “[T]eniendo en cuenta las particularísimas circunstancias que rodearon la decisión del INDEC de rescindir de manera unilateral el contrato de prestación de servicios de la actora y que lo alegado por aquel, en relación a la falta de cumplimiento del horario laboral de 40 (cuarenta) horas semanales estipuladas en su contrato, resulta verosímil en virtud de lo que se desprende de las constancias obrantes en el legajo acompañado […] entiendo que no puede aplicarse sin más […] la solución [del] precedente ‘Ramos’”.

ii. Más allá de “la cantidad de años consecutivos que la parte actora fue contratada por el organismo mediante diversos contratos de prestación de servicios para prestar tareas que, en principio, parecen ser las propias del organismo, el hecho de que ella nunca se haya incorporado por la vía legal pertinente a la planta permanente y que, luego de la realización de una auditoría integral se detectara que no cumplía con la carga horaria, habilitan a pensar que la decisión del INDEC de rescindirle su contrato no fue arbitraria”.

iii. “[L]a accionante se encontraba obligada a cumplir con los deberes que le habían sido impuestos al firmar el contrato de prestación de servicios […] lo que, obviamente, no hizo si no cumplía con la carga horaria estipulada”.

III. La actora apeló y expresó agravios que no fueron replicados.

Sus críticas pueden ser sintetizadas de la siguiente manera:

i. “[L]a cuestión del incumplimiento del horario [no] se encuentra demostrada […] por el contrario, de la pericia contable surge que los contratos de la actora establecían una carga horaria de 7 horas diarias (35 hs) y no de 40 hs semanales como invoca la accionada”.

ii. “[L]a declaración de las testigos de la causa […] dan cuenta que […] cumplía acabadamente con el horario de trabajo que le imponían”.

iii. “[C]orresponde además hacer hincapié en la ausencia de contemporaneidad entre la falta (inasistencias e incumplimientos horarios) que tardíamente el INDEC intenta incorporar como causa de su decisión rupturista unilateral –ya que lo hace recién al contestar demanda– con la sanción dispuesta. Ello queda evidenciado en el hecho que las planillas de asistencia que surgen del legajo llegan hasta el año 2010 y el despido fue en el año 2017, por lo que la sanción resulta totalmente extemporánea”.

iv. “[E]l Estado Nacional al contestar demanda hizo referencia a una supuesta auditoría que se habría llevado adelante en el marco del Decreto 181/2015 (y su complementario Decreto 55/2016) y que, en base a ello, se desvincularon a determinados trabajadores y trabajadoras que no habrían cumplido con sus obligaciones laborales, entre ellos, la actora”.

v. “[L]a supuesta auditoría (y por ende las supuestas faltas y/o inconsistencias detectadas) nunca fue acompañada como prueba al expediente, de manera tal que el Juez no puede tomarla como válida o existente, ya que se trata de una MERA AFIRMACIÓN DE LA DEMANDADA SIN RESPALDO PROBATORIO”.

vi. “[E]l INDEC procedió a dar de baja la contratación de la actora sin expresar mediante acto o decisión fundada el motivo de tal decisión rupturista”.

vii. “[S]in perjuicio de la falta de comunicación del motivo de la extinción […] corresponde señalar que el decisorio de grado también resulta arbitrario ya que las ausencias que señaló el juez para fundar su yerro se encuentran más que justificadas: de la lectura del legajo surgen que fueron licencias, exámenes, paros, cuidado de familiares enfermos, etc., es decir, se trató ni más ni menos que del ejercicio regular de los derechos que le correspondían […] como empleada”.

viii. “[N]o hay contemporaneidad entre las faltas […] y la sanción: a la actora la despidieron en el año 2016 y las ausencias son del año 1999-2010, o sea, siete años antes”.

ix. La desviación de poder se encuentra probada “atento la contratación de la actora durante 25 años ininterrumpidos mediante figuras contractuales previstas por la normativa vigente para cubrir necesidades transitorias y/o eventuales, cuando sus tareas eran las propias del organismo y de carácter permanente”.

x. “[N]o hay dudas que la contratación sucesiva de la [actora] mediante contratos de locación de servicios […] resultó fraudulenta, en tanto el INDEC se valió de una figura contractual habilitada para cubrir necesidades transitorias con el objeto de ocultar una verdadera relación de dependencia que responde a necesidades que deben cubrirse con la planta permanente del organismo”.

xi. “[L]a condena en costas luce desproporcionada y arbitraria: la actora tuvo sobrados motivos para creerse con derecho a litigar ya que la despidieron en forma arbitraria […] incluso la antigüedad en el empleado [sic] de la actora es superior a la del [caso] ‘Ramos’ […] lo que demuestra la viabilidad y seriedad del planteo”.

IV. La cuestión debatida consiste en determinar si se halla configurado un supuesto de “despido arbitrario” –como sostiene la actora– que pueda tener encuadramiento en la línea jurisprudencial desarrollada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación a partir del precedente “Ramos” (Fallos: 333:311).

V. Al examinar diversas pretensiones sustancialmente análogas a las que la actora formula en la demanda, esta sala:

1. Recordó que el Máximo Tribunal:

i. En el precedente “Ramos”, al delinear su interpretación sobre el marco de las contrataciones temporarias efectuadas por la administración, descalificó “el comportamiento del Estado Nacional” por cuanto “tuvo aptitud para generar […] una legítima expectativa de permanencia laboral que merece la protección que el artículo 14 bis de la Constitución Nacional otorga al trabajador contra el ‘despido arbitrario’” (causas “Marchi Edgardo Marcelo y otro c/ EN Mº RR EE CI y C s/ empleo público”, “Zanón Estela María c/ EN Mº Economía DNNP y otro s/ empleo público”, “Jelovcan Ana c/ EN PGN s/ empleo público”, “Cukiercorn Damián Alejandro c/ Universidad Nacional de Tres de Febrero s/ empleo público”, “Bolaños Martín c/ Universidad de Buenos Aires s/ empleo público” y “Agnolin Gustavo César c/ EN M Hacienda y FP – Indec s/ empleo público”, pronunciamientos del 11 de diciembre de 2014, del 9 de febrero de 2017, del 29 de noviembre de 2018, del 14 de mayo de 2019, del 23 de febrero y del 23 de marzo de 2021, respectivamente).

ii. A partir del precedente “Ramos”, en una línea de casos sustancialmente análogos, tuvo en cuenta –para reconocer el derecho a una indemnización– que la administración había renovado en sucesivas ocasiones, con una modalidad “transitoria”, la relación contractual que la unía con los demandantes, y consideró que esa conducta estatal, frente a la ruptura del vínculo laboral, tuvo la aptitud de generar en aquellos una “legítima expectativa” de permanencia merecedora de la protección que el artículo 14 bis de la Constitución Nacional otorga al trabajador contra el despido arbitrario (Fallos: 335:729; 336:1681; 337:1337 y 338:212).

iii. En el caso “Cerigliano” (Fallos: 334:398): (a) precisó que el criterio establecido en el precedente “Ramos” tiene “sustento en dos circunstancias fundamentales: por un lado […] la naturaleza jurídica de una institución debe ser definida, fundamentalmente, por los elementos que la constituyen, con independencia del nombre que el legislador o los contratantes le atribuyan”; por otro lado, “la contratación de servicios por tiempo determinado con el objeto de encubrir vinculaciones laborales de carácter permanente” comporta una evidente desviación de poder; y (b) expresó que “la ratio decidendi de ‘Ramos’ alcanza a todos los trabajadores que se encuentran ligados por un vínculo como el considerado en ese precedente ya sea con la Administración Pública nacional, provincial o municipal”.

2. Señaló que la procedencia de este tipo de reclamos se encuentra supeditada a la acreditación de una desviación de poder en el acto que dispuso la contratación de servicios, de modo que, tras el examen de las circunstancias fácticas que rodean la contratación, debe quedar en claro que la figura contractual utilizada apuntó a ocultar una verdadera relación de dependencia que responde a necesidades que debieran cubrirse con la planta permanente del organismo involucrado (causa “Trilles María de la Paloma Elena c/ EN INADI y otros s/ empleo público”, pronunciamiento del 1 de diciembre de 2015).

3. Puso de relieve que el progreso de una pretensión como la que aquí se formula requiere, además de la acreditación de una desviación de poder en el acto que dispuso la contratación de servicio –como recién se dijo– la demostración de que el trabajador se haya visto privado arbitrariamente de su empleo (causas “Jelovcan” y “Cukiercorn”, citadas).

VI. En la contestación de la demanda el Indec señaló que tras la realización de una auditoría integral en el marco del decreto 181/2015 se detectó que “la actora no cumplía [con] el horario de trabajo y [con] la carga de 40 horas semanales”.

Empero, esa alegación –en la que se encuentra apoyada la sentencia apelada para rechazar la pretensión indemnizatoria de la actora– no está probada.

Ciertamente:

i. No acompañó la “lista con los días y horarios cumplidos” de la actora que indicó en la contestación de la demanda.

ii. La Dirección de Recursos Humanos del Indec contestó un oficio tendiente a que se acompañe la “planilla de acceso horario e informe si la actora cumplía con la totalidad del horario pactado de 40 horas semanales”, en los términos siguientes: “cumplimos en remitir lo informado […], Legajo Personal (Orden 10-IF) e Informe (Orden 8-IF)”.

Esa documentación no fue acompañada a la causa.

iii. Del peritaje contable surge que “los contratos [suscriptos por la actora] se realiza[ron] por una carga horaria de 7 horas”.

Dicha conclusión no fue impugnada por el Indec cuando se le dio traslado del peritaje ni cuando presentó su alegato.

iv. Tal como señaló la actora en el recurso de apelación, la “auditoría que se habría llevado adelante […] nunca fue acompañada como prueba al expediente […] de manera tal que […] se trata de una MERA AFIRMACIÓN DE LA DEMANDADA SIN RESPALDO PROBATORIO”.

VII. Es cierto que en el legajo de la actora consta que en diversas ocasiones se ausentó durante el vínculo contractual.

Sin embargo, como apuntó la actora en la expresión de agravios, esas ausencias “fueron por licencias, exámenes, paros, cuidados de familiares enfermos, etc., es decir, se trató […] del ejercicio regular de los derechos que le correspondían […] por lo que […] no puede alegarse un incumplimiento a [sus] obligaciones”.

VIII. Por tanto, debe admitirse las críticas ofrecidas por la actora en ese sentido.

IX. De la prueba documental, informativa, testimonial y del peritaje contable surgen los siguientes datos:

– La experta contadora reseñó los contratos que fueron suscriptos por la actora en los siguientes términos: “Modalidad contractual: Res. SP Nº 333 del 12-7-1991 Personal Transitorio en Planta No Permanente. Período de Contratación: 30/07/1991 – 31/12/1991 […] Tareas cumplidas: Operar el sistema de procesamiento de datos censales; Res. SPE Nº 121/91 Planta Transitoria […] 01/01/1992 – 31/03/1992 […] Operador auxiliar del sistema computarizado de datos; Res. SPE Nº 121/91 Planta Transitoria […] 01/04/1992 – 01/01/1993 […] Operador auxiliar del sistema computarizado de datos; Res. SPE Nº 250/92 Personal Transitorio en la Planta No Permanente […] 01/03/1993 – 31/12/1993 […] Operar el sistema computarizado de datos; Res. SPE Nº 107 del 30-06-93 Personal Transitorio en Planta No Permanente […] 01/07/1993 – 31/12/1993 […] Operar el sistema computarizado de datos; Res. SPE Nº 294 del 30-12-93 Personal Transitorio en la Planta No Permanente […] 01/01/1994 – 30/06/1994 […] Realizar tareas de codificación de ocupación, rama y código geográfico; Res. SPE Nº 169/94 Personal Transitorio en la Planta No Permanente […] 01/07/1994 – 31/12/1994 […] Realizar tareas de codificación de ocupación, rama y código geográfico; Res. SPE Nº 364/94 Personal Transitorio en la Planta No Permanente […] 01/01/1995 – 31/12/1995 […] Realizar tareas de codificación de ocupación, rama y código geográfico; Res. SPE Nº 138/95 Personal Transitorio en la Planta No Permanente […] 01/01/1996 – 31/12/1996 […] Realizar tareas de codificación de ocupación, rama y código geográfico; Res. SPE Nº 146/96 Personal Temporario en la Planta No Permanente […] 01/01/1997 – 31/12/1997 […]; Res. SPE Nº 127/97 Personal Temporario en la Planta No Permanente […] 01/01/1998 – 31/12/1998 […]; Res. SPE Nº 154/98 […] 01/01/1999 – 31/12/1999 […]; Res. SPE Nº 10/99 […] 01/01/2000 – 31/12/2000 […]; Res. SPE Nº 187/00 […] 01/01/2001 – 31/12/2001 […]; Res. SPE Nº 8/02 Personal Temporario en la Planta No Permanente […] 01/01/2002 – 31/03/2002 […]; Res SPE Nº 8/02 Personal Temporario en la Planta No Permanente […] 01/04/2002 – 31/12/2002 […]; Dto. Nº 158/03 Personal Temporario en la Planta No Permanente […] 01/01/2003 – 31/12/2003 […]; Dto. Nº 553/04 Personal Temporario en la Planta No Permanente […] 01/01/2004 – 31/12/2004 […]; […] 01/01/2005 – 31/12/2005 […]; 01/01/2006 – 31/12/2008; 01/01/2009 – 31/12/2011 […]; 01/01/2012 – 31/12/2015 […]; 01/01/2015 – 01/06/2017 […] Antigüedad: 25 años y 10 meses”.

– La testigo F. M. O. declaró que la actora ingresó “en el año 1991 […] en el año 2003 codificábamos juntas el Censo 2001, después trabajamos juntas en la Encuesta de Pueblos Indígenas donde hacíamos tareas de control de calidad de la información, difusión y todo tipo de asistencia técnica. Después ella se pasa al Sector de Estadísticas Vitales, en la misma área, donde trabaja con Proyecciones de Población, Tablas de Mortalidad, respuestas a expedientes judiciales sobre esperanza de vida, le llegaba información de las provincias y ellos iban armando estadísticas”.

– La testigo C. L. C. manifestó: “Soy personal del Indec, y conocí [a la actora] en el año 1991 porque entramos juntas al Indec para el Censo de 1991 […] En logística yo recibía las cédulas de los censistas y [la actora] que estaba en la oficina de lectura óptica de cédula censal cargaba los datos en la computadora mediante la lectura óptica de la cédula. En 2013 cuando estuvimos juntas en el Programa de Análisis demográfico una de las tareas era responder oficios judiciales, después preparaba los insumos para las proyecciones de población, los insumos son cuadros de información, trabajaba en las publicaciones, controlaba, se procesaban datos censales”.

– La testigo F. V. G. expresó: “conozco [a la actora] porque fuimos compañeras de trabajo durante muchos años en el Indec […] Creo que [la actora ingresó para] el Censo de 1991 […] Cuando trabajaba conmigo trabajaba controlando los datos del Censo que venían de todas las provincias, había que controlar los datos que estos datos fueran coherentes con los parámetros, trabajaba en el volcado de datos en las cajas o cuadros que se difunden, hacía todos los controles respectivos a esa tarea. Controlaba los títulos, fecha, variables del cuadro […] En cuanto a las tareas no hay diferencia entre los permanentes y los transitorios. Las tareas eran las mismas. Nunca se pregunta sobre un tipo de contratación para darte un trabajo”.

– La parte demandada certificó que la actora “revistó como personal de la Planta Temporaria en este Instituto. Desde: 30-07-1991 – hasta el 30-04-2017 […] Antigüedad en la Administración Pública: VEINTICINCO (25) años y 9 meses”.

X. A la luz de las circunstancias descriptas, puede afirmarse que inequívocamente se ha configurado un vínculo contractual entre las partes que tiene encuadramiento en la línea jurisprudencial establecida por la Corte Suprema a partir del precedente “Ramos”.

En efecto, la naturaleza de las tareas desarrolladas por la actora y las sucesivas, continuas e ininterrumpidas renovaciones del vínculo contractual tuvieron por objeto encubrir una designación permanente bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado, con una evidente desviación de poder que generó en la actora una legítima expectativa de permanencia laboral.

El prolongado tiempo durante el cual la actora prestó los servicios referidos –25 años y 9 meses– comporta un dato fáctico decisivo “como para hacer suponer una desviación de poder en la autoridad administrativa, que tiende a mantener [a la] agente en una […] situación de inestabilidad mientras ejerce funciones […] burlando así la garantía contenida en el artículo 14 […] de la Constitución Nacional” (Fallos: 310:195; y esta sala, causa “Sabbatini Susana Felisa c/ EN M Desarrollo – Secretaría Nacional de la Niñez, Adolescencia, Familia y Adultos Mayores s/ empleo público”, pronunciamiento del 23 de diciembre de 2021).

Complementariamente, es útil y conveniente poner de relieve que la parte demandada, por un lado, no controvirtió la aseveración exteriorizada por la actora relativamente a que cumplía tareas idénticas que el personal de la planta permanente y, por otro lado, no demostró que esas prestaciones hayan sido “transitorias”, “temporales” o “estacionales”.

XI. Corresponde, pues, admitir los agravios ofrecidos por la actora, revocar la sentencia apelada, hacer lugar a la demanda y, en consecuencia, reconocer a la actora el derecho a percibir la indemnización prevista en el artículo 11, quinto párrafo, de la ley marco de regulación del empleo público nacional 25.164 que deberá computarse a partir del 30 de julio de 1991.

XII. Dado el carácter “intempestivo e “incausado” de la ruptura del vínculo contractual, corresponde reconocer a la actora el derecho a percibir la indemnización prevista en el artículo 11, tercer párrafo, de la ley marco de regulación del empleo público nacional 25.164 en los términos que surgen de los precedentes “González Dego María Laura c/ Estado Nacional – Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos s/ despido”, pronunciamiento del 5 de abril de 2011, “Maurette Mauricio c/ Estado Nacional – Ministerio de Economía – Subsecretaría de Normalización Patrimonial s/ despido”, pronunciamiento del 7 de febrero de 2012, “Martínez Adrián Omar c/ Universidad Nacional de Quilmes s/ despido”, pronunciamiento del 6 de noviembre de 2012 y “D’Atri Marisa Elisabeth c/ Universidad Nacional de Quilmes s/ despido”, pronunciamiento del 17 de septiembre de 2013 de la Corte Suprema de Justicia (en idéntico sentido, esta sala, causas “Montecchia David Fernando c/ EN M Salud y Desarrollo Social s/ empleo público” y “Donati Emanuel Federico c/ EN M Turismo s/ empleo público”, pronunciamientos del 26 de octubre de 2021 y del 30 de junio de 2022, respectivamente).

XIII. A las sumas resultantes del cálculo pertinente se adicionará el interés de la tasa pasiva promedio que publica el Banco Central de la República Argentina desde la fecha de la ruptura del vínculo contractual (1 de abril de 2017) hasta su efectivo pago (esta sala, causas “Srulevich Marcelo Fabián c/ UBA s/ empleo público”, “Heller Claudia Beatriz c/ UBA y otro s/ empleo público”, pronunciamientos del 9 de diciembre de 2018 y del 27 de mayo de 2019, y “Montecchia”, “Sabbatini” y “Donati”, ya citadas).

XIV. La actora solicitó, en la demanda, un resarcimiento por el “daño moral” que alega haber padecido.

La Corte Suprema ha explicado que el daño moral implica un detrimento de índole espiritual, una lesión a los sentimientos, que involucra angustias, inquietudes, miedos, padecimientos y tristeza propios de la situación vivida de la víctima (Fallos: 334:1821).

Esta sala ha dicho que debe tratarse de una lesión espiritual seria y que debe presentar cierta entidad para resultar susceptible de resarcimiento, toda vez que no cualquier inquietud o perturbación del ánimo –como la simple invocación de molestias, aflicciones, fatigas, etc.– justifica por sí sola la reparación del daño moral, máxime si se tiene como norte que la reparación de dicho ítem “no puede ser fuente de un beneficio inesperado ni de enriquecimiento injusto” (causas “López Elina Inés c/ EN Industria SPMI y DN s/ empleo público”, “Vázquez Estela María c/ EN Presidencia de la Nación – Secretaría de Cultura y otro s/ empleo público” y “Agnolín Gustavo César c/ EN M Hacienda y FP – Indec s/ empleo público”, pronunciamientos del 6 de septiembre de 2016, del 18 de noviembre de 2020 y del 23 de marzo de 2021, respectivamente).

Desde esa perspectiva, los disgustos y las mortificaciones alegadas por la actora, por “la pérdida del trabajo en forma repentina”, no alcanzan a configurar el padecimiento anímico y espiritual exigido por la jurisprudencia para conferir una indemnización (esta sala, causas “Vázquez” y “Agnolín”, citadas).

XV. Las costas de ambas instancias deben ser impuestas a la parte demandada ya que resulta sustancialmente vencida (artículos 68, primer párrafo, y 279 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

En mérito de las razones expuestas, propongo al acuerdo: admitir los agravios ofrecidos por la actora, revocar la sentencia apelada y hacer lugar a la demanda en los términos de los puntos XI, XII y XIII e imponer las costas de ambas instancias a la parte demandada.

La Dra. Liliana María Heiland dijo:

Adhiero, en lo sustancial, al voto del juez Rodolfo Eduardo Facio .

La jueza Clara María do Pico adhiere al voto del Juez Rodolfo Eduardo Facio.

En virtud del resultado que informa el acuerdo que antecede, el tribunal resuelve: admitir los agravios ofrecidos por la actora, revocar la sentencia apelada, hacer lugar a la demanda en los términos de los puntos XI, XII y XIII e imponer las costas de ambas instancias a la parte demandada. Regístrese, notifíquese y devuélvase. – Liliana M. Heiland. – Rodolfo E. Facio. – Clara M. Do Pico (Sec.: Julieta Rodríguez Prado .)

S., G. A. c. GCBA s/ recurso directo de revisión por cesantías y exoneraciones de empleados públicos (art. 464 y 465 CCAYT)

En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se reúnen en Acuerdo la Jueza y los Jueces de la Sala I de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Tributario y de Relaciones de Consumo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para dictar sentencia en los autos “S., G. A. c/ GCBA s/ recurso directo de revisión por cesantías y exoneraciones de empleados públicos (art. 464 y 465 CCAyT)”, Expte. Nº 4452/2020-0, y habiéndose practicado el sorteo pertinente resulta que debe observarse el siguiente orden: Pablo C. Mántaras, Fabiana H. Schafrik y Carlos F. Balbín.

A la cuestión planteada, el Juez Pablo C. Mántaras dijo:

I. El actor interpuso recurso judicial de revisión, en los términos del artículo 464 del Código Contencioso Administrativo y Tributario (en adelante, CCAyT), a fin de obtener la declaración judicial de nulidad de la Resolución Nº 210-GCBA-SECJS-2020, por medio de la cual dispuso reconvertir su baja definitiva en una sanción de cesantía, a efectos de separarlo de las filas de la Policía de la Ciudad de Buenos Aires. Solicitó, asimismo, que se le abonaran los daños y perjuicios suscitados a partir de dicha desvinculación, así como también los haberes no percibidos con motivo de la sanción impugnada y el cambio en su situación de revista.

En primer término, señaló que el sumario administrativo en el marco del cual se dictó la resolución impugnada fue iniciado a partir de la denuncia penal efectuada por su expareja (M.E.B.). Señaló que el 14/11/2016 M.E.B., madre de su hija V.M.S. concurrió a su domicilio a retirarla, para luego regresar a su vivienda. Agregó que la niña padecía de un retardo del desarrollo cognitivo y epilepsia, de acuerdo el certificado de discapacidad emitido por el Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires.

Refirió que, en los meses previos a la denuncia penal, había tenido contacto con su hija sin inconvenientes, y cumplía con su manutención, pero que su expareja, al momento de nacer la niña, comenzó a tener ataques de pánico y trastorno de ansiedad y angustia. Esta circunstancia –añadió– sumada a las dificultades de salud de la niña, había desencadenado una comunicación desde lo verbal más violenta hacia su persona, lo cual había condicionado el vínculo entre ellos.

En ese contexto –continuó explicando– el 14/11/2016 M.E.B. concurrió a su domicilio a retirar a la niña, ingresando entre las 20.30 y 21 hs. y al poco tiempo se retiró. Señaló que toda la conversación en ese intervalo había sido inquisidora y violenta, acusándolo de querer quedarse con la niña y alejarla de su madre. Añadió que una vez que se retiró de su domicilio, su expareja hizo una denuncia policial por violencia familiar, que dio lugar al inicio de la causa penal Nº 5500 que tramitó ante el Juzgado en lo Correccional Nº 4 del Departamento Judicial de Quilmes, y al inicio del sumario administrativo que tramitó bajo el Expediente EX-2016-25419563-MGEYA-DDPPM.

Argumentó que el acto administrativo impugnado resultaba nulo por ausencia de causa y motivación, con fundamento en que la cesantía se había basado en las constancias de la causa penal, donde no se había tenido por acreditada la responsabilidad por el hecho de violencia denunciado, en tanto allí fue sobreseído. Señaló que no alcanzaba para ello remitirse a las conclusiones que el Ministerio Público Fiscal había tenido en cuenta para acusarlo en la causa penal, pues la suspensión del proceso a prueba bloqueaba la punibilidad del hecho investigado.

Destacó, a su vez, que la tarea desarrollada por el agente fiscal había sido efectuada como parte acusadora, y que en ningún momento en la causa penal había habido una valoración judicial de los hechos denunciados, motivo por el cual no podían acreditarse tales circunstancias como verdaderas si la justicia penal no las había tenido por acreditadas como existentes. Añadió, en este sentido, que las conclusiones utilizadas por el Secretario de Seguridad no eran más que extractos del escrito del agente fiscal al solicitar la elevación a juicio, sin tener en cuenta, además, que el proceso penal había concluido por la aplicación del instituto de suspensión del juicio a prueba. Agregó que esta última circunstancia obstaba a la consideración cierta y definitiva de la relación de causalidad entre el hecho y el daño acaecido, además de no evaluarse la reprochabilidad social de la conducta del imputado a la luz de la norma penal.

Por estos motivos, consideró que la instrucción del sumario administrativo obligatoriamente debió haber probado que el actor había sido el autor material de los hechos imputados, y que nada de ello había ocurrido.

En otro orden, también argumentó que se habían violado en el marco sumario las garantías del debido proceso administrativo, ya que no se había respetado el principio de inocencia que debía gozar todo imputado –aun el sumariado– hasta el dictado de una sentencia condenatoria ajustada a derecho.

En forma subsidiaria –esto es, en caso de considerar que no prosperara el planteo de nulidad– solicitó que se analizara la desproporción de la sanción con respecto a los hechos presuntamente acreditados.

Con respecto a la reparación solicitada en concepto de daños y perjuicios, peticionó la suma de $ 1. 000.000 –pesos un millón– por daño moral y de $ 960.000 por pérdida de chance.

Por último, ofreció prueba, formuló reserva del caso federal y solicitó que se hiciera lugar a la demanda interpuesta, ordenándose su reincorporación como personal policial y el reconocimiento de la reparación solicitada por los daños y perjuicios alegados.

II. Mediante la Actuación Nº 15761207/2020 se declaró la competencia del Tribunal, se tuvo por habilitada la instancia judicial y se hizo lugar parcialmente a la medida cautelar oportunamente solicitada en los términos del artículo 184 del CCAyT.

En consecuencia, se ordenó precautoriamente al GCBA –a los fines de resguardar el derecho a la salud de la niña V.M.S. y su otra hija M.S.S. de 9 meses de edad– que, hasta tanto se resolviera la cuestión de fondo, arbitrara los medios necesarios para garantizar la cobertura de la obra social al actor y a las menores a su cargo, a fin de permitir la continuidad de las prestaciones médicas necesarias para el tratamiento integral de la dolencia que padecía su hija V.M.S como así también la atención de la salud de la niña M.S.S.

Asimismo, toda vez que el actor debía destinar parte de su salario a la manutención de sus hijas menores, y que como consecuencia de la medida segregativa se había visto impedido de cumplir con ese deber y era de público conocimiento que en el particular contexto económico y social derivado de la pandemia resultaba muy dificultosa la obtención de ingresos para afrontar dicha obligación, se concluyó que la demandada debía destinar un 20% del último salario neto percibido por el actor al cumplimiento de los deberes alimentarios a cargo de este último (10% para cada hija menor). A su vez, se estableció que las personas a cargo del cuidado personal de las menores podrían presentarse en estos autos, acreditar esa circunstancia e informar una cuenta bancaria a fin de que la demanda da depositara los fondos cuyo pago se había fijado cautelarmente.

III. Por medio de la actuación Nº 15919283/2020 se ordenó el traslado de la demanda interpuesta, la cual fue contestada por el GCBA (actuación Nº 16138102/2020).

Luego de los reconocimientos y negativas de rigor, relató los antecedentes de la sanción impuesta y las oportunidades y circunstancias en las cuales el actor intervino en el procedimiento administrativo.

En esta tesitura, sostuvo que se tuvieron en cuenta –además de las denuncias efectuadas por su expareja y también por su conviviente– lo informado por las distintas juntas médicas –realizadas el 10/5/2018, 6/11/2018 y 10/1/2019–, en las cuales se determinó que el actor no se encontraba apto para la función policial. En particular, se consideró la junta efectuada el 18/7/2019, en la cual se determinó que no era apto definitivo, y que no reunía las aptitudes para la función policial.

Por otra parte, señaló que la denuncia que diera origen al sumario administrativo no podía ser descartada por la propuesta formulada por el imputado en sede penal –que fue aceptada por la Fiscalía, sin intervención de la víctima–. Añadió, en este orden de ideas, que el instituto de la suspensión del proceso a prueba no requería ni del reconocimiento de los hechos ni de las pruebas, pues no se llegaba al juicio oral, salvo que el imputado no cumpliera con las reglas impuestas o bien, cometiera un nuevo delito.

Agregó que todas las circunstancias apuntadas traían como consecuencia la responsabilidad administrativa del actor, conforme lo establecía el derecho disciplinario, con total independencia del beneficio recibido por el encartado con el instituto de la suspensión del juicio a prueba en sede penal. De esta forma, la falta administrativa –la cual consistía en ejercer violencia física y verbal contra su expareja– se tuvo por probada en el sumario con la incorporación de las copias de la causa penal.

Señaló que, sin per juicio de lo expuesto, el artículo 76 quater del Código Penal de la Nación preveía explícitamente que la suspensión del juicio a prueba hacía inaplicables las reglas de prejudicialidad de los artículos 1101 y 1102 del Código Civil, y no obstaba a la aplicación de sanciones contravencionales, disciplinarias o administrativas que pudieran corresponder.

Añadió que en el ámbito penal y administrativo se tutelaban antijuridicidades distintas, de modo que el temperamento adoptado en sede penal no necesariamente obligaba al Gobierno a seguir el mismo criterio. Más aún, cuando en sede administrativa se juzgaba la conducta del accionante a la luz de la normativa vigente en materia disciplinaria, que a su vez era revisable judicialmente.

Agregó, en otro orden, que se había tenido en cuenta también, al determinar la sanción disciplinaria, el concepto (regular y malo) obtenido en el período 2017/2018, debido a su falta de interés y compromiso con el servicio, dado que se encontraba en disconformidad con los horarios asignados. También, destacó que su último superior jerárquico informó que el concepto del actor era regular, dado que cumplía tareas como refuerzo de armería y, en muchas ocasiones, no prestaba interés alguno en su labor.

Por último, con relación a la pretensión en concepto de daños y perjuicios, solicitó su rechazo por constituir una plus petición, y señaló que –a todo evento– resultaba improcedente, por cuanto fundamentaba su solicitud en la frustración de la posibilidad de ascenso, el cual no era automático, sino que dependía de sus calificaciones, que resultaron regulares y malas de acuerdo a lo expuesto por sus superiores jerárquicos.

IV. Por medio de la actuación Nº 16142966/2020 se abrió la causa a prueba, y una vez producida, se pusieron los autos para alegar (actuación Nº 1402245/2021), derecho que ejerció únicamente la parte actora (actuación Nº 2734846/2021).

Finalmente, previa vista al Ministerio Público Fiscal (actuación Nº 3093552/2021), pasaron las actuaciones al acuerdo (actuación Nº 3099108/2021).

V. Así reseñados los antecedentes del caso bajo estudio, corresponde a continuación expedirse sobre los agravios efectuados por la parte actora respecto de la sanción de cesantía impuesta.

En primer lugar, planteó que el acto administrativo impugnado carecía de causa y motivación, por entender que la cesantía había sido fundamentada en las constancias de la causa penal, donde no se había tenido por acreditada la responsabilidad por el hecho de violencia denunciado y que la instrucción del sumario administrativo debió haber probado que había sido el autor material de los hechos imputados.

V.1. A los fines de analizar el presente planteo, corresponde en primer lugar reseñar los antecedentes de la sanción impuesta, que tramitó en el expediente EX-2016-25419563-MGEYA-DDPPM (acompañado en formato digital en la actuación Nº 15722810).

El día 15/11/2016, la Superintendencia de Investigaciones de la Policía Metropolitana, en aplicación del Protocolo de Actuación sobre Violencia Familiar puso en conocimiento de sus superiores el procedimiento a seguir en relación con el Oficial S., quien había sido denunciado por su expareja (M.E.B.) “[p]or problemática de índole familiar, con injerencia de la Unidad Funcional de Instrucción Nº 6 de Berazategui […]” y adjuntó copia de la denuncia realizada, certificado médico del actor e informe (v. fs. 4/10).

De la denuncia adjuntada surge que luego de discutir “[S]. le propinó un cabezazo a la denunciante. Que la denunciante quiso retirarse del lugar junto a su hija pero S. la retenía y no se lo permitía. Que la deponente logró retirarse de la finca con su hija pero S. la siguió y le propinó un golpe en el rostro, mientras le gritaba toda clase de insultos e improperios. En ese momento salieron los progenitores de S. […] quienes intercedieron tomando la Sra. C. a la niña V. en brazos, negándose a restituírsela a la denunciante […] Que el Sr. C.S. trataba de calmar a su hijo, el cual quería continuar agrediendo físicamente a la denunciante y le exigía a la Sra. C. que le restituy[era] la menor s [sic] su madre. Finalmente, el Sr. C.S. tomó a la niña V. y se la entregó a la denunciante logrando retirarse del lugar junto a su hija. Refi[rió] que durante la convivencia fue víctima de malos tratos de parte del causante, los cuales nunca denunció por temor a represalias” (fs. 9).

En virtud de los hechos denunciados, la Dirección de Desempeño Profesional de la Policía Metropolitana consideró que debería iniciarse la instrucción de un sumario administrativo, cursar intervención al Departamento de Políticas de Género y el retiro con carácter urgente de su arma reglamentaria, hasta la finalización del proceso administrativo y judicial (Informe IF-2016-25423000-DDPPM, fs. 15).

De esta forma, el 5/12/2016, por medio de la Resolución RESOL-2016-7-SJPMCABA el Jefe de la Policía Metropolitana ordenó la instrucción de un sumario administrativo “[e]n el ámbito de la Dirección de Dirección Control del Desempeño Profesional, al Oficial LP 5414 G. A. S. en relación a la denuncia por violencia familiar realizada en su contra el día 15 de noviembre de 2016 ante la Comisaría de la Mujer y Familia de Berazategui por la Sra. M.E.B., con intervención de la Unidad Funcional de Instrucción Nº 6, de Berazategui, a cargo de la Dra. María Giménez Elesgaray” (v. fs. 36/37).

A fs. 47 obra el Acta por medio de la cual el 17/11/2016 entregó su arma reglamentaria.

El 28/12/2016 fue notificado de la designación del instructor que llevaría a cabo la investigación administrativa, y de los secretarios que lo auxiliarían, haciéndole saber que poseía un plazo de tres días para presentar pedido de recusación (acta de fs. 59) y a fs. 89/90 fue notificado del cambio de instructor.

El 2/1/2017 se informó el concepto del oficial S. era “BUENO” (fs. 64/66) y por medio del Informe IF-2016-25422188-DDPPM se hizo saber que poseía una sanción de 5 días de suspensión con fecha 13/7/2017 por infracción al artículo 9 inciso 6 del Decreto 36/11 del GCBA (fs. 72).

A fs. 78 obra el informe emanado de la Jefatura del Departamento de Políticas de Género, en el cual consta el resultado de la entrevista con el actor, de la cual “[s]e pu[do] inferir que […] presentaría roles estereotipados de género”.

El 13/9/2017 el instructor sumariante realizó un informe donde recopiló los elementos probatorios recolectados, y señaló que en la causa judicial seguida contra el actor por el delito de lesiones leves calificadas perpetradas contra su expareja había resultado elevada a juicio. Por tal motivo, consideró que de la instrucción desarrolla da surgía que la conducta desplegada por el agente constituía una transgresión de carácter muy grave, en los términos de lo establecido del Decreto Nº 36/11, virtud de la comisión por parte del sumariado de un delito doloso (fs. 91/92).

El 22/12/2017 los superiores del actor informaron que su concepto funcional era “BUENO” (fs. 115).

Luego, el 5/3/2018 se dejó constancia de que el 19/2/2018 se había entablado una comunicación telefónica con personal del Juzgado Correccional Nº 4 del Departamento Judicial de la localidad de Quilmes, a fines de consultar el estado de la causa Nº 5500, y se había informado que el 30/11/2017 se había resuelto la suspensión del juicio a prueba por un (1) año, con la realización de tareas comunitarias en el mismo período, respecto del actor (fs. 224). En efecto, a fs. 230/231 obra agregada una copia del acta referida, en la cual se dejó constancia que “[l]as partes acordaron la implementación del beneficio previsto en el art. 76 del C.P. Interrogado el imputado por S.S., el mismo manif[estó] su voluntad de acogerse al beneficio solicitado por la defensa, ofreciendo en este acto, en concepto de reparación económica la suma de pesos quinientos y como pauta de conducta la realización de tareas comunitarias no remuneradas por el término de un año, durante dieciséis horas mensuales, en una institución de bien público […] El Sr. Fiscal prest[ó] su conformidad con la concesión del instituto […]” (fs. 231). En virtud de ello el Juez resolvió: “1) Hacer lugar al pedido de suspensión del juicio a prueba […] (Art. 76 bis, ter y quater del Código Penal y Art. 404 del C.P.P., toda vez que conforme la calificación sustentada en el requerimiento de elevación a juicio y la carencia de antecedentes del imputado, […] llevan a presumir que, en caso de recaer una eventual condena, la misma será de ejecución condicional, no resultando entonces las obligaciones acordadas manifiestamente ilegales o irracionales […]” (fs. 231).

Con posterioridad, la instrucción dejó constancia de que se comunicó con personal del Ministerio de Justicia el 30/5/2018, donde le informaron que la Junta Médica al actor realizada el 10/5/2018 había concluido que no se encontraba apto para ejercer su función policial (fs. 236 e informe de fs. 237).

Asimismo, el 31/10/2018 el juzgado actuante en la causa penal Nº 5500 informó que se estaba cumpliendo en forma correcta la suspensión del juicio a prueba respecto del Sr. S. (fs. 247).

Luego, el 8/11/2018 obra una constancia de comunicación con la Unidad Funcional de Instrucción Nº 6 de Berazategui, y se informó que el Sr. S. se encontraba imputado en dos causas, ambas con L.M.N. (su actual pareja) como denunciante, a saber: 1) IPP-13-01-00-1452-18 por el delito de amenazas y lesiones leves, archivada con fecha 25/4/2018, por falta de prueba y 2) IPP-13-01-00-3912-18 por el delito de desobediencia y lesiones leves, de fecha 13/05/2018 con una medida de restricción hacia L.M.N., archivada con fecha 01/08/2018, por falta de prueba (fs. 250).

En este contexto, se solicitó nuevamente el concepto del actor a su superior jerárquico, quien informó mediante la Nota NO-2018-32236113-SISC que “[p]or parte del suscripto el concepto el [sic] MALO, debido a que el causante no mostr[aba] interés y compromiso con el servicio, mostrando disconformidad con los horarios asignados” (fs. 265).

Con posterioridad el 8/11/2018 y el 14/1/2019 se efectuaron Juntas Médicas para evaluar su aptitud psicofísica (NO-2018-30638038-DGARHS, fs. 410 y NO-2019-02906728-DGARHS, fs. 406), donde en ambas oportunidades se lo declaró “NO APTO PARA LA FUNCIÓN POLICIAL – NO SE ADOPTA MEDIDA, PERSONAL EN PASIVA”.

Asimismo, el 15/2/2018 mediante el Informe IF-2019-06044255-GCABA-OTCEPCDAD la instructora sumariante efectuó el auto de imputación. En esa oportunidad, resolvió que, teniendo en cuenta los elementos probatorios reunidos hasta ese momento “[s]e enc[ontraba] aunada prueba suficiente para tener por acreditado ‘prima facie’ un hecho que infringiría lo normado por el art. 8º incs. b) y c) del Decreto Reglamentario Nº 36/11; concordante con lo normado por el art. 11 incs. 4), 6), 15) y 34), y art. 12 del Decreto Reglamentario Nº 53/17, por parte del Oficial Primero L.P. 5414 G. A. S., numerario de la Policía de la Ciudad, actualmente revistando en situación de PASIVA. Que de los elementos de cargo incorporados al presente sumario, se desprend[ía] el grado de certeza necesario como para recibir al imputado, a efectos de que reali[zara] su declaración de descargo administrativa, a tenor de lo normado en el art. 164 del Decreto Nº 53/17, conforme al hecho que a continuación se describ[ía]. II.- HECHO IMPUTADO: Que mediante IF-2016-25422188-DDPPM se informó que el día 15 de noviembre de 2016, el Oficial Primero L.P. 5414 G. A. S. habría agredido física y verbalmente a su ex-pareja, la Sra. M.E.B. […]. Más precisamente, el día de mención, M. E. B. se dirigió a la vivienda de su ex-pareja el Oficial Primero L.P. 5414 G. A. S. a fin de retirar a la hija que tienen en común V.M.S. de aproximadamente 9 meses de edad en ese momento […] A raíz de ello y de que el Oficial Primero L.P. 5414 G. A. S. no habría cuidado de forma correcta a su hija, empezaron a discutir. En ese momento, fue cuando el sumariado le habría propinado un “cabezazo” a M.E.B., la cual forcejeó con el encartado para que este le diera a su hija, ya que este la retenía. Luego, M.E.B. pudo hacerse con su hija para retirarse de la vivienda de su ex-pareja. Ello no obstante, el Oficial Primero L.P. 5414 G. A. S. la habría perseguido y propinado un golpe en la zona del rostro, sin cesar con los insultos sobre ella. Seguidamente, intercedieron en el altercado los progenitores del Oficial Primero L.P. 5414 G. A. S., […] En este contexto y al tomarse conocimiento del hecho, el 17 de noviembre de 2016 se materializa el desarme del sumariado dispuesto por la Dirección de Control del Desempeño profesional (IF-2016-26659892-DDPPM). Acto seguido, siguiendo los lineamientos del protocolo de actuación sobre hechos de violencia familiar, el equipo interdisciplinario de la fuerza local llevó una entrevista con el sumariado en la que concluyó que “(…) presentaría roles estereotipados de género (…)” (IF-2017-19167637-CDPROF). A raíz de los hechos acaecidos, mediante RESOL-2016-7-SJPMCABA de fecha 5 de diciembre de 2016, se ordenó la instrucción de un sumario administrativo a efectos de investigar los hechos y deslindar responsabilidades que pudieren corresponder al Oficial Primero L.P. 5414 G. A. S. por los hechos anteriormente narrados” (fs. 334).

De la compulsa del auto de imputación, entonces, surge que, en virtud de los hechos investigados hasta ese momento, se le endilgó al actor, prima facie la comisión de faltas calificadas como “muy graves” por la normativa aplicable.

Específicamente, se le imputó la transgresión a lo dispuesto en el artículo 8º del Decreto Nº 36/11 (que reglamentaba el Régimen Disciplinario del Estatuto del Personal de la Policía Metropolitana, establecido por Ley Nº 2.947, vigente al momento de la comisión de los hechos), que establecía: “[…] ser[ían] consideradas faltas muy graves […] b) La trascendencia de la falta del ámbito institucional; […] c) Las transgresiones que por su naturaleza o por las circunstancias en que fueran cometidas, mere[cieran] tal calificación”.

Asimismo, también se estableció que lo dispuesto en la referida normativa resultaba concordante con lo establecido en el artículo 11 del Decreto Nº 53/17 (reglamentario de la Ley Nº 5.688 en lo referente a l régimen disciplinario para el personal con y sin estado policial que integraba la Policía de la Ciudad y al personal retirado), que dispone lo siguiente: “[c]onstituye falta grave: […] 4) Desafiar, extraer armas o efectuar otras demostraciones agresivas o intimidantes contra terceros sin causa fundada […] 6) Cometer actos que impliquen la afectación de la dignidad humana y/o violen Derechos Humanos […] 15) Incumplir, por acción u omisión, un deber legalmente impuesto, en tanto se verifique una grave afectación a la ética, la integridad y la honestidad del funcionario […] 34) Las conductas que afecten la ética, la integridad y la honestidad del funcionario y que comprometan seriamente la racionalidad y la legalidad en la actuación del personal de la Policía de la Ciudad” y en su artículo 12, que prescribe que “[s]in perjuicio de lo dispuesto en el artículo 11, se considera falta grave aquella trasgresión que por su naturaleza o las circunstancias en que se cometa, merezca tal calificación por resolución fundada del Secretario de Seguridad”.

En esa misma oportunidad, se le hicieron saber sus derechos, se lo citó para tomar vista del sumario y se fijó audiencia de descargo (fs. 334/335 y acta de notificación de fs. 339). La referida audiencia fue llevada a cabo el 8/3/2019, acto en el cual el actor manifestó que no era su voluntad prestar declaración de descargo, hizo saber que no designaría letrado defensor, y aportó como prueba documental una copia de su sobreseimiento dispuesto por el Juzgado Correccional Nº 4 del Departamento Judicial de Quilmes (fs. 345 y 347).

Luego, el 31/5/2019 la instructora sumariante efectuó el informe de clausura de la etapa instructoria (fs. 430/434), del cual fue notificado el actor (fs. 438).

El 4/6/2020 emitió dictamen la Procuración General (IF-2020-14788258-GCABA-DGEMPP, fs. 515/519) y el 12/6/2020 se emitió la Resolución aquí impugnada (RESOL 2020-210-GCABA-SECJS), mediante la cual se dispuso reconvertir “[e]n cesantía la baja definitiva del Oficial Primero L.P. 5414 G. A. S., dispuesta por Resolución Nº 1012/GCABA/MJYSGC/19, por cuanto pudo acreditarse que con su accionar –investigado en el marco [de] actuaciones judiciales radicadas ante el Juzgado en lo Correccional Nº 4, Departamento Judicial de Quilmes, registradas bajo los números 13-01-007017-16/00 y 5500, y caratuladas “S., G. A. s/ Lesiones Leves agravadas por el vínculo”– incurrió en las faltas graves tipificadas en el artículo 8º incisos b) y c) del Decreto Reglamentario Nº 36/11, concordante con lo normado por el artículo 11 incisos 4) y 34) del Decreto Reglamentario Nº 53/17, teniendo en consideración lo dispuesto en el artículo 62 inciso 2) del mismo cuerpo normativo, y atento a las consideraciones expuestas en los Considerandos que a todo efecto integran el presente acto”.

Para así decidir, se tuvo en consideración que un análisis exhaustivo y pormenorizado de las constancias probatorias colectadas permitía advertir que, efectivamente, correspondía atribuir al actor responsabilidad administrativa en orden a la transgresión a lo normado en el artículo 8º incs. b) y c) del Decreto Reglamentario Nº 36/11; concordante con lo normado por el artículo 11 incs. 4) y 34) del Decreto Reglamentario Nº 53/17.

En este sentido, se señaló que el sometimiento al instituto de suspensión del juicio a prueba en el ámbito penal no conllevaba un reconocimiento o presunción de responsabilidad del efectivo policial respecto del delito imputado, pero que dicho sometimiento no producía los mismos efectos respecto de las faltas administrativas enrostradas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 76 quater del Código Penal de la Nación.

También se agregó que en el ámbito penal y administrativo se tutelaban antijuridicidades distintas, de manera que el temperamento adoptado en sede penal no necesariamente obligaba al GCBA a seguir el mismo criterio, “[m]áxime cuando en es[a] sede se juzga[ba] la conducta a la luz de la normativa vigente en materia disciplinaria” (fs. 526). Por tal motivo, se consideró que existía prueba suficiente para tener por acreditado un hecho que infringía lo normado en el régimen disciplinario aplicable al personal perteneciente a la Policía de la Ciudad (en el caso, ejercer violencia física y verbal contra su expareja).

También se valoró que “[e]l Estado –en todos sus niveles– t[enía] la obligación de adoptar las medidas necesarias y ratificar en cada una de sus actuaciones el respeto irrestricto del derecho constitucional a la igualdad entre mujeres y varones, a fin de remover patrones socioculturales que perpet[uaran] las relaciones de poder sobre las mujeres y los actos de violencia”. Por consiguiente, en virtud de que el actor “[c]on su conducta ha[bía] demostrado un acto de violencia ejercida contra una mujer […] se verifica[ba] con ello una grave afectación a la ética, la integridad y la honestidad del funcionario policial en cuestión”, a la vez que había “[d]emostr[ado] un apartamiento de las mandas legales en una infracción al régimen disciplinario policial […] en manifiesta contradicción con los valores y principios que resulta[ban] ser pilares sobre los que descansa[ba] la actividad pública que desarrolla[ba] y en una aparente ausencia de idoneidad para el ejercicio de sus funciones como efectivo de una fuerza de seguridad”.

Todas las circunstancias relatadas, entonces, conllevaban a que “[l]a Administración p[erdiera] la confianza depositada en el agente para el desarrollo de las actividades públicas encomendadas a realizar con motivo de su pertenencia a una fuerza de seguridad”, motivo por el cual la consecuencia era la pérdida de estabilidad en el empleo público.

V.2. Así de limitado el marco fáctico y normativo que motivó el acto administrativo impugnado, corresponde abordar los agravios introducidos por la parte actora en torno a su alegada ausencia causa y motivación.

Debe recordarse, en este sentido, que la causa de todo acto administrativo debe sustentarse “[e]n los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable” (art. 7º inc. “b” LPA).

Asimismo, sobre el elemento “motivación”, la LPA dispone que el acto administrativo deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen su dictado, consignando, además, la causa (artículo 7, inciso e).

Al respecto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación expresó que “[s]i bien no exist[ían] formas rígidas para el cumplimiento de la exigencia de motivación explícita del acto administrativo –la cual deb[ía] adecuarse, en cuanto a la modalidad de su configuración, a la índole particular de cada acto administrativo– no cab[ía] la admisión de fórmulas carentes de contenido, de expresiones de manifiesta generalidad o, en su caso, circunscribirla a la mención de citas legales, que contempla[ran] solo una potestad genérica no justificada en los actos concretos (CSJN, in re “Lema, Gustavo Atilio c/ Estado Nacional – Ministerio de Justicia de la Nación s/ juicios de conocimiento en general”, sentencia del 14/6/2001, Fallos 324:1860, Dictamen del Sr. Procurador Fiscal al que remitió la Corte).

Ahora bien –como ya se señaló– el actor fundamentó su planteo anulatorio en la circunstancia de que la cesantía había sido basada en las constancias de la causa penal, en la cual no se había tenido por acreditada la responsabilidad por el hecho de violencia denunciado. Asimismo, sostuvo que la instrucción del sumario administrativo debió haber probado que había sido el autor material de los hechos imputados.

Al respecto cabe señalar, en primer lugar, que –tal como ya ha sido reseñado– el actor accedió, en el marco de la causa penal Nº 5500 por lesiones leves calificadas contra su expareja, al beneficio de la suspensión del juicio a prueba, en virtud del cual “[d]e verificarse las condiciones objetivas y subjetivas previstas para su viabilidad, la principal consecuencia de su concesión es la de suspender la realización del debate. Posteriormente, en caso de cumplir el imputado con las exigencias que impone la norma durante el tiempo de suspensión fijado por el tribunal correspondiente, la posibilidad de desarrollarlo se cancela definitivamente al extinguirse la acción penal a su respecto (cfr. Artículo 76 bis y artículo 76 ter del citado ordenamiento)” (in re CSJN, “Góngora, Gabriel Arnaldo s/ causa Nº 14.092”, sentencia del 23/4/2013, Fallos 336:392).

El referido beneficio está regulado en el artículo 76 del Código Penal de la Nación, el cual dispone que “[e]l imputado de un delito de acción pública reprimido con pena de reclusión o prisión cuyo máximo no exceda de tres años podrá solicitar la suspensión del juicio a prueba” (art. 76 bis) y el artículo 76 ter señala que “[…] si durante el tiempo fijado por el Tribunal el imputado no comete un delito, repara los daños en la medida ofrecida y cumple con las reglas de conducta establecidas, se extinguirá la acción penal”.

Asimismo, el artículo 76 quater expresamente enuncia que “[l]a suspensión del juicio a prueba hará inaplicables al caso las reglas de prejudicialidad de los artículos 1101 y 1102 del Código Civil, y no obstará a la aplicación de las sanciones contravencionales, disciplinarias o administrativas que pudieran corresponder”.

Por otra parte, el contexto de causas iniciadas por violencias hacia las mujeres, el Alto Tribunal consideró que “[e]l desarrollo del debate e[ra] de trascendencia capital a efectos de posibilitar que la víctima asum[iera] la facultad de comparecer para efectivizar el ‘acceso efectivo’ al proceso (cfr. también el inciso ‘f’ del artículo 7 de la Convención) [de Belem do Pará] de la manera más amplia posible, en pos de hacer valer su pretensión sancionatoria” y que “[p]rescindir […] de la sustanciación del debate implicaría contrariar una de las obligaciones que asumió el Estado al aprobar la ‘Convención de Belem do Pará’ para cumplir con los deberes de prevenir, investigar y sancionar sucesos como los aquí considerados” (cfme. CSJN in re “Góngora”, citado). Estas circunstancias son, precisamente, las que se presentan en el presente caso, en el cual el Juzgado Correccional Nº 4 del Departamento Judicial de la localidad de Quilmes, en el marco de la causa Nº 5500, el 30/11/2017 resolvió la suspensión del juicio a prueba por un (1) año, con la realización por parte del aquí actor de tareas comunitarias por el mismo período, y se ordenó el pago de la suma de $ 500 (quinientos pesos) a M.E.B. “en concepto de reparación del daño” (v. copia de la sentencia agregada a fs. 230/232 del sumario administrativo).

Luego, el 18/2/2019 se declaró extinguida la acción penal, de conformidad con lo dispuesto en el art. 76 ter del Código Penal de la Nación, y se lo sobreseyó definitivamente en orden al delito de lesiones leves calificadas, resolución que se encuentra firme (v. certificación de fs. 347).

V.3. Ahora bien, a los fines de abordar el presente planteo también corresponde recordar, en primer lugar, que la Corte Suprema ha establecido que “[e]l sobreseimiento dictado no tiene influencia sobre la medida disciplinaria impuesta, fundada en irregularidades graves y comprobadas en el correspondiente sumario administrativo, pues la jurisdicción administrativa y la jurisdicción penal persiguen objetivos diferentes y no son excluyentes (doctrina de Fallos: 321:637, entre muchos)” (del Dictamen de la Procuración General in re “Belasio, Carlos Alfredo c/ Administración Federal de Ingresos Públicos”, al cual adhirió la CSJN, sentencia del 17/10/2007, Fallos 330:4429).

En este mismo sentido, esta Cámara de Apelaciones ha sostenido que “[l]a suspensión del juicio penal no obsta a la tramitación y eventual aplicación de sanciones disciplinarias o administrativas. El análisis en ambas sedes discurre por caminos diferentes. Como puede advertirse, el procedimiento administrativo disciplinario evalúa deberes inherentes a la función pública, los que resultan a todas luces disímiles a los parámetros que definen el proceso penal. Así las cosas, es dable señalar que la ausencia de elementos que acrediten, a ciencia cierta, la configuración de un delito no implica –prima facie– que no exista una conducta lesiva y contraria al ordenamiento administrativo. Es decir: la inexistencia de un delito penal no conduce a suponer automáticamente la no transgresión de deberes disciplinarios, pues ambas sanciones son independientes entre sí” (Sala II, in re “M., M. J. c/GCBA y otros sobre recurso directo de revisión por cesantías y exoneraciones de empleados públicos”, Expediente Nº 22458/2018-0, sentencia del 2/7/2020).

También se ha sostenido que “[s]i bien las sanciones administrativas poseen naturaleza jurídica represiva, no obstante ello permanecen fuera del campo del derecho penal común dado el diferente objeto de protección, a saber; mientras las sanciones penales protegen en forma directa los valores sociales y, de manera indirecta los derechos del individuo, las sanciones disciplinarias tienden a la protección del orden derivado de un régimen especial […]” (esta Sala, in re “Anapios Ernesto c/Consejo Profesional de Ciencias Económicas s/recurso de apelación c/resoluciones del CPCE”, Expediente Nº 62/0, sentencia del 3/7/2002, voto del Dr. Carlos F. Balbín).

En este contexto, los planteos del actor en torno a la falta de causa y motivación del acto administrativo, por fundamentarse en las constancias de la causa penal y que –por ese motivo– la instrucción del sumario administrativo debió haber probado que había sido el autor material de los hechos imputados, no pueden tener favorable acogida.

En efecto, si bien respecto de los hechos que motivaron el inicio de la causa penal y el sumario administrativo el actor se sometió al beneficio de la suspensión del juicio a prueba –de modo que no existió en sede penal un debate sobre los hechos que motivaron la elevación de la causa penal a juicio, v. fs. 293/295– no existe ningún impedimento normativo –ya que así lo establece expresamente el artículo 76 del Código Penal– para la aplicación, por esos mismos hechos, de las sanciones contravencionales, disciplinarias o administrativas que pudieran corresponder.

Por otra parte, si bien la parte actora sostiene que no se probó en sede administrativa la materialidad de los hechos de violencia de género imputados, cabe destacar que el auto de imputación del sumario administrativo específicamente tuvo en cuenta los siguientes medios de prueba: 1) las constancias de la causa penal Nº 5500 –en la cual se encuentra agregado un informe médico del cual surgen las lesiones constatadas de M.E.B., v. fs. 286–; 2) el inicio contra el sumariado de dos causas penales (Nº 13-01-00-1452-18 y Nº 13-01-00-3912-18), que se originaron en denuncias interpuestas por su actual pareja –ambas archivadas por falta de prueba–; 3) el Informe IF-2018-20543133-OTCEPCDAD de la Junta Médica que concluía que el sumariado no era apto para la función policial; 4) a Nota NO-2018-32236113-SISC, de donde surgía el concepto funcional “malo” del sumariado; y 5) el Informe IF-2018-32322594–SECAS, con su calificación anual (fs. 333/334).

El actor fue notificado de todo lo actuado en sede administrativa (v. acta de fs. 339) y citado a presentar su descargo, oportunidad en la cual se negó a declarar y acompañó una copia de la sentencia de sobreseimiento dispuesto por el Juzgado Correccional Nº 4 del Departamento Judicial de Quilmes (fs. 345).

Por consiguiente, si bien fue notificado de todas las pruebas que se habían colectado en su contra, el demandante únicamente acompañó copia de su sentencia de sobreseimiento a los fines de fundar su defensa, guardando silencio sobre –por ejemplo– las malas calificaciones obtenidas, o el hecho de que la Junta Médica lo había declarado no apto para la función policial.

Asimismo, como ya se señaló, no existe impedimento normativo alguno para tener en cuenta en sede administrativa un hecho denunciado en sede penal y la prueba allí colectada. En el caso, se consideraron, además de las declaraciones efectuadas, el informe del Cuerpo Médico Forense realizado a la víctima, del cual surgía que el golpe efectuado por el actor con su cabeza a la víctima produjo su caída al piso, ocasionándole confusión y hematoma en el pómulo izquierdo y hematomas en ambos antebrazos, el cual fue específicamente analizado en el acto de cesantía, v. fs. 536/537.

Por este motivo, la valoración que realizó la demandada de la conducta del actor, en virtud de la cual concluyó que un funcionario público, con estado policial –instruido y capacitado para la tarea– no podía desconocer las consecuencias de sus actos y la ilicitud de los mismos, concluyendo en la ausencia de idoneidad para la función policial (con motivo de la pérdida de confianza sobre el correcto ejercicio de las funciones policiales) resulta ajustada a derecho. Por consiguiente, los cuestionamientos del actor en torno a la causa y motivación del acto administrativo impugnado deben ser rechazados.

VI. Con relación al planteo relativo a la alegada violación del principio de inocencia en el marco del sumario administrativo cabe señalar, en primer lugar, que las obligaciones impuestas al Estado Argentino (y sus respectivas descentralizaciones territoriales) en diversos instrumentos internacionales (dotados, a su vez, de jerarquía constitucional) expresamente tutelan la garantía de presunción de inocencia (art. XXVI de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre; art. 11 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos).

En el mismo sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha establecido –siguiendo los lineamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos– la plena aplicabilidad del artículo 8º inc. [sic] del Pacto de San José de Costa Rica a los procedimientos administrativos y, especialmente, a los procedimientos sumariales, al afirmar que debía descartarse “que el carácter administrativo del procedimiento sumarial pu[diera] erigirse en un óbice para [su] aplicación […], pues en el estado de derecho la vigencia de las garantías enunciadas por el art. 8 de la citada Convención no se enc[contraba] limitada al Poder Judicial –en el ejercicio eminente de tal función– sino que deb[ían] ser respetadas por todo órgano o autoridad pública al que le hubieran sido asignadas funciones materialmente jurisdiccionales. […] Es decir, en palabras de la mencionada Corte, que ‘cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, deb[ía] respetar el debido proceso legal’, pues ‘e[ra] un derecho humano el obtener todas las garantías que permit[ieran] alcanzar soluciones justas, no estando la administración excluida de cumplir con ese deber. Las garantías mínimas deb[ían] respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier procedimiento cuya decisión pu[diera] afectar los derechos de las personas’ (caso ‘Baena Ricardo y otros vs. Panamá’, sentencia del 2 de febrero de 2001, párrafos 124 y 127).” (CSJN, in re “Losicer, Jorge Alberto y otros c. BCRA – Resol. 169/05”, sentencia del 26/6/2012, fallos 335:1126).

Ahora bien, aplicando estas nociones al presente caso, el actor alegó que en el sumario administrativo iniciado en su contra se prescindió de esta garantía, afirmándose de forma dogmática la acreditación de los hechos que se le imputaban.

Sin embargo, este planteo tampoco puede prosperar, ya que –a diferencia de lo sostenido en el escrito de inicio, y de conformidad con el análisis efectuado en el anterior considerando– una vez descartado el argumento esgrimido en torno a la imposibilidad de que el GCBA pueda valerse de la prueba recolectada en sede penal –en el caso, principalmente, informes del cuerpo médico forense que daban cuenta de las lesiones de la víctima– no se advierte la alegada ausencia probatoria denunciada, que permitiera sostener la aplicación del beneficio de la duda a favor del sumariado.

VII. Por último, el actor planteó, en subsidio, que la sanción de cesantía resultaba desproporcionada, a raíz del hecho presuntamente acreditado, y alegó que no se tuvieron en cuenta el buen concepto que tenían sus superiores de su desempeño, así como tampoco el resultado de las pericias psicológicas practicadas en la justicia penal.

Al respecto, cabe señalar, en primer lugar, que si bien –tal como afirma el actor–, en el año 2017 sus evaluaciones daban resultado “Bueno” (Nota 878/DRH/2017, fs. 115), luego se informó mediante la Nota NO-2018-32236113-SISC que “[p]or parte del suscripto el concepto e[ra] MALO, debido a que el causante no mostr[aba] interés y compromiso con el servicio, mostrando disconformidad con los horarios asignados” (fs. 265).

Asimismo, como ya se relatara con anterioridad, el 8/11/2018 y el 14/1/2019 se efectuaron Juntas Médicas para evaluar su aptitud psicofísica (NO-2018-30638038-DGARHS, fs. 410 y NO-2019-02906728-DGARHS, fs. 406), y en ambas oportunidades se lo declaró “NO APTO PARA LA FUNCIÓN POLICIAL – NO SE ADOPTA MEDIDA, PERSONAL EN PASIVA”.

De esta forma –y a diferencia de lo sostenido– tanto las calificaciones como los resultados de las Juntas médicas efectuadas fueron tenidos en cuenta en el auto de imputación contra el actor –como ya fuera analizado–, y contradicen los dichos del actor sobre esta cuestión.

Por último, si bien el accionante afirma que la sanción fue desproporcionada en virtud de los hechos que habrían quedado acreditados –ejercer actos de violencia contra su expareja–, cabe destacar, que de conformidad con lo establecido en el artículo 7º de la Ley Nº 26.485 de protección integral para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en los ámbitos en que desarrollen sus relaciones interpersonales, “[l]os tres poderes del Estado, sean del ámbito nacional o provincial, adoptarán las medidas necesarias y ratificarán en cada una de sus actuaciones el respeto irrestricto del derecho constitucional a la igualdad entre mujeres y varones. Para el cumplimiento de los fines de la presente ley deberán garantizar los siguientes preceptos rectores: a) La eliminación de la discriminación y las desiguales relaciones de poder sobre las mujeres; […] c) La asistencia en forma integral y oportuna de las mujeres que padecen cualquier tipo de violencia, asegurándoles el acceso gratuito, rápido, transparente y eficaz en servicios creados a tal fin, así como promover la sanción y reeducación de quienes ejercen violencia […] h) Todas las acciones conducentes a efectivizar los principios y derechos reconocidos por la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres”.

Asimismo, la Ciudad de Buenos Aires adhirió a la referida ley mediante la Ley Nº 4203 (BOCBA Nº 3966, 03/08/2012), motivo por el cual todas las autoridades públicas de la ciudad resultan alcanzadas por las obligaciones establecidas en su artículo 7º, el cual contempla el deber de garantizar la sanción de las conductas como las aquí analizadas.

Por lo tanto, en virtud del análisis efectuado, el planteo en torno a la desproporción de la sanción aplicada deberá ser rechazado.

VIII. En atención al modo en que se resuelve, resulta innecesario adentrarse al estudio de la pretensión indemnizatoria introducida por el actor en su escrito de inicio.

IX. Finalmente, en cuanto a la imposición de costas, deberán ser impuestas a la parte actora, sustancialmente vencida, en virtud del principio objetivo de la derrota (conf. art. 62 CCAyT).

En mérito de las consideraciones que anteceden, propongo al acuerdo que, en caso de compartirse este voto, se rechace el recurso directo interpuesto por la actora, con costas (conf. art. 62 CCAyT).

A la cuestión planteada, la jueza Fabiana H. Schafrik dijo:

I. Adhiero en lo sustancial al voto del juez Pablo C. Mántaras.

II. Ahora bien, atento las particularidades de esta causa y teniendo en cuenta que el actor es padre de un niño de corta edad y de una niña con discapacidad, conforme el marco normativo y fundamentos expuestos al resolver la medida cautelar dictada en autos mediante actuación Nº15761207/2020 –a los que en esta ocasión me remito en honor a la brevedad–, corresponde ordenar que dicha medida mantenga su vigencia hasta tanto se encuentre firme la sentencia definitiva.

A la cuestión planteada, el juez Carlos F. Balbín dijo:

I. Coincido con la valoración de las constancias de la causa efectuada en el voto del juez Pablo C. Mántaras, análisis que me lleva a compartir la solución propiciada. Corresponde, por tanto, rechazar el recurso interpuesto por el actor, con costas.

II. No obstante ello, y respecto de la vigencia temporal de la medida cautelar dictada en autos, adhiero a lo manifestado por la jueza Fabiana H. Schafrik.

Atento a las consideraciones expuestas, propongo al acuerdo que, en caso de compartirse este voto: a) se rechace el recurso directo presentado por la parte actora, con costas; y b) se mantenga vigente la medida cautelar dictada en autos (actuación Nº 15761207/2020) hasta tanto exista sentencia definitiva.

En mérito de la votación que antecede, el Tribunal resuelve: I. Rechazar el recurso directo interpuesto por la actora; II. Mantener la vigencia de la medida cautelar dictada en autos hasta tanto se encuentre firme la sentencia definitiva; III. Imponer las costas a la actora (conf. Art. 62 CCAyT).

Téngase por cumplido el Registro –conf. art. 11 Resolución CM Nº 42/2017, Anexo I -reemplazado por Resolución CM Nº 19/2019−.

Notifíquese a las partes en sus domicilios electrónicos y al Ministerio Público Fiscal por la misma vía.

Oportunamente, archívese. – Pablo C. Mántaras .– Fabiana H. Schafrik. – Carlos F. Balbín.

F., M. J. c. Estado Nacional – Ministerio Público de la Defensa s/amparo ley 16.986

R., G. A. M. c. Estado Nacional Argentino s/amparo ley 16.986

R., G. A. M. c. Estado Nacional Argentino s/amparo ley 16.986

Buenos Aires, 9 de febrero de 2023

Y Vistos; Considerando:

I- Que, por sentencia del 31 de agosto de 2022, el Sr. Juez de primera instancia hizo lugar –con costas– a la presente acción de amparo promovida por G. A. M. Rojas y, en consecuencia, dispuso que correspondía que la Policía Federal Argentina dictase un nuevo acto, permitiéndole continuar con los trámites de ingreso a la Institución Policial, como postulante a cadete de los Escalafones Seguridad, Bomberos y Comunicaciones.

Para así decidir, señaló que la actora había interpuesto acción de amparo en los términos del artículo 43 de la Constitución Nacional, contra el Estado Nacional –Ministerio de Seguridad, así como que la pretensión radicaba en que se le permitiese “…rendir el examen de admisión, para el ingreso a la Policía Federal Argentina, que le habría sido denegado en virtud de no contar con la estatura mínima exigida en el artículo 142, inciso c), del Decreto reglamentario Nº 1866/83, entendiendo que este requisito resulta un acto discriminatorio manifiesto, que vulnera su derecho al trabajo”.

En ese contexto, luego de hacer referencia a los recaudos de admisibilidad formal del amparo y sin dejar de mencionar la limitación del control judicial en lo concerniente a las aptitudes adecuadas para una determinada situación de revista dentro de la Institución Policial, transcribió parcialmente y se remitió a lo decidido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en los autos “Arenzón, Gabriel Darío c/ Nación Argentina” (Fallos: 306:400). Puso de resalto que, en esa oportunidad, el Alto Tribunal sostuvo que “…debe distinguirse entre la facultad excluyente del Poder Administrador de fijar las pautas reglamentarias en las materias de su incumbencia, de la necesidad insoslayable que tiene de fundar ante los estrados de justicia, a los que ha sido llevado el pleito, las razones tenidas en cuenta al fijar tales pautas, a fin de que el juzgador pueda valorarlas en el ejercicio de su contralor, el cual no implica por cuenta de éste que se inmiscuya en una esfera que no le compete, sino que, por el contrario, traduce la cristalización de una de sus funciones esenciales que le dan razón de ser en el sistema republicano de gobierno”.

Puntualmente, en lo concerniente a la razonabilidad de la exigencia reglamentaria de una estatura mínima para ingresar al empleo público, destacó que la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en la causa citada había entendido que “…dicha exigencia no guardaba razonable relación con los objetivos de la normativa aplicable y constituía una limitación arbitraria, en dicho caso, a los derechos de aprender y enseñar –en el caso de autos, al trabajo–, que excedían la facultad reglamentaria de la Administración…”.

En cuanto a la situación del caso, el magistrado de la instancia anterior indicó que “…de la lectura del informe presentado por la Institución policial, en cuanto al fundamento del requisito reglamentario de una altura mínima, surge que se limitó a manifestar que “El requisito de la altura tiene como objetivo permitir el cumplimiento efectivo de la misión de la Policía […] y atiende a las necesidades de la Institución, a fin de garantizar el carácter operativo y el buen funcionamiento de los servicios de Policía, el cual constituye un objetivo legítimo”.

Sin embargo, consideró que la accionada no había aportado “…argumentos de carácter técnico a fin de sustentar el acto que denegó la solicitud de ingreso presentada por la actora y no logró demostrar adecuadamente la conexión entre el requisito de la altura mínima, con las finalidades perseguidas por la normativa, relativas al buen funcionamiento de la función policial”.

En ese sentido, ponderó que “…tal como lo destaca el señor Fiscal Federal en su dictamen, en la motivación de la Resol. 2018– 399–APNJ# PFA –que aprueba el Protocolo para el Ingreso a la PFA– se hace expresamente referencia a que busca “garantizar la igualdad de oportunidades para el ingreso a esta Policía […] posibilitando el ingreso y la capacitación de personas con idoneidad y vocación de servicio”. A lo cual, agregó que la accionada no había logrado “…acreditar ni argumentar cómo el requisito de estatura mínima se ajusta a los parámetros de igualdad de oportunidades, idoneidad o vocación de servicio, y en qué medida aquél resulta adecuado para alcanzar los objetivos legítimos antes enunciados”.

Concluyó, así, que la exigencia reglamentaria de altura mínima establecida para el ingreso de las mujeres a la Fuerza accionada “…resulta inconstitucional por irrazonable (artículos 14, 16 y 28, de la Constitución Nacional) y determina que el acto de desestimación del ingreso adolece de un defecto insuperable y manifiesto en su causa como antecedente de derecho, en su objeto y motivación (artículos 7 inc. b), c) y e); artículo 14 inciso b), de la LNPA) y, por lo tanto, conlleva su declaración judicial de ilegitimidad”.

Por último, hizo referencia a un precedente de otra Sala de esta Cámara, en un caso en el que se había encontrado en discusión el requisito de altura mínima previsto en el artículo 149, inciso b), del Decreto Nº 1866/83, para el ingreso de los postulantes a agente o bombero, en los Escalafones de Seguridad, Bomberos y Comunicaciones (Sala I, “Oviedo, Viviana Alejandra c/ PFA s/ personal militar y civil FFAA y Seg”, del 14 de octubre de 2021).

II- Que, contra la sentencia de primera instancia, interpuso recurso de apelación la demandada (Estado Nacional –Ministerio de Seguridad –Policía Federal Argentina), que ha sido concedido por providencia del 12/9/2022 y respondido por la parte actora en la presentación efectuada –en esta instancia– el 21/10/2022.

Mediante dictamen de fecha 22/11/2022, el Sr. Fiscal General sostuvo que –en su opinión– la demandada había manifestado “…meras discrepancias o disconformidades con el criterio del juez, sin fundamentar adecuadamente la oposición o dar base a un distinto punto de vista…” y, en consecuencia, opinó que corresponde declarar desierto el recurso intentado por esa parte.

III- Que, la apelante aduce que el Sr. Juez de primera instancia se equivoca al considerar que su parte ha incurrido en “…un obrar manifiestamente ilegitimo, que conculca derechos de raigambre constitucional y legal de la actora”.

Apunta que “…al caso de autos resulta de aplicación la Ley 21.965 llamada “Ley Para el Personal de la Policía Federal Argentina”, y su decreto reglamentario 1866/83. Asimismo, el ingreso de los ciudadanos que deseen formar parte del numerario policial de la Planta Orgánica Institucional se rige en el Protocolo para el ingreso a la Policía Federal Argentina (Resol–2018–399–Apn–J#Pfa y Resol– 2018–468–Apn–J#Pfa). Dicho protocolo de referencia, publicado en la Orden del Día Interna Nº 101 del 1 de junio de 2018 y su modificatoria en la Orden del Día Interna Nº 122 de fecha 3 Julio de 2018, indica, en su parte pertinente “PRESCRIPCIONES GENERALES 1.1. El contenido del presente protocolo de actuación resultará de aplicación a todos los procesos de selección e incorporación del personal a la POLICÍA FEDERAL ARGENTINA.

1.2. La aplicación del presente protocolo tiene por objetivo la implementación de procesos estandarizados de selección del futuro personal de la POLICÍA FEDERAL ARGENTINA, constituyéndose en una garantía de igualdad de oportunidades para el ingreso a la Fuerza, en la medida que el postulante reúna los requisitos previstos por la normativa vigente. 1.3. El proceso de ingreso del postulante, constará de etapas preclusivas que deberán cumplirse sucesivamente conforme lo previsto en el presente protocolo. (…)”.

Sostiene que ante el plexo normativo invocado por su parte “…no cabe duda alguna que la sentencia aquí atacada no hace más que legitimar de manera flagrante el avance de un poder sobre otro, por lo que la sentencia en recurso debe ser modificada… rechazando el amparo”.

Refiere que la vía del amparo no es la apropiada para el caso de autos toda vez que su parte “…no ha ‘asumido conducta’ alguna, sino que tiene la obligación ineludible de ajustar su accionar al ordenamiento objetivo vigente por imperio del principio de legalidad al que debe ceñirse el obrar estatal y las decisiones que en consecuencia se adopten. Además, la ilegalidad de la normativa no ha sido debidamente peticionada por la actora toda vez que el artículo 41 de la Ley Nº 21.965, no fue reputado ilegal ni inconstitucional en el objeto de la demanda, no pudiendo la sentencia considerar de ilegal algo que no ha sido requerido por la amparista”.

Considera que “…no corresponde declarar irrazonable la normativa específica y como consecuencia indefectible, que se considere inconstitucional, con la gravedad que ello acarrea, dado que dicho extremo no fue requerido por la accionante especialmente respecto al artículo 41 de la Ley Nº 21.965”.

En tal sentido, arguye que la actora impugna “…solamente la norma reglamentaria emanada por el Poder Ejecutivo (art. 142), sin señalar, que el requisito que expresa dicha disposición ya viene preestablecido por la ley 21965 (art. 41)”. Afirma que su parte “…en ningún momento, al dictar el decreto 1866/83, ha vulnerado el principio de razonabilidad de las leyes que se desprende del artículo 28 de la Constitución Nacional”.

Indica que su parte “…en modo alguno ha justificado conducta arbitraria alguna, ello así toda vez que ha obrado conforme a sus facultades y atribuciones legales, velando por el cumplimiento de la normativa policial específica, no apartándose de la misma, por lo que de ningún modo pudo ser arbitraria la conducta atribuida”.

Pone de resalto que “…garantizar el carácter operativo y el buen funcionamiento de los servicios de Policía, constituye un objetivo legítimo”. Señala que “…no se configura discriminación si una distinción de tratamiento está orientada legítimamente, es decir, si no conduce a situaciones contrarias a la justicia, a la razón o a la siempre que esa distinción parta de supuestos de hecho sustancialmente diferentes y que expresen de modo proporcionado una fundamentada conexión entre esas diferencias y los objetivos de la norma…”.

Afirma que la norma reglamentaria en crisis “…no ha perseguido fines arbitrarios, caprichosos, o que de alguna manera repugnen a la esencial dignidad de la naturaleza humana, sino que responde a necesidades operativas en resguardo del interés público, configurándose, en el presente resolutorio, un cercenamiento de atribuciones propias de la Administración, toda vez que los agentes son destinados conforme las necesidades de la Institución, surgiendo de la presente sentencia, cuáles podrían ser las funciones de la actora al no cumplir los requisitos exigidos por la reglamentación, lo cual resulta inadmisible y motivo de agravio”.

Destaca que “…lo que se trata es de procurar la satisfacción del interés público, el bien común, como es una política pública vinculada con la presencia de seguridad y prevención del delito”.

Reitera que “…la actuación administrativa desempeñada en la especie ha sido en un todo ajustada a derecho…”, contrariamente a lo considerado en la sentencia apelada, en tanto “…lo decidido en sede administrativa ha sido formulado en cumplimiento de lo prescripto por el Decreto 1866/83 reglamentario de la Ley 21.965 para el Personal de la Policía Federal Argentina”.

Observa que en “…forma claramente contradictoria con la jurisprudencia invocada en la propia sentencia en recurso, el Juez de Primera Instancia, lejos de limitarse a efectuar un control de legitimidad, ha llevado a cabo todo lo que en la especie tiene vedado”.

Solicita que se revoque la sentencia apelada y que se rechace la presente acción de amparo, con costas.

Que, inicialmente, a fin de entrar en el análisis de la cuestión materia de agravio, es dable recordar que la ley 16.986 no ha sido derogada expresamente por la reforma constitucional de 1994 y que, en tanto no se oponga a su letra y espíritu, subsiste la vigencia de los recaudos de admisibilidad de la acción de amparo establecidos por aquélla.

En ese encuadre, su apertura requiere circunstancias muy particulares, caracterizadas por la existencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta. El amparo es un proceso sólo utilizable en las delicadas y extremas situaciones y la apertura de esta acción requiere la demostración de que el daño concreto y grave ocasionado sólo puede eventualmente ser reparado acudiendo a la vía urgente y expedita del amparo de conformidad con lo establecido en el art. 43 de la Constitución Nacional y el art. 1º de la ley 16.986 (conf. C.S., Fallos 319:2955; 321:1252; 327:2459; 330:2877). Así, es indispensable que se acredite –en debida forma y como uno de los requisitos inexcusables para su viabilidad– la inoperancia de las vías ordinarias existentes a fin de reparar el perjuicio invocado (C.S., Fallos: 274:13; 300:1231), o que la remisión a ellas produzca un gravamen serio no susceptible de reparación ulterior (C.S., Fallos: 263:371; 274:13; 293:580; 294:452; 301:801; 303:419; 307:2419; esta Sala, “Stegemann, Oscar Antonio c/ EN– Honorable Cámara de Diputados de la Nación s/ amparo ley 16.986”, del 12/5/2016; “Alegre, Sergio Martín c/ EN– Mº Seguridad –PFA y otros s/ amparo ley 16.986”, del 14/9/2017; “Gentile Natalia Soledad y otros c/ EN– M Producción y otro s/ amparo ley 16.986”, del 18/9/2018; “Abusaleh Ahmedsharaf c/ EN– DNM s/ amparo ley 16.986”, del 23/4/2019, entre otros).

Es que, por principio, en la acción de amparo resultan descartadas aquellas situaciones que requieren un amplio marco de debate y prueba, o cuando los perjuicios que pueda ocasionar su rechazo no son otra cosa que la situación común de toda persona que peticiona el reconocimiento de sus derechos por los procedimientos ordinarios, pues esta acción no tiene por finalidad alterar las instituciones vigentes ni faculta a los jueces a sustituir los trámites y requisitos previamente instituidos (C.S., Fallos: 297:65; 300:688; 300:1033; 301:1061; 302:535; 305:223; 306:396; esta Sala, “Peña Gustavo Carlos c/ EN– SENASA s/ amparo ley 16.986”, del 8/10/2013; “Laballeja, Alberto Lazaro y otros c/ EN– Mº Defensa– EMGA s/ amparo ley 16.986”, del 29/9/2015; “Magnasco Raúl Guillermo Federico c/ EN– Honorable Cámara Senadores de la Nación y otro s/ amparo ley 16.986”, del 28/11/2019; “Scasso, Guillermo Rafael c/ Hospital Nacional Profesor Alejandro Posadas y otro s/ amparo ley 16.986”, del 17/2/2021, entre otros).

Asimismo –como se ha dicho en reiteradas oportunidades– quienes optan por la vía del amparo conocen las limitaciones inherentes a ella, pues saben que deben acreditar la arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, sin exceder las limitaciones propias de este tipo de proceso. Es que, el art. 43 de la Constitución Nacional mantiene el criterio de excluir la acción cuando por las circunstancias del caso concreto, se requiere de mayor debate y prueba, y por tanto no se da el requisito de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta; extremos cuya demostración han sido calificados de imprescindibles para la procedencia de aquélla (conf. C.S., Fallos 330:2255; 330:1279; 330:4144, entre otros, esta Sala, “Giuliani, Luis Alberto c/ ENCNRT s/ amparo ley 16.986”, del 25/8/15; “Gentile Natalia Soledad y otros c/ EN– M Producción y otro s/ amparo 16.986”, del 18/9/18; “Nicholson Santiago María Juan Antonio c/ EN s/ amparo ley 16.986”, del 10/3/2020; “Quintana, Carolina c/ EN– Superintendencia de Servicios de Salud de la Nación s/ amparo ley 16.986”, del 28/4/2021, entre otros).

Que, en la especie, se impone advertir –en primer lugar– que el pronunciamiento en cuestión no ha avanzado sobre la legalidad de la restricción vinculada a la estatura mínima materia de la presente acción de amparo. Ello es así, dado que la actora no ha formulado impugnación al respecto, en tanto se ha limitado a objetar el requisito reglamentario sin hacerlo respecto de la norma, ya que esa parte no ha cuestionado –como refiere el Sr. Fiscal General– que deba “…cumplir con las exigencias reglamentarias, sino que plantea que una de ellas es irrazonable”.

En ese acotado análisis, que se circunscribe a la razonabilidad del requisito en cuestión y que ha motivado el pronunciamiento en recurso sobre la declaración de inconstitucionalidad de “…la exigencia reglamentaria de altura mínima establecida para el ingreso de las mujeres a la Fuerza accionada… por irrazonable…”, con sustento en la cual, el Sr. Juez de primera instancia concluyó en la invalidez del acto de desestimación del ingreso por presentar “…un defecto insuperable y manifiesto en su causa como antecedente de derecho, en su objeto y motivación…”, cabe adelantar que asisten razones a la demandada para agraviarse.

En efecto, en el caso, no se hallan reunidos los recaudos necesarios para mantener la decisión relativa al progreso de esta acción de amparo, en tanto no aparecen adecuadamente verificados los presupuestos atinentes a la comprobación de una manifiesta inconstitucionalidad por “irrazonabilidad” de la exigencia de estatura mínima prevista en el art. 142, inc. c), del decreto reglamentario 1866/83.

En este punto, corresponde recordar que la declaración de inconstitucionalidad constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendar a un tribunal de justicia y, como tal, configura un acto de gravedad institucional que debe ser considerado la ultima ratio del orden jurídico (C.S., Fallos: 303:1708; 315:923; 321:441; 326:3024); razón, por la cual, es que se pone a cargo de quien la denuncia la prueba de que ese extremo se encuentre configurado (Fallos: 247:121; 327:5147).

Asimismo, como se ha dicho en reiteradas oportunidades, no cabe declararla sino cuando un acabado examen conduce a una convicción cierta de que su aplicación conculca el derecho constitucional invocado (C.S., Fallos: 303:1708; 315:923; 321:441; 326:2692; 326:3024); principio que debe aplicarse con criterio estricto cuando la arbitrariedad e ilegalidad invocada requiere de mayor debate (conf. esta Sala, “Sindicato Trabajadores de la UBA y otro c/ UBA– RESOL 2067/11 s/ amparo ley 16.986”, del 7/5/2013; “Angius SRL c/ EN– M Salud s/ amparo ley 16.986”, del 14/6/2018, “Federación del Personal de Vialidad Nacional y otro c/ Poder Ejecutivo Nacional y otro s/ amparo ley 16.986”, del 26/3/2019; “Asociación Civil de Rodanteros Argentinos c/ EN –M Transporte de la Nación– Disp 282/21 y otro s/ amparo ley 16.986”, del 28/12/2021; “Barrera, Melisa Daniela y otros c/ EN –M Seguridad– PFA –Resol 46/18 s/ amparo ley 16.986”, del 23/8/2022, entre otros), como ocurre, en la especie.

Que, por otra parte, en orden a la índole de la pretensión de la que se trata no es dable soslayar el límite del control judicial que es propio de los procesos como el sub examine, ya que –por principio, como se ha dicho en reiteradas oportunidades– el mismo estado policial o militar confiere a los órganos específicos la capacidad de apreciar la aptitud del interesado para una determinada situación de revista –en el caso, el ingreso a la Institución–, con suficiente autonomía funcional, derivada del principio de división de poderes (CS, Fallos 250:393), de allí que no es sólo la discrecionalidad del ámbito decisorio la que limita el ejercicio del control judicial, sino especialmente la división de poderes y el respeto mutuo de un órgano de gobierno a otro (conf. esta Sala, “Carral Héctor Marcelo c/ EN– Mº Seguridad– PFA Resol 3052/10 s/ medida cautelar (autónoma)”, del 13/10/2011; “Fretes Leonela Daiana c/ EN– Mº Seguridad –GN– s/ personal militar y civil de las FFAA y de Seg.”, del 27/10/2015; “Vivanco Julio Argentino c/ EN– Mº Defensa s/ personal militar y civil de las FFAA y de Seg.”, del 12/7/2018; “Bernard Enrique Héctor c/ EN– Mº Justicia DDHH –SPF– s/ amparo ley 16.986”, del 15/5/2018; “Martínez, Corina Eliana c/ EN –M Seguridad– GN s/ medida cautelar (autónoma)”, del 10/2/2021; “Saucedo, Juan Eduardo c/ EN –M Seguridad– PNA s/ proceso de conocimiento”, del 3/5/2022, entre muchos otros).

En este orden de ideas, cabe tener en cuenta que la demandada sostuvo que la exigencia relativa a una estatura mínima de las postulantes a cadetes tiende a “…garantizar el carácter operativo y el buen funcionamiento de los servicios de Policía…”.

A pesar de ello, frente a lo planteado por la demandada en el proceso y a la circunstancia de haber sido articulada la pretensión de autos por el breve cauce procesal de una acción de amparo, el magistrado redujo el análisis de la cuestión y relativizó la propia índole del servicio en cuestión. Ello así, cuando aquélla había sostenido que el requisito “…de la altura tiene como objetivo permitir el cumplimiento efectivo de la misión de la Policía […] y atiende a las necesidades de la Institución, a fin de garantizar el carácter operativo y el buen funcionamiento de los servicios de Policía, el cual constituye un objetivo legítimo”.

Adviértase que, al respecto, el magistrado pretendió reprocharle a la demandada que no había aportado “…argumentos de carácter técnico a fin de sustentar el acto que denegó la solicitud de ingreso presentada por la actora y no logró demostrar adecuadamente la conexión entre el requisito de la altura mínima, con las finalidades perseguidas por la normativa, relativas al buen funcionamiento de la función policial”.

De ese modo, alteró el enfoque del planteo y olvidó que, en el ámbito de la acción de amparo –como se ha dicho en los Considerandos que anteceden–, son quienes optan por esta vía los que deben acreditar la existencia de “arbitrariedad o ilegalidad manifiesta” en el obrar de la Administración; que, en el caso, además, solo fue cuestionado en su razonabilidad, sin desconocer la legalidad de la exigencia de estatura cuestionada.

En tales condiciones, lo cierto es que la afirmación que constituye el argumento central de la sentencia de primera instancia; esto es, que la exigencia reglamentaria de altura mínima establecida para el ingreso de las mujeres a la Fuerza resulta “inconstitucional por irrazonable”, más que haber resultado no controvertida por la recurrente (como sostuvo el Sr. Fiscal General), se presenta como carente de fundamento suficiente, por no haberse ponderado adecuadamente –en la sentencia de la instancia anterior– que se trataba del ingreso a una Institución Policial.

Es que, de cara a esa situación, no parece correcta la apreciación vertida por el Sr. Juez de primera instancia respecto a que la accionada no había aportado “…argumentos de carácter técnico a fin de sustentar el acto que denegó la solicitud de ingreso presentada por la actora…”. Ello es así, ya que la decisión ignora –además– las razones que surgen con carácter inherente de las “necesidades operativas” invocadas por la demandada; propias de la función policial, con aptitud suficiente para justificar la altura mínima indicada, en atención a las funciones del servicio a prestar por las agentes de la Policía Federal Argentina.

De modo que, en ese punto, no es posible soslayar que el fallo se presenta como un pronunciamiento carente de sustento por no haber valorado adecuadamente la situación relativa al ingreso de la actora a la Institución de la Policía Federal Argentina, como postulante a Cadete de los Escalafones Seguridad, Bomberos y Comunicaciones.

IV- Que, asimismo, este Tribunal no puede dejar de ponderar las diferencias que –en función de la índole de la Institución de la Policía Federal Argentina, a la que la actora pretende postularse para ingresar– el caso sub examine presenta con respecto al precedente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, a cuyos fundamentos el Sr. Juez de primera instancia remite, como argumento principal de la decisión apelada.

En efecto, en el caso “Arenzón, Gabriel Darío c/ Nación Argentina” (C.S., Fallos: 306:400) había sido impugnada la resolución 957/81 del Ministerio de Educación, con arreglo a la cual se exigía una estatura mínima de un metro y sesenta centímetros a los varones que desearan ingresar al Instituto Nacional Superior del Profesorado para seguir estudios de Matemática y Astronomía.

En función de esa situación fáctica relativa al ingreso de un postulante a una carrera de profesorado, en el fallo del Alto Tribunal, se puso de resalto que “…la ley 16.986 concede la acción de amparo contra el acto u omisión de autoridad pública, que en forma actual e inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, esos derechos…”. Y, en ese caso particular relativo al ingreso a una carrera de formación docente, se concluyó que era obvio que la decisión cuestionada participaba de ese carácter, pues la negativa de extender el certificado de aptitud psicofísica, fundamentada únicamente en la estatura del actor 1,48 m no guardaba razonable relación con el objetivo de estudiar el profesorado de matemáticas y astronomía e importaba “…una limitación arbitraria a los derechos de enseñar y aprender, contemplados en el art. 14 de la Ley Fundamental, que excede la facultad reglamentaria de la administración”.

Empero, en el caso, no se trata de una actividad vinculada a la educación y a la docencia, sino de una función primordial del Estado Nacional, concerniente a la seguridad pública.

Y, desde esa perspectiva, resulta atendible lo que sostiene la recurrente respecto a que no se configura –de modo notorio– discriminación alguna, ya que parte de supuestos de hecho sustancialmente diferentes; así como que no resulta de forma manifiesta que la norma reglamentaria en crisis hubiese perseguido “…fines arbitrarios, caprichosos, o que de alguna manera repugnen a la esencial dignidad de la naturaleza humana, sino que responde a necesidades operativas en resguardo del interés público…”.

Asiste, pues, razón a la parte demandada en cuanto considera que no corresponde, a través de una decisión dictada en este reducido ámbito de conocimiento, inmiscuirse en la decisión de la Fuerza Policial, en desconocimiento de los límites del control judicial habilitado en la especie y cuando los agentes son destinados conforme las necesidades de la Institución. Es que, el estado policial o militar confiere –como se dijo, tanto en la presente como en la sentencia de la instancia anterior– a los órganos específicos la capacidad de apreciar la aptitud del interesado para una determinada situación de revista (en el caso, el ingreso a la Institución), con suficiente autonomía funcional, derivada del principio de división de poderes.

Por lo demás, frente a la naturaleza de la pretensión que ha sido articulada en la especie, no resulta argumento suficiente para sostener la decisión apelada limitarse a ponderar –como se postula en el dictamen fiscal– que la apelante “…omite especificar las razones por las que según su criterio el presente caso se diferenciaría del resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la largamente conocida causa “Arenzón, Gabriel Darío c/ Nación Argentina” (Fallos: 306:400)…”.

Ello así, toda vez que –como se ha indicado– las diferencias sustanciales entre ambos supuestos, que tornan inviable la aplicación del precedente a la especie, surgen de manera evidente con solo tener en cuenta que –en un caso– se trata de requerimientos para el ingreso a un profesorado de matemáticas, mientras que –en autos– la actora requiere que se habilite su postulación para la formación como Cadete de la Policía Federal.

Por lo expuesto y toda vez que no es posible concluir que –en el reducido ámbito de la presente acción de amparo– la actora hubiese logrado acreditar la existencia de irrazonabilidad alguna de carácter manifiesta en la decisión vinculada al ingreso a la Institución Policial, como postulante a cadete de los Escalafones Seguridad, Bomberos y Comunicación, se impone revocar la sentencia de primera instancia y rechazar la demanda articulada en autos.

Las costas de ambas instancias se distribuyen en el orden causado, en atención a las particularidades y complejidad de la cuestión (conf. arts. 68, ap. 2do. y 279 del C.P.C.C.N.).

Por ello y oído el Sr. Fiscal General, el Tribunal resuelve: admitir el recurso de apelación deducido por la parte demandada y, en consecuencia, revocar la sentencia de primera instancia y rechazar la presente acción de amparo, con costas –de ambas instancias– en el orden causado (conf. arts. 68, ap. segundo y 279 del C.P.C.C.N.).

Regístrese, notifíquese a las partes y al Sr. Fiscal Federal, a las siguientes direcciones de correo electrónico: rcuesta@mpf.gov.ar; rpeyrano@mpf.gov.ar; arahona@mpf.gov.ar; apasqualini@mpf.gov.ar y dvocos@mpf.gov.ar y, cumplido que sea, devuélvase.

A los fines del art. 109 del Reglamento para la Justicia Nacional, se deja constancia que suscriben la presente dos vocales por hallarse vacante el tercer cargo. – Sergio G. Fernández. – Carlos M. Grecco.

F., M. J. c. Estado Nacional – Ministerio Público de la Defensa s/amparo ley 16.986

Comentado por Fernando R. García Pullés: El derecho de defensa de los funcionarios y empleados de la Nación frente a actos sancionatorios.

Comentado por Mauricio Goldfarb: Acerca del derecho a la estabilidad de los funcionarios interinos y la admisibilidad del amparo en un reciente fallo de la Corte.

Dictamen de la Procuradora Fiscal ante la Corte: I. A fs. 179/183, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala III), al admitir el recurso interpuesto por la demandada, dejó sin efecto la sentencia de primera instancia y, por consiguiente, rechazó la acción de amparo deducida por María José Flores contra el Estado Nacional – Ministerio Público de la Defensa por la cual había impugnado la resolución 2270/2017 de la Defensoría General de la Nación (DGN) y solicitado que se la restituyera en el cargo que interinamente ocupaba en ese organismo.

Cabe destacar, preliminarmente, que los magistrados recordaron –y según surge de las actuaciones– que la actora, mediante la resolución DGN 1397/2016, había ingresado el 9 de septiembre de 2016, luego de aprobar el examen para el agrupamiento técnico administrativo del Ministerio Público de la Defensa, para desempeñarse interinamente en un cargo vacante de auxiliar en la Defensoría Pública Curaduría Nº 18 (fs. 28), designación que había sido prorrogada por sucesivas resoluciones y que en la última (resolución DGN 2052/17 – fs. 33) no se había precisado límite temporal alguno. También rememoraron que, no obstante ello, el 22 de diciembre de 2017, la Defensora Pública Curadora Nº 18 requirió que se dispusiera el cese del interinato, fundándolo en que los esfuerzos para lograr que la agente mantuviera buen trato y cordialidad con sus pares no habían dado los frutos esperados, a lo cual se le debían sumar los incumplimientos del horario laboral e inasistencias sin justificativos, entre otros. Ante tal circunstancia, la Defensora General de la Nación, mediante resolución DGN 2270 del 28 de diciembre de 2017, dejó sin efecto la designación interina de la actora, con sustento en los arts. 35 y 52 de la ley 27.149.

Acotaron que, previamente, la Curadora había intentado comunicar la solicitud de cese mediante la carta documento 22468034 “sin que conste en el expediente su recepción por parte de la destinataria (fs. 62)”.

Precisaron que la agente había iniciado la acción de amparo agraviándose –esencialmente– de la falta de instrucción de sumario administrativo y de la omisión de darle la posibilidad de ejercer una defensa. En ese contexto, entendieron que había suficiente motivo para tener por cumplido el recaudo previsto en el art. 2º inc. d de la ley 16.986.

A fin de examinar si en el sub lite concurría un supuesto de arbitrariedad e ilegalidad manifiesta en la resolución DGN 2270/17 analizaron las disposiciones de la ley 27.149 y las del Régimen Jurídico para los Magistrados, Funcionarios y Empleados del Ministerio Público de la Defensa (RJMPD), aprobado por la resolución DGN 1628/10 y sus modificatorias.

En orden a ello, se detuvieron en el examen de las situaciones de revista en que se puede encontrar un agente (art. 4º del RJMPD), tales como el personal permanente (agente que ocupa un cargo efectivo en la planta del Ministerio Público de la Defensa) y no permanente (agente que presta funciones de carácter transitorio, por períodos de tiempo perentorios), dentro de los cuales se hallan los interinos (los que ocupando o no un cargo en la planta permanente, se desempeñan temporalmente en un cargo transitoriamente vacante) y contratado (quienes cumplen funciones inherentes a cualquiera de los cargos del escalafón, por períodos determinados, en las dependencias en las cuales, por razones funcionales de carácter transitorio, se necesita reforzar el plantel de funcionarios o empleados).

Sentado ello, advirtieron que el art. 15 in fine del RJMPD, según el cual “el personal no permanente gozará de los derechos antes mencionados, excepto los consignados en los incisos a) y c), con las salvedades que en su caso pudieran corresponder”, estableció que los derechos exceptuados de su goce, para ese personal, eran la estabilidad en la categoría y la igualdad en la carrera (incs. a y c del art. 15 ib.), de los cuales, consiguientemente, carecía la agente mientras se desempeñó en el Ministerio Público de la Defensa por pertenecer a la planta no permanente.

En ese sentido, afirmaron que el acto administrativo objeto de la acción de amparo había sorteado con éxito la revisión de su legitimidad, en la medida en que la decisión de dar por terminada la designación interina de la agente, con fundamento en las causas que surgen de fs. 59, 61 y 65, no requería la sustanciación de un sumario previo.

Concluyeron así en que la actora no había logrado acreditar la configuración de un supuesto de ilegitimidad o arbitrariedad manifiesta, en los términos de los arts. 1º de la ley de amparo y 43 de la Constitución Nacional, en tanto la cuestión planteada requería de un mayor debate y aporte probatorio que excedía la acción de amparo.

Advirtieron que, si bien en la sentencia de grado el juez había estimado que se encontraba suficientemente acreditada la arbitrariedad y la ilegalidad del acto por haberse aplicado una norma que sólo rige para el personal contratado (art. 53 in fine del RJMPD), en rigor –prosiguieron–, la obligatoriedad de instruir sumario administrativo, únicamente, se hallaba prevista para al personal de planta permanente –no así para el interino ni el contratado–, circunstancia a la cual debía agregarse que si lo que se pretendía controvertir eran los motivos que el demandado invocaba para respaldar el cese (ausencia de buen trato y cordialidad con el equipo de trabajo, reiteradas llegadas tarde e incluso inasistencias sin aviso ni justificación), aquélla debía acudir a un proceso judicial apto para desplegar mayores pruebas que sustentaran su posición contraria a la de los superiores jerárquicos.

II. A fs. 190/207, la actora interpuso recurso extraordinario contra dicha decisión, el que fue concedido por hallarse controvertidas normas de carácter federal y denegado por la causal de arbitrariedad (fs. 229), sin que se dedujera queja al respecto.

Sostiene que desde el punto de vista formal, su pretensión, al entablar el amparo, era que se determinara si, a pesar de no haber ocurrido la causa natural de finalización del interinato, se la podía dejar cesante por motivos disciplinarios sin sumario previo y sin que se le otorgara el derecho de defensa respecto de las imputaciones que se le hicieron en el acto administrativo que impugna. Añade que en momento alguno pretendió debatir si los motivos invocados para justificar el cese eran o no ciertos –a pesar de que los había negado– o suficientes para despedirla, por lo cual entiende que la acción de amparo es admisible habida cuenta de que el planteo efectuado en el sub lite no requiere mayor amplitud de debate y prueba, ni es una cuestión compleja u opinable, sino de puro derecho.

En cuanto al fondo, sostiene, en lo que aquí interesa, que aun cuando carecía de estabilidad en la categoría, mantenía tal estado mientras durara su interinato, es decir, hasta que ocurriera la causa natural de su cese, razón por la cual no se la podía dejar cesante por motivos disciplinarios sin sumario previo y sin que se le otorgara el derecho de defensa respecto de las imputaciones que se le hicieron.

Descarta que el sumario administrativo previo, como se afirma en la sentencia, esté previsto únicamente para el personal de planta permanente, ya que el art. 108 del RJMPD que lo impone, se refiere a todo el personal del Ministerio Público de la Defensa sin excluir a los interinos, los cuales –según estima– forman también parte de dicho personal de conformidad con el art. 4º de dicho Régimen. De allí que –interpreta– el art. 16 de este último, reglamentario del derecho de estabilidad del personal de planta permanente, no puede entenderse como una exclusión de ese procedimiento para impulsar el cese de un interinato por motivos disciplinarios, tal como ocurrió en este caso.

Asevera que los motivos aducidos a fs. 59, 61 y 65 son casos disciplinarios y requerían de la sustanciación de un sumario previo que no se hizo, lo cual fulmina al acto lesivo de ilegalidad y arbitrariedad manifiesta. Destaca que es ineludible recordar que la Administración, para actuar, requiere de una norma que le confiera competencia, máxime tratándose de la aplicación de sanciones –en este caso la cesantía para una empleada interina por razones disciplinarias– sin que pueda ejercer su derecho de defensa.

Cita jurisprudencia de la Corte Federal y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en ese sentido, cuyas conclusiones entiende que son relevantes para el examen del sub lite.

III. A mi modo de ver, los agravios propuestos ante la Corte suscitan cuestión federal suficiente para su tratamiento por la vía intentada, pues se relacionan con la violación de las garantías constitucionales de defensa en juicio y debido proceso consagradas en el art. 18 de la Constitución Nacional y por controvertirse la interpretación de normas federales, así como la validez de un acto de autoridad nacional, y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa es contraria al derecho que la apelante fundó en ellas (art. 14, incs. 1º y 3º de la ley 48).

Al respecto, es preciso destacar que, encontrándose en debate una cuestión federal, la Corte no se encuentra limitada en su decisión por los argumentos de las partes o de la cámara sino que le incumbe efectuar una declaración sobre el punto disputado (Fallos: 311:2553; 314:529; 321:861, entre muchos otros).

En cuanto a la aptitud de la acción de amparo regulada por la ley 16.986, estimo que no se advierte en la especie la necesidad de mayor sustanciación y prueba para resolver una cuestión eminentemente de derecho y que hace, esencialmente, al procedimiento aplicable para proceder a la remoción de la actora.

IV. Se halla fuera de controversia que la actora había ingresado con carácter de “interina” al Ministerio Público de la Defensa y es sabido que, salvo disposición expresa en contrario, las designaciones con dicho carácter implican, en principio, la transitoriedad o inestabilidad de la relación que une a las partes, pues los agentes desempeñan el cargo hasta la designación del titular de la vacante que el interino ocupa.

Sentado ello, no es el expuesto el punto de vista que debe regir el enfoque y la decisión del caso, habida cuenta de que en el acto administrativo impugnado (resolución DGN 2270/17), que dejó sin efecto la designación interina de la actora, no se aludió a la falta de estabilidad sino que se dieron por terminadas sus funciones porque se habrían constatado faltas de servicio de su parte (tales como no mantener buen trato y cordialidad con sus pares, incumplimientos al horario laboral e inasistencias sin previo aviso), es decir que la resolución tiene una clara naturaleza disciplinaria, ajena a las consecuencias autónomas de la falta de estabilidad.

En tales condiciones, estimo que en el caso debió darse a la agente la posibilidad de ejercer su legítimo derecho de defensa con arreglo al art. 18 de la Constitución Nacional, esto es, con todas las garantías para la inculpada atento al carácter disciplinario que tiene la citada resolución.

En efecto, al haberse decidido con tales fundamentos el cese del interinato de la actora sin ninguna forma de sustanciación previa, se imposibilitó el descargo, la producción y el ofrecimiento de pruebas por parte de aquélla, violándose las formas sustanciales de la garantía constitucional de la defensa que incluye la de asegurar al inculpado la posibilidad de ofrecer prueba de su inocencia o de su derecho, sin que corresponda diferenciar causas criminales, juicios especiales o procedimientos administrativos (conf. doctrina de Fallos: 308:191; 316:2043 y 324:3593).

La Corte ha dicho en reiteradas oportunidades que lo atinente a las decisiones de política administrativa no es materia justiciable, ello lo es en tanto las medidas adoptadas no impliquen respecto de los agentes una descalificación o medida disciplinaria encubierta (Fallos: 330:2180 y 335:1126, entre otros). Asimismo ha expresado que, aun cuando el ejercicio del poder disciplinario no importe ejercer la jurisdicción criminal propiamente dicha ni el poder ordinario de imponer penas, no cabe olvidar que tales supuestos requieren para su validez la observancia del principio de legalidad y de la garantía del derecho de defensa (conf. arg. Fallos: 315:2990, voto de la mayoría).

De allí que las normas del RJMPD aludidas por el demandado y por la cámara no pueden ser invocadas como sustento normativo idóneo para fundar una medida disciplinaria como la aplicada, prescindiendo de tales principios, mediante un procedimiento adecuado en el cual se acrediten los cargos respectivos y en el que medie oportunidad de ejercer el derecho de defensa. Lo contrario importaría convalidar decisiones administrativas que proyecten sombras sobre la reputación de los funcionarios o empleados a quienes se les imputan hechos que no han sido demostrados en legal forma, vulnerándose, por esa vía, garantías consagradas en la Ley Fundamental.

En tales condiciones, considero que la resolución DGN 2270/17 ha afectado el art. 18 de la Constitución Nacional, así como también las convenciones internacionales de derechos humanos que cuentan con jerarquía constitucional, en cuanto resguardan el derecho a la tutela administrativa y judicial efectiva (arts. XVIII y XXIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 8º y 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 8º y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 2º inc. 3º aps. a y b, y 14 inc. 1º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; conf. Fallos: 327:4185).

V. Por las consideraciones que anteceden, opino que corresponde hacer lugar al recurso extraordinario entablado por la actora y revocar la sentencia apelada. Buenos Aires, 7 de septiembre de 2020. – Laura M. Monti.

Buenos Aires, 9 de Febrero de 2023

Vistos los autos: “Flores, María José c/ EN – M Público de la Defensa s/ amparo ley 16.986”.

Considerando:

Que esta Corte hace suyos los fundamentos y conclusiones del dictamen de la señora Procuradora Fiscal, a las que corresponde remitir, por razón de brevedad, con excepción a la cita de Fallos: 335:1126.

Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por medio de quien corresponda, se dicte nuevo pronunciamiento con arreglo a la presente. Notifíquese y devuélvase. – Horacio D. Rosatti (por su voto). – Carlos F. Rosenkrantz (en disidencia). – Juan C. Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti.

Voto del señor presidente doctor Don Horacio Rosatti

Considerando:

1º) Que en el año 2016 María José Flores fue designada interinamente en un cargo vacante de auxiliar en la Curaduría nº 18 luego de aprobar el examen para el agrupamiento técnico administrativo del Ministerio Público de la Defensa. Ese nombramiento fue prorrogado por sucesivas resoluciones, en la última de las cuales se aclaró que la designación era en reemplazo de una agente de planta permanente (cfr. a fs. 29/33, resoluciones DGN 1397/2016, 1873/2016, 758/2017, 2052/2017). En ese estado de situación, el 22 de diciembre de 2017, la Defensora Pública Curadora nº 18 requirió que se dispusiera el cese del interinato, imputando a la doctora Flores la falta de buen trato y cordialidad con sus pares, incumplimientos del horario laboral e inasistencias sin justificativos. Ante tal circunstancia, la Defensora General de la Nación, mediante la resolución DGN 2270 del 28 de diciembre de 2017, revocó la designación interina con sustento en los arts. 35 y 52 de la ley 27.149.

2º) Que la señora Flores inició una acción de amparo contra el Ministerio Público de la Defensa de la Nación a fin de que se deje sin efecto la resolución DGN 2270/2017 que dispuso su cese, y se ordene su reincorporación y el pago de salarios caídos. Señaló que había sido designada de forma interina y que el acto de desvinculación, pese a estar fundado en imputaciones sobre su desempeño laboral, fue dictado sin previo sumario administrativo y por lo tanto en violación a su derecho de defensa.

3º) Que el juez de primera instancia hizo lugar parcialmente al amparo, anuló la resolución 2270/2017 y ordenó reincorporar a la agente en el cargo transitorio que tenía. Consideró que el agente interino desarrollaba su tarea mientras durara la vacante transitoria que ocupaba de manera temporaria, o bien por el plazo de la designación, y que las causales invocadas solo podían ser sopesadas para evaluar la prórroga del vínculo.

4º) Que la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal revocó la sentencia de primera instancia y, por consiguiente, rechazó la acción deducida. Luego de repasar los hechos principales del caso y las disposiciones de la ley 27.149 en juego, los jueces consideraron que la obligatoriedad de instruir sumario administrativo se encuentra prevista, únicamente, para quienes se encuentren en planta permanente y no para empleados interinos y contratados. En tales condiciones, sostuvieron que la actora no había logrado acreditar la configuración de un supuesto de ilegitimidad o arbitrariedad manifiesta, en los términos de los arts. 1º de la ley 16.986 y 43 de la Constitución Nacional, en tanto la cuestión planteada requería de un mayor debate y aporte probatorio.

En ese orden, expresaron que los fundamentos que el Ministerio Público de la Defensa invocó para respaldar el cese debían ser cuestionados por un medio judicial apto para desplegar mayores pruebas. Destacaron que la Curadora había intentado comunicar la solicitud de cese mediante la carta documento 22468034 “sin que conste en el expediente su recepción por parte de la destinataria” (fs. 180/181). Precisaron que la agente había iniciado la acción de amparo agraviándose –esencialmente– de la falta de instrucción de sumario administrativo y de la omisión de darle la posibilidad de ejercer una defensa. En ese contexto, entendieron que había suficiente motivo para tener por cumplido el recaudo previsto en el art. 2º, inc. d, de la ley 16.986, que impide la admisibilidad del amparo cuando la determinación de la eventual invalidez del acto requiere una mayor amplitud de debate o prueba.

5º) Que la actora interpuso recurso extraordinario contra esa decisión, que fue parcialmente concedido por cuestión federal, y denegado con relación a la arbitrariedad invocada, contra lo cual no se interpuso queja (cfr. fs. 190/207 y 229).

En síntesis, sostiene que la falta de sustanciación de sumario previo viola el régimen de la ley 27.149 y Régimen Jurídico para los Magistrados, Funcionarios y Empleados del Ministerio Público de la Defensa, aprobado por la resolución DGN 1628/10, según el cual los derechos de empleados interinos y permanentes serían idénticos, salvo en lo atinente a la estabilidad en la categoría e igualdad en la carrera. Descarta que el sumario administrativo esté previsto únicamente para el personal de planta permanente, ya que –según entiende– el art. 108 del régimen citado se refiere sin distinciones a todo el personal del Ministerio Público de la Defensa.

6º) Que el recurso extraordinario es admisible toda vez que se encuentra en juego la validez de actos emanados de autoridades nacionales y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa ha resuelto la cuestión en contra de los derechos que la recurrente invoca. Asimismo, corresponde abocarse al examen de las causales de arbitrariedad planteadas por el recurrente en la medida en que ellas se encuentran inescindiblemente unidas a la cuestión federal referida, más allá de la conducta procesal de las partes (Fallos: 342:1143).

7º) Que esta Corte ha descalificado las decisiones judiciales que incurren en un injustificado rigor formal que confronta con la garantía de la defensa en juicio consagrada por el art. 18 de la Constitución Nacional (Fallos: 342:1434, voto de los jueces Maqueda y Rosatti).

Ello así, en particular, cuando se veda el acceso a la instancia judicial revisora, lo que importa un cercenamiento a esa garantía, en cuanto requiere no privar a nadie arbitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los derechos que pudieran eventualmente asistirle por medio de un proceso conducido en legal forma y que concluya con el dictado de una sentencia fundada (Fallos: 295:906; 299:421). Ello significa, ni más ni menos, la real posibilidad de obtener la efectiva primacía de la verdad jurídica objetiva, que reconoce base constitucional, concorde con el adecuado servicio de justicia (Fallos: 247:176; 268:413; 279:239; 283:88 y específicamente Fallos: 311:2082; 312:767; 314:1661, entre otros).

8º) Que, en el caso bajo análisis, la cámara consideró que la letra expresa del Régimen Jurídico para los Magistrados, Funcionarios y Empleados del Ministerio Público de la Defensa no exigía un sumario administrativo previo para desvincular a la agente interina. No obstante, reconoció que ella no había sido notificada antes del dictado de la decisión, pues la carta documento que la Defensoría envió fue cursada, el 26 de diciembre de 2017, dos días antes del acto administrativo cuestionado, el 28 de diciembre de 2017, y no media acuse de recibo de esa misiva (cfr. fs. 62).

9º) Que independientemente de la exigencia del sumario administrativo previo frente al tipo de vínculo de la actora con la empleadora, la agente contaba con el derecho a ser oída antes del dictado del acto administrativo que la afectó (art. 1, inc. f, ap. 1º de la ley 19.549), circunstancia que la sentencia aquí apelada descartó expresamente.

Así las cosas, la resolución DGN 2270/17, en cuanto sostiene que “la Dra. Flores ha sido debidamente notificada”, refiriendo a un instrumento cursado dos días antes sin acuse de recibo, resulta contraria al art. 18 de la Constitución Nacional y a las convenciones internacionales de derechos humanos que cuentan con jerarquía constitucional, en cuanto resguardan el derecho a la tutela administrativa y judicial efectiva (arts. XVIII y XXIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 8º y 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 8º y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 2º inc. 3º aps. a y b, y 14 inc. 1º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; conf. Fallos: 327:4185; 344:3230, disidencia del juez Rosatti).

En definitiva, sujetar al justiciable a un proceso de mayor debate y prueba para verificar la vulneración concreta del derecho de defensa y –al mismo tiempo– admitir que no hubo ninguna instancia de participación previa al dictado de un acto administrativo de gravamen como el aquí atacado, pone de manifiesto un rigor formal excesivo incompatible con la tutela judicial y administrativa efectiva.

Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, se declara formalmente procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a la presente. Notifíquese y devuélvase.

Disidencia del señor vicepresidente doctor Don Carlos Fernando Rosenkrantz

Considerando:

Que el recurso extraordinario es inadmisible (art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

Por ello, habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se lo desestima. Con costas. Notifíquese y remítase.