Proyecto 2523 -D-2023 Ley de Democracia Sindical
PROYECTO DE LEY
Ley de Democracia Sindical
Capítulo I
Normalización de las Asociaciones Sindicales
Artículo 1º. Sustituir el artículo 8 de la Ley 23.551 y sus modificatorias por el siguiente:
“Las asociaciones sindicales garantizarán la efectiva democracia interna. Sus estatutos deberán garantizar:
a) Una fluida comunicación entre los órganos internos de la asociación y sus afiliados;
b) Que los delegados a los órganos deliberativos obren con mandato de sus representados y les informen como mínimo en forma anual sobre la marcha de su gestión;
c) La efectiva participación de todos los afiliados en la vida de la asociación, mediante la elección directa de los cuerpos directivos en los sindicatos locales y seccionales respetando la alternancia;
d) La representación de las minorías en los cuerpos deliberativos y directivos cuando obtengan más de un 25% de sus afiliados;
e) la transparencia en la gestión;
f) cumplimiento normativo”.
Artículo 2º. Sustitúyase el texto del artículo 17 de la ley 23.551 y sus modificatorias por el siguiente texto:
“La dirección y administración serán ejercidas por un órgano compuesto por un mínimo de cinco (5) miembros, elegidos en forma que asegure la voluntad de la mayoría y de la minoría de los afiliados o delegados congresales que representen como mínimo el 25% de los votos emitidos.
Los mandatos no podrán exceder de cuatro (4) años y sus miembros podrán ser reelegidos por un solo período consecutivo. Si han sido reelectos en igual cargo o de inferior jerarquía, no podrán ser elegidos nuevamente a ningún cargo electivo, sino con el intervalo de un período.
Se entiende por mandato completo al momento de iniciar el mismo independientemente de que hayan transcurrido los cuatro (4) años o menos”.
Artículo 3º. Convocatoria a elecciones. Todas las asociaciones gremiales, deberán convocar a elecciones con una anticipación no inferior a sesenta días de la fecha en que culminen sus mandatos, debiendo el acto eleccionario realizarse con una antelación no menor de treinta (30) días de esa misma fecha, bajo el régimen legal instituido en las leyes vigentes y en la presente norma y su reglamentación.
Artículo 4º. El Principio de mayoría y minoría establecido en la presente ley, regirá tanto para la integración para los órganos directivos como para los órganos deliberativos y de las comisiones internas de establecimientos, en caso de corresponder.
Capítulo II
Democratización de Obras Sociales
Artículo 5º. Todos los beneficiarios del Sistema de Obras Sociales podrán ejercer el derecho de opción, garantizando así la libre elección de la obra social. Entiéndase por beneficiarios de obras sociales los contemplados en las Leyes Nº 23.660, 23.661, 23.890, 15.414, 20.382 y otras creadas por ley nacional, que podrán ejercer el derecho de opción, entre ellas las siguientes entidades:
a) Cualquiera de las obras sociales indicadas en el artículo 1 de la Ley Nº 23.660; con excepción de las enunciadas en el inciso g) de la citada norma relativo al personal civil y militar de las Fuerzas Armadas, de seguridad, Policía Federal Argentina, Servicio Penitenciario Federal y los retirados, jubilados y pensionados del mismo ámbito;
b) Cualquiera de las entidades que se hubieran adherido al sistema de la ley 23.661 y su modificatoria;
c) La Dirección de Ayuda Social del Congreso de la Nación;
d) La Obra Social del Poder Judicial de la Nación;
e) Las entidades que brinden atención al personal de las Universidades Nacionales;
f) Obras sociales provinciales;
g) Obra Social de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires;
h) Cualquier otra entidad creada por norma legal de jurisdicción nacional;
i) Cualquiera de las entidades que tengan por objeto específico la prestación de servicios de salud conforme a la normativa a determinar por la autoridad de aplicación.
Artículo 6º. El ejercicio del derecho de opción se regirá por las siguientes disposiciones:
a) Los trabajadores que inicien una relación laboral podrán ejercer el derecho de opción, luego de permanecer tres (3) meses en la Obra Social correspondiente a la rama de su actividad.
b) Los afiliados que hubieren cambiado de Obra Social deberán permanecer como mínimo tres (3) meses en ella y, vencido ese plazo, podrán volver a ejercer esa opción.
c) Deberá ejercerse en forma personal por parte del beneficiario titular en una dependencia de la Superintendencia de Servicios de Salud. La Superintendencia de Servicios de Salud arbitrará los mecanismos institucionales para disponer delegaciones en todo el país, en el término de noventa (90) días de la promulgación de la presente.
Artículo 7º. Deróguense los artículos 13 y 14 del Decreto 504/1998 y sus modificatorias y el artículo 6 del Decreto 438/2021.
Artículo 8º. De forma.
Martín Tetaz
FUNDAMENTOS
Sra. Presidente:
En nuestro país, reviste vital importancia la acción de los sindicatos en el desarrollo de las relaciones laborales. El sindicalismo en Argentina se originó en respuesta a las condiciones laborales precarias y ha desempeñado un papel fundamental en la defensa de los derechos de los trabajadores, la movilización social y la participación política. Ha contribuido a la construcción de una identidad obrera y ha sido un actor importante en la historia y desarrollo del país. Observamos la desnaturalización del sindicalismo ante el crecimiento de las relaciones laborales no registradas y empleo informal que se desenvuelven en la informalidad, pero a la vista de todos. Las asociaciones sindicales se transformaron en empresas comerciales muchas veces dejando de lado su objeto social. Recordemos que la protección de la actividad sindical tiene rango constitucional. Nuestra Carta Magna establece en el artículo 14 bis, que “Los representantes gremiales gozarán de las garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión sindical y las relacionadas con la estabilidad de su empleo”.
Es importante recordar que los dirigentes sindicales son trabajadores, que por un tiempo limitado representan a otros trabajadores para luego retornar a sus labores dejando el lugar de representación a otro trabajador del rubro. Quien efectivamente desempeña el trabajo es quien mejor sabe de sus necesidades diarias.
En un país con un contexto económico adverso, donde no hay estabilidad monetaria, se vuelve vital el rol de los movimientos sindicales, además de invertir en la negociación colectiva para la defensa del poder adquisitivo de los salarios y para la ampliación de los derechos laborales.
El presente proyecto de ley propone adecuar los estatutos a los fines de cumplir con los principios de alternancia en la dirigencia sindical, la inclusión de la transparencia en la gestión que debe ser informada al menos en forma anual. Permite por otra parte, la reelección de los integrantes de los órganos sindicales, por única vez, debiendo dejar pasar un período para volver a ser elegidos. Además, se deja expresamente sentado en el artículo 2 de la presente ley que sustituye el texto del artículo 17 de la ley 23.551, que un mandato que dura cuatro (4) años que se computan desde el mismo inicio de la entrada en funciones, para evitar maniobras y renuncias horas antes del fin de mandato para torcer la voluntad de la ley y pretender ser reelegidos. También queda claro que deben dejar pasar un intervalo completo de cuatro (4) años si han sido reelectos, para volver a presentarse en cualquier otro cargo. Esto hará que un mayor número de afiliados se involucre en la vida sindical lo que beneficia sin dudas a las tareas reflejados en su objeto social.
La inclusión de las minorías, si alcanzan al menos el 25% de los votos de sus afiliados, en los órganos deliberativos y directivos le da el tamiz democrático necesario para que todos los afiliados estén representados en los organismos que rigen la vida de los sindicatos.
Finalmente establecemos en el proyecto que el llamado a elecciones para cubrir los cargos en los organismos sindicales, sean como mínimo sesenta (60) días antes de finalizados los mandatos y que las elecciones se deben llevar a cabo como mínimo treinta (30) días antes del fin de los mandatos.
En otro orden de ideas en el presente proyecto proponemos, basándonos en que el Sistema Nacional del Seguro de Salud regulado por las Leyes Nº 23.660 y Nº 23.661 contempla, dentro de los derechos que asisten a sus beneficiarios, el de elegir el Agente del Seguro de Salud que le brinde las prestaciones médico asistenciales. Es por ello que el Decreto Reglamentario de las normas citadas fue regulando, el período de tiempo en que los beneficiarios debían permanecer de manera forzosa en la obra social antes de poder efectuar el cambio. Sin embargo, la última reforma establecida por el Poder Ejecutivo Nacional al Decreto Reglamentario vigente vulnera ese derecho de libertad de elección de la obra social de los beneficiarios al consagrar que los trabajadores que inicien una relación laboral, deben permanecer como mínimo un (1) año en la Obra Social correspondiente a su rama de actividad antes de poder ejercer su derecho de opción. Consideramos que limitar la posibilidad del cambio a un período de año vulnera la libertad de elección, por lo que proponemos reducir ese plazo a tres (3) meses, desde el inicio de la relación laboral por ser el plazo del período de prueba. Además, se debe permitir al trabajador que hubiera realizado un cambio que pueda realizar otro, luego de transcurrido tres (3) meses de permanencia en la obra social elegida, si así lo desea.
Por todo lo expuesto solicitamos a nuestros pares la aprobación del presente proyecto de ley.
Martín Tetaz
Sabrina Ajmechet – Fabio Quetglas – Carla Carrizo – Karina Bachey – Héctor Stefani – Gabriela Brouwer De Koning – Marcela Coli – Fernando Carbajal – Lidia Ascarate – Ingrid Jetter – Carlos Zapata – Margarita Stolbizer – Gabriela Lena – José Núñez.
ADEMUS y otros c. Municipalidad de la Ciudad de Salta – y otro s/ amparo sindical (FSA 648/2015/CS1)
Dictamen del Procurador General ante la Corte:
I. La Sala II de la Cámara Federal de Salta confirmó la sentencia de primera instancia que había admitido el amparo interpuesto por la Agremiación de Empleados Municipales de Salta (ADEMUS), al que adhirieron la Asociación de Trabajadores Municipales de la Ciudad de Salta (ATMCS) y el Sindicato de Trabajadores Municipales de Salta, y declarado la inconstitucionalidad de la resolución 2061114, que homologó el Convenio Colectivo de Trabajo 1413/14 (fs. 2911297).
Estimó que las asociaciones sindicales simplemente inscriptas tienen derecho a participar en las negociaciones colectivas y, por ello, el CCT 1413/14, que fue celebrado con la participación exclusiva del sindicato con personería gremial, la Unión de Trabajadores Municipales de Salta (UTM), vulnera la libertad sindical consagrada en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional y en el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Sostuvo que ese razonamiento es acorde con la doctrina de la Corte Suprema dispuesta en Fallos: 331:2499, “ATE”; 332:2715, “Rossi”; 336:672, “ATE” y en el caso C.S. N.143, L XLVIII, “Nueva Organización de Trabajadores Estatales c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados s/ amparo”, sentencia del 24 de noviembre de 2015, en los que declaró la inconstitucionalidad de disposiciones de la Ley 23.551 de Asociaciones Sindicales, que conceden a los sindicatos más representativos privilegios que exceden de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas.
Enfatizó que en el caso registrado en Fallos: 336:672, “ATE”, la Corte Suprema declaró que el artículo 31, inciso a, de la ley 23.551 excede esa prioridad al establecer “que es derecho exclusivo de la asociación sindical con personería gremial defender y representar ante el Estado y los empleadores los intereses individuales y colectivos de los trabajadores y, por ello, declaró su invalidez inconstitucional Agregó que allí la Corte Suprema destacó la libertad sindical como principio arquitectónico, así como citó recomendaciones de la Comisión de Expertos de la OIT con relación a la incompatibilidad del citado artículo 31, inciso a, con el Convenio 87.
Señaló que el argumento basado en que el artículo 1 de la Ley 14.250 de Convenciones Colectivas de Trabajo establece que los convenios colectivos solo podrán ser celebrados por sindicatos con personería gremial no conmueve la decisión pues esa norma es anterior a la declarada inconstitucional por la Corte Suprema, por lo que no puede ser interpretada en forma aislada.
Por último, concluyó que resulta inoficioso pronunciarse sobre el planteo de invalidez constitucional del artículo 131 del CCT 1413/14, que impone un aporte solidario a los afiliados de las entidades simplemente inscriptas, pues la declaración de inconstitucionalidad de la resolución 2061/14 trae aparejada la inaplicabilidad de todo el convenio.
II. Contra ese pronunciamiento, la UTM dedujo recurso extraordinario federal (fs. 300/308), que fue contestado (fs. 311/315, 316/335, 336/337) y concedido (fs. 339/340).
Sostiene que existe una cuestión federal suficiente para habilitar la instancia ya que la sentencia en crisis declaró la inconstitucionalidad del artículo 31 de la ley 23.551 y de la resolución local 2061/14, que homologó el CCT 1413/14, por estimarlos violatorios de la garantía constitucional de libertad sindical. Además, alega que la sentencia no constituye un acto jurisdiccional válido puesto que no resuelve adecuadamente las cuestiones planteadas. Agrega que la sentencia tiene fundamentos aparentes que no respetan el debido proceso, el derecho de defensa en juicio y la recta administración de justicia.
Por un lado, remarca que los fallos de la Corte Suprema en los que se funda la sentencia no son análogos ni tratan la cuestión debatida en este caso. Afirma que, por el contrario, la Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad de varios artículos de la ley 23.551 pero dejó a resguardo la constitucionalidad del artículo 31, inciso c, que es aplicable al sub lite.
Agrega que la validez de esa norma, que establece la exclusividad de la asociación con personería gremial para intervenir en negociaciones colectivas, no fue tratada por el tribunal. En ese sentido, señala que la sentencia en crisis, al referirse a la inconstitucionalidad del artículo 31, inciso a, no resolvió fundadamente el debate suscitado pues el derecho de la recurrente no surge de esa norma.
Por otro lado, alega que el Convenio 87 OIT y la Comisión de Expertos de ese organismo mantuvieron el privilegio de las organizaciones más representativas de celebrar convenciones colectivas. Arguye que la Corte Suprema se pronunció en el mismo sentido en los casos “ATE”, “Rossi”, “Nueva Organización” y en Fallos: 339:760, “Orellano”.
Concluye que el convenio colectivo cuestionado fue suscripto por el único sindicato con personería gremial en el ámbito municipal de la ciudad de Salta, de conformidad con lo establecido por la Constitución Nacional, convemos de OIT y leyes nacionales, y fue homologado por el Ministerio de Trabajo de la Nación. Sobre esa base, afirma que su anulación provocó un daño a los derechos adquiridos por todos los trabajadores municipales, por lo que corresponde revocar su declaración de invalidez constitucional.
III. Los planteos de la recurrente suscitan cuestión federal toda vez que la sentencia declaró la invalidez de la resolución 2061/14, que homologó el CCT 1413/14, al estimar que la celebración de ese convenio colectivo con la participación exclusiva del sindicato con personería gremial y excluyendo a las asociaciones sindicales simplemente inscriptas resulta violatorio del principio de libertad sindical consagrado en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional y en el Convenio 87 de la OIT (art. 14, incs. 1 y 3, ley 48).
A su vez, la impugnante se agravia de que la sentencia decidió esa cuestión federal omitiendo pronunciarse sobre el artículo 31, inciso c, de la ley 23.551 y el artículo 1 de la ley 14.250, que establecen el derecho exclusivo de los sindicatos con personaría gremial para participar en la negociación colectiva. Esa tacha de arbitrariedad se encuentra inescindiblemente relacionada con las cuestiones federales planteadas, puesto que la validez de la resolución homologatoria del CCT 1413/14 no puede ser decidida sin analizar la aplicación y, eventualmente, la constitucionalidad de las citadas normas que confieren a las entidades sindicales con personería gremial la facultad de negociar convenios colectivos. Por ello, y de acuerdo con la doctrina de la Corte Suprema, entiendo que es menester tratar ambos agravios con la amplitud que exige la garantía prevista en el artículo 18 de la Constitución Nacional, a pesar de que la apelación extraordinaria fue concedida parcialmente (Fallos: 307:493, “De Vincenzo”; 307:1824, “Fábrica Argentina de Alpargatas S.A.LC.”; 315:1485, “Del Canto”; 323:1048, “Bovari de Díaz”; 323:1061, “Villegas”; 324:1590, “Saliot”; 324:4013, “Jessen”; 326:1339, “Consejo Profesional de la Agrimensura de la Pcia. de Bs. As.”; entre otros).
A ello cabe agregar que, tal como ha decidido ese tribunal, corresponde dar prioridad a las atribuciones de arbitrariedad, pues si son acertadas ellas implican que no existe una sentencia válida (Fallos: 318:189, “Bichute de Larsen”; 323:35, “Botti”; 338: 1347, “Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores”; 339:1520, “Frigerio”; entre otros).
IV. A mi modo de ver, asiste razón a la recurrente en cuanto se queja de que la sentencia apelada haya declarado la inconstitucionalidad de la resolución 2061/14, que homologó el CCT 1413/14, omitiendo pronunciarse sobre las normas que regulan la participación de las asociaciones sindicales en la negociación colectiva y que, en consecuencia, resultan decisivas para el examen de la cuestión federal Por un lado, el artículo 31, inciso c, de la ley 23.551, establece que “Son derechos exclusivos de la asociación sindical con personería gremial: “[…] c) Intervenir en negociaciones colectivas y vigilar el cumplimiento de la normativa laboral y de seguridad social”. Por el otro, el artículo 1 de la ley 14.250 dispone que “Las convenciones colectivas de trabajo que se celebren entre una asociación profesional de empleadores, un empleador o un grupo de empleadores, y una asociación profesional de trabajadores con personalidad gremial, estarán regidas por las disposiciones de la presente ley”. En ese marco normativo fue celebrado el CCT 1413/14 y dictada la resolución 2061/14.
De los fundamentos de la decisión impugnada surge que el tribunal se refirió a la constitucionalidad del artículo 31, inciso a, de la ley 23.551, que establece que es derecho exclusivo de la asociación sindical con personería gremial “[d]efender y representar ante el Estado y los empleadores los intereses individuales y colectivos de los trabajadores”. Sin embargo, esa norma no es pertinente para juzgar la validez de la resolución 2061/14, puesto que existen normas específicas –los mencionados arts. 31, inc. c, ley 23.551 y 1, ley 14.250– que regulan la representación de los intereses de los trabajadores en las negociaciones colectivas. El examen de esas disposiciones específicas no puede ser suplido por la cita de diversos pronunciamientos de la Corte Suprema, que si bien se refieren a la validez de disposiciones que establecen prerrogativas exclusivas a favor de sindicatos con personería gremial, no tratan la cuestión constitucional planteada, esto es, si es compatible con la libertad sindical la exclusividad de esas entidades para negociar los convenios colectivos de trabajo.
En Fallos: 331:2499, “ATE”, se debatió el derecho de las asociaciones simplemente inscriptas de convocar a elecciones de delegados y, sobre esa base, la Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad del artículo 41, inciso a, de la ley 23.551. En el caso “Rossi” (Fallos: 332:2715), la discusión se centró en determinar si la delegada gremial de una asociación simplemente inscripta tiene la protección sindical otorgada a los delegados de asociaciones con personería –art. 52, ley 23.551–, y la Corte Suprema tachó de invalidez la norma que efectúa esa distinción. En Fallos: 336:672, “ATE”, la Corte Suprema se pronunció a favor de la legitimación del sindicato simplemente inscripto para representar intereses colectivos de trabajadores en sede judicial y, en consecuencia, declaró la inconstitucionalidad del artículo 31, inciso a, que restringe esa facultad a favor del sindicato más representativo. Luego, in re C.S.N. 143, L. XLVIII, “Nueva Organización de Trabajadores Estatales c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados s/ amparo”, sentencia del 24 de noviembre de 2015, el debate versó sobre el derecho a las licencias y franquicias pagas y el tribunal invalidó los artículos 44 y 48 de la ley 23.551, en cuanto prevén que esos derechos son exclusivos de los delegados de sindicatos con personería gremial.
En resumen, la Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad de normas que establecen derechos exclusivos en favor de los sindicatos con personería gremial y, en consecuencia, equiparó, a esos efectos, a las asociaciones simplemente inscriptas, pero no trató las normas aquí involucradas ni las competencias sindicales que en esta causa se cuestionan y, de hecho, dejó a salvo de tacha constitucional determinadas prerrogativas en favor de los sindicatos más representativos. En ese sentido, al reproducir lo expuesto por el Comité de Libertad Sindical de la OIT, sostuvo que ninguna facultad concedida a los sindicatos con personería gremial puede serles negada a aquellos que no la tienen “… al margen de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, en la consulta ante las autoridades y en la designación de delegados ante organismos internacionales” (Fallos: 331:2499, considerando 8º; 332:2715, considerando 5º; 336:672, considerando 3º; 339:760, considerando 14º; C.S. N. 143, L. XLVIII, “Nueva Organización de Trabajadores del Estado”, considerando 5º).
Puntualizó que la distinción no debería “privar a las organizaciones sindicales, que no hayan sido reconocidas como las más representativas, de los medios esenciales para defender los intereses profesionales de sus miembros, ni del derecho de organizar su gestión y su actividad y de formular su programa de acción, previsto por el Convenio núm. 87 (Libertad sindical: Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Ginebra, OlT, 40. ed. revisada, 1996, párr. 309)” (Fallos: 331:2499, considerando 8º).
En ese contexto, la cita de los mencionados precedentes, que no abordan directamente la materia en debate, no alcanza para sostener un adecuado examen de la validez constitucional de las normas específicas que se han puesto en juego en la causa. En efecto, de acuerdo a la propia jurisprudencia de la Corte Suprema, en este caso correspondía evaluar si los derechos previstos en los artículos 31, inciso c, de la ley 23.551 y 1 de la ley 14.250 son acordes o exceden “la prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas”, que, según la Corte Suprema y el Comité de Libertad Sindical de la OlT, puede ser válidamente otorgada a los sindicatos más representativos.
Solo resta observar que la mera mención a la ley 14.250 no configura un pronunciamiento de la instancia ordinaria sobre la aplicación y validez de la norma. El tribunal adujo únicamente que esa ley no conmueve su decisión pues su sanción es anterior a la norma declarada inconstitucional por la Corte Suprema, en alusión al artículo 31, inciso a, de la ley 23.551. Ello configura un argumento aparente puesto que hace referencia a una norma que, como expliqué, no se encuentra aquí directamente involucrada.
La deficiencia del razonamiento es más grave aún si se pondera que la sentencia recurrida declaró la inconstitucionalidad de una disposición legal. Ello es un acto de suma gravedad institucional (Fallos: 323:2409, “Adamini”; 340:1185, “Lima”; entre otros) y una de las más delicadas funciones del Poder Judicial, considerada como última ratio del orden jurídico y solo debe ejercerse cuando la repugnancia con la cláusula constitucional es manifiesta y de incompatibilidad inconciliable (Fallos: 330:855, “Rinaldi”, y 5345, “Longobardi”, entre otros). La prudencia que debe guiar a los jueces en el ejercicio de esta función se acentúa en el sub lite ya que la tacha de invalidez constitucional de la resolución 2061/14 implica la anulación del CCT 1413/14, en el que el colectivo de trabajadores municipales de Salta obtuvo mejoras en sus condiciones laborales.
De este modo, la sentencia apelada que resolvió la inconstitucionalidad de la resolución 2061/14, sin pronunciarse sobre las normas que las sustentan y que regulan el alcance de las facultades sindicales específicamente cuestionadas, no configura una sentencia en los términos exigidos por los artículos 17 y 18 de la Constitución Nacional (Fallos: 311:435, “Cavanagh de Paz”; 338:1347, “Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores” y sus citas). En consecuencia, entiendo que cabe descalificar el fallo apelado con arreglo a la doctrina de la arbitrariedad de sentencias, sin que ello implique adelantar una opinión sobre el fondo de la cuestión debatida.
Por último, entiendo que no corresponde anticipar una opinión respecto de la cuestión federal aquí planteada, en razón de que la aplicación y constitucionalidad del artículo 31, inciso c, de la ley 23.551 y del artículo 1 de la ley 14.250 deben ser previamente examinadas por el tribunal de grado.
En tal sentido cabe recordar que “la omisión de los tribunales de grado de pronunciarse sobre las cuestiones federales oportunamente planteadas por el demandado impide el normal ejercicio de la competencia apelada de esta Corte, tal como surge de las leyes 48 y 4055, y determina la necesidad de revocar el pronunciamiento apelado” (Fallos: 339:1820, “Righi”, considerando 14º).
En el citado caso, la Corte Suprema apuntó que “En efecto, como se explicó en el voto concurrente de la jueza Argibay en ‘Vea Murguía de Achard’ (Fallos: 329: 3956), ‘la omisión por parte de la cámara de apelaciones de todo pronunciamiento sobre los derechos que la recurrente fundara en normas de carácter indudablemente federal […] constituye un obstáculo para que esta Corte Suprema ejerza correctamente su competencia apelada’ (considerando 2º). Ello es así puesto que las cámaras de apelaciones referidas en el arto 6º de la ley 4055 cumplen, a los efectos del recurso extraordinario, una función simétrica a la de los tribunales superiores de provincia (Fallos 99:228). Por lo tanto, dichas cámaras tienen el deber legal de examinar cuidadosa y exhaustivamente las cuestiones federales traídas a su conocimiento, como paso previo a su tratamiento por la Corte Suprema por vía del recurso extraordinario” (considerando cit.).
V. Por lo expuesto, opino que corresponde declarar procedente el recurso extraordinario y dejar sin efecto la sentencia apelada a fin de que por quien corresponda se dicte un nuevo pronunciamiento.
Buenos Aires, 18 de junio de 2018. – Víctor Abramovich.
Buenos Aires 3 de septiembre de 2020.
Vistos los autos: “ADEMUS y otros c/ Municipalidad de la Ciudad de Salta – y otro s/ amparo sindical”.
Considerando:
1º) Que la Agremiación de Empleados Municipales de Salta (ADEMUS), con la adhesión de la Asociación de Trabajadores Municipales de la Ciudad de Salta (ATMCS) y el Sindicato de Trabajadores Municipales de Salta (STMS), promovieron una acción de amparo contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) y la Municipalidad de Salta con el objeto de que: a) se declare la inconstitucionalidad de la resolución 2061/14, homologatoria del Convenio Colectivo de Trabajo (CCT) 1413/14 “E” y de este convenio, en especial de su art. 131 en cuanto concede privilegios a las asociaciones con personería gremial, b) se ordene integrar la comisión renegociadora del CCT con ADEMUS, c) se tenga a las demandadas por incursas en “prácticas desleales”, d) se disponga el cese de toda conducta antisindical respecto de ADEMUS. Como medida cautelar, requirieron que el municipio se abstenga de retener a los trabajadores representados por los mencionados sindicatos el “Aporte Solidario” previsto en el art. 131 del CCT 1413/14 (fs. 15/35).
2º) Que el juez de primera instancia hizo lugar al amparo. Entendió que el art. 31 de la ley 23.551 (de asociaciones sindicales), en cuanto otorga derechos exclusivos a los sindicatos con personería gremial para defender y representar ante el Estado y los empleadores los intereses individuales y colectivos de los trabajadores e intervenir en las negociaciones colectivas, es inconstitucional dada su incompatibilidad con los principios de libertad, pluralidad sindical y no exclusión. Asimismo, consideró arbitrario que no se le hubiese permitido a la actora participar en la renegociación del convenio homologado (fs. 185/201).
La Unión de Trabajadores Municipales de Salta (UTMS), único sindicato con personería gremial del sector que suscribió el CCT impugnado, tras solicitar su incorporación como tercero al proceso, apeló esa decisión.
3º) Que la Sala II de la Cámara Federal de Apelaciones de Salta desestimó el recurso. Para decidir de tal modo consideró que:
a) debía desecharse lo argüido acerca de que el derecho exclusivo de los gremios con personería gremial para negociar colectivamente no nace solo del art. 31 de la ley 23.551, como se entendió en origen, sino también del art. 1º de la ley 14.250 y fundamentalmente del art. 14 bis de la Constitución Nacional; la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT consideró que ello era compatible con el Convenio 87. En ese sentido lo resuelto en primera instancia resultaba “conteste con la doctrina asentada por…” esta Corte en “ATE” (Fallos: 331:2499; 2008), reiterada en “Rossi” (Fallos: 332:2715; 2009), “ATE” (Fallos: 336:672; 2013) y, más tarde, en CSJ 143/2012 (48-N)/CS1 “Nueva Organización de Trabajadores Estatales c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados s/ amparo” (fallo del 24 de noviembre de 2015);
b) en esos precedentes la Corte declaró inconstitucionales ciertas disposiciones de la ley 23.551 que conceden a los sindicatos con personería gremial privilegios que exceden de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, de consulta por las autoridades y de designación de delegados ante organismos internacionales, en detrimento de la actividad de los simplemente inscriptos del mismo ámbito de actuación;
c) específicamente, en “ATE” (de 2013) la Corte “declaró la inconstitucionalidad del art. 31.a de la ley 23.551 en cuanto impidió que la actora (ATE) representara los intereses colectivos invocados por conside(rarlo) un derecho exclusivo de la asociación sindical con personería gremial”;
d) “con arreglo a tales precedentes, no cabe sino concluir que, contrariamente a lo que postula el recurrente, con base… (en la normativa constitucional e internacional)… y en las recomendaciones de la Comisión de Expertos, el art. 31 inc. a) de la ley 23.551 de Asociaciones Sindicales, en cuanto establece que es derecho exclusivo de la asociación sindical con personería gremial defender y representar ante el Estado y los empleadores los intereses individuales y colectivos de los trabajadores, es inconstitucional. Ello, por cuanto tal privilegio excede de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas…”;
e) ningún peso tiene el argumento del recurrente en el sentido de que dicha exclusividad también viene dada por el art. 10 de la ley 14.250 (t.o. 2004), pues dicha norma es… anterior a la declarada inconstitucional, por lo que ya no puede ser interpretada de manera aislada;
f) “en cuanto a lo manifestado por el recurrente en el sentido de que el juez de grado no se expidió acerca de la petición de invalidez del art. 131 del CCT, resta añadir que dicha omisión –tal como lo señalara el magistrado– fue consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad de la Resolución Nº 2061, lo que trae aparejada la inaplicabilidad del ‘aporte solidario’ previsto en la citada norma, por lo que a la luz de lo que aquí se resuelve dicha inaplicabilidad también debe ser confirmada”.
4º) Que, contra tal pronunciamiento UTMS interpuso el recurso extraordinario de fs. 301/308, que fue concedido a fs. 339/340 en cuanto cuestiona la validez del art. 31 de la ley 23.551 y de la resolución 2061/14 del MTEySS por ser contrarios al art. 14 bis de la Constitución Nacional y al Convenio 87 de la OIT.
En lo sustancial, el recurrente plantea que los jueces de la causa se expidieron sobre la constitucionalidad del art. 31, inc. a, de la ley 23.551 “¡pero lamentablemente esa no era la cuestión discutida en autos! Es que, efectivamente, la Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad… (de dicha norma)… pero las potestades allí acordadas no son las de celebrar convenciones colectivas de trabajo, puesto que ellas surgen del inc. c) del artículo, y son diametralmente diferentes” (fs. 304).
5º) Que los agravios del apelante suscitan cuestión federal bastante que habilita su tratamiento por la vía elegida pues el a quo consideró violatoria del principio de libertad sindical (art. 14 bis de la Constitución Nacional y Convenio 87 de la OIT) y, por lo tanto, inconstitucional, la resolución 2061/14 que homologó el CCT 1413/14 “E” en virtud de que en la negociación de este fueron excluidos los sindicatos simplemente inscriptos del sector, exclusión que entendió derivada de la aplicación del art. 31, inc. a, de la ley 23.551 norma que también reputó inconstitucional.
A efectos de dilucidar la cuestión traída solo se abordarán los puntos que resulten pertinentes para la resolución de la controversia pues, como reiteradamente lo ha puntualizado este Tribunal, los magistrados no están obligados a tratar todos y cada uno de los argumentos de las partes (Fallos: 300:522 y 1163; 301:602; 331:2077).
6º) Que el a quo ha ejercido la más delicada de las funciones encomendadas a un tribunal de justicia –entendida como la última ratio del orden jurídico– cual es la de declarar la inconstitucionalidad de un precepto de jerarquía legal (Fallos: 328:2567 y 4542; 340:141, entre muchos más), concretamente el art. 31, inc. a, de la ley 23.551, sin advertir que no era esa la norma que regía específicamente el caso y proporcionando fundamentos que exhiben una notoria distorsión de la doctrina constitucional establecida por esta Corte en la materia.
7º) Que, en efecto, mediante la presente acción de amparo se impugnó la constitucionalidad de una resolución ministerial (2061/14) que homologó el CCT aplicable al personal de la Municipalidad de Salta (1413/14 “E”) por cuanto en la celebración de este acuerdo no se les dio participación a los sindicatos simplemente inscriptos del sector. Se formuló también similar cuestionamiento a ciertas disposiciones de tal convenio que conceden privilegios a las asociaciones con personería gremial. Los jueces de la causa consideraron que la exclusión de los sindicatos simplemente inscriptos del proceso negociador del convenio colectivo hallaba su origen en la previsión del art. 31, inc. a, de la ley 23.551 que confiere con carácter exclusivo a las asociaciones sindicales con personería gremial el derecho de “defender y representar ante el Estado y los empleadores los intereses individuales y colectivos de los trabajadores”.
Sostuvieron que esa norma resultaba inconstitucional a la luz de la doctrina de esta Corte establecida en los precedentes “ATE”, “Rossi”, “ATE” y “Nueva Organización de Trabajadores Estatales”.
Sin embargo, tal razonamiento es manifiestamente falaz.
La prerrogativa de los sindicatos con personería gremial para “intervenir en las negociaciones colectivas” no está reglada en el art. 31, inc. a, de la ley 23.551, como afirma el a quo, sino específica y concretamente en el inc. c de dicho artículo. Mas respecto a este puntual precepto –inc. c, valga la reiteración– la cámara no efectuó ninguna objeción; en efecto, en ningún tramo de su pronunciamiento, lo examinó a fin de discernir si resultaba o no compatible con la Norma Fundamental. En esas condiciones, la línea argumental sobre la que se asienta la conclusión del fallo está claramente desprovista de sustento pues no ha sido desarrollada en torno al texto legal que rige el caso.
8º) Que resulta evidente, además, que el a quo ha dado a la doctrina constitucional establecida por esta Corte sobre la materia un alcance que no tiene. Ciertamente, en ninguno de los precedentes citados en apoyo de su decisión fue puesta en tela de juicio la potestad conferida a los sindicatos con personería gremial para negociar colectivamente, como lo ha sido en el sub lite. En efecto, en la causa “Asociación Trabajadores del Estado c/ Ministerio de Trabajo” (Fallos: 331:2499) se cuestionó la facultad reconocida a ese tipo de sindicatos para convocar la elección de delegados de personal (art. 41, inc. a, de la ley 23.551); en “Rossi, Adriana María c/ Estado Nacional – Armada Argentina” (Fallos: 332:2715), se impugnó el otorgamiento de protección especial a delegados y representantes gremiales de sindicatos con personería (art. 52 de la citada ley); en “Asociación de Trabajadores del Estado”(Fallos: 336:672) se discutió el derecho conferido a las asociaciones referidas de representar con exclusividad los intereses colectivos de los trabajadores ante el Estado y los empleadores (art. 31, inc. a, íd.) en tanto que en CSJ 143/2012(48-N)/CS1 “Nueva Organización de Trabajadores Estatales c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados s/ amparo” (sentencia del 24 de noviembre de 2015) se objetó la concesión de franquicias y licencias especiales a delegados y dirigentes de sindicatos con personería (arts. 44 y 48 íb.).
9º) Que especial significación reviste el hecho de que, en los casos referidos, la descalificación constitucional de las normas que consagran las potestades exclusivas enunciadas hizo pie fundamentalmente en las observaciones que tanto la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT y el Comité de Libertad Sindical formularon sobre la materia. Esas observaciones, lejos de otorgar respaldo a la tesitura expuesta por el a quo –como este lo subrayó–, la desacredita a la par que le dan al problema planteado una clara respuesta en sentido adverso al que surge del fallo recurrido. Efectivamente, en el primero de los precedentes citados el Tribunal puso de relieve que la Comisión había recordado al Estado argentino “que la mayor representatividad no debería implicar para el sindicato que la obtiene, privilegios que excedan de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, en la consulta por las autoridades y en la designación de los delegados ante los organismos internacionales” (Observación individual sobre el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1.948 -núm. 87-, Argentina -ratificación: 1960-, 2008) [confr. Fallos: 331:2499, considerando 8º; cita que ha sido reproducida textualmente o se ha referenciado en los restantes casos; v. Fallos: 332:2715, considerando 6º, Fallos: 336:672, considerandos 3º y 5º del fallo dictado en la causa “Nueva Organización de Trabajadores Estatales”].
También en la sentencia mencionada esta Corte destacó que en la misma línea de razonamiento de la Comisión, el Comité de Libertad Sindical había expresado que “si bien a la luz de la discusión del proyecto de Convenio n° 87 y de la Constitución de la OIT (art. 5.3), ‘el simple hecho de que la legislación de un país establezca una distinción entre las organizaciones sindicales más representativas y las demás organizaciones sindicales no debería ser en sí criticable’, es ‘necesario’ que la distinción no tenga como consecuencia ‘conceder a las organizaciones más representativas […] privilegios que excedan de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, consultas con los gobiernos, o incluso en materia de designación de los delegados ante organismos internacionales’” (Libertad Sindical: Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Ginebra, OIT, 4º ed. revisada, 1996, párr. 309) [confr. Fallos: 331:2499, considerando 8º, y los restantes fallos anteriormente referidos].
10) Que las observaciones y recomendaciones formuladas por los organismos de consulta de la OIT en las que esta Corte ha asentado su doctrina constitucional, como se adelantó, dan una inequívoca respuesta a la situación suscitada en el caso. El art. 31, inc. c, de la ley 23.551, que reconoce a los sindicatos más representativos –esto es, en nuestro sistema legal, los que cuentan con personería gremial– una prioridad en la negociación colectiva, no resulta constitucionalmente objetable. La misma regla, contenida en el art. 1º de la ley 14.250 de Convenciones Colectivas de Trabajo (texto vigente), mantiene, pues, toda su eficacia como acertadamente ha observado la recurrente en términos que el a quo desechó con erróneo fundamento. En consecuencia, la concertación del CCT 1413/14 “E” solo con el sindicato con personería gremial no merece reproche alguno por lo que carece de sustento la objeción constitucional formulada por la cámara respecto de la resolución 2061/14 que lo homologó.
En tales condiciones se impone dejar sin efecto el fallo apelado pues media en el caso el nexo directo e inmediato entre lo debatido y resuelto y las garantías constitucionales que se dicen vulneradas.
Que el juez Lorenzetti suscribe la presente en la localidad de Rafaela, Provincia de Santa Fe, en virtud de las medidas de aislamiento social preventivas dispuestas por las autoridades nacionales.
Por ello, habiendo dictaminado el señor Procurador Fiscal, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Costas por su orden en atención a la índole de las cuestiones debatidas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo con reglo al presente. Hágase saber y, oportunamente, remítase.– Elena I. Highton de Nolasco.– Ricardo L. Lorenzetti.– Juan C. Maqueda.– Carlos F. Rosenkrantz.– Horacio Rosatti (en disidencia).
Disidencia del señor ministro doctor Horacio Rosatti
Considerando:
1º) Que la Agremiación de Empleados Municipales de Salta (ADEMUS), con la adhesión de la Asociación de Trabajadores Municipales de la Ciudad de Salta (ATMCS) y del Sindicato de Trabajadores Municipales de Salta (STMS), promovieron una acción de amparo contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) y la Municipalidad de Salta, con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad de la resolución 2061/14, homologatoria del Convenio Colectivo de Trabajo (CCT) 1413/14 “E”, del citado convenio –en especial de su art. 131– y de toda otra norma que conceda privilegios a las asociaciones con personería gremial incompatibles con los arts. 14 bis y 75, inc. 22, de la Constitución Nacional, y con los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo. Requirió, además, que se ordenara integrar las comisiones de negociación colectiva en el ámbito municipal con el sindicato actor, se tuviera a las demandadas por incursas en “prácticas desleales” y se dispusiera el cese de toda conducta antisindical respecto de ADEMUS. Como medida cautelar, solicitó que el municipio se abstuviera de retener a los trabajadores representados por los mencionados sindicatos el “Aporte Solidario” previsto en el art. 131 del CCT 1413/14 (fs. 15/35).
Respecto de los aspectos fácticos, el sindicato demandante refirió que, al tomar conocimiento de que la Municipalidad y la asociación sindical Unión de Trabajadores Municipales (UTM) estaban negociando la renovación del CCT 278/96, efectuó presentaciones ante el intendente y el Concejo Deliberante, a fin de ser incorporado al proceso, sin obtener respuesta. Por ello, intimó por carta documento a la municipalidad y al Ministerio de Trabajo de la Nación para que cesara la negativa a su respecto de negociar un nuevo convenio. Luego, dijo, remitió nueva comunicación postal solicitando que la autoridad administrativa se abstuviera de homologar el convenio colectivo por haber sido ilegítimamente excluido de las negociaciones y por no haber sido aprobadas estas por el Concejo Deliberante, exigencia obligatoria conforme la Carta Orgánica Municipal (art. 35). Agregó que a fines del año 2014 tomó conocimiento de la resolución homologatoria cuestionada y de la desestimación de sus impugnaciones por carecer ADEMUS de personería gremial y, con ello, de legitimación para intervenir en procedimientos colectivos.
Sobre el convenio colectivo homologado, puntualizó que en su art. 131 establece una retención del 1,5 % de los haberes de los trabajadores que no estuvieran afiliados a UTM –“aporte solidario”– consagrando con ello una “afiliación encubierta” violatoria de la libertad sindical de los afectados.
Precisó que en el mismo artículo –tercer y cuarto párrafos– se estipula un aporte mensual de la municipalidad al sindicato UTM equivalente al 1 % del total de los haberes remunerativos y no remunerativos de los trabajadores municipales alcanzados por el convenio –“contribución solidaria”– cláusula que consideró como una subvención directa a dicha asociación sindical en desmedro de otras que actúan en el mismo ámbito y, por tanto, lesiva de los principios de libertad y pluralidad sindical que rigen en el sector público.
2º) Que el juez de primera instancia hizo lugar al amparo. Entendió que el art. 31 de la ley 23.551 (de asociaciones sindicales), en cuanto otorga derechos exclusivos a los sindicatos con personería gremial para defender y representar los intereses individuales y colectivos de los trabajadores ante el Estado y los empleadores e intervenir en las negociaciones colectivas, era inconstitucional dada su incompatibilidad con los principios de libertad, pluralidad sindical Y no exclusión. Asimismo, decretó la inconstitucionalidad de la resolución 2061/14 del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación en cuanto impidió que la reclamante participara en las negociaciones del convenio colectivo representando los intereses de los trabajadores afiliados, vulnerando el art. 14 bis de la Constitución Nacional, como así también normas internacionales y jurisprudencia que individualizó.
En suma, juzgó arbitrario y carente de sustento qué no se le permitiera al sindicato actor participar en la negociación o renegociación del convenio colectivo, y que se desestimara la petición formulada con anterioridad a la homologación en el expediente administrativo iniciado a tales efectos. Sobre esta base, resolvió que el convenio colectivo impugnado era inaplicable respecto de los afiliados de las entidades reclamantes. Sentado ello, consideró inoficioso pronunciarse sobre la validez del art. 131 del CCT 1413/14 “E”.
La Unión de Trabajadores Municipales de Salta (UTMS), único sindicato con personería gremial del sector que suscribió el CCT impugnado, tras solicitar su incorporación como tercero al proceso, apeló esa decisión.
3º) Que la Sala II de la Cámara Federal de Apelaciones de Salta desestimó el recurso y confirmó la sentencia apelada. Para decidir de tal modo, consideró que debían desecharse los planteos de la recurrente en el sentido de que el derecho exclusivo de los sindicatos con personería gremial para negociar colectivamente nacía no solo del art. 31 de la ley 23.551 sino también del art. 1º de la ley 14.250 y –fundamentalmente– del art. 14 bis de la Constitución Nacional. Entendió que tampoco era de recibo que la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT hubiera considerado que ello era compatible con el Convenio 87. En ese sentido, juzgó que lo resuelto en primera instancia era conteste con la doctrina de esta Corte en “Asociación Trabajadores del Estado c/ Ministerio de Trabajo s/ Ley de Asociaciones Sindicales” (Fallos: 331: 2499); “Rossi, Adriana María c/ Estado Nacional – Armada Argentina s/ sumarísimo” (Fallos: 332:2715); “Asociación Trabajadores del Estado s/ acción de inconstitucionalidad” (Fallos: 336:672) y CSJ 143/2012 (48-N)/ CS1 “Nueva Organización de Trabajadores Estatales c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados s/ amparo”, fallo del 24 de noviembre de 2015.
El a quo recordó que la Corte había considerado inconstitucionales ciertas disposiciones de la ley 23.551 que conceden a los sindicatos con personería gremial privilegios que excedieran i) del reconocimiento de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, II) de consulta por parte de las autoridades y iii) de designación de delegados ante organismos internacionales, en detrimento de la actividad de los simplemente inscriptos del mismo ámbito de actuación. En particular, señaló que en el citado caso “ATE”, de 2013, la Corte había declarado la inconstitucionalidad del inc. a del art. 31 de la ley 23.551 en cuanto impedía que la actora representara los intereses colectivos invocados por considerarlos exclusivos de la asociación sindical con personería gremial.
Sobre esa base jurisprudencial la alzada concluyó que el art. 31, inc. a, de la ley 23.551 de Asociaciones Sindicales, en cuanto establece que es derecho exclusivo de la asociación sindical con personería gremial defender y representar ante el Estado y los empleadores los intereses individuales y colectivos de los trabajadores, era inconstitucional. Ello por cuanto tal privilegio excedía de una mera prioridad en materia de negociación colectiva, para constituirse en una exclusividad no autorizada por el art. 14 bis de la Constitución Nacional, los tratados internacionales con igual jerarquía, el Convenio 87 de la OIT y en las recomendaciones de la citada Comisión de Expertos. El a quo sostuvo, en definitiva, que la doctrina de esta Corte sustituía el término “exclusividad” por el de “prioridad”.
En tales condiciones, el tribunal restó peso al argumento del recurrente en el sentido de que dicha exclusividad también estaba presente en el art. 1º de la ley 14.250 (t. o. 2004), pues dicha norma era anterior a la declarada inconstitucional, por lo que ya no podía ser interpretada de manera aislada, y confirmó la decisión del juez de declarar inconstitucional la resolución 2061/14 homologatoria del convenio colectivo de trabajo.
Finalmente, descartó que el magistrado hubiera omitido expedirse sobre la invalidez del art. 131 del CCT, pues esto fue consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad de la resolución 2061/14, que trajo aparejada la inaplicabilidad del “aporte solidario” previsto en la citada norma, medida que también confirmó.
4º) Que, contra tal pronunciamiento la UTMS interpuso el recurso extraordinario de fs. 301/308.
En primer término planteó la existencia de una cuestión federal directa en los términos del art. 14.1 de la ley 48, por cuanto la cámara confirmó la sentencia que había declarado la inconstitucionalidad del art. 31 de la ley 23.551 y, consecuentemente, de la resolución 2061/14 del Ministerio de Trabajo de la Nación que homologó el CCT 1413/14 suscripto por la apelante.
Afirmó que el a quo –no obstante el error en la aplicación del derecho que supuso la cita del inc. a del art. 31 de la ley 23.551– compartió los fundamentos de inconstitucionalidad de las normas aplicables expuestos en la sentencia de primera instancia y, con ello, convalidó la inconstitucionalidad del derecho concedido por la ley a los entes con personería gremial como únicos sujetos que, en representación de los trabajadores pueden suscribir convenios colectivos.
A renglón seguido, sostuvo que además de la cuestión constitucional enunciada, existe mérito para la apertura de esta instancia excepcional por haberse fundado la decisión apelada en argumentos falaces, que otorgan al fallo solo una apariencia de formalidad, por lo que no constituye la adecuada resolución de las cuestiones sometidas al conocimiento de la alzada, todo ello en violación del debido proceso y del derecho de defensa.
En concreto, controvierte los alcances dados a la doctrina de esta Corte en los precedentes “Asociación Trabajadores del Estado c/ Ministerio de Trabajo” (Fallos: 331:2499); “Rossi, Adriana María c/ Estado Nacional – Armada Argentina” (Fallos: 332:2715); “Asociación Trabajadores del Estado” (Fallos: 336:672) y CSJ 143/2012 (48-N)/CS1 “Nueva Organización de Trabajadores Estatales c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados s/ amparo”, sentencia del 24 de noviembre de 2015. Refiere que en los precedentes citados este Tribunal declaró la inconstitucionalidad del inc. a del art. 31 de la ley 23.551, regla que no es aplicable al caso sub examine en el que se debate el derecho a suscribir convenciones colectivas de trabajo que la ley concede a la organización sindical con personería gremial en el inc. c del mismo artículo. Más aún, afirma que en los mencionados fallos la Corte dejó expresamente a salvo la constitucionalidad del inciso citado en último término y que tal criterio se mantuvo en la causa “Orellano, Francisco Daniel c/ Correo Oficial de la República Argentina S.A. s/ juicio Sumarísimo” (Fallos: 339:760, considerando 14).
En otro orden, aduce que lo decidido se aparta de la legalidad impuesta por la ley 23.551 que adoptó el sistema de mayor representatividad a la hora de acordar derechos a las asociaciones sindicales, configurando un caso de gravedad institucional.
5º) Que el recurso extraordinario fue denegado en lo relativo a las invocadas causales de arbitrariedad y de gravedad institucional, y concedido en cuanto la sentencia apelada interpretó que las normas en juego colisionarían con la Constitución Nacional y el Convenio 87 de la OIT.
Toda vez que no ha sido deducido recurso de hecho por los agravios desestimados, la materia sometida a la decisión de esta Corte se encuentra circunscripta a los términos de la concesión. Por ello, no serán objeto de análisis los planteos relativos a los defectos en la fundamentación de la sentencia –por un supuesto error sobre el inciso que debió abordarse– y a las características del sistema adoptado por la ley de asociaciones profesionales en las que se sustentó la invocación de gravedad institucional.
6º) Que el recurso extraordinario ha sido correctamente concedido puesto que se ha cuestionado la validez de una ley del Congreso y de una resolución emitida por autoridad federal (art. 31 de la ley 23.551 y la resolución 2061/14 del MTEySS), bajo la pretensión de ser contrarias a la Constitución Nacional y el fallo definitivo del superior tribunal de la causa ha sido adverso a los derechos invocados por el apelante con sustento en dichas normas (art. 14, inc. 10, ley 48).
Asimismo, cabe recordar que cuando se encuentra en discusión la inteligencia que cabe asignar a una cláusula de la Constitución, la Corte no se halla limitada por los argumentos del a quo o las posiciones de las partes, sino que le incumbe formular una declaración sobre el punto disputado según la interpretación que rectamente le otorgue (Fallos: 307:1457; 308:647; 311:2688; 312:2254; 314:529; 323:1491; 329:4628; 330:2416; 331:1369, entre otros).
7º) Que la cuestión federal en juego refiere, directamente, a dos cláusulas de la Constitución Nacional. En primer término, la que consagra el derecho de toda persona a crear o participar en una “organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial” (art. 14 bis, primer párrafo). La segunda, y en el contexto de la anterior, la previsión que garantiza a los gremios “concertar convenios colectivos de trabajo” (art. 14 bis, segundo párrafo).
Como ha señalado esta Corte, el primer párrafo del citado artículo de la Constitución Nacional estableció para nuestro país, de manera concluyente, un modelo sindical libre, democrático y desburocratizado (disidencia del juez Rosatti en Fallos: 340:437; “Sindicato Único de Trabajadores Privados de la Libertad Ambulatoria SUTPLA y otro”, Fallos: 342:197, considerando 6º, y “Farfán, Julio Antonio y otros”, Fallos: 342:654).
Un modelo sindical libre es, desde la perspectiva del trabajador, aquel que le ofrece la posibilidad de pertenecer a uno, a más de uno o a ningún sindicato, no quedando el derecho a trabajar supeditado a una afiliación gremial; desde la perspectiva institucional es un modelo que desalienta la concentración y el monopolio.
Un modelo sindical democrático es el que se organiza sobre la base de la representatividad de sus administradores, la activa participación de los afiliados y el pluralismo, lo que involucra la integración de la/las minoría(s) en la toma de decisiones.
Un modelo sindical desburocratizado es aquel que reconoce los derechos gremiales constitucionales a las organizaciones de trabajadores –en tanto entidades llamadas a coadyuvar en la promoción del bienestar general (Fallos: 331:2499)– “por la simple inscripción en un registro especial” (art. 14 bis, primer párrafo), requisito que se cumple con la registración prevista en la ley 23.551.
El régimen legal infraconstitucional no puede retacear tales derechos justificándolo “en la mayor representatividad” del sindicato con personería gremial. En el ámbito de la negociación para celebrar convenios colectivos, la “mayor representatividad” de un sindicato debe expresarse en la composición cuantitativa de la mesa paritaria, sin que ello autorice a excluir a los sindicatos menos representativos. De lo contrario se estaría desvirtuando –ministerio legis– el perfil democrático que la Constitución explicita en el art. 14 bis no solo en referencia a la organización interna de los gremios sino también a la relación intergremial.
8º) Que la télesis del art. 14 bis que antecede no encuentra tensión alguna con los precedentes de esta Corte. En la causa “Asociación Trabajadores del Estado c/ Ministerio de Trabajo” (Fallos: 331:2499) se cuestionó la facultad reconocida a ese tipo de sindicatos para convocar la elección de delegados de personal (art. 41, inc. a, de la ley 23.551); en “Rossi, Adriana María c/ Estado Nacional – Armada Argentina” (Fallos: 332:2715) se impugnó el otorgamiento de protección especial a delegados y representantes gremiales de sindicatos con personería (art. 52 de la citada ley); en “Asociación de Trabajadores del Estado” (Fallos: 336:672) se discutió el derecho conferido a las asociaciones referidas de representar con exclusividad los intereses colectivos de los trabajadores ante el Estado y los empleadores (art. 31, inc. a, íd.), en tanto que en CSJ 143/2012 (48-N)/CS1 “Nueva Organización de Trabajadores Estatales c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados s/ amparo (sentencia del 24 de noviembre de 2015) se objetó la concesión de franquicias y licencias especiales a delegados y dirigentes de sindicatos con personería (arts. 44 y 48 íb.).
En cuanto al caso “Orellano, Francisco Daniel c/ Correo Oficial de la República Argentina S.A.” (Fallos: 339:760), referido al ejercicio del derecho de huelga, esta Corte estableció que el “gremio” al que alude el segundo párrafo del art. 14 bis era, precisamente, la organización sindical libre y democrática reconocida por la simple inscripción en un registro especial. En efecto, sostuvo el Tribunal que “[c]oncretamente, corresponde entender que los ‘gremios’ mencionados en el segundo párrafo del art. 14 bis como titulares del derecho de declarar una huelga no son otra cosa que aquellas entidades profesionales que surgen como fruto del despliegue del derecho a la ‘organización sindical libre y democrática’ reconocido a los trabajadores en el párrafo anterior, es decir, a las asociaciones sindicales a las que la Constitución habilita para el ejercicio de derechos colectivos cuando satisfacen el requisito de su ‘simple inscripción en un registro especial’” (considerando 8º).
Se comparta o no se comparta la doctrina judicial emergente de los precedentes citados en este considerando, lo cierto es que -a diferencia de lo que sostiene el recurrente han sido interpretados correctamente por el a quo y no entran en colisión con la decisión de baja instancia.
9º) Que tampoco se opone a la conclusión expuesta la circunstancia de que pueda entenderse que en el ámbito internacional la doctrina desarrollada por los órganos llamados a interpretar sus disposiciones (v. gr. Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT y Comité de Libertad Sindical) toleren una “prioridad” en favor de un tipo de sindicato (Observación individual sobre el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 –núm. 87–, Argentina –ratificación: 1960–, 2008) que apareje, en la práctica, la exclusión de otros. Por lo demás, propia constitución de la Organización Internacional del Trabajo estipula que “[el ningún caso podrá considerarse que la adopción de un convenio o de una recomendación por la Conferencia, o la ratificación de un convenio por cualquier miembro, menoscabará cualquier ley, sentencia, costumbre o acuerdo que garantice a los trabajadores condiciones más favorables que las que figuren en el convenio o en la recomendación” (art. 19.8).
Es preciso recordar que en el sistema constitucional argentino las cláusulas de la normativa internacional (y lógicamente sus correlativas interpretaciones) no pueden ser entendidas como una modificación o restricción de los derechos y garantías establecidos en la Constitución Nacional. Así lo expresa con claridad el art. 75, inc. 22, de la Norma Fundamental al establecer que aquellas normas “no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos”.
En definitiva, el caso sub examine revela que postular que el derecho internacional en materia de derechos humanos es siempre más tuitivo que el derecho constitucional en la materia, importa consagrar un prejuicio antes que una regla de justicia.
Que el juez Rosatti suscribe la presente en la localidad de Santa Fe, Provincia de Santa Fe, en virtud de las medidas de aislamiento social preventivas dispuestas por las autoridades nacionales.
Por ello, habiendo dictaminado el señor Procurador Fiscal, corresponde declarar formalmente admisible el recurso extraordinario y confirmar la sentencia apelada en cuanto declaró la inconstitucionalidad del art. 31 de la ley 23.551. Costas por su orden en atención a la índole de las cuestiones debatidas. Hágase saber y, oportunamente, remítase.– Horacio Rosatti.
R., A. S. y Otro c. Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba s/ amparo – Recurso de apelación (CSJ 808/2012 (48-R)/CS1)
Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa R., A. S. y otro c/ Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba s/ amparo – recurso de apelación”, para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1º) Que el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba, al confirmar la sentencia dictada en la instancia local anterior, rechazó la acción de amparo promovida por A. S. R., en su carácter de retirada del Servicio Penitenciario local, y M. P., en representación de la Asociación Civil Clínica Jurídica de Interés Público Córdoba, con el objeto de que se autorizase al personal del mencionado servicio a ejercer el derecho de asociación sindical.
Al efecto, entre otros cuestionamientos, las actoras plantearon la inconstitucionalidad del art. 19, inc. 10, de la ley 8231 –Ley Orgánica del Servicio Penitenciario provincial, que veda a los agentes penitenciarios la posibilidad de agremiarse– por vulnerar al derecho a constituir sindicatos reconocido tanto por la Ley Suprema como por diversos tratados internacionales con jerarquía constitucional.
2º) Que para resolver como lo hizo el Tribunal Superior (fs. 190/203 de los autos principales, cuya foliatura será la citada en lo sucesivo) sostuvo que, si bien en su art. 14 bis “la Constitución Nacional receptó el principio de protección de la libertad sindical”: lo cierto es que el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en su art. 9, dejó librado “a la autonomía legislativa de los estados miembros establecer el alcance del derecho de sindicación de las fuerzas armadas y de la policía, y las exclusiones al ejercicio de ese derecho deben ser interpretadas en sentido restrictivo”. En tal sentido recordó que la posible restricción o exclusión del personal de fuerzas de seguridad también ha sido contemplada con análogos alcances en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 22), el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (art. 8.2.) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica (art. 16.3.).
Explicó que, en el ámbito interno, la Constitución Nacional efectúa “un reparto de atribuciones entre los diferentes niveles del gobierno, frente al cual, la materia referida al empleo público constituye una típica reserva legislativa de poderes no delegados por los gobiernos locales al gobierno federal, sin perjuicio de reconocerles límites competenciales sustantivos emergentes, para el caso particular, de las prescripciones del art. 14 bis, 75 inc. 22 y concordantes”. De este modo, entendió que la misión que el ordenamiento asigna a las fuerzas de seguridad policial y penitenciarias, representa un interés de indudable relevancia en el orden constitucional, cuya organización, por sus características, justifica que el legislador imponga límites específicos que contribuyan a fortalecer los valores constitucionales de disciplina, sujeción jerárquica y unidad interna.
Sobre estas bases entendió que la Provincia de Córdoba había decidido prohibir al personal penitenciario en actividad la posibilidad de “agremiarse, o efectuar proselitismo sindical o político en el ámbito de la institución” (art. 19, inc. 10, de la ley provincial 8231) y consideró que “la regla de la prohibición de sindicación no quebranta la letra ni la intención de la normas convencionales e internacionales”.
3º) Que contra tal decisión la parte actora dedujo recurso extraordinario (fs. 206/225) en el cual plantea, por un lado, la existencia de cuestión federal en tanto se reconoció validez a la norma local que había cuestionado por contraria a la Constitución Nacional y a los tratados internacionales invocados y, por otro, la arbitrariedad del fallo, en la medida en que omitió dar tratamiento a argumentos conducentes para la correcta solución del caso, concretamente, que, de acuerdo con la opinión del Comité de Libertad Sindical de la OIT, el personal de establecimientos penitenciarios debía gozar del derecho de sindicación. La denegación de ese remedio dio origen a la queja en examen.
4º) Que el recurso extraordinario es formalmente procedente porque se ha puesto en cuestión la validez de una ley provincial bajo la pretensión de que es contraria a la normativa federal mencionada y el a quo ha declarado la validez de dicha ley (art. 14, inc. 2º, de la ley, 48). Cabe recordar que en la tarea de esclarecer la interpretación de las normas federales el Tribunal no se encuentra limitado por los argumentos del apelante o del a quo sino que le incumbe efectuar una declaración sobre el punto en disputa de acuerdo con el alcance que rectamente les otorgue (Fallos: 307:1457; 308:647; 311:2688; 312:2254; 323:1491, entre muchos otros). Habida cuenta de que junto a la mencionada cuestión federal las recurrentes plantean también la arbitrariedad del fallo, corresponde examinar en forma conjunta sus agravios ya que ambos puntos se encuentran inescindiblemente ligados entre sí (confr. Doctrina de Fallos: 330:4331; 338:556 y 757, entre muchos más).
5º) Que, en cuanto a su sustancia, la cuestión planteada en el sub lite es análoga a la examinada en la causa “Sindicato Policial Buenos Aires c/ Ministerio de Trabajo s/ ley de asociaciones sindicales” (Fallos: 340:437).
Ello es así pues si bien en este caso la discusión no se centra, como en el antecedente, en la existencia o no del derecho a la sindicación, de agentes policiales sino de los integrantes del servicio penitenciario provincial (activos y pasivos), lo cierto es que en ambos supuestos se trata de miembros de fuerzas de seguridad estatales cuya organización, sus actividades laborales y sus estatutos legales exhiben una evidente similitud, circunstancia que exige otorgar un tratamiento homogéneo a la situación de unos y otros. Cabe destacar, en ese sentido, que la ley 8231, que regula el Servicio Penitenciario de la Provincia de Córdoba establece como deber esencial del personal penitenciario en actividad “a los fines del cumplimiento de la misión asignada a la institución, cuando corresponda, portar armamento, y hacer uso racional y adecuado del mismo con fines de prevención, y, en caso en que fuere indispensable para rechazar violencias, vencer resistencias, evitar evasiones o su tentativa, extender su uso a fines de defensa y disuasión…” (art. 12, inc. 5). La disposición transcripta guarda similitud con la prevista para el personal policial de la provincia (art. 15, incs. d y e, de la ley 9728). Además, con arreglo a otros preceptos de la ya mencionada ley 8231, los agentes activos y pasivos del servicio penitenciario están sometidos a un “estado penitenciario”, esto es, una situación jurídica que resulta de un conjunto de derechos y obligaciones especiales entre los que se destacan: a) el agrupamiento en escalas jerárquicas –individualizadas en grados–, b) la organización en cuerpos y escalafones bajo la primacía de una superioridad, c) el sometimiento a un régimen disciplinario, d) el ejercicio de potestades de mando y disciplinarias, y e) el uso de uniforme (arts. 1, 2, 3, 7, 8, 12 y 35 de la ley 8231). El cuadro descripto es prácticamente idéntico al que enmarca a la actividad policial tanto en el orden federal como en el provincial (confr. arts. 2, 3, 4, 6, 8, 12 y concs. de la ley nacional 21.965 y arts. 2, 3, 4, 5, 7, 8 y concs. de la ley 9728 de la Provincia de Córdoba).
6º) Que el Tribunal no deja de advertir que, como ha sido invocado por las recurrentes, ante denuncias y requerimientos articulados por diversas organizaciones locales e internacionales, el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT han distinguido, a los efectos del reconocimiento del derecho a agremiarse, entre la situación de la policía y las fuerzas armadas y la del personal de establecimientos penitenciarios (cabe citar al respecto, entre otros, los señalamientos formulados en los casos de Botswana, Fiji, Ghana, Kasajstán en Libertad sindical y negociación colectiva, Informe de 1a Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 101ª reunión, 2012, Informe III, Parte 1A, págs. 87/88, 152/158, 166/167, 204/206, respectivamente y Libertad sindical: Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Ginebra, OIT, 5a. ed. Revisada, 2006, párr. 232). Con relación a ello, sin dejar de ponderar el significativo valor que tienen las opiniones de los mencionados cuerpos de la organización internacional a los fines de interpretar y aplicar los convenios celebrados en el seno de esta, como ha sido destacado reiteradamente por esta Corte (entre otros en Fallos: 332:2715, considerando 6º y 331:2499, considerando 8º), es preciso poner de relieve que tales opiniones se originan en el examen de situaciones puntuales constatadas en diversos Estados que presentan múltiples diferencias entre sí en razón de su historia, su organización institucional, sus tradiciones políticas y jurídicas, etc. De ahí que, en cada caso, resulte necesario discernir cuidadosamente si la directiva fijada para dar respuesta a una situación específica suscitada en determinado país resulta trasladable a la originada en donde gravitan circunstancias particulares derivadas de una disímil trayectoria institucional, política y jurídica.
7º) Que, efectuada la anterior advertencia, cabe señalar que, como surge de los datos proporcionados en los informes y estudios de los referidos organismos, el distingo conceptual formulado respecto de la caracterización del personal de la policía y las fuerzas armadas y el de establecimientos penitenciarios se ha debido a la existencia de diferencias en el “cometido” encomendado a los integrantes de una y otra categoría de trabajadores (Libertad sindical y negociación colectiva, Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 101 reunión, 2012, Informe III, Parte 1A, págs. 87/88 correspondientes a Botswana) o en la semejanza que exhibía la labor de los agentes penitenciarios con la desplegada en otros países por otros servidores públicos –entre ellos, el personal de extinción de incendios, en el caso de Japón (caso 2183 del Comité de Libertad Sindical)– circunstancias que no se configuran en el caso de la Argentina y, especialmente en la Provincia de Córdoba donde, como quedó expuesto líneas más arriba, los servicios penitenciarios son parte integrante, sin duda, de las fuerzas de seguridad estatales, su “cometido” es coincidente con el de la policía en tanto que el personal de extinción de incendios, salvo el organizado como “voluntario” (regido por la ley 8058), forma parte de los planteles de la propia institución policial (ver www.policiacordoba.gov.ar/ institucion.asp#confinst).
8º) Que la especial caracterización del personal penitenciario a la que se viene haciendo referencia, excluye la posibilidad de aplicar a este caso la apreciación formulada por la Comisión de Expertos al expedirse en el caso Fiji (Libertad sindical y negociación. colectiva, Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 101a reunión, 2012, Informe III, Parte 1A, págs. 152/158), oportunidad en que expresó que consideraba “que las funciones que ejerce el personal de los establecimientos penitenciarios no son las mismas que ejercen regularmente las fuerzas armadas y la policía”.
Por lo demás, constituye una prueba no desdeñable acerca de la semejanza existente entre la labor policial y la cumplida en los establecimientos penitenciarios el hecho de que agentes que despliegan su actividad en una y otra institución se han agrupado para conformar organizaciones de carácter mixto con miras a actuar como sujetos de derecho sindical. Tal es el caso de la autodenominada “Federación Argentina de Sindicatos Policiales y Penitenciarios (FASIPP)” que, junto con el sindicato de policías bonaerenses presentó ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT una queja frente a la denegación de la inscripción gremial de este último y que dio lugar a la respuesta a la que se hizo expresa alusión en la sentencia dictada en el precedente “Sindicato Policial Buenos Aires” (considerando 40 del voto de la mayoría).
9º) Que en las condiciones expuestas, la doctrina establecida en este último fallo se proyecta sobre el presente caso en cuanto determina que en nuestro sistema jurídico el derecho a sindicalizarse reconocido a los miembros de la policía y de los demás cuerpos de seguridad interna por los tratados internacionales sobre derechos humanos está sujeto a las restricciones o a la prohibición que surjan de una ley formal (considerandos 14, 16 y 21 del voto de la mayoría y considerando 6º del voto en disidencia del juez Maqueda). Y tal ley, en virtud de la distribución de competencias instituida en nuestro país, es del resorte del legislador provincial pues lo atinente a las vinculaciones entre las autoridades provinciales y los miembros de sus fuerzas de seguridad pertenece a la esfera del empleo público local y, por lo tanto, integra el derecho público de cada provincia (confr. fallo citado, voto de la mayoría, considerando 16 y precedentes allí indicados y voto citado del juez Maqueda, considerando 7º).
10) Que a tenor de las pautas jurisprudenciales sucintamente reseñadas en el apartado precedente, el reconocimiento del derecho de sindicación a los miembros de los cuerpos de seguridad provinciales se encuentra supeditado a que no exista una ley local que prohíba o restrinja su ejercicio, condición que se ha juzgado perfectamente válida en función de las expresas directivas consagradas en la normativa integrante del bloque de constitucionalidad.
Por lo tanto, en el caso sub examine, cuyo objeto ha sido justamente lograr que se remueva la prohibición legalmente impuesta a los agentes del servicio penitenciario por la legislación provincial (art. 19, inc. 10, de la ley 8231) corresponde, con arreglo a la doctrina constitucional referida, confirmar la decisión del a quo que no admitió el planteo de inconstitucionalidad del precepto cuestionado.
Que el juez Lorenzetti suscribe la presente en la localidad de Rafaela, Provincia de Santa Fe, en virtud de las medidas de aislamiento social preventivas dispuestas por las autoridades nacionales.
Por ello, habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal subrogante, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada.
Costas por su orden en atención a la naturaleza de la cuestión debatida. Agréguese la queja al principal, notifíquese y, oportunamente, remítase.– Ricardo L. Lorenzetti.– Elena I. Highton de Nolasco.– Juan C. Maqueda.– Horacio Rosatti (en disidencia).
Disidencia del señor ministro doctor don Horacio Rosatti
Considerando:
1º) Que el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba, al confirmar la sentencia dictada en la instancia anterior, rechazó la acción de amparo colectivo (art. 43 de la Constitución Nacional) promovida por A. S. R., en su carácter de empleada en situación de retiro del Servicio Penitenciario Provincial, y M. P., en representación de la Asociación Civil Clínica Jurídica de Interés Público Córdoba, con el objeto de que se autorice al personal del mencionado servicio a ejercer el derecho de asociación en sus diversas formas, incluidos los derechos a la organización y/o formación de un sindicato de empleados del Servicio Penitenciario y se ordenaran las medidas convenientes para asegurar el ejercicio de los derechos reconocidos.
Las actoras habían fundado su petición en el art. 14 bis de la Constitución Nacional que reconoce el derecho de los trabajadores a una organización sindical libre y democrática, en los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), y en las disposiciones de los tratados internacionales de rango constitucional que tutelan la libertad sindical (art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional). Sobre esta base, y las previsiones de los arts. 5, 31, 14 y 75, inc. 12, de la Constitución Nacional, habían planteado la inconstitucionalidad del art. 19, inc. 10, de la ley provincial 8231 –Ley Orgánica del Servicio Penitenciario– que veda a los agentes penitenciarios la posibilidad de agremiarse, y de las normas que prevén las sanciones a las conductas proscriptas (art. 9, incs. 10 y 13, y art. 10, inc. 34, del decreto 199/06).
En concreto, postularon que las cuestionadas disposiciones locales invadieron competencias legislativas propias del Congreso Nacional, al excluir del ámbito de aplicación de la ley 23.551 al personal penitenciario provincial, sin que exista en su texto norma alguna al respecto, menoscabando los derechos fundamentales invocados, junto con el derecho a la igualdad y a la libertad de expresión.
2º) Que para denegar la pretensión la Corte provincial (fs. 190/203 de los autos principales, cuya foliatura será citada en lo sucesivo) sostuvo que, si bien en su art. 14 bis “la Constitución Nacional receptó el principio de protección de la libertad sindical”, lo cierto es que el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en su art. 9, dejó librado “a la autonomía legislativa de los Estados miembros establecer el alcance del derecho de sindicación de las fuerzas armadas y de la policía, y las exclusiones al ejercicio de ese derecho deben ser interpretadas en sentido restrictivo”. En tal sentido recordó que la posible restricción o exclusión del personal de fuerzas de seguridad también ha sido contemplada con análogos alcances en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 22), el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (art. 8.2.) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica (art. 16.3.).
En otro orden, descartó el argumento de la parte actora conforme al cual todo lo referido al derecho del trabajo y de la seguridad social es materia de fondo de competencia exclusiva del Congreso de la Nación por imperio del art. 75, inc. 12, de la Constitución Nacional. Sostuvo, en concreto, que –en el ámbito interno– la Constitución Nacional efectúa “un reparto de atribuciones entre los diferentes niveles del gobierno, frente al cual, la materia referida al empleo público constituye una típica reserva legislativa de poderes no delegados por los gobiernos locales al gobierno federal, sin perjuicio de reconocerles límites competenciales sustantivos emergentes, para el caso particular, de las prescripciones del art. 14 bis, 75 inc. 22 y concordantes…”. En este marco, sostuvo que las singulares características definitorias de la función estatal penitenciaria trasuntan una distinción que en el marco jurídico público de la Provincia de Córdoba no puede ser descalificada por arbitraria, inequitativa o discriminatoria.
Entendió, entonces, que el diferente trato –restricción del derecho de sindicación– responde a una razón objetiva basada en la “categoría profesional” expresamente prevista en el Convenio 87 de la OIT y que tal límite contribuye a fortalecer los valores constitucionales de disciplina, sujeción jerárquica y unidad interna en las fuerzas armadas y de seguridad.
En suma, concluyó que la decisión de la Provincia de Córdoba de prohibir al personal penitenciario en actividad la posibilidad de “agremiarse, o efectuar proselitismo sindical o político en el ámbito de la institución” (art. 19, inc. 10, de la ley provincial 8231) no quebranta la letra ni la intención de las normas convencionales e internacionales, y que la ley 23.551 resulta inaplicable por haber sido excluidas las fuerzas de seguridad del derecho a la sindicalización con sustento en los Convenios 87, 98, 151 y 154 de acuerdo a las leyes de ratificación respectiva, disposiciones estas de rango superior.
3º) Que contra tal decisión la parte actora dedujo recurso extraordinario (fs. 206/225) en el cual plantea, por un lado, la existencia de cuestión federal en tanto se reconoció validez a la norma local que había cuestionado por contraria a la Constitución Nacional y a los tratados internacionales invocados y, por otro, la arbitrariedad del fallo, en la medida en que omitió dar tratamiento a argumentos conducentes para la correcta solución del caso. En concreto, que de acuerdo con la opinión del Comité de Libertad Sindical de la OIT el personal de establecimientos penitenciarios debía gozar del derecho de indicación. La denegación de ese remedio dio origen a la queja en examen.
4º) Que el recurso extraordinario es formalmente procedente porque se ha puesto en cuestión la validez de una ley provincial (ley 8231, art. 19: “Queda prohibido al personal penitenciario en actividad: […] inciso 10) Agremiarse, o efectuar proselitismo sindical o político en el ámbito de la institución”) bajo la pretensión de ser contraria a la Constitución Nacional y el a quo ha declarado la validez de dicha ley (art. 14, inc. 2º, de la ley 48). En cuanto a la legitimación activa de los reclamantes, si bien la norma cuestionada solo refiere al personal penitenciario en actividad y una de las presentadas se encuentra en situación de retiro, cabe destacar que: i) se ha reclamado el derecho a la sindicalización de todo el personal penitenciario (lo que incluiría a los pasivos); ii) la interpretación realizada por la Corte provincial no distingue con arreglo a la situación de revista; y iii) la acción es igualmente promovida por una representante una ONG que se encuadra en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional para promover una demanda de este tipo.
5º) Que habida cuenta de que junto a la mencionada cuestión federal las recurrentes plantean también la arbitrariedad del fallo, corresponde examinar en forma conjunta sus agravios ya que ambos puntos se encuentran inescindiblemente ligados entre sí (confr. doctrina de Fallos: 330:4331; 338:556 y 757, entre otros). Conviene memorar que en la tarea de esclarecer la interpretación de las cláusulas constitucionales esta Corte no se encuentra limitada por los argumentos del apelante o del a quo sino que le incumbe efectuar una declaración sobre el punto en disputa de acuerdo con el alcance que rectamente les otorgue (Fallos: 307:1457; 308:647; 311:2688; 312:2254; 323:1491, entre muchos otros).
6º) Que la cuestión federal en juego refiere, directamente, a la cláusula de la Constitución Nacional que consagra el derecho de toda persona a crear o participar en una “organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial” (art. 14 bis, primer párrafo).
Como ha señalado esta Corte, el párrafo de marras consagró un modelo sindical libre, democrático y desburocratizado (voto en disidencia del juez Rosatti en Fallos: 340:437, y votos en “Sindicato Único de Trabajadores Privados de la Libertad Ambulatoria SUTPLA y otro c/ Estado Nacional – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación y otros s/ acción de amparo” (Fallos: 342:197), considerando 6º, y “Farfán, Julio Antonio y otros s/ amenazas agravadas, daños agravados, turbación al ejercicio de la función pública, San Pedro de Jujuy” (Fallos: 342:654).
Un modelo sindical libre supone un régimen plural y no único, no concentrado ni monopólico. Conlleva la posibilidad de pertenecer a uno, a más de uno o a ningún sindicato y no es compatible con un ordenamiento en el que el derecho a trabajar quede supeditado a una afiliación gremial (Fallos: 267:215).
El carácter democrático determina que el sistema sindical deba ser representativo, participativo, pluralista y tolerante. Y en cuanto al calificativo de desburocratizado del modelo, significa que el reconocimiento de la organización de trabajadores –en tanto entidad llamada a coadyuvar en la promoción del bienestar general (Fallos: 331:2499)– se configura, conforme expresa el texto fundamental “por la simple inscripción en un registro especial” (art. 14 bis, primer párrafo), requisito que se cumple con la registración prevista en la ley 23.551.
Este “modelo” ha sido reconocido por la Corte en las causas “Asociación Trabajadores del Estado” (Fallos: 331:2499), “Rossi, Adriana María” (Fallos: 332:2715) y CSJ 143/2012 (48-N)/CS1 “Nueva Organización de Trabajadores Estatales c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados s/ amparo”, del 24 de noviembre de 2015.
Sobre las bases expuestas en el primer párrafo del art. 14 bis, el constituyente asignó a los gremios, en el segundo párrafo del mismo artículo, los siguientes “derechos” para posibilitar el ejercicio de su noble función: concertar convenios colectivos de trabajo, recurrir a la conciliación y al arbitraje y la huelga.
En definitiva, conforme a lo dicho y a los efectos de este pronunciamiento, se concluye que –en el marco del citado art. 14 bis– es posible distinguir:
– “el derecho de los trabajadores a asociarse en instituciones sindicales” (final del primer párrafo), cuyo ejercicio solo puede ser reglamentado al efecto de cumplir con los requisitos básicos que habiliten la inscripción de la asociación en un registro especial; y,
– “los derechos y garantías reconocidos a tales asociaciones para la consecución de sus fines” (segundo párrafo del artículo en cita), cuyo ejercicio admite limitaciones y/o restricciones varias a afectos de preservar el orden y promover el bienestar general.
7º) Que esta Corte ha señalado que el derecho de sindicalización del personal de las fuerzas de seguridad no confronta con valores constitucionales tales como la paz interior, la seguridad de las personas o el orden público (Fallos: 340:437, voto en disidencia del juez Rosatti).
En efecto, el hecho de que la organización de las fuerzas de seguridad sea jerárquica y vertical no resulta un factor inhibitorio de la sindicación ni contradictorio con la deliberación democrática y participativa que debe preceder las decisiones y guiar la acción gremial. Ello así por los siguientes dos motivos: en primer lugar, porque la jerarquía es propia de toda organización burocrática, sea esta militar, de seguridad o de otro tipo (Weber, Max, “Qué es la burocracia”, ed. Tauro, pág. 5); y, en segundo lugar, porque la deliberación democrática interna en materia gremial no impide que el resultado de esa deliberación se vea plasmado en reivindicaciones unificadas, tal como es práctica en la realidad del mundo del trabajo.
En definitiva, el derecho del personal del servicio penitenciario provincial a constituir una asociación sindical resulta de la aplicación directa del art. 14 bis, primer párrafo, in fine, de la Constitución Nacional, sin que sea necesaria intermediación normativa alguna sino la mera inscripción en un registro especial. Luego, toda norma infraconstitucional que prohíba el ejercicio de tal derecho deviene manifiestamente inconstitucional.
8º) Que la interpretación del art. 14 bis que antecede no se encuentra en tensión con la circunstancia de que en el ámbito internacional la doctrina desarrollada por los órganos llamados a interpretar sus disposiciones (v. gr.: Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT y Comité de Libertad Sindical) toleren una “restricción” de tal magnitud que, en la práctica, suponga la supresión del derecho a sindicalizarse del personal penitenciario. En tal caso, esta disparidad no hace sino revelar que en ocasiones las normas locales son más tuitivas de derechos que las normas y/o interpretaciones internacionales.
Es imperativo recordar que en el sistema constitucional argentino las cláusulas de la normativa internacional (y lógicamente sus correlativas interpretaciones) no pueden ser entendidas como disminución o restricción a los derechos y garantías establecidos en la Constitución Nacional. Así lo expresa con claridad el art. 75, inc. 22 de la Norma Fundamental al establecer que aquellas normas “no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos”, conforme fue señalado en Fallos: 328:1602. En sintonía, la propia constitución de la Organización Internacional del Trabajo estipula que “[e]n ningún caso podrá considerarse que la adopción de un convenio o de una recomendación por la Conferencia, o la ratificación de un convenio por cualquier Miembro, menoscabará cualquier ley, sentencia, costumbre o acuerdo que garantice a los trabajadores condiciones más favorables que las que figuren en el convenio o en la recomendación” (art. 19.8).
9º) Que afirmado el derecho a sindicalizarse del personal de las fuerzas de seguridad, incluidos los penitenciarios, cabe abordar la cuestión referida al reconocimiento y amplitud de los derechos y garantías de las asociaciones sindicales de ese particular ámbito. La naturaleza de la actividad que presta su personal torna necesaria una reglamentación que permita articular los intereses del sector y los de la sociedad toda, como ocurre con otras actividades (salud, provisión de agua potable, electricidad, etc.).
Así lo ha entendido el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), incorporado a nuestro orden jurídico con jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional), que permite el establecimiento de restricciones al ejercicio de los derechos sindicales siempre que resulten necesarias en interés de la seguridad nacional, el orden público, o la protección de los derechos y libertades ajenos (art. 8º, acápite 1, incs. b y c).
En el mismo sentido se pronunció el Comité de Libertad Sindical de la OIT, al señalar que “la Conferencia Internacional del Trabajo tuvo intención de dejar que cada Estado juzgue en qué medida considera oportuno acordar a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía los derechos previstos en el Convenio…” (caso nº 2240, informe 332. “Queja contra el Gobierno de Argentina presentada por el Sindicato Policial Buenos Aires [SIPOBA] y la Federación Argentina de Sindicatos Policiales y Penitenciarios [FASIPP]”).
10) Que, tal como se advirtió en Fallos: 340:437, voto en disidencia del juez Rosatti, conforme a lo dispuesto por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 8.2.), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 22.2) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 16.3.), todos incorporados al orden jurídico argentino con jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional), las restricciones al ejercicio de los derechos sindicales de los miembros de las fuerzas armadas o de la policía deben ser decididas mediante una ley formal. Lo dicho es concordante con lo expresado en los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo (arts. 9.1 y 5.1, respectivamente).
A similar conclusión lleva el examen de las disposiciones –de jerarquía supra legal– del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), de 1988, cuyo art. 8º consagra el derecho de los trabajadores a organizar sindicatos pero deja en claro que los miembros de las fuerzas armadas y de la policía estarán sujetos a las limitaciones y restricciones que imponga la ley, y cuyo art. 5º precisa que los Estados partes solo podrán establecer restricciones y limitaciones al ejercicio de los derechos establecidos en el Protocolo mediante leyes.
11) Que asumida la necesidad de reglamentar legislativamente los derechos reconocidos a los sindicatos que nuclean al personal de las fuerzas de seguridad, para evitar que su ejercicio confronte con intereses vitales de la población, el cuadrante del debate se desplaza hacia la identificación del sujeto habilitado para reglamentar.
En tal sentido, siendo nuestro régimen político de cuño federal (art. 1º y cc. de la Constitución Nacional), corresponderá –conforme sea la fuerza de seguridad que se trate– la actuación del Congreso de la Nación o de las legislaturas provinciales o, en su caso, de la legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En el caso específico de una provincia como la concernida en la presente causa, debe decirse que –como las otras provincias– mantiene, dentro de sus potestades no delegadas, la facultad de regular el diseño, la organización y las modalidades de prestación del servicio de seguridad en su respectiva jurisdicción (arts. 121, 122 y cc. de la Constitución Nacional; doctrina de Fallos: 329:3065; 330:1135 –considerando 6º–, etc.).
12) Que, en resumen, conforme a lo hasta aquí dicho, el derecho a la sindicalización de la fuerza de seguridad provincial surge directamente de la Constitución Nacional, por lo que no puede ser prohibido –sino tan solo pasible de reglamentación habilitante– por parte de la legislatura local, y los derechos emergentes de la sindicalización sí pueden ser reglamentados y aun prohibidos por ley formal, atendiendo a las peculiares características de la actividad concernida, como ocurre con el derecho de huelga en países como Perú (art. 42 de la Constitución de 1993), Chile (art. 19, inc. 16, in fine de la Constitución de 2005) y Brasil (sentencia del Supremo Tribunal Federal del 5 de abril de 2017), por considerarlo incompatible con la protección de los derechos de terceros y la seguridad pública.
Bajo estas premisas, corresponde en el sub judice declarar la inconstitucionalidad de la ley provincial 8231, art. 19, inc. 10, en cuanto prohíbe el derecho a la libre asociación, y de las normas que establecen sanciones a las conductas proscriptas (art. 9, incs. 10 y 13, y art. 10, inc. 34, del decreto 199/06) y reconocer, por aplicación directa del art. 14 bis de la Constitución Nacional, el derecho del personal del servicio penitenciario de la Provincia de Córdoba a sindicalizarse mediante la simple inscripción en el registro respectivo, previo cumplimiento de los requisitos habilitantes.
Lo dicho no impide que por vía de la legislación local se restrinja, limite y/o –en el extremo– prohíba el ejercicio de derechos emergentes de la sindicalización en orden al bienestar general.
Que el juez Rosatti suscribe la presente en la localidad de Santa Fe, Provincia de Santa Fe, en virtud de las medidas de aislamiento social preventivas dispuestas por las autoridades nacionales.
Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, corresponde hacer lugar a la queja, declarar procedente el recurso extraordinario y revocar la sentencia apelada. Costas por su orden en atención a la índole de las cuestiones debatidas.
Agréguese la queja al principal y vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Hágase saber Y, oportunamente, remítase.– Horacio Rosatti.
R., A. S. y Otro c. Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba s/ amparo – Recurso de apelación (CSJ 808/2012 (48-R)/CS1)
Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa R., A. S. y otro c/ Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba s/ amparo – recurso de apelación”, para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1º) Que el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba, al confirmar la sentencia dictada en la instancia local anterior, rechazó la acción de amparo promovida por A. S. R., en su carácter de retirada del Servicio Penitenciario local, y M. P., en representación de la Asociación Civil Clínica Jurídica de Interés Público Córdoba, con el objeto de que se autorizase al personal del mencionado servicio a ejercer el derecho de asociación sindical.
Al efecto, entre otros cuestionamientos, las actoras plantearon la inconstitucionalidad del art. 19, inc. 10, de la ley 8231 –Ley Orgánica del Servicio Penitenciario provincial, que veda a los agentes penitenciarios la posibilidad de agremiarse– por vulnerar al derecho a constituir sindicatos reconocido tanto por la Ley Suprema como por diversos tratados internacionales con jerarquía constitucional.
2º) Que para resolver como lo hizo el Tribunal Superior (fs. 190/203 de los autos principales, cuya foliatura será la citada en lo sucesivo) sostuvo que, si bien en su art. 14 bis “la Constitución Nacional receptó el principio de protección de la libertad sindical”: lo cierto es que el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en su art. 9, dejó librado “a la autonomía legislativa de los estados miembros establecer el alcance del derecho de sindicación de las fuerzas armadas y de la policía, y las exclusiones al ejercicio de ese derecho deben ser interpretadas en sentido restrictivo”. En tal sentido recordó que la posible restricción o exclusión del personal de fuerzas de seguridad también ha sido contemplada con análogos alcances en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 22), el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (art. 8.2.) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica (art. 16.3.).
Explicó que, en el ámbito interno, la Constitución Nacional efectúa “un reparto de atribuciones entre los diferentes niveles del gobierno, frente al cual, la materia referida al empleo público constituye una típica reserva legislativa de poderes no delegados por los gobiernos locales al gobierno federal, sin perjuicio de reconocerles límites competenciales sustantivos emergentes, para el caso particular, de las prescripciones del art. 14 bis, 75 inc. 22 y concordantes”. De este modo, entendió que la misión que el ordenamiento asigna a las fuerzas de seguridad policial y penitenciarias, representa un interés de indudable relevancia en el orden constitucional, cuya organización, por sus características, justifica que el legislador imponga límites específicos que contribuyan a fortalecer los valores constitucionales de disciplina, sujeción jerárquica y unidad interna.
Sobre estas bases entendió que la Provincia de Córdoba había decidido prohibir al personal penitenciario en actividad la posibilidad de “agremiarse, o efectuar proselitismo sindical o político en el ámbito de la institución” (art. 19, inc. 10, de la ley provincial 8231) y consideró que “la regla de la prohibición de sindicación no quebranta la letra ni la intención de la normas convencionales e internacionales”.
3º) Que contra tal decisión la parte actora dedujo recurso extraordinario (fs. 206/225) en el cual plantea, por un lado, la existencia de cuestión federal en tanto se reconoció validez a la norma local que había cuestionado por contraria a la Constitución Nacional y a los tratados internacionales invocados y, por otro, la arbitrariedad del fallo, en la medida en que omitió dar tratamiento a argumentos conducentes para la correcta solución del caso, concretamente, que, de acuerdo con la opinión del Comité de Libertad Sindical de la OIT, el personal de establecimientos penitenciarios debía gozar del derecho de sindicación. La denegación de ese remedio dio origen a la queja en examen.
4º) Que el recurso extraordinario es formalmente procedente porque se ha puesto en cuestión la validez de una ley provincial bajo la pretensión de que es contraria a la normativa federal mencionada y el a quo ha declarado la validez de dicha ley (art. 14, inc. 2º, de la ley, 48). Cabe recordar que en la tarea de esclarecer la interpretación de las normas federales el Tribunal no se encuentra limitado por los argumentos del apelante o del a quo sino que le incumbe efectuar una declaración sobre el punto en disputa de acuerdo con el alcance que rectamente les otorgue (Fallos: 307:1457; 308:647; 311:2688; 312:2254; 323:1491, entre muchos otros). Habida cuenta de que junto a la mencionada cuestión federal las recurrentes plantean también la arbitrariedad del fallo, corresponde examinar en forma conjunta sus agravios ya que ambos puntos se encuentran inescindiblemente ligados entre sí (confr. Doctrina de Fallos: 330:4331; 338:556 y 757, entre muchos más).
5º) Que, en cuanto a su sustancia, la cuestión planteada en el sub lite es análoga a la examinada en la causa “Sindicato Policial Buenos Aires c/ Ministerio de Trabajo s/ ley de asociaciones sindicales” (Fallos: 340:437).
Ello es así pues si bien en este caso la discusión no se centra, como en el antecedente, en la existencia o no del derecho a la sindicación, de agentes policiales sino de los integrantes del servicio penitenciario provincial (activos y pasivos), lo cierto es que en ambos supuestos se trata de miembros de fuerzas de seguridad estatales cuya organización, sus actividades laborales y sus estatutos legales exhiben una evidente similitud, circunstancia que exige otorgar un tratamiento homogéneo a la situación de unos y otros. Cabe destacar, en ese sentido, que la ley 8231, que regula el Servicio Penitenciario de la Provincia de Córdoba establece como deber esencial del personal penitenciario en actividad “a los fines del cumplimiento de la misión asignada a la institución, cuando corresponda, portar armamento, y hacer uso racional y adecuado del mismo con fines de prevención, y, en caso en que fuere indispensable para rechazar violencias, vencer resistencias, evitar evasiones o su tentativa, extender su uso a fines de defensa y disuasión…” (art. 12, inc. 5). La disposición transcripta guarda similitud con la prevista para el personal policial de la provincia (art. 15, incs. d y e, de la ley 9728). Además, con arreglo a otros preceptos de la ya mencionada ley 8231, los agentes activos y pasivos del servicio penitenciario están sometidos a un “estado penitenciario”, esto es, una situación jurídica que resulta de un conjunto de derechos y obligaciones especiales entre los que se destacan: a) el agrupamiento en escalas jerárquicas –individualizadas en grados–, b) la organización en cuerpos y escalafones bajo la primacía de una superioridad, c) el sometimiento a un régimen disciplinario, d) el ejercicio de potestades de mando y disciplinarias, y e) el uso de uniforme (arts. 1, 2, 3, 7, 8, 12 y 35 de la ley 8231). El cuadro descripto es prácticamente idéntico al que enmarca a la actividad policial tanto en el orden federal como en el provincial (confr. arts. 2, 3, 4, 6, 8, 12 y concs. de la ley nacional 21.965 y arts. 2, 3, 4, 5, 7, 8 y concs. de la ley 9728 de la Provincia de Córdoba).
6º) Que el Tribunal no deja de advertir que, como ha sido invocado por las recurrentes, ante denuncias y requerimientos articulados por diversas organizaciones locales e internacionales, el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT han distinguido, a los efectos del reconocimiento del derecho a agremiarse, entre la situación de la policía y las fuerzas armadas y la del personal de establecimientos penitenciarios (cabe citar al respecto, entre otros, los señalamientos formulados en los casos de Botswana, Fiji, Ghana, Kasajstán en Libertad sindical y negociación colectiva, Informe de 1a Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 101ª reunión, 2012, Informe III, Parte 1A, págs. 87/88, 152/158, 166/167, 204/206, respectivamente y Libertad sindical: Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Ginebra, OIT, 5a. ed. Revisada, 2006, párr. 232). Con relación a ello, sin dejar de ponderar el significativo valor que tienen las opiniones de los mencionados cuerpos de la organización internacional a los fines de interpretar y aplicar los convenios celebrados en el seno de esta, como ha sido destacado reiteradamente por esta Corte (entre otros en Fallos: 332:2715, considerando 6º y 331:2499, considerando 8º), es preciso poner de relieve que tales opiniones se originan en el examen de situaciones puntuales constatadas en diversos Estados que presentan múltiples diferencias entre sí en razón de su historia, su organización institucional, sus tradiciones políticas y jurídicas, etc. De ahí que, en cada caso, resulte necesario discernir cuidadosamente si la directiva fijada para dar respuesta a una situación específica suscitada en determinado país resulta trasladable a la originada en donde gravitan circunstancias particulares derivadas de una disímil trayectoria institucional, política y jurídica.
7º) Que, efectuada la anterior advertencia, cabe señalar que, como surge de los datos proporcionados en los informes y estudios de los referidos organismos, el distingo conceptual formulado respecto de la caracterización del personal de la policía y las fuerzas armadas y el de establecimientos penitenciarios se ha debido a la existencia de diferencias en el “cometido” encomendado a los integrantes de una y otra categoría de trabajadores (Libertad sindical y negociación colectiva, Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 101 reunión, 2012, Informe III, Parte 1A, págs. 87/88 correspondientes a Botswana) o en la semejanza que exhibía la labor de los agentes penitenciarios con la desplegada en otros países por otros servidores públicos –entre ellos, el personal de extinción de incendios, en el caso de Japón (caso 2183 del Comité de Libertad Sindical)– circunstancias que no se configuran en el caso de la Argentina y, especialmente en la Provincia de Córdoba donde, como quedó expuesto líneas más arriba, los servicios penitenciarios son parte integrante, sin duda, de las fuerzas de seguridad estatales, su “cometido” es coincidente con el de la policía en tanto que el personal de extinción de incendios, salvo el organizado como “voluntario” (regido por la ley 8058), forma parte de los planteles de la propia institución policial (ver www.policiacordoba.gov.ar/ institucion.asp#confinst).
8º) Que la especial caracterización del personal penitenciario a la que se viene haciendo referencia, excluye la posibilidad de aplicar a este caso la apreciación formulada por la Comisión de Expertos al expedirse en el caso Fiji (Libertad sindical y negociación. colectiva, Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 101a reunión, 2012, Informe III, Parte 1A, págs. 152/158), oportunidad en que expresó que consideraba “que las funciones que ejerce el personal de los establecimientos penitenciarios no son las mismas que ejercen regularmente las fuerzas armadas y la policía”.
Por lo demás, constituye una prueba no desdeñable acerca de la semejanza existente entre la labor policial y la cumplida en los establecimientos penitenciarios el hecho de que agentes que despliegan su actividad en una y otra institución se han agrupado para conformar organizaciones de carácter mixto con miras a actuar como sujetos de derecho sindical. Tal es el caso de la autodenominada “Federación Argentina de Sindicatos Policiales y Penitenciarios (FASIPP)” que, junto con el sindicato de policías bonaerenses presentó ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT una queja frente a la denegación de la inscripción gremial de este último y que dio lugar a la respuesta a la que se hizo expresa alusión en la sentencia dictada en el precedente “Sindicato Policial Buenos Aires” (considerando 40 del voto de la mayoría).
9º) Que en las condiciones expuestas, la doctrina establecida en este último fallo se proyecta sobre el presente caso en cuanto determina que en nuestro sistema jurídico el derecho a sindicalizarse reconocido a los miembros de la policía y de los demás cuerpos de seguridad interna por los tratados internacionales sobre derechos humanos está sujeto a las restricciones o a la prohibición que surjan de una ley formal (considerandos 14, 16 y 21 del voto de la mayoría y considerando 6º del voto en disidencia del juez Maqueda). Y tal ley, en virtud de la distribución de competencias instituida en nuestro país, es del resorte del legislador provincial pues lo atinente a las vinculaciones entre las autoridades provinciales y los miembros de sus fuerzas de seguridad pertenece a la esfera del empleo público local y, por lo tanto, integra el derecho público de cada provincia (confr. fallo citado, voto de la mayoría, considerando 16 y precedentes allí indicados y voto citado del juez Maqueda, considerando 7º).
10) Que a tenor de las pautas jurisprudenciales sucintamente reseñadas en el apartado precedente, el reconocimiento del derecho de sindicación a los miembros de los cuerpos de seguridad provinciales se encuentra supeditado a que no exista una ley local que prohíba o restrinja su ejercicio, condición que se ha juzgado perfectamente válida en función de las expresas directivas consagradas en la normativa integrante del bloque de constitucionalidad.
Por lo tanto, en el caso sub examine, cuyo objeto ha sido justamente lograr que se remueva la prohibición legalmente impuesta a los agentes del servicio penitenciario por la legislación provincial (art. 19, inc. 10, de la ley 8231) corresponde, con arreglo a la doctrina constitucional referida, confirmar la decisión del a quo que no admitió el planteo de inconstitucionalidad del precepto cuestionado.
Que el juez Lorenzetti suscribe la presente en la localidad de Rafaela, Provincia de Santa Fe, en virtud de las medidas de aislamiento social preventivas dispuestas por las autoridades nacionales.
Por ello, habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal subrogante, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada.
Costas por su orden en atención a la naturaleza de la cuestión debatida. Agréguese la queja al principal, notifíquese y, oportunamente, remítase.– Ricardo L. Lorenzetti.– Elena I. Highton de Nolasco.– Juan C. Maqueda.– Horacio Rosatti (en disidencia).
Disidencia del señor ministro doctor don Horacio Rosatti
Considerando:
1º) Que el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba, al confirmar la sentencia dictada en la instancia anterior, rechazó la acción de amparo colectivo (art. 43 de la Constitución Nacional) promovida por A. S. R., en su carácter de empleada en situación de retiro del Servicio Penitenciario Provincial, y M. P., en representación de la Asociación Civil Clínica Jurídica de Interés Público Córdoba, con el objeto de que se autorice al personal del mencionado servicio a ejercer el derecho de asociación en sus diversas formas, incluidos los derechos a la organización y/o formación de un sindicato de empleados del Servicio Penitenciario y se ordenaran las medidas convenientes para asegurar el ejercicio de los derechos reconocidos.
Las actoras habían fundado su petición en el art. 14 bis de la Constitución Nacional que reconoce el derecho de los trabajadores a una organización sindical libre y democrática, en los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), y en las disposiciones de los tratados internacionales de rango constitucional que tutelan la libertad sindical (art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional). Sobre esta base, y las previsiones de los arts. 5, 31, 14 y 75, inc. 12, de la Constitución Nacional, habían planteado la inconstitucionalidad del art. 19, inc. 10, de la ley provincial 8231 –Ley Orgánica del Servicio Penitenciario– que veda a los agentes penitenciarios la posibilidad de agremiarse, y de las normas que prevén las sanciones a las conductas proscriptas (art. 9, incs. 10 y 13, y art. 10, inc. 34, del decreto 199/06).
En concreto, postularon que las cuestionadas disposiciones locales invadieron competencias legislativas propias del Congreso Nacional, al excluir del ámbito de aplicación de la ley 23.551 al personal penitenciario provincial, sin que exista en su texto norma alguna al respecto, menoscabando los derechos fundamentales invocados, junto con el derecho a la igualdad y a la libertad de expresión.
2º) Que para denegar la pretensión la Corte provincial (fs. 190/203 de los autos principales, cuya foliatura será citada en lo sucesivo) sostuvo que, si bien en su art. 14 bis “la Constitución Nacional receptó el principio de protección de la libertad sindical”, lo cierto es que el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en su art. 9, dejó librado “a la autonomía legislativa de los Estados miembros establecer el alcance del derecho de sindicación de las fuerzas armadas y de la policía, y las exclusiones al ejercicio de ese derecho deben ser interpretadas en sentido restrictivo”. En tal sentido recordó que la posible restricción o exclusión del personal de fuerzas de seguridad también ha sido contemplada con análogos alcances en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 22), el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (art. 8.2.) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica (art. 16.3.).
En otro orden, descartó el argumento de la parte actora conforme al cual todo lo referido al derecho del trabajo y de la seguridad social es materia de fondo de competencia exclusiva del Congreso de la Nación por imperio del art. 75, inc. 12, de la Constitución Nacional. Sostuvo, en concreto, que –en el ámbito interno– la Constitución Nacional efectúa “un reparto de atribuciones entre los diferentes niveles del gobierno, frente al cual, la materia referida al empleo público constituye una típica reserva legislativa de poderes no delegados por los gobiernos locales al gobierno federal, sin perjuicio de reconocerles límites competenciales sustantivos emergentes, para el caso particular, de las prescripciones del art. 14 bis, 75 inc. 22 y concordantes…”. En este marco, sostuvo que las singulares características definitorias de la función estatal penitenciaria trasuntan una distinción que en el marco jurídico público de la Provincia de Córdoba no puede ser descalificada por arbitraria, inequitativa o discriminatoria.
Entendió, entonces, que el diferente trato –restricción del derecho de sindicación– responde a una razón objetiva basada en la “categoría profesional” expresamente prevista en el Convenio 87 de la OIT y que tal límite contribuye a fortalecer los valores constitucionales de disciplina, sujeción jerárquica y unidad interna en las fuerzas armadas y de seguridad.
En suma, concluyó que la decisión de la Provincia de Córdoba de prohibir al personal penitenciario en actividad la posibilidad de “agremiarse, o efectuar proselitismo sindical o político en el ámbito de la institución” (art. 19, inc. 10, de la ley provincial 8231) no quebranta la letra ni la intención de las normas convencionales e internacionales, y que la ley 23.551 resulta inaplicable por haber sido excluidas las fuerzas de seguridad del derecho a la sindicalización con sustento en los Convenios 87, 98, 151 y 154 de acuerdo a las leyes de ratificación respectiva, disposiciones estas de rango superior.
3º) Que contra tal decisión la parte actora dedujo recurso extraordinario (fs. 206/225) en el cual plantea, por un lado, la existencia de cuestión federal en tanto se reconoció validez a la norma local que había cuestionado por contraria a la Constitución Nacional y a los tratados internacionales invocados y, por otro, la arbitrariedad del fallo, en la medida en que omitió dar tratamiento a argumentos conducentes para la correcta solución del caso. En concreto, que de acuerdo con la opinión del Comité de Libertad Sindical de la OIT el personal de establecimientos penitenciarios debía gozar del derecho de indicación. La denegación de ese remedio dio origen a la queja en examen.
4º) Que el recurso extraordinario es formalmente procedente porque se ha puesto en cuestión la validez de una ley provincial (ley 8231, art. 19: “Queda prohibido al personal penitenciario en actividad: […] inciso 10) Agremiarse, o efectuar proselitismo sindical o político en el ámbito de la institución”) bajo la pretensión de ser contraria a la Constitución Nacional y el a quo ha declarado la validez de dicha ley (art. 14, inc. 2º, de la ley 48). En cuanto a la legitimación activa de los reclamantes, si bien la norma cuestionada solo refiere al personal penitenciario en actividad y una de las presentadas se encuentra en situación de retiro, cabe destacar que: i) se ha reclamado el derecho a la sindicalización de todo el personal penitenciario (lo que incluiría a los pasivos); ii) la interpretación realizada por la Corte provincial no distingue con arreglo a la situación de revista; y iii) la acción es igualmente promovida por una representante una ONG que se encuadra en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional para promover una demanda de este tipo.
5º) Que habida cuenta de que junto a la mencionada cuestión federal las recurrentes plantean también la arbitrariedad del fallo, corresponde examinar en forma conjunta sus agravios ya que ambos puntos se encuentran inescindiblemente ligados entre sí (confr. doctrina de Fallos: 330:4331; 338:556 y 757, entre otros). Conviene memorar que en la tarea de esclarecer la interpretación de las cláusulas constitucionales esta Corte no se encuentra limitada por los argumentos del apelante o del a quo sino que le incumbe efectuar una declaración sobre el punto en disputa de acuerdo con el alcance que rectamente les otorgue (Fallos: 307:1457; 308:647; 311:2688; 312:2254; 323:1491, entre muchos otros).
6º) Que la cuestión federal en juego refiere, directamente, a la cláusula de la Constitución Nacional que consagra el derecho de toda persona a crear o participar en una “organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial” (art. 14 bis, primer párrafo).
Como ha señalado esta Corte, el párrafo de marras consagró un modelo sindical libre, democrático y desburocratizado (voto en disidencia del juez Rosatti en Fallos: 340:437, y votos en “Sindicato Único de Trabajadores Privados de la Libertad Ambulatoria SUTPLA y otro c/ Estado Nacional – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación y otros s/ acción de amparo” (Fallos: 342:197), considerando 6º, y “Farfán, Julio Antonio y otros s/ amenazas agravadas, daños agravados, turbación al ejercicio de la función pública, San Pedro de Jujuy” (Fallos: 342:654).
Un modelo sindical libre supone un régimen plural y no único, no concentrado ni monopólico. Conlleva la posibilidad de pertenecer a uno, a más de uno o a ningún sindicato y no es compatible con un ordenamiento en el que el derecho a trabajar quede supeditado a una afiliación gremial (Fallos: 267:215).
El carácter democrático determina que el sistema sindical deba ser representativo, participativo, pluralista y tolerante. Y en cuanto al calificativo de desburocratizado del modelo, significa que el reconocimiento de la organización de trabajadores –en tanto entidad llamada a coadyuvar en la promoción del bienestar general (Fallos: 331:2499)– se configura, conforme expresa el texto fundamental “por la simple inscripción en un registro especial” (art. 14 bis, primer párrafo), requisito que se cumple con la registración prevista en la ley 23.551.
Este “modelo” ha sido reconocido por la Corte en las causas “Asociación Trabajadores del Estado” (Fallos: 331:2499), “Rossi, Adriana María” (Fallos: 332:2715) y CSJ 143/2012 (48-N)/CS1 “Nueva Organización de Trabajadores Estatales c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados s/ amparo”, del 24 de noviembre de 2015.
Sobre las bases expuestas en el primer párrafo del art. 14 bis, el constituyente asignó a los gremios, en el segundo párrafo del mismo artículo, los siguientes “derechos” para posibilitar el ejercicio de su noble función: concertar convenios colectivos de trabajo, recurrir a la conciliación y al arbitraje y la huelga.
En definitiva, conforme a lo dicho y a los efectos de este pronunciamiento, se concluye que –en el marco del citado art. 14 bis– es posible distinguir:
– “el derecho de los trabajadores a asociarse en instituciones sindicales” (final del primer párrafo), cuyo ejercicio solo puede ser reglamentado al efecto de cumplir con los requisitos básicos que habiliten la inscripción de la asociación en un registro especial; y,
– “los derechos y garantías reconocidos a tales asociaciones para la consecución de sus fines” (segundo párrafo del artículo en cita), cuyo ejercicio admite limitaciones y/o restricciones varias a afectos de preservar el orden y promover el bienestar general.
7º) Que esta Corte ha señalado que el derecho de sindicalización del personal de las fuerzas de seguridad no confronta con valores constitucionales tales como la paz interior, la seguridad de las personas o el orden público (Fallos: 340:437, voto en disidencia del juez Rosatti).
En efecto, el hecho de que la organización de las fuerzas de seguridad sea jerárquica y vertical no resulta un factor inhibitorio de la sindicación ni contradictorio con la deliberación democrática y participativa que debe preceder las decisiones y guiar la acción gremial. Ello así por los siguientes dos motivos: en primer lugar, porque la jerarquía es propia de toda organización burocrática, sea esta militar, de seguridad o de otro tipo (Weber, Max, “Qué es la burocracia”, ed. Tauro, pág. 5); y, en segundo lugar, porque la deliberación democrática interna en materia gremial no impide que el resultado de esa deliberación se vea plasmado en reivindicaciones unificadas, tal como es práctica en la realidad del mundo del trabajo.
En definitiva, el derecho del personal del servicio penitenciario provincial a constituir una asociación sindical resulta de la aplicación directa del art. 14 bis, primer párrafo, in fine, de la Constitución Nacional, sin que sea necesaria intermediación normativa alguna sino la mera inscripción en un registro especial. Luego, toda norma infraconstitucional que prohíba el ejercicio de tal derecho deviene manifiestamente inconstitucional.
8º) Que la interpretación del art. 14 bis que antecede no se encuentra en tensión con la circunstancia de que en el ámbito internacional la doctrina desarrollada por los órganos llamados a interpretar sus disposiciones (v. gr.: Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT y Comité de Libertad Sindical) toleren una “restricción” de tal magnitud que, en la práctica, suponga la supresión del derecho a sindicalizarse del personal penitenciario. En tal caso, esta disparidad no hace sino revelar que en ocasiones las normas locales son más tuitivas de derechos que las normas y/o interpretaciones internacionales.
Es imperativo recordar que en el sistema constitucional argentino las cláusulas de la normativa internacional (y lógicamente sus correlativas interpretaciones) no pueden ser entendidas como disminución o restricción a los derechos y garantías establecidos en la Constitución Nacional. Así lo expresa con claridad el art. 75, inc. 22 de la Norma Fundamental al establecer que aquellas normas “no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos”, conforme fue señalado en Fallos: 328:1602. En sintonía, la propia constitución de la Organización Internacional del Trabajo estipula que “[e]n ningún caso podrá considerarse que la adopción de un convenio o de una recomendación por la Conferencia, o la ratificación de un convenio por cualquier Miembro, menoscabará cualquier ley, sentencia, costumbre o acuerdo que garantice a los trabajadores condiciones más favorables que las que figuren en el convenio o en la recomendación” (art. 19.8).
9º) Que afirmado el derecho a sindicalizarse del personal de las fuerzas de seguridad, incluidos los penitenciarios, cabe abordar la cuestión referida al reconocimiento y amplitud de los derechos y garantías de las asociaciones sindicales de ese particular ámbito. La naturaleza de la actividad que presta su personal torna necesaria una reglamentación que permita articular los intereses del sector y los de la sociedad toda, como ocurre con otras actividades (salud, provisión de agua potable, electricidad, etc.).
Así lo ha entendido el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), incorporado a nuestro orden jurídico con jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional), que permite el establecimiento de restricciones al ejercicio de los derechos sindicales siempre que resulten necesarias en interés de la seguridad nacional, el orden público, o la protección de los derechos y libertades ajenos (art. 8º, acápite 1, incs. b y c).
En el mismo sentido se pronunció el Comité de Libertad Sindical de la OIT, al señalar que “la Conferencia Internacional del Trabajo tuvo intención de dejar que cada Estado juzgue en qué medida considera oportuno acordar a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía los derechos previstos en el Convenio…” (caso nº 2240, informe 332. “Queja contra el Gobierno de Argentina presentada por el Sindicato Policial Buenos Aires [SIPOBA] y la Federación Argentina de Sindicatos Policiales y Penitenciarios [FASIPP]”).
10) Que, tal como se advirtió en Fallos: 340:437, voto en disidencia del juez Rosatti, conforme a lo dispuesto por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 8.2.), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 22.2) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 16.3.), todos incorporados al orden jurídico argentino con jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional), las restricciones al ejercicio de los derechos sindicales de los miembros de las fuerzas armadas o de la policía deben ser decididas mediante una ley formal. Lo dicho es concordante con lo expresado en los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo (arts. 9.1 y 5.1, respectivamente).
A similar conclusión lleva el examen de las disposiciones –de jerarquía supra legal– del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), de 1988, cuyo art. 8º consagra el derecho de los trabajadores a organizar sindicatos pero deja en claro que los miembros de las fuerzas armadas y de la policía estarán sujetos a las limitaciones y restricciones que imponga la ley, y cuyo art. 5º precisa que los Estados partes solo podrán establecer restricciones y limitaciones al ejercicio de los derechos establecidos en el Protocolo mediante leyes.
11) Que asumida la necesidad de reglamentar legislativamente los derechos reconocidos a los sindicatos que nuclean al personal de las fuerzas de seguridad, para evitar que su ejercicio confronte con intereses vitales de la población, el cuadrante del debate se desplaza hacia la identificación del sujeto habilitado para reglamentar.
En tal sentido, siendo nuestro régimen político de cuño federal (art. 1º y cc. de la Constitución Nacional), corresponderá –conforme sea la fuerza de seguridad que se trate– la actuación del Congreso de la Nación o de las legislaturas provinciales o, en su caso, de la legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En el caso específico de una provincia como la concernida en la presente causa, debe decirse que –como las otras provincias– mantiene, dentro de sus potestades no delegadas, la facultad de regular el diseño, la organización y las modalidades de prestación del servicio de seguridad en su respectiva jurisdicción (arts. 121, 122 y cc. de la Constitución Nacional; doctrina de Fallos: 329:3065; 330:1135 –considerando 6º–, etc.).
12) Que, en resumen, conforme a lo hasta aquí dicho, el derecho a la sindicalización de la fuerza de seguridad provincial surge directamente de la Constitución Nacional, por lo que no puede ser prohibido –sino tan solo pasible de reglamentación habilitante– por parte de la legislatura local, y los derechos emergentes de la sindicalización sí pueden ser reglamentados y aun prohibidos por ley formal, atendiendo a las peculiares características de la actividad concernida, como ocurre con el derecho de huelga en países como Perú (art. 42 de la Constitución de 1993), Chile (art. 19, inc. 16, in fine de la Constitución de 2005) y Brasil (sentencia del Supremo Tribunal Federal del 5 de abril de 2017), por considerarlo incompatible con la protección de los derechos de terceros y la seguridad pública.
Bajo estas premisas, corresponde en el sub judice declarar la inconstitucionalidad de la ley provincial 8231, art. 19, inc. 10, en cuanto prohíbe el derecho a la libre asociación, y de las normas que establecen sanciones a las conductas proscriptas (art. 9, incs. 10 y 13, y art. 10, inc. 34, del decreto 199/06) y reconocer, por aplicación directa del art. 14 bis de la Constitución Nacional, el derecho del personal del servicio penitenciario de la Provincia de Córdoba a sindicalizarse mediante la simple inscripción en el registro respectivo, previo cumplimiento de los requisitos habilitantes.
Lo dicho no impide que por vía de la legislación local se restrinja, limite y/o –en el extremo– prohíba el ejercicio de derechos emergentes de la sindicalización en orden al bienestar general.
Que el juez Rosatti suscribe la presente en la localidad de Santa Fe, Provincia de Santa Fe, en virtud de las medidas de aislamiento social preventivas dispuestas por las autoridades nacionales.
Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, corresponde hacer lugar a la queja, declarar procedente el recurso extraordinario y revocar la sentencia apelada. Costas por su orden en atención a la índole de las cuestiones debatidas.
Agréguese la queja al principal y vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Hágase saber Y, oportunamente, remítase.– Horacio Rosatti.
Participación femenina en las unidades de negociación colectiva de las condiciones laborales, en función de la cantidad de trabajadores en la rama o actividad de que se trate. Integración de mujeres en cargos electivos y representativos de las asociaciones sindicales. Porcentajes de dicha representación
El Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina reunidos en Congreso, etc. sancionan con fuerza de Ley:
Artículo ?º – Cada unidad de negociación colectiva de las condiciones laborales, deberá contar con la participación proporcional de mujeres delegadas en función de la cantidad de trabajadoras de dicha rama o actividad.
Art. 2º – Los acuerdos celebrados sin la representación proporcional de mujeres, no serán oponibles a las trabajadoras, salvo cuando fijaren condiciones más beneficiosas.
Art. 3º – Modifícase el artículo 18 de la Ley 23.551, el que quedará redactado de la siguiente manera:
ARTÍCULO 18. – Para integrar los órganos directivos, se requerirá:
a) Mayoría de edad;
b) No tener inhibiciones civiles ni penales;
c) Estar afiliado/a, tener dos (2) años de antigüedad en la afiliación y encontrarse desempeñando la actividad durante dos (2) años.
El setenta y cinco por ciento (75 %) de los cargos directivos y representativos deberán ser desempeñados por ciudadanos/as argentinos, el/la titular del cargo de mayor jerarquía y su reemplazante estatutario deberán ser ciudadanos/as argentinos.
La representación femenina en los cargos electivos y representativos de las asociaciones sindicales será de un mínimo del 30 % (treinta por ciento), cuando el número de mujeres alcance o supere ese porcentual sobre el total de los trabajadores.
Cuando la cantidad de trabajadoras no alcanzare el 30 % del total de trabajadores, el cupo para cubrir la participación femenina en las listas de candidatos y su representación en los cargos electivos y representativos de la asociación sindical, será proporcional a esa cantidad.
Asimismo, las listas que se presenten deberán incluir mujeres en esos porcentuales mínimos y en lugares que posibiliten su elección.
No podrá oficializarse ninguna lista que no cumpla con los requisitos estipulados en este artículo.
Art. 4º – El Poder Ejecutivo deberá reglamentar esta ley dentro de los treinta (30) días contados desde su promulgación, asegurando la participación femenina normada en los artículos anteriores.
Art. 5º – Comuníquese al Poder Ejecutivo. – Eduardo O. Camaño. – Juan C. Maqueda. – Eduardo Rollano. – Juan C. Oyarzún.
Participación femenina en las unidades de negociación colectiva de las condiciones laborales, en función de la cantidad de trabajadores en la rama o actividad de que se trate. Integración de mujeres en cargos electivos y representativos de las asociaciones sindicales. Porcentajes de dicha representación
El Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina reunidos en Congreso, etc. sancionan con fuerza de Ley:
Artículo ?º – Cada unidad de negociación colectiva de las condiciones laborales, deberá contar con la participación proporcional de mujeres delegadas en función de la cantidad de trabajadoras de dicha rama o actividad.
Art. 2º – Los acuerdos celebrados sin la representación proporcional de mujeres, no serán oponibles a las trabajadoras, salvo cuando fijaren condiciones más beneficiosas.
Art. 3º – Modifícase el artículo 18 de la Ley 23.551, el que quedará redactado de la siguiente manera:
ARTÍCULO 18. – Para integrar los órganos directivos, se requerirá:
a) Mayoría de edad;
b) No tener inhibiciones civiles ni penales;
c) Estar afiliado/a, tener dos (2) años de antigüedad en la afiliación y encontrarse desempeñando la actividad durante dos (2) años.
El setenta y cinco por ciento (75 %) de los cargos directivos y representativos deberán ser desempeñados por ciudadanos/as argentinos, el/la titular del cargo de mayor jerarquía y su reemplazante estatutario deberán ser ciudadanos/as argentinos.
La representación femenina en los cargos electivos y representativos de las asociaciones sindicales será de un mínimo del 30 % (treinta por ciento), cuando el número de mujeres alcance o supere ese porcentual sobre el total de los trabajadores.
Cuando la cantidad de trabajadoras no alcanzare el 30 % del total de trabajadores, el cupo para cubrir la participación femenina en las listas de candidatos y su representación en los cargos electivos y representativos de la asociación sindical, será proporcional a esa cantidad.
Asimismo, las listas que se presenten deberán incluir mujeres en esos porcentuales mínimos y en lugares que posibiliten su elección.
No podrá oficializarse ninguna lista que no cumpla con los requisitos estipulados en este artículo.
Art. 4º – El Poder Ejecutivo deberá reglamentar esta ley dentro de los treinta (30) días contados desde su promulgación, asegurando la participación femenina normada en los artículos anteriores.
Art. 5º – Comuníquese al Poder Ejecutivo. – Eduardo O. Camaño. – Juan C. Maqueda. – Eduardo Rollano. – Juan C. Oyarzún.