B., R. W. y otros c. Sanatorio Privado María Mater S.C.A. y otros s/ daños y perjuicios (CSJ 883/2015/CS1)
Dictamen de la Procuradora Fiscal ante la Corte:
I. La Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, por mayoría, rechazó el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley interpuesto por los demandados, contra la resolución de la Sala Segunda de la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial del Departamento Judicial de Quilmes, por la cual se hizo lugar a la demanda interpuesta contra el Sr. J. V. y el sanatorio privado María Mater S.C.A., condenándolos a pagar solidariamente a la niña F. B. la suma de $746.000 y a sus padres, R. W. B. y A. M. B., el monto de $250.000, más intereses, haciendo extensiva la responsabilidad (en la medida de sus coberturas) a Allianz Ras Argentina S.A. de Seguros Generales y Colon Compañía de Seguros Generales S.A. (fs. 743/766 y 905/943).
A tal efecto, la suprema corte provincial señaló que determinar la existencia de relación de causalidad entre el obrar y el daño constituye una cuestión de hecho irrevisable en sede extraordinaria salvo absurdo, lo cual –concluyó– que no se evidenciaba en la sentencia recurrida. En ese sentido, expuso que, del análisis de las premisas y deducciones efectuadas por la anterior instancia, no surgieron conclusiones dogmáticas o contradictorias, sino que el discurrir recursivo evidenció una insatisfacción con el mérito otorgado a las constancias probatorias.
El tribunal sostuvo que la responsabilidad atribuida por la Cámara al médico y al sanatorio tiene sustento en las constancias de la causa, de las que surge la excesiva demora en la debida atención médica –más de diecisiete horas desde su internación–, y que la paciente al momento de ingresar se encontraba en condiciones normales para el alumbramiento, con trabajo de preparto. Agregó al respecto que las numerosas irregularidades en la confección de la historia clínica por parte del centro médico y los profesionales, reconocidas por las pericias médicas, resultaron de una entidad suficiente para relativizar las conclusiones arribadas por dichos informes periciales y evidenciar el encubrimiento por el deficiente servicio brindado a la parturienta.
El superior tribunal local puntualizó que en las dos pericias realizadas se reconoció que el cuadro de hipoxia perinatal se habría desarrollado durante un lapso anterior a la cesárea, por lo que la demora apuntada y la falta de atención necesaria, devino concluyente, sin que los condenados hayan aportado otro elemento probatorio que permita rebatir la imputación efectuada.
Contra dicho pronunciamiento, el médico y el sanatorio dedujeron recurso extraordinario, que fue concedido (fs. 950/966 y 971/972).
II. En síntesis, los recurrentes sostienen que la sentencia es arbitraria, por incongruente, pues omitió la valoración de prueba agregada a la causa, violando garantías constitucionales (arts. 1, 14, 16, 17, 18, 19, 28 y 31, C.N.). En particular, argumentan que el tribunal para condenar a los demandados se apartó de las conclusiones de las dos pericias médicas (una del perito de oficio y otra del Cuerpo Médico oficial de la provincia) que habrían descartado la existencia de mala praxis y la relación causal entre el tratamiento y las consecuencias psicofísicas de la niña.
Señalan que la internación de la señora A. M. B. constituyó una medida de prudencia médica, y que no existió demora alguna en la asistencia médica. Por otro lado, afirman que no existieron irregularidades en la historia clínica, que debe interpretarse junto con protocolos, estudios médicos y hojas de enfermería. Arguyen que el hecho de que en la hoja de evolución falten algunos datos o algunas firmas, no les impidió a los peritos, recurriendo a la misma y al resto de la documentación, determinar la correcta asistencia de la parturienta durante su internación.
De igual modo, concluyen que las aseveraciones acerca de la tardía detección del sufrimiento fetal, y que ello condujo al daño en la salud de la niña, no tienen fundamento en las pruebas agregadas al expediente, pues la encefalopatía hipóxica isquémica que padece, según los informes periciales, “muy probablemente pudo ser provocada por la hipoxia perinatal ocasionada como consecuencia de la hipertonía uterina y la circular ajustada en el cuello”, o a un desprendimiento de la placenta, lo cual es ajeno al accionar médico.
III. Conferida la vista a la Defensoría General de la Nación, solicitó que se desestime el remedio federal, con imposición de costas, y se confirme la decisión apelada (fs. 986/991).
En ese contexto, cabe recordar que, en principio, cuando las sentencias recurridas emanan de los superiores tribunales de provincia en oportunidad de pronunciarse sobre los recursos extraordinarios previstos en el orden local, la tacha de arbitrariedad debe ser considerada como particularmente restrictiva (Fallos: 313:493; 307:1100; 326:750, 1893; entre otros).
A su vez, la doctrina de la arbitrariedad posee carácter excepcional y no tiene por objeto corregir pronunciamientos presuntamente equivocados en orden a temas no federales –en el caso, los agravios en estudio remiten, en definitiva, al examen de cuestiones de hecho y de derecho común–, pues para su procedencia, se requiere un apartamiento inequívoco de la solución normativa o una absoluta carencia de fundamentación, que descalifique la sentencia apelada como acto jurisdiccional válido (v. doctrina de Fallos 311:2660; 316:2930; 330:834; entre otros).
En mi opinión, la sentencia recurrida halla adecuado sustento en las consideraciones relativas a la procedencia de los recursos locales, así como en las circunstancias de hecho y de derecho común, por lo que no resulta así descalificable en los términos de la excepcional doctrina de la arbitrariedad.
Considero que ello es así, pues el superior tribunal provincial para confirmar la sentencia de la Cámara ponderó esencialmente las irregularidades en la confección de la historia clínica de la paciente, de los protocolos y de los informes de su atención, que sirvieron de sustento de las pericias médicas de la causa. En este sentido, los jueces destacaron la existencia de enmiendas, omisiones y contradicciones en la historia clínica, reconocidas en las mencionadas pericias, cuya sección denominada “Evolución” no fue suscripta por un profesional médico como exige el artículo 11, inciso 2, del decreto ley 3280/1991 (v. fs. 296/297).
A su vez, el tribunal precisó que si bien ambos expertos reconocieron que la encefalopatía hipóxico isquémica de la niña contrariamente a lo argumentado por los recurrentes, no coinciden en las circunstancias que habrían desencadenado tal dolencia –la perito oficial sostuvo que la causa podría ser el desprendimiento de la placenta, y el profesional de Cuerpo Médico Oficial de la provincia consideró que podía deberse a la hipertonía uterina y a la circular de cordón ajustada en el cuello de la beba– (fs. 373/380, 407, 422, 600/608, 622/625 y 915).
Del mismo modo, analizó, en especial, el comportamiento de los responsables médicos durante el desarrollo de la dañina sintomatología, para lo cual tuvo en cuenta que la obstétrica recién fue citada para gobierno y control del parto a las 17, cuando la paciente había sido internada a las 0 horas de ese mismo día, y que el profesional condenado recién se presentó instantes previos al parto (cf. fs. 296/297). En función de ello, entendió que no medió la prudencia y diligencia requeridas para el caso por parte del profesional responsable, considerando que según la prueba anexada, el monitoreo realizado a las 19 horas (v. horario enmendado, fs. 292), evidenciaba un sufrimiento fetal agudo, con diagnóstico no reactivo, y la cesárea fue practicada más de una hora después. Nótese que no obstante el informe referido de fojas 292, en la historia clínica figura que ese monitoreo dio positivo (v. fs. 296 vta.).
Esta lógica de razonamiento no fue puntualmente criticada por los demandados, sin que los planteos del recurso extraordinario –que constituyen reiteraciones de argumentos ya vertidos en las instancias anteriores– logren conmover las premisas de las que parte el tribunal.
De igual manera, en el pronunciamiento se hizo hincapié en las opiniones periciales encontradas acerca del efectivo suministro de anestesia peridural precoz y su eventual incidencia (fs. 422, 604 vta. y 608), en tanto no se cuenta con datos precisos en relación a ella y las contradicciones sobre las posibles acciones de reanimación fetal intrauterina antes de la cesárea (fs. 752 vta. /753).
En tales condiciones y ante la ausencia de prueba adicional aportada por los demandados –que estaban a cargo del tratamiento de la paciente–, que acrediten la conducta diligente que alegan, el superior tribunal provincial entendió que correspondía presumir un actuar antiprofesional con aptitud para causar el daño cuya reparación solicitan los actores.
En este punto, no es ocioso recordar que la doctrina de la arbitrariedad no tiene por objeto convertir a la Corte Suprema en un tribunal de tercera instancia ordinaria, sino que procura cubrir casos de carácter excepcional, en los que groseras deficiencias lógicas del razonamiento, o una total ausencia de fundamento normativo, no permitan considerar el pronunciamiento de los jueces ordinarios, como una “sentencia fundada en ley”, con directa lesión a la garantía del debido proceso (Fallos 324:4321; 325:3265, entre otros), situación que conforme lo expuesto en los párrafos precedentes, no ocurre en el caso de autos.
IV. Por todo lo expuesto, opino que corresponde declarar mal concedido el recurso extraordinario interpuesto. Buenos Aires, 28 de noviembre de 2017. – Irma A. García Netto.
Buenos Aires, 10 de Septiembre de 2020
Vistos los autos: “B., R. W. y otros c/ Sanatorio Privado María Mater S.C.A. y otros s/ daños y perjuicios”.
Considerando:
Que los agravios de los apelantes encuentran adecuada respuesta en los fundamentos del dictamen de la señora Procuradora Fiscal, que el Tribunal comparte y hace suyos por razón de brevedad.
Por ello, se declara mal concedido el recurso extraordinario. Notifíquese y devuélvase.
Voto del señor presidente doctor don Carlos Fernando Rosenkrantz
Considerando:
Que el recurso extraordinario es inadmisible (art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
Por ello, se declara mal concedido el recurso extraordinario. Notifíquese y devuélvase.
Disidencia de la señora vicepresidenta doctora doña Elena I. Highton de Nolasco
Considerando:
1º) Que la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, en lo que aquí interesa, desestimó el recurso de inaplicabilidad de ley deducido por el médico y el establecimiento asistencial codemandados respecto de la sentencia que había admitido la demanda por indemnización de los perjuicios derivados de las graves secuelas con que ha quedado la hija de los actores con motivo de la atención médica brindada durante el parto.
Para decidir de ese modo entendió que del examen de las premisas y deducciones efectuadas por la alzada no surgían las conclusiones dogmáticas y contradictorias señaladas por los recurrentes, pues, por el contrario sus agravios dejaban traslucir su disconformidad con la valoración de los informes de los peritos pero no alcanzaban para revisar el procedimiento lógico del fallo para llegar a la solución que se cuestionaba.
Consideró que las irregularidades de la historia clínica de la paciente tenían entidad suficiente como para permitir la apreciación del desenvolvimiento de los hechos efectuada por el a quo, conforme el cual, estando la paciente internada en la clínica, habían comenzado a evidenciarse progresivamente síntomas de sufrimiento fetal que fueron tardíamente detectados por quienes se encontraban a cargo de su cuidado y que habían resultado causalmente adecuados para ocasionar severos daños en la salud de la hija de los actores.
2º) Que contra dicha decisión los codemandados dedujeron recurso extraordinario que fue concedido a fs. 971/972.
Sobre la base de la doctrina de la arbitrariedad los apelantes sostienen que la sentencia se ha apartado de las conclusiones de los peritajes que daban cuenta de la inexistencia de responsabilidad médica por entender que se ha sustentado en una errónea interpretación de las constancias de la causa y en una rigurosa apreciación de la historia clínica.
3º) Que aun cuando los agravios de los recurrentes remiten al examen de cuestiones de hecho, prueba y derecho común, materia propia de los jueces de la causa y ajena –como regla y por su naturaleza– al remedio del art. 14 de la ley 48, ello no resulta óbice para su consideración por la vía intentada cuando, con menoscabo de los derechos de defensa en juicio y propiedad, la cámara ha omitido considerar elementos conducentes para la solución del litigio y realizado afirmaciones dogmáticas que dan fundamento solo aparente a su resolución.
4º) Que, en el caso, el a quo omitió ponderar las conclusiones de los peritajes médicos obrantes en autos que, de modo coincidente, concluyeron que las causas del cuadro que presenta la hija de los actores no obedecen a una mala praxis médica.
En efecto, más allá de que no puede asegurarse que se hubiera suministrado anestesia peridural precoz, los peritos descartaron que su eventual efecto nocivo –bradicardia fetal–, hubiese tenido, en el caso, relación causal con las secuelas con las que ha quedado la niña (fs. 373 vta. punto 7 y 10; 374 vta./375, punto 13; 407, puntos C y D; 604 vta., punto 7 y 608/608 vta., punto 2).
5º) Que, asimismo, la experta respondió negativamente al ser interrogada acerca de la posibilidad de que hubiera existido abandono de paciente, falta de recaudo en las precauciones médicas para evitar el daño, falta de control del personal médico y de la obstétrica en la evolución del caso o incumplimiento de elementales principios del arte obstétrico (fs. 385/386 y 407).
6º) Que, en igual sentido, en respuesta a las explicaciones que le fueron solicitadas, el médico legista de la Asesoría Pericial Departamental de La Plata concluyó que muy probablemente la encefalopatía hipóxica isquémica padecida por la niña, pudo ser provocada por la hipoxia perinatal ocasionada como consecuencia de la hipertonía uterina y la circular ajustada en cuello, elementos independientes del accionar médico (fs. 625/625 vta.).
7º) Que, en suma, no ha quedado acreditado en autos que la conducta adoptada por el galeno haya resultado errónea o que las circunstancias del caso hubieran requerido un actuar más diligente a fin de evitar o minimizar las secuelas con que ha quedado la hija de los actores.
8º) Que, en función de lo expuesto, cabe concluir que lo resuelto guarda nexo directo e inmediato con las garantías constitucionales que se invocan como vulneradas (art. 15 de la ley 48), por lo que corresponde su descalificación como acto jurisdiccional en los términos de la conocida doctrina de esta Corte sobre arbitrariedad.
Por ello, y oído lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se declara procedente el recurso extraordinario y, con el alcance indicado, se deja sin efecto el pronunciamiento impugnado. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por medio de quien corresponda, se dicte un nuevo fallo con arreglo a lo expresado. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase. – Carlos F. Rosenkrantz (por su voto). – Elena I. Highton de Nolasco (en disidencia). – Juan C. Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti. – Horacio D. Rosatti.
Revista THC y otros s/apología del crimen, infracción ley 23.737 – Causa n° CCC 53866/2019/1/CS1
Al resolver un incidente de competencia negativo entre un juzgado federal y uno nacional dentro de la CABA, en relación a actividades que se enmarcarían dentro del artículo 12 de la Ley n° 23.737 por parte de los responsables de la revista THC, de conformidad a lo dictaminado por el Procurador General se dispone que debe continuar entendiendo la justicia federal.
Dictamen del Procurador General interino ante la Corte:
Entre el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional nº 46, y el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal nº 10, se suscitó la presente contienda negativa de competencia en esta causa instruida con motivo de la denuncia formulada por E. E. D., integrante de la Asociación Argentina de Especialistas en Adicciones (AEA) por presunta infracción a la ley 23.737.
En ella refiere que tanto en las redes sociales como en distintos medias periódisticos se habría promocionado un encuentro en el Predio Ferial de Buenos Aires –La Rural– en el que se enseñaria a cultivar marihuana y sus distintos usos, todo ello sin autorización de la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT) ni del Ministerio de Salud y Desarrollo Social de la Nación. Señaló que S. B., responsable de la Revista T sería uno de los organizadores (fs. 1 y 6/7).
El magistrado local declinó su competencia a favor de la justicia de excepción en tanto sostuvo que los hechos en estudio serían subsumibles en los tipos penales previstos en los artículos 5 y 12, inciso a) de la ley 23.737 (fs. 11/12).
El juez de federal rechazó esa atribución por considerarla prematura. Sostuvo que ello era así, pues en la causa solo se contaba con la denuncia, cuyos términos no habían sido confrontados con los medias periódisticos oficiales, a lo que debia sumarse que no se había realizado un seguimiento de la difusión del evento cuestionado a fin de verificar su efectiva realización y los posibles autores del hecho ilícito (fs. 15/17).
Devueltas las actuaciones al tribunal de ongen, su titular insistió en su postura y elevó el incidente a conocimiento de la Corte (fs. 18/20).
Sin perjuicio del criterio expuesto por esta Procuración General en el dictamen emitido el 15 de marzo de 2016 en la causa CFP 9688/2015/1/CAl-CSl “Jose Marmol 824 ocupantes de la finca s/ incidencia de incompetencia”, en virtud de la vista conferida y en razón de lo resuelto por V.E. el 12 de junio de 2018 en el referido incidente, corresponde que me pronuncie en la contienda suscitada.
En mi opinión, teniendo en cuenta que la infracción al artículo 12 de la ley 23.737 no se encuentra incluída entre aquellas figuras previstas en la ley 26.052 que modificó sustancialmente la competencia material para algunas conductas típicas contenidas en la ley de estupefacientes, considero que el juez federal –que no cuestionó su competencia en cuanto a la figura delictiva en estudio– debera conocer en estas actuaciones (fs. 21 y 24).
Buenos Aires, 2 de diciembre de 2019. – Eduardo Ezequiel Casal. – (Subsec.: Adriana N. Marchisio).
Buenos Aires, 10 de septiembre de 2020.
Autos y Vistas:
Por los fundamentos y conclusiones del dictamen del señor Procurador General de la Nación interino a los que corresponde remitirse en razón de brevedad, se declara que debera entender en la causa en la que se originó el presente incidente el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal nº 10, al que se le remitira. Hágase saber al Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional nº 46.
Que el juez Lorenzetti suscribe la presente en la localidad de Rafaela, Provincia de Santa Fe, y el juez Rosatti lo hace en la localidad de Santa Fe, provincia homónima, en virtud de las medidas de aislamiento social preventivas dispuestas por las autoridades nacionales. – Elena I. Highton de Nolasco (en desidencia). – Ricardo L. Lorenzetti. – Juan C. Moqueda. – Horacio Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz (en desidencia).
Disidencia del señor presidente doctor don Carlos Fernando Rosenkrantz
Considerando:
Que al caso resulta aplicable, en lo pertinente, lo resuelto en la Competencia “José Marmol … (ocupantes de la finca)” (Fallos: 341:611), voto en disidencia del juez Rosenkrantz, a cuyos fundamentos y conclusiones corresponde remitirse en razón de brevedad.
Por ello y habiendo dictaminado el señor Procurador General de la Nación interino, se declara que debera enviarse el presente incidente a la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional, a sus efectos. Hagase saber al Juzgado Nacional Criminal y Correccional Federal nº 10 y al Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional nº 46. El citado precedente podra ser consultado en la pagina web del Tribunal www.csjn.gov.ar. – Carlos Fernando Rosenkrantz.
Disidencia de la señora vicepresidenta doctora doña Elena I. Highton de Nolasco
Considerando:
Que al caso resulta aplicable, en lo pertinente, lo resuelto en la Competencia “Jose Marmol .. (ocupantes de la finca)” (Fallos: 341:611), voto en disidencia de la jueza Highton de Nolasco, a cuyos fundamentos y conclusiones corresponde remitirse en razón de brevedad.
Por ello y habiendo dictaminado el señor Procurador General de la Nación interino, se declara que debera enviarse el presente incidente a la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional, a sus efectos. Hagase saber al Juzgado Nacional Criminal y Correccional Federal nº 10 y al Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional nº 46. El citado precedente podra ser consultado en la pagina web del Tribunal www.csjn.gov.ar. – Elena I. Highton De Nolasco.
S., J. L. y otro s/legajo de casación – Causa nº FLP 14000003/2003/13/1/1/RH7
Plantea la defensa la existencia de parcialidad por parte del juez federal actuante respecto a su pupilo, lo que es aceptado por la Cámara Federal de Casación Penal, resolviendo la Corte Suprema ante el recurso fiscal y conforme el dictamen del Procurador del 20 de abril de 2018, que no corresponde el apartamiento de aquél, por ser adecuado su proceder en torno a las descripciones de los hechos imputados, y porque podría haberse modificado la situación en torno a la prisión domiciliaria que denegó pese a que todas las salas de la Casación se pronunciaron favorablemente a su concesión, presunción que hubiera debido verificarse para adecuadamente resolver.
Dictamen del Procurador General interino ante la Corte:
I. La Sala III de la Camara Federal de Casacion Penal hizo lugar al recurso de J. L. s y ordenó el apartamiento del señor juez de instrucción Ernesto Kreplak de todas las causas en las que aquel resulta imputado.
Para ello, se baso en los términos en que ese juez describio el hecho atribuido a S. en el decreto mediante el cual lo citó en la presente para recibirle declaración indagatoria, y en aquellos en los que luego lo intimó en ese acto procesal. Afirmó que el juez utilizó vocablos y consideraciones excesivas que demostraban una posición frente al imputado marcadamente alejada de la objetividad que todo proceso exige. Conclusión que, además, entendió reforzada por la circunstancia de que el mismo juez había denegado la concesión de la detención domiciliaria a S., a pesar de que todas las salas de la Cámara Federal de Casación Penal ya se habían pronunciado favorablemente y, en consecuencia, habían ordenado que se concediera esa medida (fs. 2/7).
Contra esa decisión, el señor Fiscal General interpuso recurso extraordinario (fs. 8/19 vta.), cuya declaración de inadmisibilidad (fs. 24/25) motivo la presente queja (fs. 27/31).
II. Entiendo que el recurso directo es formalmente procedente por los mismos argumentos y conclusiones desarrollados a ese respecto en el dictamen emitido en el caso M. 303, XLVI, “Menendez, Luciano Benjamín y otros s/recurso extraordinario”, a los que V.E. se remitió, en lo pertinente, en la sentencia publicada en Fallos: 333:1650, por lo que los doy aquí por reproducidos en beneficio de la brevedad.
III. En cuanto al fondo del asunto, cabe recordar cuales fueron esos “vocablos” y “consideraciones” que convencieron al a quo acerca de que el juez de la instrucción en esta causa había perdido su imparcialidad.
Según surge de la decisión impugnada mediante recurso federal, al describir el hecho imputado, ese magistrado afirmó que Sactuo “sabiendo o debiendo saber de la ilegitimidad de su nombramiento y […] de los actos ejecutados en ocasión de sus funciones”; también que “estuvo identificado con el violento e inhumano sistema represivo implantado”, lo cual “denota que ha tenido una clara representación en el resultado de su conducta coadyuvante a la ejecución de actos derivados de un sistema clandestino de detención con víctimas en escala colectiva”, y que “tuvo pleno conocimiento del plan sistemático y generalizado de represión inhumana e ilegal desatado en la región bonaerense”. En el mismo sentido, señala que la labor del imputado como ministro de gobierno de la época “resulto ser imprescindible para lograr el funcionamiento efectivo del plan criminal…”, y “aumentar la plena eficacia de [su] capacidad ofensiva… “. Por último, según el a quo, sostuvo que “se encuentra probado que el encartado brindo su colaboración al plan orquestado por la cúpula de la administración nacional, y a los hechos ocurridos en el centro clandestino de detención que funcionó en la comisaria octava de La Plata” (fs. 3/4).
Tal como lo advirtio el recurrente (fs. 18 y vta.), el a quo descalifico una forma de proceder del juez de instrucción que, en rigor, no se aparta de lo que manda el código ritual para citar al imputado al acto de la indagatoria y para que este acto sea una garantía de su defensa eficiente. En efecto, la citación a indagatoria solo se justifica si “hubiere motivo bastante para sospechar que una persona ha participado en la comisión de un delito”; y para asegurar que el imputado pueda defenderse correctamente en ese acto, antes de invitarlo a hablar, si así lo desea, el juez debe informarle detalladamente cual es el hecho que se le atribuye (artículos 294 y 298, respectivamente, del Código Procesal Penal de la Nación).
A ese respecto, la Corte ha sostenido, salvo una mejor interpretación que V.E. pudiera hacer de su jurisprudencia, que la ausencia de una descripción del hecho atribuido suficientemente específica lesiona el derecho de defensa consagrado por el artículo 18 de la Constitución y, mas específicamente, por el artículo 8, inciso 2, apartado “b”, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que expresamente exige la comunicación previa y detallada de la acusación formulada. El debido proceso presupone que el imputado pueda contar con información suficiente para comprender los cargos y preparar una defensa eficiente (doctrina de Fallos: 317:1854; 324:2133; 328:341, disidencia del juez Petracchi).
Con base en esas normas, entonces, aprecio que no podía apartarse de la causa al juez Kreplak por haber descripto el hecho imputado a S. del modo en que lo hizo pues, por un lado, puso así de manifiesto que entendía, aunque fuera provisoriamente, que había prueba bastante de su responsabilidad, lo que era necesario para fundamentar el llamado a indagatoria; y, por otro lado, las características del comportamiento imputado, incluídas en esa descripción, también resultaban necesarias, en tanto era obligación del juez informarle suficientemente al acusado las circunstancias que, si así lo consideraba conveniente para su defensa, debía refutar en el acto de su indagatoria o conposterioridad.
No se puede omitir que los delitos de lesa humanidad, para ser tales, deben haberse cometido como parte de un ataque generalizado o sistemático contra una población civil y con conocimiento de ese ataque (artículo 7, inciso 1, del Estatuto de la Corte Penal Internacional). En consecuencia, la caracterización del contexto en el que S. habría cometido los hechos que se le imputan, y la afirmación de que lo conocía plenamente o bien que comprendía que su conducta se insertaba en ese contexto, mal pueden cuestionarse como indicios de un supuesto prejuzgamiento contrario al derecho constitucional de defensa, dado que, por el contrario, favorecieron el entendimiento cabal de los extremos de la acusación y, en consecuencia, contribuyeron a garantizar el ejercicio de ese derecho.
En cuanto al segundo argumento esgrimido por el a quo para ordenar el apartamiento del juez Kreplak, acierta el recurrente, a mi modo de ver, al objetar que cuando un magistrado concede o rechaza una detención domiciliaria, lo hace independientemente de su opinión sobre la responsabilidad del imputado; pues esa medida se basa en requisitos relacionados con la edad, la salud y otras circunstancias personales totalmente ajenas a aquella valoración. En suma, la decisión de conceder o denegar la detención domiciliaria impide, por si, inferir acerca de que piensa el juez sobre el mérito de la acusación, por lo que no podría hacerse valer como motivo para sostener su invocada parcialidad. Una decisión que no presupone un juicio sobre la responsabilidad del imputado, no puede ser indicio de un prejuicio (fs. 19).
Añado que afirmar, como lo hizo el a quo, que el juez recusado denego la concesión de la detención domiciliaria a S. cuando todas las salas de la Camara Federal de Casación Penal se habían pronunciado previamente a favor de otorgarle esa medida, no es suficiente para concluir que el magistrado se aparto de la ley, pues es posible que haya tornado esa decisión al haber verificado la modificación de las condiciones que sustentaron lo resuelto por el superior (artículo 34 de la ley 24.660). Entonces, que ese magistrado no concediera la detención domiciliaria a S. con posterioridad a que la cámara de casación le ordenara lo contrario, no implica que infringió esa orden sin ninguna justificación, por lo que el a quo no podia validarnente omitir –como lo hizo– el desarrollo de los argumentos que, su entender, demostrarían la violación aducida.
En conclusión, opmo que corresponde descalificar como acto jurisdiccional válido el pronunciarniento apelado mediante recurso federal, en tanto carece de fundarnento idóneo y, en esas condiciones, no constituye derivación razonada del derecho vigente con aplicación a las circunstancias comprobadas de la causa (Fallos: 325:2202 y sus citas).
IV. Por todo lo expuesto, y los demás argumentos y conclusiones del señor Fiscal General, mantengo la presente queja.
Buenos Aires, de abril de2018. Eduardo Ezequiel Casal. (Subsec.: Adriana N. Machisio).
Buenos Aires, 3 de septiembre de 2020
Vistas los autos: “Recurse de hecho deducido por el Fiscal General ante la Camara Federal de Casación Penal en la causa S., J. L. y otro s/ legajo de casación”, para decidir sabre su procedencia
Considerando:
Que los suscriptos comparten y hacen suyos, en lo pertinente, los fundamentos y conclusiones expresados por el señor Procurador General de la Nación interino en su dictamen, a cuyos términos corresponde remitir en razón debrevedad.
Que el juez Lorenzetti suscribe la presente en la localidad de Rafaela, Provincia de Santa Fe, en virtud de las medidas de aislamiento social preventivas dispuestas por las autoridades nacionales.
Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada’. Remitase para su agregación a los autos principales y para que, por intermedio de quien corresponda se dicte nuevo pronunciamiento con arreglo a lo expuesto. Notifíquese y cúmplase. – Elena I. Highton de Nolasco. – Ricardo L. Lorenzetti. – Juan C. Maqueda.
ADEMUS y otros c. Municipalidad de la Ciudad de Salta – y otro s/ amparo sindical (FSA 648/2015/CS1)
Dictamen del Procurador General ante la Corte:
I. La Sala II de la Cámara Federal de Salta confirmó la sentencia de primera instancia que había admitido el amparo interpuesto por la Agremiación de Empleados Municipales de Salta (ADEMUS), al que adhirieron la Asociación de Trabajadores Municipales de la Ciudad de Salta (ATMCS) y el Sindicato de Trabajadores Municipales de Salta, y declarado la inconstitucionalidad de la resolución 2061114, que homologó el Convenio Colectivo de Trabajo 1413/14 (fs. 2911297).
Estimó que las asociaciones sindicales simplemente inscriptas tienen derecho a participar en las negociaciones colectivas y, por ello, el CCT 1413/14, que fue celebrado con la participación exclusiva del sindicato con personería gremial, la Unión de Trabajadores Municipales de Salta (UTM), vulnera la libertad sindical consagrada en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional y en el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Sostuvo que ese razonamiento es acorde con la doctrina de la Corte Suprema dispuesta en Fallos: 331:2499, “ATE”; 332:2715, “Rossi”; 336:672, “ATE” y en el caso C.S. N.143, L XLVIII, “Nueva Organización de Trabajadores Estatales c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados s/ amparo”, sentencia del 24 de noviembre de 2015, en los que declaró la inconstitucionalidad de disposiciones de la Ley 23.551 de Asociaciones Sindicales, que conceden a los sindicatos más representativos privilegios que exceden de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas.
Enfatizó que en el caso registrado en Fallos: 336:672, “ATE”, la Corte Suprema declaró que el artículo 31, inciso a, de la ley 23.551 excede esa prioridad al establecer “que es derecho exclusivo de la asociación sindical con personería gremial defender y representar ante el Estado y los empleadores los intereses individuales y colectivos de los trabajadores y, por ello, declaró su invalidez inconstitucional Agregó que allí la Corte Suprema destacó la libertad sindical como principio arquitectónico, así como citó recomendaciones de la Comisión de Expertos de la OIT con relación a la incompatibilidad del citado artículo 31, inciso a, con el Convenio 87.
Señaló que el argumento basado en que el artículo 1 de la Ley 14.250 de Convenciones Colectivas de Trabajo establece que los convenios colectivos solo podrán ser celebrados por sindicatos con personería gremial no conmueve la decisión pues esa norma es anterior a la declarada inconstitucional por la Corte Suprema, por lo que no puede ser interpretada en forma aislada.
Por último, concluyó que resulta inoficioso pronunciarse sobre el planteo de invalidez constitucional del artículo 131 del CCT 1413/14, que impone un aporte solidario a los afiliados de las entidades simplemente inscriptas, pues la declaración de inconstitucionalidad de la resolución 2061/14 trae aparejada la inaplicabilidad de todo el convenio.
II. Contra ese pronunciamiento, la UTM dedujo recurso extraordinario federal (fs. 300/308), que fue contestado (fs. 311/315, 316/335, 336/337) y concedido (fs. 339/340).
Sostiene que existe una cuestión federal suficiente para habilitar la instancia ya que la sentencia en crisis declaró la inconstitucionalidad del artículo 31 de la ley 23.551 y de la resolución local 2061/14, que homologó el CCT 1413/14, por estimarlos violatorios de la garantía constitucional de libertad sindical. Además, alega que la sentencia no constituye un acto jurisdiccional válido puesto que no resuelve adecuadamente las cuestiones planteadas. Agrega que la sentencia tiene fundamentos aparentes que no respetan el debido proceso, el derecho de defensa en juicio y la recta administración de justicia.
Por un lado, remarca que los fallos de la Corte Suprema en los que se funda la sentencia no son análogos ni tratan la cuestión debatida en este caso. Afirma que, por el contrario, la Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad de varios artículos de la ley 23.551 pero dejó a resguardo la constitucionalidad del artículo 31, inciso c, que es aplicable al sub lite.
Agrega que la validez de esa norma, que establece la exclusividad de la asociación con personería gremial para intervenir en negociaciones colectivas, no fue tratada por el tribunal. En ese sentido, señala que la sentencia en crisis, al referirse a la inconstitucionalidad del artículo 31, inciso a, no resolvió fundadamente el debate suscitado pues el derecho de la recurrente no surge de esa norma.
Por otro lado, alega que el Convenio 87 OIT y la Comisión de Expertos de ese organismo mantuvieron el privilegio de las organizaciones más representativas de celebrar convenciones colectivas. Arguye que la Corte Suprema se pronunció en el mismo sentido en los casos “ATE”, “Rossi”, “Nueva Organización” y en Fallos: 339:760, “Orellano”.
Concluye que el convenio colectivo cuestionado fue suscripto por el único sindicato con personería gremial en el ámbito municipal de la ciudad de Salta, de conformidad con lo establecido por la Constitución Nacional, convemos de OIT y leyes nacionales, y fue homologado por el Ministerio de Trabajo de la Nación. Sobre esa base, afirma que su anulación provocó un daño a los derechos adquiridos por todos los trabajadores municipales, por lo que corresponde revocar su declaración de invalidez constitucional.
III. Los planteos de la recurrente suscitan cuestión federal toda vez que la sentencia declaró la invalidez de la resolución 2061/14, que homologó el CCT 1413/14, al estimar que la celebración de ese convenio colectivo con la participación exclusiva del sindicato con personería gremial y excluyendo a las asociaciones sindicales simplemente inscriptas resulta violatorio del principio de libertad sindical consagrado en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional y en el Convenio 87 de la OIT (art. 14, incs. 1 y 3, ley 48).
A su vez, la impugnante se agravia de que la sentencia decidió esa cuestión federal omitiendo pronunciarse sobre el artículo 31, inciso c, de la ley 23.551 y el artículo 1 de la ley 14.250, que establecen el derecho exclusivo de los sindicatos con personaría gremial para participar en la negociación colectiva. Esa tacha de arbitrariedad se encuentra inescindiblemente relacionada con las cuestiones federales planteadas, puesto que la validez de la resolución homologatoria del CCT 1413/14 no puede ser decidida sin analizar la aplicación y, eventualmente, la constitucionalidad de las citadas normas que confieren a las entidades sindicales con personería gremial la facultad de negociar convenios colectivos. Por ello, y de acuerdo con la doctrina de la Corte Suprema, entiendo que es menester tratar ambos agravios con la amplitud que exige la garantía prevista en el artículo 18 de la Constitución Nacional, a pesar de que la apelación extraordinaria fue concedida parcialmente (Fallos: 307:493, “De Vincenzo”; 307:1824, “Fábrica Argentina de Alpargatas S.A.LC.”; 315:1485, “Del Canto”; 323:1048, “Bovari de Díaz”; 323:1061, “Villegas”; 324:1590, “Saliot”; 324:4013, “Jessen”; 326:1339, “Consejo Profesional de la Agrimensura de la Pcia. de Bs. As.”; entre otros).
A ello cabe agregar que, tal como ha decidido ese tribunal, corresponde dar prioridad a las atribuciones de arbitrariedad, pues si son acertadas ellas implican que no existe una sentencia válida (Fallos: 318:189, “Bichute de Larsen”; 323:35, “Botti”; 338: 1347, “Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores”; 339:1520, “Frigerio”; entre otros).
IV. A mi modo de ver, asiste razón a la recurrente en cuanto se queja de que la sentencia apelada haya declarado la inconstitucionalidad de la resolución 2061/14, que homologó el CCT 1413/14, omitiendo pronunciarse sobre las normas que regulan la participación de las asociaciones sindicales en la negociación colectiva y que, en consecuencia, resultan decisivas para el examen de la cuestión federal Por un lado, el artículo 31, inciso c, de la ley 23.551, establece que “Son derechos exclusivos de la asociación sindical con personería gremial: “[…] c) Intervenir en negociaciones colectivas y vigilar el cumplimiento de la normativa laboral y de seguridad social”. Por el otro, el artículo 1 de la ley 14.250 dispone que “Las convenciones colectivas de trabajo que se celebren entre una asociación profesional de empleadores, un empleador o un grupo de empleadores, y una asociación profesional de trabajadores con personalidad gremial, estarán regidas por las disposiciones de la presente ley”. En ese marco normativo fue celebrado el CCT 1413/14 y dictada la resolución 2061/14.
De los fundamentos de la decisión impugnada surge que el tribunal se refirió a la constitucionalidad del artículo 31, inciso a, de la ley 23.551, que establece que es derecho exclusivo de la asociación sindical con personería gremial “[d]efender y representar ante el Estado y los empleadores los intereses individuales y colectivos de los trabajadores”. Sin embargo, esa norma no es pertinente para juzgar la validez de la resolución 2061/14, puesto que existen normas específicas –los mencionados arts. 31, inc. c, ley 23.551 y 1, ley 14.250– que regulan la representación de los intereses de los trabajadores en las negociaciones colectivas. El examen de esas disposiciones específicas no puede ser suplido por la cita de diversos pronunciamientos de la Corte Suprema, que si bien se refieren a la validez de disposiciones que establecen prerrogativas exclusivas a favor de sindicatos con personería gremial, no tratan la cuestión constitucional planteada, esto es, si es compatible con la libertad sindical la exclusividad de esas entidades para negociar los convenios colectivos de trabajo.
En Fallos: 331:2499, “ATE”, se debatió el derecho de las asociaciones simplemente inscriptas de convocar a elecciones de delegados y, sobre esa base, la Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad del artículo 41, inciso a, de la ley 23.551. En el caso “Rossi” (Fallos: 332:2715), la discusión se centró en determinar si la delegada gremial de una asociación simplemente inscripta tiene la protección sindical otorgada a los delegados de asociaciones con personería –art. 52, ley 23.551–, y la Corte Suprema tachó de invalidez la norma que efectúa esa distinción. En Fallos: 336:672, “ATE”, la Corte Suprema se pronunció a favor de la legitimación del sindicato simplemente inscripto para representar intereses colectivos de trabajadores en sede judicial y, en consecuencia, declaró la inconstitucionalidad del artículo 31, inciso a, que restringe esa facultad a favor del sindicato más representativo. Luego, in re C.S.N. 143, L. XLVIII, “Nueva Organización de Trabajadores Estatales c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados s/ amparo”, sentencia del 24 de noviembre de 2015, el debate versó sobre el derecho a las licencias y franquicias pagas y el tribunal invalidó los artículos 44 y 48 de la ley 23.551, en cuanto prevén que esos derechos son exclusivos de los delegados de sindicatos con personería gremial.
En resumen, la Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad de normas que establecen derechos exclusivos en favor de los sindicatos con personería gremial y, en consecuencia, equiparó, a esos efectos, a las asociaciones simplemente inscriptas, pero no trató las normas aquí involucradas ni las competencias sindicales que en esta causa se cuestionan y, de hecho, dejó a salvo de tacha constitucional determinadas prerrogativas en favor de los sindicatos más representativos. En ese sentido, al reproducir lo expuesto por el Comité de Libertad Sindical de la OIT, sostuvo que ninguna facultad concedida a los sindicatos con personería gremial puede serles negada a aquellos que no la tienen “… al margen de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, en la consulta ante las autoridades y en la designación de delegados ante organismos internacionales” (Fallos: 331:2499, considerando 8º; 332:2715, considerando 5º; 336:672, considerando 3º; 339:760, considerando 14º; C.S. N. 143, L. XLVIII, “Nueva Organización de Trabajadores del Estado”, considerando 5º).
Puntualizó que la distinción no debería “privar a las organizaciones sindicales, que no hayan sido reconocidas como las más representativas, de los medios esenciales para defender los intereses profesionales de sus miembros, ni del derecho de organizar su gestión y su actividad y de formular su programa de acción, previsto por el Convenio núm. 87 (Libertad sindical: Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Ginebra, OlT, 40. ed. revisada, 1996, párr. 309)” (Fallos: 331:2499, considerando 8º).
En ese contexto, la cita de los mencionados precedentes, que no abordan directamente la materia en debate, no alcanza para sostener un adecuado examen de la validez constitucional de las normas específicas que se han puesto en juego en la causa. En efecto, de acuerdo a la propia jurisprudencia de la Corte Suprema, en este caso correspondía evaluar si los derechos previstos en los artículos 31, inciso c, de la ley 23.551 y 1 de la ley 14.250 son acordes o exceden “la prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas”, que, según la Corte Suprema y el Comité de Libertad Sindical de la OlT, puede ser válidamente otorgada a los sindicatos más representativos.
Solo resta observar que la mera mención a la ley 14.250 no configura un pronunciamiento de la instancia ordinaria sobre la aplicación y validez de la norma. El tribunal adujo únicamente que esa ley no conmueve su decisión pues su sanción es anterior a la norma declarada inconstitucional por la Corte Suprema, en alusión al artículo 31, inciso a, de la ley 23.551. Ello configura un argumento aparente puesto que hace referencia a una norma que, como expliqué, no se encuentra aquí directamente involucrada.
La deficiencia del razonamiento es más grave aún si se pondera que la sentencia recurrida declaró la inconstitucionalidad de una disposición legal. Ello es un acto de suma gravedad institucional (Fallos: 323:2409, “Adamini”; 340:1185, “Lima”; entre otros) y una de las más delicadas funciones del Poder Judicial, considerada como última ratio del orden jurídico y solo debe ejercerse cuando la repugnancia con la cláusula constitucional es manifiesta y de incompatibilidad inconciliable (Fallos: 330:855, “Rinaldi”, y 5345, “Longobardi”, entre otros). La prudencia que debe guiar a los jueces en el ejercicio de esta función se acentúa en el sub lite ya que la tacha de invalidez constitucional de la resolución 2061/14 implica la anulación del CCT 1413/14, en el que el colectivo de trabajadores municipales de Salta obtuvo mejoras en sus condiciones laborales.
De este modo, la sentencia apelada que resolvió la inconstitucionalidad de la resolución 2061/14, sin pronunciarse sobre las normas que las sustentan y que regulan el alcance de las facultades sindicales específicamente cuestionadas, no configura una sentencia en los términos exigidos por los artículos 17 y 18 de la Constitución Nacional (Fallos: 311:435, “Cavanagh de Paz”; 338:1347, “Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores” y sus citas). En consecuencia, entiendo que cabe descalificar el fallo apelado con arreglo a la doctrina de la arbitrariedad de sentencias, sin que ello implique adelantar una opinión sobre el fondo de la cuestión debatida.
Por último, entiendo que no corresponde anticipar una opinión respecto de la cuestión federal aquí planteada, en razón de que la aplicación y constitucionalidad del artículo 31, inciso c, de la ley 23.551 y del artículo 1 de la ley 14.250 deben ser previamente examinadas por el tribunal de grado.
En tal sentido cabe recordar que “la omisión de los tribunales de grado de pronunciarse sobre las cuestiones federales oportunamente planteadas por el demandado impide el normal ejercicio de la competencia apelada de esta Corte, tal como surge de las leyes 48 y 4055, y determina la necesidad de revocar el pronunciamiento apelado” (Fallos: 339:1820, “Righi”, considerando 14º).
En el citado caso, la Corte Suprema apuntó que “En efecto, como se explicó en el voto concurrente de la jueza Argibay en ‘Vea Murguía de Achard’ (Fallos: 329: 3956), ‘la omisión por parte de la cámara de apelaciones de todo pronunciamiento sobre los derechos que la recurrente fundara en normas de carácter indudablemente federal […] constituye un obstáculo para que esta Corte Suprema ejerza correctamente su competencia apelada’ (considerando 2º). Ello es así puesto que las cámaras de apelaciones referidas en el arto 6º de la ley 4055 cumplen, a los efectos del recurso extraordinario, una función simétrica a la de los tribunales superiores de provincia (Fallos 99:228). Por lo tanto, dichas cámaras tienen el deber legal de examinar cuidadosa y exhaustivamente las cuestiones federales traídas a su conocimiento, como paso previo a su tratamiento por la Corte Suprema por vía del recurso extraordinario” (considerando cit.).
V. Por lo expuesto, opino que corresponde declarar procedente el recurso extraordinario y dejar sin efecto la sentencia apelada a fin de que por quien corresponda se dicte un nuevo pronunciamiento.
Buenos Aires, 18 de junio de 2018. – Víctor Abramovich.
Buenos Aires 3 de septiembre de 2020.
Vistos los autos: “ADEMUS y otros c/ Municipalidad de la Ciudad de Salta – y otro s/ amparo sindical”.
Considerando:
1º) Que la Agremiación de Empleados Municipales de Salta (ADEMUS), con la adhesión de la Asociación de Trabajadores Municipales de la Ciudad de Salta (ATMCS) y el Sindicato de Trabajadores Municipales de Salta (STMS), promovieron una acción de amparo contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) y la Municipalidad de Salta con el objeto de que: a) se declare la inconstitucionalidad de la resolución 2061/14, homologatoria del Convenio Colectivo de Trabajo (CCT) 1413/14 “E” y de este convenio, en especial de su art. 131 en cuanto concede privilegios a las asociaciones con personería gremial, b) se ordene integrar la comisión renegociadora del CCT con ADEMUS, c) se tenga a las demandadas por incursas en “prácticas desleales”, d) se disponga el cese de toda conducta antisindical respecto de ADEMUS. Como medida cautelar, requirieron que el municipio se abstenga de retener a los trabajadores representados por los mencionados sindicatos el “Aporte Solidario” previsto en el art. 131 del CCT 1413/14 (fs. 15/35).
2º) Que el juez de primera instancia hizo lugar al amparo. Entendió que el art. 31 de la ley 23.551 (de asociaciones sindicales), en cuanto otorga derechos exclusivos a los sindicatos con personería gremial para defender y representar ante el Estado y los empleadores los intereses individuales y colectivos de los trabajadores e intervenir en las negociaciones colectivas, es inconstitucional dada su incompatibilidad con los principios de libertad, pluralidad sindical y no exclusión. Asimismo, consideró arbitrario que no se le hubiese permitido a la actora participar en la renegociación del convenio homologado (fs. 185/201).
La Unión de Trabajadores Municipales de Salta (UTMS), único sindicato con personería gremial del sector que suscribió el CCT impugnado, tras solicitar su incorporación como tercero al proceso, apeló esa decisión.
3º) Que la Sala II de la Cámara Federal de Apelaciones de Salta desestimó el recurso. Para decidir de tal modo consideró que:
a) debía desecharse lo argüido acerca de que el derecho exclusivo de los gremios con personería gremial para negociar colectivamente no nace solo del art. 31 de la ley 23.551, como se entendió en origen, sino también del art. 1º de la ley 14.250 y fundamentalmente del art. 14 bis de la Constitución Nacional; la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT consideró que ello era compatible con el Convenio 87. En ese sentido lo resuelto en primera instancia resultaba “conteste con la doctrina asentada por…” esta Corte en “ATE” (Fallos: 331:2499; 2008), reiterada en “Rossi” (Fallos: 332:2715; 2009), “ATE” (Fallos: 336:672; 2013) y, más tarde, en CSJ 143/2012 (48-N)/CS1 “Nueva Organización de Trabajadores Estatales c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados s/ amparo” (fallo del 24 de noviembre de 2015);
b) en esos precedentes la Corte declaró inconstitucionales ciertas disposiciones de la ley 23.551 que conceden a los sindicatos con personería gremial privilegios que exceden de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, de consulta por las autoridades y de designación de delegados ante organismos internacionales, en detrimento de la actividad de los simplemente inscriptos del mismo ámbito de actuación;
c) específicamente, en “ATE” (de 2013) la Corte “declaró la inconstitucionalidad del art. 31.a de la ley 23.551 en cuanto impidió que la actora (ATE) representara los intereses colectivos invocados por conside(rarlo) un derecho exclusivo de la asociación sindical con personería gremial”;
d) “con arreglo a tales precedentes, no cabe sino concluir que, contrariamente a lo que postula el recurrente, con base… (en la normativa constitucional e internacional)… y en las recomendaciones de la Comisión de Expertos, el art. 31 inc. a) de la ley 23.551 de Asociaciones Sindicales, en cuanto establece que es derecho exclusivo de la asociación sindical con personería gremial defender y representar ante el Estado y los empleadores los intereses individuales y colectivos de los trabajadores, es inconstitucional. Ello, por cuanto tal privilegio excede de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas…”;
e) ningún peso tiene el argumento del recurrente en el sentido de que dicha exclusividad también viene dada por el art. 10 de la ley 14.250 (t.o. 2004), pues dicha norma es… anterior a la declarada inconstitucional, por lo que ya no puede ser interpretada de manera aislada;
f) “en cuanto a lo manifestado por el recurrente en el sentido de que el juez de grado no se expidió acerca de la petición de invalidez del art. 131 del CCT, resta añadir que dicha omisión –tal como lo señalara el magistrado– fue consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad de la Resolución Nº 2061, lo que trae aparejada la inaplicabilidad del ‘aporte solidario’ previsto en la citada norma, por lo que a la luz de lo que aquí se resuelve dicha inaplicabilidad también debe ser confirmada”.
4º) Que, contra tal pronunciamiento UTMS interpuso el recurso extraordinario de fs. 301/308, que fue concedido a fs. 339/340 en cuanto cuestiona la validez del art. 31 de la ley 23.551 y de la resolución 2061/14 del MTEySS por ser contrarios al art. 14 bis de la Constitución Nacional y al Convenio 87 de la OIT.
En lo sustancial, el recurrente plantea que los jueces de la causa se expidieron sobre la constitucionalidad del art. 31, inc. a, de la ley 23.551 “¡pero lamentablemente esa no era la cuestión discutida en autos! Es que, efectivamente, la Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad… (de dicha norma)… pero las potestades allí acordadas no son las de celebrar convenciones colectivas de trabajo, puesto que ellas surgen del inc. c) del artículo, y son diametralmente diferentes” (fs. 304).
5º) Que los agravios del apelante suscitan cuestión federal bastante que habilita su tratamiento por la vía elegida pues el a quo consideró violatoria del principio de libertad sindical (art. 14 bis de la Constitución Nacional y Convenio 87 de la OIT) y, por lo tanto, inconstitucional, la resolución 2061/14 que homologó el CCT 1413/14 “E” en virtud de que en la negociación de este fueron excluidos los sindicatos simplemente inscriptos del sector, exclusión que entendió derivada de la aplicación del art. 31, inc. a, de la ley 23.551 norma que también reputó inconstitucional.
A efectos de dilucidar la cuestión traída solo se abordarán los puntos que resulten pertinentes para la resolución de la controversia pues, como reiteradamente lo ha puntualizado este Tribunal, los magistrados no están obligados a tratar todos y cada uno de los argumentos de las partes (Fallos: 300:522 y 1163; 301:602; 331:2077).
6º) Que el a quo ha ejercido la más delicada de las funciones encomendadas a un tribunal de justicia –entendida como la última ratio del orden jurídico– cual es la de declarar la inconstitucionalidad de un precepto de jerarquía legal (Fallos: 328:2567 y 4542; 340:141, entre muchos más), concretamente el art. 31, inc. a, de la ley 23.551, sin advertir que no era esa la norma que regía específicamente el caso y proporcionando fundamentos que exhiben una notoria distorsión de la doctrina constitucional establecida por esta Corte en la materia.
7º) Que, en efecto, mediante la presente acción de amparo se impugnó la constitucionalidad de una resolución ministerial (2061/14) que homologó el CCT aplicable al personal de la Municipalidad de Salta (1413/14 “E”) por cuanto en la celebración de este acuerdo no se les dio participación a los sindicatos simplemente inscriptos del sector. Se formuló también similar cuestionamiento a ciertas disposiciones de tal convenio que conceden privilegios a las asociaciones con personería gremial. Los jueces de la causa consideraron que la exclusión de los sindicatos simplemente inscriptos del proceso negociador del convenio colectivo hallaba su origen en la previsión del art. 31, inc. a, de la ley 23.551 que confiere con carácter exclusivo a las asociaciones sindicales con personería gremial el derecho de “defender y representar ante el Estado y los empleadores los intereses individuales y colectivos de los trabajadores”.
Sostuvieron que esa norma resultaba inconstitucional a la luz de la doctrina de esta Corte establecida en los precedentes “ATE”, “Rossi”, “ATE” y “Nueva Organización de Trabajadores Estatales”.
Sin embargo, tal razonamiento es manifiestamente falaz.
La prerrogativa de los sindicatos con personería gremial para “intervenir en las negociaciones colectivas” no está reglada en el art. 31, inc. a, de la ley 23.551, como afirma el a quo, sino específica y concretamente en el inc. c de dicho artículo. Mas respecto a este puntual precepto –inc. c, valga la reiteración– la cámara no efectuó ninguna objeción; en efecto, en ningún tramo de su pronunciamiento, lo examinó a fin de discernir si resultaba o no compatible con la Norma Fundamental. En esas condiciones, la línea argumental sobre la que se asienta la conclusión del fallo está claramente desprovista de sustento pues no ha sido desarrollada en torno al texto legal que rige el caso.
8º) Que resulta evidente, además, que el a quo ha dado a la doctrina constitucional establecida por esta Corte sobre la materia un alcance que no tiene. Ciertamente, en ninguno de los precedentes citados en apoyo de su decisión fue puesta en tela de juicio la potestad conferida a los sindicatos con personería gremial para negociar colectivamente, como lo ha sido en el sub lite. En efecto, en la causa “Asociación Trabajadores del Estado c/ Ministerio de Trabajo” (Fallos: 331:2499) se cuestionó la facultad reconocida a ese tipo de sindicatos para convocar la elección de delegados de personal (art. 41, inc. a, de la ley 23.551); en “Rossi, Adriana María c/ Estado Nacional – Armada Argentina” (Fallos: 332:2715), se impugnó el otorgamiento de protección especial a delegados y representantes gremiales de sindicatos con personería (art. 52 de la citada ley); en “Asociación de Trabajadores del Estado”(Fallos: 336:672) se discutió el derecho conferido a las asociaciones referidas de representar con exclusividad los intereses colectivos de los trabajadores ante el Estado y los empleadores (art. 31, inc. a, íd.) en tanto que en CSJ 143/2012(48-N)/CS1 “Nueva Organización de Trabajadores Estatales c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados s/ amparo” (sentencia del 24 de noviembre de 2015) se objetó la concesión de franquicias y licencias especiales a delegados y dirigentes de sindicatos con personería (arts. 44 y 48 íb.).
9º) Que especial significación reviste el hecho de que, en los casos referidos, la descalificación constitucional de las normas que consagran las potestades exclusivas enunciadas hizo pie fundamentalmente en las observaciones que tanto la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT y el Comité de Libertad Sindical formularon sobre la materia. Esas observaciones, lejos de otorgar respaldo a la tesitura expuesta por el a quo –como este lo subrayó–, la desacredita a la par que le dan al problema planteado una clara respuesta en sentido adverso al que surge del fallo recurrido. Efectivamente, en el primero de los precedentes citados el Tribunal puso de relieve que la Comisión había recordado al Estado argentino “que la mayor representatividad no debería implicar para el sindicato que la obtiene, privilegios que excedan de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, en la consulta por las autoridades y en la designación de los delegados ante los organismos internacionales” (Observación individual sobre el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1.948 -núm. 87-, Argentina -ratificación: 1960-, 2008) [confr. Fallos: 331:2499, considerando 8º; cita que ha sido reproducida textualmente o se ha referenciado en los restantes casos; v. Fallos: 332:2715, considerando 6º, Fallos: 336:672, considerandos 3º y 5º del fallo dictado en la causa “Nueva Organización de Trabajadores Estatales”].
También en la sentencia mencionada esta Corte destacó que en la misma línea de razonamiento de la Comisión, el Comité de Libertad Sindical había expresado que “si bien a la luz de la discusión del proyecto de Convenio n° 87 y de la Constitución de la OIT (art. 5.3), ‘el simple hecho de que la legislación de un país establezca una distinción entre las organizaciones sindicales más representativas y las demás organizaciones sindicales no debería ser en sí criticable’, es ‘necesario’ que la distinción no tenga como consecuencia ‘conceder a las organizaciones más representativas […] privilegios que excedan de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, consultas con los gobiernos, o incluso en materia de designación de los delegados ante organismos internacionales’” (Libertad Sindical: Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Ginebra, OIT, 4º ed. revisada, 1996, párr. 309) [confr. Fallos: 331:2499, considerando 8º, y los restantes fallos anteriormente referidos].
10) Que las observaciones y recomendaciones formuladas por los organismos de consulta de la OIT en las que esta Corte ha asentado su doctrina constitucional, como se adelantó, dan una inequívoca respuesta a la situación suscitada en el caso. El art. 31, inc. c, de la ley 23.551, que reconoce a los sindicatos más representativos –esto es, en nuestro sistema legal, los que cuentan con personería gremial– una prioridad en la negociación colectiva, no resulta constitucionalmente objetable. La misma regla, contenida en el art. 1º de la ley 14.250 de Convenciones Colectivas de Trabajo (texto vigente), mantiene, pues, toda su eficacia como acertadamente ha observado la recurrente en términos que el a quo desechó con erróneo fundamento. En consecuencia, la concertación del CCT 1413/14 “E” solo con el sindicato con personería gremial no merece reproche alguno por lo que carece de sustento la objeción constitucional formulada por la cámara respecto de la resolución 2061/14 que lo homologó.
En tales condiciones se impone dejar sin efecto el fallo apelado pues media en el caso el nexo directo e inmediato entre lo debatido y resuelto y las garantías constitucionales que se dicen vulneradas.
Que el juez Lorenzetti suscribe la presente en la localidad de Rafaela, Provincia de Santa Fe, en virtud de las medidas de aislamiento social preventivas dispuestas por las autoridades nacionales.
Por ello, habiendo dictaminado el señor Procurador Fiscal, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Costas por su orden en atención a la índole de las cuestiones debatidas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo con reglo al presente. Hágase saber y, oportunamente, remítase.– Elena I. Highton de Nolasco.– Ricardo L. Lorenzetti.– Juan C. Maqueda.– Carlos F. Rosenkrantz.– Horacio Rosatti (en disidencia).
Disidencia del señor ministro doctor Horacio Rosatti
Considerando:
1º) Que la Agremiación de Empleados Municipales de Salta (ADEMUS), con la adhesión de la Asociación de Trabajadores Municipales de la Ciudad de Salta (ATMCS) y del Sindicato de Trabajadores Municipales de Salta (STMS), promovieron una acción de amparo contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) y la Municipalidad de Salta, con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad de la resolución 2061/14, homologatoria del Convenio Colectivo de Trabajo (CCT) 1413/14 “E”, del citado convenio –en especial de su art. 131– y de toda otra norma que conceda privilegios a las asociaciones con personería gremial incompatibles con los arts. 14 bis y 75, inc. 22, de la Constitución Nacional, y con los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo. Requirió, además, que se ordenara integrar las comisiones de negociación colectiva en el ámbito municipal con el sindicato actor, se tuviera a las demandadas por incursas en “prácticas desleales” y se dispusiera el cese de toda conducta antisindical respecto de ADEMUS. Como medida cautelar, solicitó que el municipio se abstuviera de retener a los trabajadores representados por los mencionados sindicatos el “Aporte Solidario” previsto en el art. 131 del CCT 1413/14 (fs. 15/35).
Respecto de los aspectos fácticos, el sindicato demandante refirió que, al tomar conocimiento de que la Municipalidad y la asociación sindical Unión de Trabajadores Municipales (UTM) estaban negociando la renovación del CCT 278/96, efectuó presentaciones ante el intendente y el Concejo Deliberante, a fin de ser incorporado al proceso, sin obtener respuesta. Por ello, intimó por carta documento a la municipalidad y al Ministerio de Trabajo de la Nación para que cesara la negativa a su respecto de negociar un nuevo convenio. Luego, dijo, remitió nueva comunicación postal solicitando que la autoridad administrativa se abstuviera de homologar el convenio colectivo por haber sido ilegítimamente excluido de las negociaciones y por no haber sido aprobadas estas por el Concejo Deliberante, exigencia obligatoria conforme la Carta Orgánica Municipal (art. 35). Agregó que a fines del año 2014 tomó conocimiento de la resolución homologatoria cuestionada y de la desestimación de sus impugnaciones por carecer ADEMUS de personería gremial y, con ello, de legitimación para intervenir en procedimientos colectivos.
Sobre el convenio colectivo homologado, puntualizó que en su art. 131 establece una retención del 1,5 % de los haberes de los trabajadores que no estuvieran afiliados a UTM –“aporte solidario”– consagrando con ello una “afiliación encubierta” violatoria de la libertad sindical de los afectados.
Precisó que en el mismo artículo –tercer y cuarto párrafos– se estipula un aporte mensual de la municipalidad al sindicato UTM equivalente al 1 % del total de los haberes remunerativos y no remunerativos de los trabajadores municipales alcanzados por el convenio –“contribución solidaria”– cláusula que consideró como una subvención directa a dicha asociación sindical en desmedro de otras que actúan en el mismo ámbito y, por tanto, lesiva de los principios de libertad y pluralidad sindical que rigen en el sector público.
2º) Que el juez de primera instancia hizo lugar al amparo. Entendió que el art. 31 de la ley 23.551 (de asociaciones sindicales), en cuanto otorga derechos exclusivos a los sindicatos con personería gremial para defender y representar los intereses individuales y colectivos de los trabajadores ante el Estado y los empleadores e intervenir en las negociaciones colectivas, era inconstitucional dada su incompatibilidad con los principios de libertad, pluralidad sindical Y no exclusión. Asimismo, decretó la inconstitucionalidad de la resolución 2061/14 del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación en cuanto impidió que la reclamante participara en las negociaciones del convenio colectivo representando los intereses de los trabajadores afiliados, vulnerando el art. 14 bis de la Constitución Nacional, como así también normas internacionales y jurisprudencia que individualizó.
En suma, juzgó arbitrario y carente de sustento qué no se le permitiera al sindicato actor participar en la negociación o renegociación del convenio colectivo, y que se desestimara la petición formulada con anterioridad a la homologación en el expediente administrativo iniciado a tales efectos. Sobre esta base, resolvió que el convenio colectivo impugnado era inaplicable respecto de los afiliados de las entidades reclamantes. Sentado ello, consideró inoficioso pronunciarse sobre la validez del art. 131 del CCT 1413/14 “E”.
La Unión de Trabajadores Municipales de Salta (UTMS), único sindicato con personería gremial del sector que suscribió el CCT impugnado, tras solicitar su incorporación como tercero al proceso, apeló esa decisión.
3º) Que la Sala II de la Cámara Federal de Apelaciones de Salta desestimó el recurso y confirmó la sentencia apelada. Para decidir de tal modo, consideró que debían desecharse los planteos de la recurrente en el sentido de que el derecho exclusivo de los sindicatos con personería gremial para negociar colectivamente nacía no solo del art. 31 de la ley 23.551 sino también del art. 1º de la ley 14.250 y –fundamentalmente– del art. 14 bis de la Constitución Nacional. Entendió que tampoco era de recibo que la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT hubiera considerado que ello era compatible con el Convenio 87. En ese sentido, juzgó que lo resuelto en primera instancia era conteste con la doctrina de esta Corte en “Asociación Trabajadores del Estado c/ Ministerio de Trabajo s/ Ley de Asociaciones Sindicales” (Fallos: 331: 2499); “Rossi, Adriana María c/ Estado Nacional – Armada Argentina s/ sumarísimo” (Fallos: 332:2715); “Asociación Trabajadores del Estado s/ acción de inconstitucionalidad” (Fallos: 336:672) y CSJ 143/2012 (48-N)/ CS1 “Nueva Organización de Trabajadores Estatales c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados s/ amparo”, fallo del 24 de noviembre de 2015.
El a quo recordó que la Corte había considerado inconstitucionales ciertas disposiciones de la ley 23.551 que conceden a los sindicatos con personería gremial privilegios que excedieran i) del reconocimiento de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, II) de consulta por parte de las autoridades y iii) de designación de delegados ante organismos internacionales, en detrimento de la actividad de los simplemente inscriptos del mismo ámbito de actuación. En particular, señaló que en el citado caso “ATE”, de 2013, la Corte había declarado la inconstitucionalidad del inc. a del art. 31 de la ley 23.551 en cuanto impedía que la actora representara los intereses colectivos invocados por considerarlos exclusivos de la asociación sindical con personería gremial.
Sobre esa base jurisprudencial la alzada concluyó que el art. 31, inc. a, de la ley 23.551 de Asociaciones Sindicales, en cuanto establece que es derecho exclusivo de la asociación sindical con personería gremial defender y representar ante el Estado y los empleadores los intereses individuales y colectivos de los trabajadores, era inconstitucional. Ello por cuanto tal privilegio excedía de una mera prioridad en materia de negociación colectiva, para constituirse en una exclusividad no autorizada por el art. 14 bis de la Constitución Nacional, los tratados internacionales con igual jerarquía, el Convenio 87 de la OIT y en las recomendaciones de la citada Comisión de Expertos. El a quo sostuvo, en definitiva, que la doctrina de esta Corte sustituía el término “exclusividad” por el de “prioridad”.
En tales condiciones, el tribunal restó peso al argumento del recurrente en el sentido de que dicha exclusividad también estaba presente en el art. 1º de la ley 14.250 (t. o. 2004), pues dicha norma era anterior a la declarada inconstitucional, por lo que ya no podía ser interpretada de manera aislada, y confirmó la decisión del juez de declarar inconstitucional la resolución 2061/14 homologatoria del convenio colectivo de trabajo.
Finalmente, descartó que el magistrado hubiera omitido expedirse sobre la invalidez del art. 131 del CCT, pues esto fue consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad de la resolución 2061/14, que trajo aparejada la inaplicabilidad del “aporte solidario” previsto en la citada norma, medida que también confirmó.
4º) Que, contra tal pronunciamiento la UTMS interpuso el recurso extraordinario de fs. 301/308.
En primer término planteó la existencia de una cuestión federal directa en los términos del art. 14.1 de la ley 48, por cuanto la cámara confirmó la sentencia que había declarado la inconstitucionalidad del art. 31 de la ley 23.551 y, consecuentemente, de la resolución 2061/14 del Ministerio de Trabajo de la Nación que homologó el CCT 1413/14 suscripto por la apelante.
Afirmó que el a quo –no obstante el error en la aplicación del derecho que supuso la cita del inc. a del art. 31 de la ley 23.551– compartió los fundamentos de inconstitucionalidad de las normas aplicables expuestos en la sentencia de primera instancia y, con ello, convalidó la inconstitucionalidad del derecho concedido por la ley a los entes con personería gremial como únicos sujetos que, en representación de los trabajadores pueden suscribir convenios colectivos.
A renglón seguido, sostuvo que además de la cuestión constitucional enunciada, existe mérito para la apertura de esta instancia excepcional por haberse fundado la decisión apelada en argumentos falaces, que otorgan al fallo solo una apariencia de formalidad, por lo que no constituye la adecuada resolución de las cuestiones sometidas al conocimiento de la alzada, todo ello en violación del debido proceso y del derecho de defensa.
En concreto, controvierte los alcances dados a la doctrina de esta Corte en los precedentes “Asociación Trabajadores del Estado c/ Ministerio de Trabajo” (Fallos: 331:2499); “Rossi, Adriana María c/ Estado Nacional – Armada Argentina” (Fallos: 332:2715); “Asociación Trabajadores del Estado” (Fallos: 336:672) y CSJ 143/2012 (48-N)/CS1 “Nueva Organización de Trabajadores Estatales c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados s/ amparo”, sentencia del 24 de noviembre de 2015. Refiere que en los precedentes citados este Tribunal declaró la inconstitucionalidad del inc. a del art. 31 de la ley 23.551, regla que no es aplicable al caso sub examine en el que se debate el derecho a suscribir convenciones colectivas de trabajo que la ley concede a la organización sindical con personería gremial en el inc. c del mismo artículo. Más aún, afirma que en los mencionados fallos la Corte dejó expresamente a salvo la constitucionalidad del inciso citado en último término y que tal criterio se mantuvo en la causa “Orellano, Francisco Daniel c/ Correo Oficial de la República Argentina S.A. s/ juicio Sumarísimo” (Fallos: 339:760, considerando 14).
En otro orden, aduce que lo decidido se aparta de la legalidad impuesta por la ley 23.551 que adoptó el sistema de mayor representatividad a la hora de acordar derechos a las asociaciones sindicales, configurando un caso de gravedad institucional.
5º) Que el recurso extraordinario fue denegado en lo relativo a las invocadas causales de arbitrariedad y de gravedad institucional, y concedido en cuanto la sentencia apelada interpretó que las normas en juego colisionarían con la Constitución Nacional y el Convenio 87 de la OIT.
Toda vez que no ha sido deducido recurso de hecho por los agravios desestimados, la materia sometida a la decisión de esta Corte se encuentra circunscripta a los términos de la concesión. Por ello, no serán objeto de análisis los planteos relativos a los defectos en la fundamentación de la sentencia –por un supuesto error sobre el inciso que debió abordarse– y a las características del sistema adoptado por la ley de asociaciones profesionales en las que se sustentó la invocación de gravedad institucional.
6º) Que el recurso extraordinario ha sido correctamente concedido puesto que se ha cuestionado la validez de una ley del Congreso y de una resolución emitida por autoridad federal (art. 31 de la ley 23.551 y la resolución 2061/14 del MTEySS), bajo la pretensión de ser contrarias a la Constitución Nacional y el fallo definitivo del superior tribunal de la causa ha sido adverso a los derechos invocados por el apelante con sustento en dichas normas (art. 14, inc. 10, ley 48).
Asimismo, cabe recordar que cuando se encuentra en discusión la inteligencia que cabe asignar a una cláusula de la Constitución, la Corte no se halla limitada por los argumentos del a quo o las posiciones de las partes, sino que le incumbe formular una declaración sobre el punto disputado según la interpretación que rectamente le otorgue (Fallos: 307:1457; 308:647; 311:2688; 312:2254; 314:529; 323:1491; 329:4628; 330:2416; 331:1369, entre otros).
7º) Que la cuestión federal en juego refiere, directamente, a dos cláusulas de la Constitución Nacional. En primer término, la que consagra el derecho de toda persona a crear o participar en una “organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial” (art. 14 bis, primer párrafo). La segunda, y en el contexto de la anterior, la previsión que garantiza a los gremios “concertar convenios colectivos de trabajo” (art. 14 bis, segundo párrafo).
Como ha señalado esta Corte, el primer párrafo del citado artículo de la Constitución Nacional estableció para nuestro país, de manera concluyente, un modelo sindical libre, democrático y desburocratizado (disidencia del juez Rosatti en Fallos: 340:437; “Sindicato Único de Trabajadores Privados de la Libertad Ambulatoria SUTPLA y otro”, Fallos: 342:197, considerando 6º, y “Farfán, Julio Antonio y otros”, Fallos: 342:654).
Un modelo sindical libre es, desde la perspectiva del trabajador, aquel que le ofrece la posibilidad de pertenecer a uno, a más de uno o a ningún sindicato, no quedando el derecho a trabajar supeditado a una afiliación gremial; desde la perspectiva institucional es un modelo que desalienta la concentración y el monopolio.
Un modelo sindical democrático es el que se organiza sobre la base de la representatividad de sus administradores, la activa participación de los afiliados y el pluralismo, lo que involucra la integración de la/las minoría(s) en la toma de decisiones.
Un modelo sindical desburocratizado es aquel que reconoce los derechos gremiales constitucionales a las organizaciones de trabajadores –en tanto entidades llamadas a coadyuvar en la promoción del bienestar general (Fallos: 331:2499)– “por la simple inscripción en un registro especial” (art. 14 bis, primer párrafo), requisito que se cumple con la registración prevista en la ley 23.551.
El régimen legal infraconstitucional no puede retacear tales derechos justificándolo “en la mayor representatividad” del sindicato con personería gremial. En el ámbito de la negociación para celebrar convenios colectivos, la “mayor representatividad” de un sindicato debe expresarse en la composición cuantitativa de la mesa paritaria, sin que ello autorice a excluir a los sindicatos menos representativos. De lo contrario se estaría desvirtuando –ministerio legis– el perfil democrático que la Constitución explicita en el art. 14 bis no solo en referencia a la organización interna de los gremios sino también a la relación intergremial.
8º) Que la télesis del art. 14 bis que antecede no encuentra tensión alguna con los precedentes de esta Corte. En la causa “Asociación Trabajadores del Estado c/ Ministerio de Trabajo” (Fallos: 331:2499) se cuestionó la facultad reconocida a ese tipo de sindicatos para convocar la elección de delegados de personal (art. 41, inc. a, de la ley 23.551); en “Rossi, Adriana María c/ Estado Nacional – Armada Argentina” (Fallos: 332:2715) se impugnó el otorgamiento de protección especial a delegados y representantes gremiales de sindicatos con personería (art. 52 de la citada ley); en “Asociación de Trabajadores del Estado” (Fallos: 336:672) se discutió el derecho conferido a las asociaciones referidas de representar con exclusividad los intereses colectivos de los trabajadores ante el Estado y los empleadores (art. 31, inc. a, íd.), en tanto que en CSJ 143/2012 (48-N)/CS1 “Nueva Organización de Trabajadores Estatales c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados s/ amparo (sentencia del 24 de noviembre de 2015) se objetó la concesión de franquicias y licencias especiales a delegados y dirigentes de sindicatos con personería (arts. 44 y 48 íb.).
En cuanto al caso “Orellano, Francisco Daniel c/ Correo Oficial de la República Argentina S.A.” (Fallos: 339:760), referido al ejercicio del derecho de huelga, esta Corte estableció que el “gremio” al que alude el segundo párrafo del art. 14 bis era, precisamente, la organización sindical libre y democrática reconocida por la simple inscripción en un registro especial. En efecto, sostuvo el Tribunal que “[c]oncretamente, corresponde entender que los ‘gremios’ mencionados en el segundo párrafo del art. 14 bis como titulares del derecho de declarar una huelga no son otra cosa que aquellas entidades profesionales que surgen como fruto del despliegue del derecho a la ‘organización sindical libre y democrática’ reconocido a los trabajadores en el párrafo anterior, es decir, a las asociaciones sindicales a las que la Constitución habilita para el ejercicio de derechos colectivos cuando satisfacen el requisito de su ‘simple inscripción en un registro especial’” (considerando 8º).
Se comparta o no se comparta la doctrina judicial emergente de los precedentes citados en este considerando, lo cierto es que -a diferencia de lo que sostiene el recurrente han sido interpretados correctamente por el a quo y no entran en colisión con la decisión de baja instancia.
9º) Que tampoco se opone a la conclusión expuesta la circunstancia de que pueda entenderse que en el ámbito internacional la doctrina desarrollada por los órganos llamados a interpretar sus disposiciones (v. gr. Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT y Comité de Libertad Sindical) toleren una “prioridad” en favor de un tipo de sindicato (Observación individual sobre el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 –núm. 87–, Argentina –ratificación: 1960–, 2008) que apareje, en la práctica, la exclusión de otros. Por lo demás, propia constitución de la Organización Internacional del Trabajo estipula que “[el ningún caso podrá considerarse que la adopción de un convenio o de una recomendación por la Conferencia, o la ratificación de un convenio por cualquier miembro, menoscabará cualquier ley, sentencia, costumbre o acuerdo que garantice a los trabajadores condiciones más favorables que las que figuren en el convenio o en la recomendación” (art. 19.8).
Es preciso recordar que en el sistema constitucional argentino las cláusulas de la normativa internacional (y lógicamente sus correlativas interpretaciones) no pueden ser entendidas como una modificación o restricción de los derechos y garantías establecidos en la Constitución Nacional. Así lo expresa con claridad el art. 75, inc. 22, de la Norma Fundamental al establecer que aquellas normas “no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos”.
En definitiva, el caso sub examine revela que postular que el derecho internacional en materia de derechos humanos es siempre más tuitivo que el derecho constitucional en la materia, importa consagrar un prejuicio antes que una regla de justicia.
Que el juez Rosatti suscribe la presente en la localidad de Santa Fe, Provincia de Santa Fe, en virtud de las medidas de aislamiento social preventivas dispuestas por las autoridades nacionales.
Por ello, habiendo dictaminado el señor Procurador Fiscal, corresponde declarar formalmente admisible el recurso extraordinario y confirmar la sentencia apelada en cuanto declaró la inconstitucionalidad del art. 31 de la ley 23.551. Costas por su orden en atención a la índole de las cuestiones debatidas. Hágase saber y, oportunamente, remítase.– Horacio Rosatti.
B., C. I. c. PEN ley 25.561 dtos. 1570/01 214/02 (Bontes) s/ proceso de conocimiento – ley 25.561 (CAF 1635/2009/1/RH1)
Dictamen de la señora Procuradora Fiscal ante la Corte:
I. A fs. 722/726 de los autos principales (a cuya foliatura aludiré en lo sucesivo), la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (sala 11), al revocar la sentencia de la instancia anterior, rechazó la demanda interpuesta por C. I. B. contra el Estado Nacional (Poder Ejecutiva Nacional) a fin de obtener que se declarara la inconstitucionalidad de diversas disposiciones de los decretos 1570/01, 214/02, 320/02, 471/02, 905/02 y 1735/04; de las leyes 25.561, 25.587 y 25.967; y de las resoluciones 6/02, 9/02, 18/02, 23/02, 81/02 y 92/02 del Ministerio de Economía, y –consecuentemente– se ordenara a la demandada que le pagara sus tenencias de 370.000 Bonos del Tesoro a mediano plazo (BONTES) 2002 (especie 5302), en la moneda de origen (dólares estadounidenses).
Para decidir de esa manera, luego de señalar que había quedado firme lo decidido en relación con el rechazo del planteo de inconstitucionalidad de las leyes de emergencia y que la cuestión a resolver se circunscribía a la procedencia de la inclusión del actor en las excepciones previstas por el art. 47 de la ley 25.967, el a quo destacó que no existía controversia en punto a que, si bien aquel cumplía con el requisito de ser mayor de 75 años, los títulos públicos cuya propiedad afirmaba tener antes del 31 de diciembre de 2001 habían sido registrados en la Caja de Valores S.A. en el mes de mayo de 2002.
Recordó la doctrina sentada por V.E. en los precedentes “Paganini” y “Cavallaro”, y sostuvo que la situación del actor difería de las circunstancias que habían llevado al Tribunal, en la causa “Castiglione”, a –excepcionalmente– tener por cumplidos los requisitos previstos por la norma para ser exceptuado del diferimiento de pagos de 10s servicios de la deuda pública.
Entre las diferencias más relevantes, indicó que el actor había optado voluntariamente por ingresar al sistema previsto por las normas que regulaban la emisión y la satisfacción de la deuda estatal, y no había recibido los bonos compulsivamente en virtud de una indemnización por resultar beneficiario de la ley 24.411; agregó que en aquel caso la actora era tenedora original de los títulos, cuya titularidad mantuvo invariable, aunque ellos hubieran sido remitidos a la cuenta que la beneficiaria poseía en su país de residencia, cuestión que difería –según la prueba producida– de lo sucedido en autos; finalmente, resaltó que en la causa “Castiglione” las tenencias habían estado en su totalidad acreditadas ante la Caja de Valores S.A. en algún momento antes del 31 de diciembre de 2001, mientras que en el sub examine solamente una parte (234.000 VN) había sido acreditada en algún momento anterior a la fecha indicada.
II. Disconforme, la parte actora interpuso el recurso extraordinario de fs. 728/746, cuya denegación (v. fs. 759) dio origen a la queja en examen.
Se agravia porque, a su entender, el a quo interpretó en forma arbitraria e incongruente los precedentes de esa Corte citados en el pronunciamiento apelado, ya que –tal como aconteció en el caso “Castiglione”– la adquisición de sus títulos fue realizada con anterioridad al 31 de diciembre de 2001 y en ambos casos fueron transferidos a mercados externos para su resguardo y luego retornados a la Caja de Valores S.A. entre febrero y mayo de 2002, sin que en ningún momento variara la titularidad de los bonos desde su adquisición.
Aduce que el fallo resulta discriminatorio y carente de fundamento al destacar que su caso difiere del resuelto por V.E. en los autos “Castiglione” en virtud de la modalidad en que ingresaron a su patrimonio los títulos públicos.
Afirma que, según la prueba producida en la causa, se encuentra demostrado que los bonos de su propiedad estuvieron acreditados en la Caja de Valores S.A. antes del 31 de diciembre de 2001.
III. El recurso extraordinario deducido es formalmente admisible, toda vez que se discute la interpretación de normas federales (ley 25.967 y resolución 73/02 del Ministerio de Economía, entre otras) y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa ha sido contraria al derecho que el apelante funda en ellas (art. 14; inc. 3º, de la ley 48; Fallos: 328: 690).
Por otra parte, al versar la causa sobre la inteligencia de normas federales, V.E. no se encuentra limitada por los argumentos del tribunal apelado o de las partes, sino que le incumbe efectuar una declaración sobre el punto disputado (Fallos: 310:2200; 314:529 y 1834; 316:2624, entre otros).
Asimismo, pienso que corresponde examinar en forma conjunta las impugnaciones traídas a conocimiento del Tribunal, ya que las referidas a la alegada arbitrariedad en que habría incurrido el a quo y las atinentes a la interpretación de las normas federales involucradas son dos aspectos que guardan entre sí estrecha conexidad (conf. doctrina de Fallos: 321:2764; 323:1625; 330:4331, entre otros).
IV. En primer lugar, cabe destacar que en el sub lite no se encuentra en discusión que el actor es un tenedor de bonos del Tesoro de más de 75 años de edad que, además, atraviesa una situación en la que existe un severo compromiso de su salud.
Por otra parte, se encuentra firme el rechazo de la pretensión esgrimida por la parte actora de percibir sus acreencias en la moneda en que originariamente fueron emitidos los bonos que posee, ya que la sentencia de primera instancia no hizo lugar a ese aspecto de la demanda y ello no fue apelado (v. sentencia de fs. 695/699 y expresión de agravios de fs. 706/708).
La controversia se circunscribe a determinar si, en virtud de la fecha en que los títulos públicos de su propiedad fueron acreditados en la Caja de Valores S.A., se encuentran reunidos los requisitos para encuadrar su caso en las excepciones al diferimiento de los pagos de la deuda pública del Gobierno nacional contraída originalmente con anterioridad al 31 de diciembre de 2001 o en virtud de normas dictadas antes de esa fecha, que se mantiene hasta la actualidad (art. 37 de la ley 27.431 de presupuesto para el ejercicio 2018).
En efecto, el art. 2º de la resolución 158/03 del Ministerio de Economía dispuso: “(e)xceptúase del diferimiento de pagos establecido en el artículo precedente, a las siguientes obligaciones: (…)
d) Los servicios financieros de los BONOS DEL TESORO DE MEDIANO PLAZO Y LARGO PLAZO (BONTES), LETRAS DEL TESORO (LETES), BONOS DE CONSOLIDACIÓN, BONOS DE CONSOLIDACION PREVISIONALES y BONOS EXTERNOS DE LA REPÚBLICA ARGENTINA:
I) Que estén, en poder de personas físicas de SETENTA y CINCO (75) años o más de edad, y cuyas tenencias se encuentren acreditadas en la CAJA DE VALORES S.A. al 31 de diciembre de 2001 y que se mantengan sin variación, o por la parte que cumpla con esta condición.
II) Que estuviesen en poder de personas que atraviesen situaciones en las que estuvieran en riesgo la vida, o aquellas en las que exista un severo compromiso de su salud por el riesgo de incapacidad que presuma la patología y la imposibilidad de postergación del tratamiento por un lapso mayor a DOS (2) años las que serán consideradas individualmente, todo ello según dictamen de una comisión médica conformada ad hoc y cuyas tenencias se encuentren acreditadas en CAJA DE VALORES S.A a la fecha de publicación en el Boletín Oficial de la Resolución Nº 73/02 del MINISTERIO DE ECONOMIA”, publicación que tuvo lugar el 30 de abril de 2002.
Dichas excepciones se mantuvieron en las leyes de presupuesto para los ejercicios 2004 y 2005 (v. arts. 60, inc. “d”, apartados I y II, de la ley 25.827 y 47, inc. “d”, apartados I y II, de la ley 25.967, respectivamente).
Cabe aquí acotar que en los autos T. 394, L. XLIV, “Tapella, Néstor Carlos y otro c/ EN – Bocones previsionales s/ amparo ley 16.986” (sentencia del 27 de septiembre de 2011), al compartir los fundamentos del dictamen de este Ministerio Público, V.E. sostuvo que la situación de los actores se había consolidado con las normas que contemplaban la excepción en cuestión, sin que obstara a ello la circunstancia de que en leyes posteriores se hubiera regulado de modo diferente el tratamiento de la deuda pública.
Sentado lo anterior, es menester decir que en la causa “Paganini” (Fallos: 333:847) V.E. tuvo oportunidad de examinar si la exigencia de que los bonos estuvieran registrados en la Caja de Valores antes de una fecha determinada violaba la garantía de la igualdad de trato (art. 16 de la Constitución Nacional) y, en ese sentido –al compartir los fundamentos del dictamen de este Ministerio Público– sostuvo, luego de rememorar la tradicional doctrina del Tribunal según la cual la citada cláusula constitucional no imponía una rígida igualdad ni tal garantía obstaba a que el legislador contemplara en forma distinta situaciones que considerara diferentes, en la medida en que las distinciones o exclusiones se basaran en motivos razonables y no en un propósito de hostilidad contra determinada persona o grupo de personas o indebido privilegio personal o de un grupo (Fallos: 315:839; 322:2346, entre otros), que aquella garantía constitucional no se encontraba afectada por la distinción que formulaban las normas bajo examen, en tanto la diversidad de trato entre los tenedores de títulos que registraron sus acreencias antes de la fecha en cuestión (en dicho caso, el 31 de diciembre de 2001) y aquellos que, como los allí actores, lo hicieron después de esa fecha, no se presentaba como una discriminación que mereciera reproche constitucional, sino como una razonable reglamentación de una diferente situación. Agregó que era plausible el motivo que esgrimía el Estado Nacional para justificar la distinción cuestionada (evitar la posibilidad de manejos fraudulentos de los títulos de la deuda pública), máxime cuando se advertía que, en el marco de una situación de emergencia pública, el legislador había contemplado varias excepciones al diferimiento general de los pagos.
En tales condiciones, V.E. concluyó en que la previsión de que las tenencias se encontraran registradas antes de una determinada fecha para que sus titulares estuvieran exceptuados del diferimiento se presentaba razonable y descartaba cualquier afectación de la garantía constitucional invocada.
Dicha doctrina fue reiterada en la causa C. 617, L. XLVI, “Cavallaro, María Rosa c/ PEN ley 25.561 dto. 471/02 s/ proceso de conocimiento – ley 25.561”, sentencia del 21 de febrero de 2013.
Ahora bien, también corresponde mencionar que en el caso “Castiglione” (Fallos: 337 :339), la Corte consideró que el requisito de que las tenencias de la actora se encontraran registradas en la Caja de Valores S .A. antes de la fecha de publicación en el Boletín Oficial de la resolución 73/02 aparecía cumplido si dicha entidad había recibido en depósito colectivo los bonos en cuestión con anterioridad a esa fecha; máxime, cuando no se presentaba el riesgo de que se hubieran producido manejos fraudulentos de los títulos públicos, ya que la allí actora era tenedora original de los bonos de consolidación sobre los que versaban esos autos (por haberlos recibido del Estado Nacional en pago de la indemnización prevista por la ley 24.411 por ser causahabiente de una persona en situación de desaparición forzada), y no por haberlos adquirido en el mercado con posterioridad a la cesación de pagos de la deuda pública. Además, destacó que no se había desvirtuado en la causa que tales títulos públicos permanecieron en el patrimonio de la actora en forma ininterrumpida.
A la luz de tales criterios, y toda vez que –según sostuvo el a quo y no ha cuestionado la demandada al contestar el traslado del recurso extraordinario interpuesto por la actora– de las constancias de la causa surge que del 31 de octubre de 2001 al 10 de diciembre de 2001 se registraban en la Caja de Valores S.A. 234.000 bonos del Tesoro u$s (BONTES) V. 9/5/02, los que fueron transferidos al exterior el 20 de diciembre de aquel año y retornaron a la Caja de Valores S.A. el 18 de mayo de 2002 (v. consid. VII de la sentencia recurrida), en mi opinión corresponde, según lo Iesuelto por V.E. en la causa “Castiglione”, tener al actor por incluido en las excepciones al diferimiento de los pagos de los servicios de la deuda pública previstas en el art. 47, inc. “d” apartado 1, de la ley 25.967, respecto de la mencionada cantidad de 234.000 BONTES.
Al ser ello así, la decisión del tribunal apelado de considerar que esta parte de los bonos del Tesoro de titularidad del actor no debía ser incluida en las excepciones al diferimiento de los pagos de la deuda pública, a pesar de que había sido registrada en la Caja de Valores S. A. con anterioridad al 31 de diciembre de 2001, se aparta arbitrariamente de las constancias de la causa y de lo dispuesto por el arto 47, inc. “d”, apartado 1, de la ley 25.967, en cuanto exceptúa del diferimiento a la parte de los títulos públicos a los que alude la norma “que cumpla con esta condición”, esto es, que se encuentren acreditados en la Caja de Valores S.A. al 31 de diciembre de 2001; requisito que, de acuerdo con lo resuelto por V. E. en la causa “Castiglione”, resulta satisfecho si los bonos en cuestión fueron registrados en aquella entidad en algún momento anterior a la fecha mencionada.
Además, no se ha esgrimido el riesgo de que se hubieran producido manejos fraudulentos de los títulos públicos, ya que el actor es tenedor de estos 234.000 bonos del Tesoro desde antes de que se produjera el diferimiento de los pagos de los servicios de la deuda pública del Gobierno nacional, y no por haberlos adquirido en el mercado con posterioridad a esa cesación de pagos; ni se ha desvirtuado en la causa que tales títulos públicos permanecieron en el patrimonio del recurrente en forma ininterrumpida hasta la actualidad.
En cambio, en relación a los restantes 136.000 BONTES, la cámara –en el mismo pronunciamiento– tuvo por probado que ellos fueron recibidos en la Caja de Valores S.A. el 3 de mayo de 2002; la actora no desarmó esta afirmación ni demostró que esta porción de sus títulos públicos tuviera un registro en aquella entidad anterior a las fechas a las que se refiere el art. 47, inc. “d” apartados I y II, de la ley 25.967, cuya inconstitucionalidad V.E. ha descartado en el precedente “Paganini”.
V. Sin perjuicio de lo expuesto anteriormente, cabe hacer notar lo dispuesto por el art. 6º de la ley 27.249, en cuanto autoriza al Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas a realizar todos los actos necesarios para cancelar la deuda con los “tenedores de títulos públicos elegibles (o sus representantes) que no estuvieren comprendidos en los acuerdos de cancelación a los que se refiere el arto 5º, en los términos y 125 condiciones a las que alude aquella norma.
Dicha autorización también ha sido prevista en la ley de presupuesto general de la Administración Nacional para el ejercicio 2018 (ley 27.431, art. 38).
VI. Considero, entonces, que corresponde declarar procedente el recurso extraordinario interpuesto por la parte actora, revocar parcialmente la sentencia. apelada en cuanto no tuvo por incluida la cantidad de 234.000 bonos del Tesoro u$s (BONTES) V. 9/5/02 en las excepciones al diferimiento de los pagos de los servicios de la deuda pública previstas en el art. 47 inc. “d”, apartados I y II, de la ley 25.967, y devolver las actuaciones al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, dicte una nueva con arreglo a lo expuesto.
Buenos Aires, 8 de marzo de 2018. Es copia.– Laura M. Monti.
Buenos Aires,27 de agosto de 2020.
Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por el actor en la causa B., C. I. c/ PEN ley 25.561 dtos. 1570/01 214/02 (Bontes) s/ proceso de conocimiento ley 25.561”, para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
Que las cuestiones planteadas han sido adecuadamente consideradas en el dictamen de la señora Procuradora Fiscal, cuyos fundamentos son compartidos por el Tribunal, y a los que corresponde remitirse en razón de brevedad.
Que el juez Rosatti suscribe la presente en la localidad de Santa Fe, Provincia de Santa Fe, en virtud de las medidas de aislamiento social preventivas dispuestas por las autoridades nacionales.
Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario,y se revoca parcialmente la sentencia apelada, con los alcances expuestos en el dictamen al que se remite. Con costas por su orden en atención al modo en que se resuelve (art. 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Agréguese la preséñtación directa al principal. Notifíquese y vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo con arreglo a lo decidido en la presente.– Elena I. Highton de Nolasco (por su voto).– Horacio Rosatti.– Juan C. Maqueda.– Carlos F. Rosenkrantz (por su voto).– Ricardo L. Lorenzetti.
Voto del señor presidente doctor don Carlos Fernando Rosenkrantz y de la señora vicepresidenta doctora doña Elena Higthon de Nolasco
Considerando:
1º) Que los antecedentes de la causa, como así también los agravios del apelante y las cuestiones relativas a la admisibilidad formal del recurso interpuesto han sido objeto de adecuado tratamiento en los puntos I, II y III del dictamen de la señora Procuradora Fiscal, a los que cabe remitir por razones de brevedad.
2º) Que en lo referido a los agravios sobre la exclusión de las excepciones al diferimiento del pago de la deuda pública de la porción de los bonos de la actora que se encontraban registrados en la Caja de Valores S.A. con anterioridad al 31 de diciembre de 2001, como correctamente señala la señora Procuradora Fiscal en el punto IV de su dictamen, corresponde acoger el recurso y revocar la sentencia apelada, por aplicación del precedente “Castiglione” (Fallos: 337:339).
3º) Que respecto de la porción de los títulos de la actora que, según arguye la cámara, no correspondería excluir del diferimiento por no haber sido registrados en la Caja de Valores S.A. sino con posterioridad a la “fecha de corte” referida en el considerando anterior, resulta conveniente efectuar algunas consideraciones adicionales sobre el alcance de la línea jurisprudencial trazada por el Tribunal en la materia.
4º) Que en el precedente “Paganini” (Fallos: 333:847) se decidió que la exigencia de que los bonos estén registrados en la Caja de Valores S.A. a las fechas establecidas en la normativa aplicable no viola el principio de igualdad y se encuentra justificada en la necesidad de evitar la posibilidad de manejos fraudulentos de los títulos de la deuda pública. En la causa C.617.XLVI. “Cavallaro, María Rosa c/ PEN ley 25.561 dto. 471/02 s/ proceso de conocimiento – ley 25.561” (sentencia del 21 de febrero de 2013), por aplicación del criterio sentado en “Paganini”, se rechazó la pretensión de exclusión de bonos de titularidad de una persona de edad avanzada por cuanto los títulos en cuestión habían sido registrados en la Caja de Valores S.A. varios años después de la “fecha de corte” y “sin que existan constancias de la fecha de su adquisición por parte de la actora”. Finalmente, en “Castiglione” (Fallos: 337:339) se precisó que “[…] en el precedente ’Paganini‘ […] se consideró que la expresión ’acreditadas en la Caja de Valores S.A. al 31 de diciembre de 2001‘ se refería a que los bonos estuvieran registrados en aquella institución antes de la mencionada fecha […]; ello a fin de evitar operaciones fraudulentas con los títulos, como ser su compra -a precios ínfimos- en fecha posterior al default de la deuda pública por parte de personas que podrían luego invocar alguna de las excepciones al diferimiento de los pagos y obtener así, una considerable ganancia”. Sobre esa base, se admitió que eran encuadrables en la excepción analizada los títulos de una persona que no los tenía registrados en la entidad mencionada a la “fecha de corte”, “al no presentarse […] el riesgo de que se hayan producido manejos fraudulentos de los títulos públicos”, ya que la actora era tenedora original de los bonos reclamados, había probado su adquisición en fecha anterior a la “de corte” y no se había “desvirtuado en la causa que tales títulos públicos permanecieron en el patrimonio de la recurrente en forma ininterrumpida hasta la actualidad”.
5º) Que, en suma, del análisis conjunto de los precedentes citados surge que las exigencias registrales para acceder a determinadas excepciones al diferimiento de pagos tienen por objeto, centralmente, aventar la posibilidad de manejos fraudulentos de los títulos de la deuda pública, y que ellas deben considerarse satisfechas si se ha acreditado fehacientemente la adquisición en fecha anterior a la “de corte” y la permanencia ininterrumpida de los títulos en el patrimonio de quien invoca la excepción.
6º) Que no se encuentra discutido en autos que el actor adquirió la totalidad de los bonos cuya inclusión en las excepciones al diferimiento reclama con anterioridad al 31 de diciembre de 2001, “fecha de corte” establecida por las normas aplicables, lo que resulta con claridad de las pruebas acompañadas a estos autos.: De las constancias de la causa también surge que la totalidad de los títulos en cuestión continuaron dentro del patrimonio del actor en forma ininterrumpida, pudiendo reconstruirse los movimientos que tuvieron con anterioridad y posterioridad a la “fecha de corte” (fs. 19, 52/53, 56, 57, 60, 68/71, 476/477, 486, 517/520, 524, entre otras). En tales condiciones, corresponde considerar cumplidos los requisitos para que esta porción de los títulos reclamados sean incluidos en la excepción al diferimiento de pagos, tal como se reclama y, por ello, corresponde revocar la sentencia apelada también en este punto.
7º) Que atento al largo tiempo transcurrido desde el inicio de las actuaciones, a la edad avanzada y delicado estado de salud del titular de los bonos, acreditados en la demanda, y a fin de evitar la “degradación de la sustancia de sus derechos” (cfr. Fallos: 316:779; entre otros), propósito que la propia normativa de emergencia tuvo en vista al exceptuar del diferimiento de pagos de la deuda pública casos como el presente, corresponde que esta Corte haga uso de la facultad conferida en el art. 16 de la ley 48 y resuelva el fondo del asunto.
Por ello, y de conformidad en lo pertinente con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se declaran procedentes la queja y el recurso extraordinario articulados, se revoca la sentencia apelada y se ordena al Estado Nacional la inclusión de los títulos reclamados en autos en las excepciones al diferimiento de los pagos de la deuda pública, en los términos del art. 47, inc. d, apartados I y II de la ley 25.967.
Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese y devuélvanse los al tribunal de origen.– Carlos F. Rosenkrantz.– Elena I. Highton de Nolasco.
R., A. S. y Otro c. Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba s/ amparo – Recurso de apelación (CSJ 808/2012 (48-R)/CS1)
Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa R., A. S. y otro c/ Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba s/ amparo – recurso de apelación”, para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1º) Que el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba, al confirmar la sentencia dictada en la instancia local anterior, rechazó la acción de amparo promovida por A. S. R., en su carácter de retirada del Servicio Penitenciario local, y M. P., en representación de la Asociación Civil Clínica Jurídica de Interés Público Córdoba, con el objeto de que se autorizase al personal del mencionado servicio a ejercer el derecho de asociación sindical.
Al efecto, entre otros cuestionamientos, las actoras plantearon la inconstitucionalidad del art. 19, inc. 10, de la ley 8231 –Ley Orgánica del Servicio Penitenciario provincial, que veda a los agentes penitenciarios la posibilidad de agremiarse– por vulnerar al derecho a constituir sindicatos reconocido tanto por la Ley Suprema como por diversos tratados internacionales con jerarquía constitucional.
2º) Que para resolver como lo hizo el Tribunal Superior (fs. 190/203 de los autos principales, cuya foliatura será la citada en lo sucesivo) sostuvo que, si bien en su art. 14 bis “la Constitución Nacional receptó el principio de protección de la libertad sindical”: lo cierto es que el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en su art. 9, dejó librado “a la autonomía legislativa de los estados miembros establecer el alcance del derecho de sindicación de las fuerzas armadas y de la policía, y las exclusiones al ejercicio de ese derecho deben ser interpretadas en sentido restrictivo”. En tal sentido recordó que la posible restricción o exclusión del personal de fuerzas de seguridad también ha sido contemplada con análogos alcances en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 22), el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (art. 8.2.) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica (art. 16.3.).
Explicó que, en el ámbito interno, la Constitución Nacional efectúa “un reparto de atribuciones entre los diferentes niveles del gobierno, frente al cual, la materia referida al empleo público constituye una típica reserva legislativa de poderes no delegados por los gobiernos locales al gobierno federal, sin perjuicio de reconocerles límites competenciales sustantivos emergentes, para el caso particular, de las prescripciones del art. 14 bis, 75 inc. 22 y concordantes”. De este modo, entendió que la misión que el ordenamiento asigna a las fuerzas de seguridad policial y penitenciarias, representa un interés de indudable relevancia en el orden constitucional, cuya organización, por sus características, justifica que el legislador imponga límites específicos que contribuyan a fortalecer los valores constitucionales de disciplina, sujeción jerárquica y unidad interna.
Sobre estas bases entendió que la Provincia de Córdoba había decidido prohibir al personal penitenciario en actividad la posibilidad de “agremiarse, o efectuar proselitismo sindical o político en el ámbito de la institución” (art. 19, inc. 10, de la ley provincial 8231) y consideró que “la regla de la prohibición de sindicación no quebranta la letra ni la intención de la normas convencionales e internacionales”.
3º) Que contra tal decisión la parte actora dedujo recurso extraordinario (fs. 206/225) en el cual plantea, por un lado, la existencia de cuestión federal en tanto se reconoció validez a la norma local que había cuestionado por contraria a la Constitución Nacional y a los tratados internacionales invocados y, por otro, la arbitrariedad del fallo, en la medida en que omitió dar tratamiento a argumentos conducentes para la correcta solución del caso, concretamente, que, de acuerdo con la opinión del Comité de Libertad Sindical de la OIT, el personal de establecimientos penitenciarios debía gozar del derecho de sindicación. La denegación de ese remedio dio origen a la queja en examen.
4º) Que el recurso extraordinario es formalmente procedente porque se ha puesto en cuestión la validez de una ley provincial bajo la pretensión de que es contraria a la normativa federal mencionada y el a quo ha declarado la validez de dicha ley (art. 14, inc. 2º, de la ley, 48). Cabe recordar que en la tarea de esclarecer la interpretación de las normas federales el Tribunal no se encuentra limitado por los argumentos del apelante o del a quo sino que le incumbe efectuar una declaración sobre el punto en disputa de acuerdo con el alcance que rectamente les otorgue (Fallos: 307:1457; 308:647; 311:2688; 312:2254; 323:1491, entre muchos otros). Habida cuenta de que junto a la mencionada cuestión federal las recurrentes plantean también la arbitrariedad del fallo, corresponde examinar en forma conjunta sus agravios ya que ambos puntos se encuentran inescindiblemente ligados entre sí (confr. Doctrina de Fallos: 330:4331; 338:556 y 757, entre muchos más).
5º) Que, en cuanto a su sustancia, la cuestión planteada en el sub lite es análoga a la examinada en la causa “Sindicato Policial Buenos Aires c/ Ministerio de Trabajo s/ ley de asociaciones sindicales” (Fallos: 340:437).
Ello es así pues si bien en este caso la discusión no se centra, como en el antecedente, en la existencia o no del derecho a la sindicación, de agentes policiales sino de los integrantes del servicio penitenciario provincial (activos y pasivos), lo cierto es que en ambos supuestos se trata de miembros de fuerzas de seguridad estatales cuya organización, sus actividades laborales y sus estatutos legales exhiben una evidente similitud, circunstancia que exige otorgar un tratamiento homogéneo a la situación de unos y otros. Cabe destacar, en ese sentido, que la ley 8231, que regula el Servicio Penitenciario de la Provincia de Córdoba establece como deber esencial del personal penitenciario en actividad “a los fines del cumplimiento de la misión asignada a la institución, cuando corresponda, portar armamento, y hacer uso racional y adecuado del mismo con fines de prevención, y, en caso en que fuere indispensable para rechazar violencias, vencer resistencias, evitar evasiones o su tentativa, extender su uso a fines de defensa y disuasión…” (art. 12, inc. 5). La disposición transcripta guarda similitud con la prevista para el personal policial de la provincia (art. 15, incs. d y e, de la ley 9728). Además, con arreglo a otros preceptos de la ya mencionada ley 8231, los agentes activos y pasivos del servicio penitenciario están sometidos a un “estado penitenciario”, esto es, una situación jurídica que resulta de un conjunto de derechos y obligaciones especiales entre los que se destacan: a) el agrupamiento en escalas jerárquicas –individualizadas en grados–, b) la organización en cuerpos y escalafones bajo la primacía de una superioridad, c) el sometimiento a un régimen disciplinario, d) el ejercicio de potestades de mando y disciplinarias, y e) el uso de uniforme (arts. 1, 2, 3, 7, 8, 12 y 35 de la ley 8231). El cuadro descripto es prácticamente idéntico al que enmarca a la actividad policial tanto en el orden federal como en el provincial (confr. arts. 2, 3, 4, 6, 8, 12 y concs. de la ley nacional 21.965 y arts. 2, 3, 4, 5, 7, 8 y concs. de la ley 9728 de la Provincia de Córdoba).
6º) Que el Tribunal no deja de advertir que, como ha sido invocado por las recurrentes, ante denuncias y requerimientos articulados por diversas organizaciones locales e internacionales, el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT han distinguido, a los efectos del reconocimiento del derecho a agremiarse, entre la situación de la policía y las fuerzas armadas y la del personal de establecimientos penitenciarios (cabe citar al respecto, entre otros, los señalamientos formulados en los casos de Botswana, Fiji, Ghana, Kasajstán en Libertad sindical y negociación colectiva, Informe de 1a Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 101ª reunión, 2012, Informe III, Parte 1A, págs. 87/88, 152/158, 166/167, 204/206, respectivamente y Libertad sindical: Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Ginebra, OIT, 5a. ed. Revisada, 2006, párr. 232). Con relación a ello, sin dejar de ponderar el significativo valor que tienen las opiniones de los mencionados cuerpos de la organización internacional a los fines de interpretar y aplicar los convenios celebrados en el seno de esta, como ha sido destacado reiteradamente por esta Corte (entre otros en Fallos: 332:2715, considerando 6º y 331:2499, considerando 8º), es preciso poner de relieve que tales opiniones se originan en el examen de situaciones puntuales constatadas en diversos Estados que presentan múltiples diferencias entre sí en razón de su historia, su organización institucional, sus tradiciones políticas y jurídicas, etc. De ahí que, en cada caso, resulte necesario discernir cuidadosamente si la directiva fijada para dar respuesta a una situación específica suscitada en determinado país resulta trasladable a la originada en donde gravitan circunstancias particulares derivadas de una disímil trayectoria institucional, política y jurídica.
7º) Que, efectuada la anterior advertencia, cabe señalar que, como surge de los datos proporcionados en los informes y estudios de los referidos organismos, el distingo conceptual formulado respecto de la caracterización del personal de la policía y las fuerzas armadas y el de establecimientos penitenciarios se ha debido a la existencia de diferencias en el “cometido” encomendado a los integrantes de una y otra categoría de trabajadores (Libertad sindical y negociación colectiva, Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 101 reunión, 2012, Informe III, Parte 1A, págs. 87/88 correspondientes a Botswana) o en la semejanza que exhibía la labor de los agentes penitenciarios con la desplegada en otros países por otros servidores públicos –entre ellos, el personal de extinción de incendios, en el caso de Japón (caso 2183 del Comité de Libertad Sindical)– circunstancias que no se configuran en el caso de la Argentina y, especialmente en la Provincia de Córdoba donde, como quedó expuesto líneas más arriba, los servicios penitenciarios son parte integrante, sin duda, de las fuerzas de seguridad estatales, su “cometido” es coincidente con el de la policía en tanto que el personal de extinción de incendios, salvo el organizado como “voluntario” (regido por la ley 8058), forma parte de los planteles de la propia institución policial (ver www.policiacordoba.gov.ar/ institucion.asp#confinst).
8º) Que la especial caracterización del personal penitenciario a la que se viene haciendo referencia, excluye la posibilidad de aplicar a este caso la apreciación formulada por la Comisión de Expertos al expedirse en el caso Fiji (Libertad sindical y negociación. colectiva, Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 101a reunión, 2012, Informe III, Parte 1A, págs. 152/158), oportunidad en que expresó que consideraba “que las funciones que ejerce el personal de los establecimientos penitenciarios no son las mismas que ejercen regularmente las fuerzas armadas y la policía”.
Por lo demás, constituye una prueba no desdeñable acerca de la semejanza existente entre la labor policial y la cumplida en los establecimientos penitenciarios el hecho de que agentes que despliegan su actividad en una y otra institución se han agrupado para conformar organizaciones de carácter mixto con miras a actuar como sujetos de derecho sindical. Tal es el caso de la autodenominada “Federación Argentina de Sindicatos Policiales y Penitenciarios (FASIPP)” que, junto con el sindicato de policías bonaerenses presentó ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT una queja frente a la denegación de la inscripción gremial de este último y que dio lugar a la respuesta a la que se hizo expresa alusión en la sentencia dictada en el precedente “Sindicato Policial Buenos Aires” (considerando 40 del voto de la mayoría).
9º) Que en las condiciones expuestas, la doctrina establecida en este último fallo se proyecta sobre el presente caso en cuanto determina que en nuestro sistema jurídico el derecho a sindicalizarse reconocido a los miembros de la policía y de los demás cuerpos de seguridad interna por los tratados internacionales sobre derechos humanos está sujeto a las restricciones o a la prohibición que surjan de una ley formal (considerandos 14, 16 y 21 del voto de la mayoría y considerando 6º del voto en disidencia del juez Maqueda). Y tal ley, en virtud de la distribución de competencias instituida en nuestro país, es del resorte del legislador provincial pues lo atinente a las vinculaciones entre las autoridades provinciales y los miembros de sus fuerzas de seguridad pertenece a la esfera del empleo público local y, por lo tanto, integra el derecho público de cada provincia (confr. fallo citado, voto de la mayoría, considerando 16 y precedentes allí indicados y voto citado del juez Maqueda, considerando 7º).
10) Que a tenor de las pautas jurisprudenciales sucintamente reseñadas en el apartado precedente, el reconocimiento del derecho de sindicación a los miembros de los cuerpos de seguridad provinciales se encuentra supeditado a que no exista una ley local que prohíba o restrinja su ejercicio, condición que se ha juzgado perfectamente válida en función de las expresas directivas consagradas en la normativa integrante del bloque de constitucionalidad.
Por lo tanto, en el caso sub examine, cuyo objeto ha sido justamente lograr que se remueva la prohibición legalmente impuesta a los agentes del servicio penitenciario por la legislación provincial (art. 19, inc. 10, de la ley 8231) corresponde, con arreglo a la doctrina constitucional referida, confirmar la decisión del a quo que no admitió el planteo de inconstitucionalidad del precepto cuestionado.
Que el juez Lorenzetti suscribe la presente en la localidad de Rafaela, Provincia de Santa Fe, en virtud de las medidas de aislamiento social preventivas dispuestas por las autoridades nacionales.
Por ello, habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal subrogante, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada.
Costas por su orden en atención a la naturaleza de la cuestión debatida. Agréguese la queja al principal, notifíquese y, oportunamente, remítase.– Ricardo L. Lorenzetti.– Elena I. Highton de Nolasco.– Juan C. Maqueda.– Horacio Rosatti (en disidencia).
Disidencia del señor ministro doctor don Horacio Rosatti
Considerando:
1º) Que el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba, al confirmar la sentencia dictada en la instancia anterior, rechazó la acción de amparo colectivo (art. 43 de la Constitución Nacional) promovida por A. S. R., en su carácter de empleada en situación de retiro del Servicio Penitenciario Provincial, y M. P., en representación de la Asociación Civil Clínica Jurídica de Interés Público Córdoba, con el objeto de que se autorice al personal del mencionado servicio a ejercer el derecho de asociación en sus diversas formas, incluidos los derechos a la organización y/o formación de un sindicato de empleados del Servicio Penitenciario y se ordenaran las medidas convenientes para asegurar el ejercicio de los derechos reconocidos.
Las actoras habían fundado su petición en el art. 14 bis de la Constitución Nacional que reconoce el derecho de los trabajadores a una organización sindical libre y democrática, en los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), y en las disposiciones de los tratados internacionales de rango constitucional que tutelan la libertad sindical (art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional). Sobre esta base, y las previsiones de los arts. 5, 31, 14 y 75, inc. 12, de la Constitución Nacional, habían planteado la inconstitucionalidad del art. 19, inc. 10, de la ley provincial 8231 –Ley Orgánica del Servicio Penitenciario– que veda a los agentes penitenciarios la posibilidad de agremiarse, y de las normas que prevén las sanciones a las conductas proscriptas (art. 9, incs. 10 y 13, y art. 10, inc. 34, del decreto 199/06).
En concreto, postularon que las cuestionadas disposiciones locales invadieron competencias legislativas propias del Congreso Nacional, al excluir del ámbito de aplicación de la ley 23.551 al personal penitenciario provincial, sin que exista en su texto norma alguna al respecto, menoscabando los derechos fundamentales invocados, junto con el derecho a la igualdad y a la libertad de expresión.
2º) Que para denegar la pretensión la Corte provincial (fs. 190/203 de los autos principales, cuya foliatura será citada en lo sucesivo) sostuvo que, si bien en su art. 14 bis “la Constitución Nacional receptó el principio de protección de la libertad sindical”, lo cierto es que el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en su art. 9, dejó librado “a la autonomía legislativa de los Estados miembros establecer el alcance del derecho de sindicación de las fuerzas armadas y de la policía, y las exclusiones al ejercicio de ese derecho deben ser interpretadas en sentido restrictivo”. En tal sentido recordó que la posible restricción o exclusión del personal de fuerzas de seguridad también ha sido contemplada con análogos alcances en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 22), el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (art. 8.2.) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica (art. 16.3.).
En otro orden, descartó el argumento de la parte actora conforme al cual todo lo referido al derecho del trabajo y de la seguridad social es materia de fondo de competencia exclusiva del Congreso de la Nación por imperio del art. 75, inc. 12, de la Constitución Nacional. Sostuvo, en concreto, que –en el ámbito interno– la Constitución Nacional efectúa “un reparto de atribuciones entre los diferentes niveles del gobierno, frente al cual, la materia referida al empleo público constituye una típica reserva legislativa de poderes no delegados por los gobiernos locales al gobierno federal, sin perjuicio de reconocerles límites competenciales sustantivos emergentes, para el caso particular, de las prescripciones del art. 14 bis, 75 inc. 22 y concordantes…”. En este marco, sostuvo que las singulares características definitorias de la función estatal penitenciaria trasuntan una distinción que en el marco jurídico público de la Provincia de Córdoba no puede ser descalificada por arbitraria, inequitativa o discriminatoria.
Entendió, entonces, que el diferente trato –restricción del derecho de sindicación– responde a una razón objetiva basada en la “categoría profesional” expresamente prevista en el Convenio 87 de la OIT y que tal límite contribuye a fortalecer los valores constitucionales de disciplina, sujeción jerárquica y unidad interna en las fuerzas armadas y de seguridad.
En suma, concluyó que la decisión de la Provincia de Córdoba de prohibir al personal penitenciario en actividad la posibilidad de “agremiarse, o efectuar proselitismo sindical o político en el ámbito de la institución” (art. 19, inc. 10, de la ley provincial 8231) no quebranta la letra ni la intención de las normas convencionales e internacionales, y que la ley 23.551 resulta inaplicable por haber sido excluidas las fuerzas de seguridad del derecho a la sindicalización con sustento en los Convenios 87, 98, 151 y 154 de acuerdo a las leyes de ratificación respectiva, disposiciones estas de rango superior.
3º) Que contra tal decisión la parte actora dedujo recurso extraordinario (fs. 206/225) en el cual plantea, por un lado, la existencia de cuestión federal en tanto se reconoció validez a la norma local que había cuestionado por contraria a la Constitución Nacional y a los tratados internacionales invocados y, por otro, la arbitrariedad del fallo, en la medida en que omitió dar tratamiento a argumentos conducentes para la correcta solución del caso. En concreto, que de acuerdo con la opinión del Comité de Libertad Sindical de la OIT el personal de establecimientos penitenciarios debía gozar del derecho de indicación. La denegación de ese remedio dio origen a la queja en examen.
4º) Que el recurso extraordinario es formalmente procedente porque se ha puesto en cuestión la validez de una ley provincial (ley 8231, art. 19: “Queda prohibido al personal penitenciario en actividad: […] inciso 10) Agremiarse, o efectuar proselitismo sindical o político en el ámbito de la institución”) bajo la pretensión de ser contraria a la Constitución Nacional y el a quo ha declarado la validez de dicha ley (art. 14, inc. 2º, de la ley 48). En cuanto a la legitimación activa de los reclamantes, si bien la norma cuestionada solo refiere al personal penitenciario en actividad y una de las presentadas se encuentra en situación de retiro, cabe destacar que: i) se ha reclamado el derecho a la sindicalización de todo el personal penitenciario (lo que incluiría a los pasivos); ii) la interpretación realizada por la Corte provincial no distingue con arreglo a la situación de revista; y iii) la acción es igualmente promovida por una representante una ONG que se encuadra en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional para promover una demanda de este tipo.
5º) Que habida cuenta de que junto a la mencionada cuestión federal las recurrentes plantean también la arbitrariedad del fallo, corresponde examinar en forma conjunta sus agravios ya que ambos puntos se encuentran inescindiblemente ligados entre sí (confr. doctrina de Fallos: 330:4331; 338:556 y 757, entre otros). Conviene memorar que en la tarea de esclarecer la interpretación de las cláusulas constitucionales esta Corte no se encuentra limitada por los argumentos del apelante o del a quo sino que le incumbe efectuar una declaración sobre el punto en disputa de acuerdo con el alcance que rectamente les otorgue (Fallos: 307:1457; 308:647; 311:2688; 312:2254; 323:1491, entre muchos otros).
6º) Que la cuestión federal en juego refiere, directamente, a la cláusula de la Constitución Nacional que consagra el derecho de toda persona a crear o participar en una “organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial” (art. 14 bis, primer párrafo).
Como ha señalado esta Corte, el párrafo de marras consagró un modelo sindical libre, democrático y desburocratizado (voto en disidencia del juez Rosatti en Fallos: 340:437, y votos en “Sindicato Único de Trabajadores Privados de la Libertad Ambulatoria SUTPLA y otro c/ Estado Nacional – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación y otros s/ acción de amparo” (Fallos: 342:197), considerando 6º, y “Farfán, Julio Antonio y otros s/ amenazas agravadas, daños agravados, turbación al ejercicio de la función pública, San Pedro de Jujuy” (Fallos: 342:654).
Un modelo sindical libre supone un régimen plural y no único, no concentrado ni monopólico. Conlleva la posibilidad de pertenecer a uno, a más de uno o a ningún sindicato y no es compatible con un ordenamiento en el que el derecho a trabajar quede supeditado a una afiliación gremial (Fallos: 267:215).
El carácter democrático determina que el sistema sindical deba ser representativo, participativo, pluralista y tolerante. Y en cuanto al calificativo de desburocratizado del modelo, significa que el reconocimiento de la organización de trabajadores –en tanto entidad llamada a coadyuvar en la promoción del bienestar general (Fallos: 331:2499)– se configura, conforme expresa el texto fundamental “por la simple inscripción en un registro especial” (art. 14 bis, primer párrafo), requisito que se cumple con la registración prevista en la ley 23.551.
Este “modelo” ha sido reconocido por la Corte en las causas “Asociación Trabajadores del Estado” (Fallos: 331:2499), “Rossi, Adriana María” (Fallos: 332:2715) y CSJ 143/2012 (48-N)/CS1 “Nueva Organización de Trabajadores Estatales c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados s/ amparo”, del 24 de noviembre de 2015.
Sobre las bases expuestas en el primer párrafo del art. 14 bis, el constituyente asignó a los gremios, en el segundo párrafo del mismo artículo, los siguientes “derechos” para posibilitar el ejercicio de su noble función: concertar convenios colectivos de trabajo, recurrir a la conciliación y al arbitraje y la huelga.
En definitiva, conforme a lo dicho y a los efectos de este pronunciamiento, se concluye que –en el marco del citado art. 14 bis– es posible distinguir:
– “el derecho de los trabajadores a asociarse en instituciones sindicales” (final del primer párrafo), cuyo ejercicio solo puede ser reglamentado al efecto de cumplir con los requisitos básicos que habiliten la inscripción de la asociación en un registro especial; y,
– “los derechos y garantías reconocidos a tales asociaciones para la consecución de sus fines” (segundo párrafo del artículo en cita), cuyo ejercicio admite limitaciones y/o restricciones varias a afectos de preservar el orden y promover el bienestar general.
7º) Que esta Corte ha señalado que el derecho de sindicalización del personal de las fuerzas de seguridad no confronta con valores constitucionales tales como la paz interior, la seguridad de las personas o el orden público (Fallos: 340:437, voto en disidencia del juez Rosatti).
En efecto, el hecho de que la organización de las fuerzas de seguridad sea jerárquica y vertical no resulta un factor inhibitorio de la sindicación ni contradictorio con la deliberación democrática y participativa que debe preceder las decisiones y guiar la acción gremial. Ello así por los siguientes dos motivos: en primer lugar, porque la jerarquía es propia de toda organización burocrática, sea esta militar, de seguridad o de otro tipo (Weber, Max, “Qué es la burocracia”, ed. Tauro, pág. 5); y, en segundo lugar, porque la deliberación democrática interna en materia gremial no impide que el resultado de esa deliberación se vea plasmado en reivindicaciones unificadas, tal como es práctica en la realidad del mundo del trabajo.
En definitiva, el derecho del personal del servicio penitenciario provincial a constituir una asociación sindical resulta de la aplicación directa del art. 14 bis, primer párrafo, in fine, de la Constitución Nacional, sin que sea necesaria intermediación normativa alguna sino la mera inscripción en un registro especial. Luego, toda norma infraconstitucional que prohíba el ejercicio de tal derecho deviene manifiestamente inconstitucional.
8º) Que la interpretación del art. 14 bis que antecede no se encuentra en tensión con la circunstancia de que en el ámbito internacional la doctrina desarrollada por los órganos llamados a interpretar sus disposiciones (v. gr.: Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT y Comité de Libertad Sindical) toleren una “restricción” de tal magnitud que, en la práctica, suponga la supresión del derecho a sindicalizarse del personal penitenciario. En tal caso, esta disparidad no hace sino revelar que en ocasiones las normas locales son más tuitivas de derechos que las normas y/o interpretaciones internacionales.
Es imperativo recordar que en el sistema constitucional argentino las cláusulas de la normativa internacional (y lógicamente sus correlativas interpretaciones) no pueden ser entendidas como disminución o restricción a los derechos y garantías establecidos en la Constitución Nacional. Así lo expresa con claridad el art. 75, inc. 22 de la Norma Fundamental al establecer que aquellas normas “no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos”, conforme fue señalado en Fallos: 328:1602. En sintonía, la propia constitución de la Organización Internacional del Trabajo estipula que “[e]n ningún caso podrá considerarse que la adopción de un convenio o de una recomendación por la Conferencia, o la ratificación de un convenio por cualquier Miembro, menoscabará cualquier ley, sentencia, costumbre o acuerdo que garantice a los trabajadores condiciones más favorables que las que figuren en el convenio o en la recomendación” (art. 19.8).
9º) Que afirmado el derecho a sindicalizarse del personal de las fuerzas de seguridad, incluidos los penitenciarios, cabe abordar la cuestión referida al reconocimiento y amplitud de los derechos y garantías de las asociaciones sindicales de ese particular ámbito. La naturaleza de la actividad que presta su personal torna necesaria una reglamentación que permita articular los intereses del sector y los de la sociedad toda, como ocurre con otras actividades (salud, provisión de agua potable, electricidad, etc.).
Así lo ha entendido el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), incorporado a nuestro orden jurídico con jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional), que permite el establecimiento de restricciones al ejercicio de los derechos sindicales siempre que resulten necesarias en interés de la seguridad nacional, el orden público, o la protección de los derechos y libertades ajenos (art. 8º, acápite 1, incs. b y c).
En el mismo sentido se pronunció el Comité de Libertad Sindical de la OIT, al señalar que “la Conferencia Internacional del Trabajo tuvo intención de dejar que cada Estado juzgue en qué medida considera oportuno acordar a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía los derechos previstos en el Convenio…” (caso nº 2240, informe 332. “Queja contra el Gobierno de Argentina presentada por el Sindicato Policial Buenos Aires [SIPOBA] y la Federación Argentina de Sindicatos Policiales y Penitenciarios [FASIPP]”).
10) Que, tal como se advirtió en Fallos: 340:437, voto en disidencia del juez Rosatti, conforme a lo dispuesto por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 8.2.), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 22.2) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 16.3.), todos incorporados al orden jurídico argentino con jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional), las restricciones al ejercicio de los derechos sindicales de los miembros de las fuerzas armadas o de la policía deben ser decididas mediante una ley formal. Lo dicho es concordante con lo expresado en los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo (arts. 9.1 y 5.1, respectivamente).
A similar conclusión lleva el examen de las disposiciones –de jerarquía supra legal– del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), de 1988, cuyo art. 8º consagra el derecho de los trabajadores a organizar sindicatos pero deja en claro que los miembros de las fuerzas armadas y de la policía estarán sujetos a las limitaciones y restricciones que imponga la ley, y cuyo art. 5º precisa que los Estados partes solo podrán establecer restricciones y limitaciones al ejercicio de los derechos establecidos en el Protocolo mediante leyes.
11) Que asumida la necesidad de reglamentar legislativamente los derechos reconocidos a los sindicatos que nuclean al personal de las fuerzas de seguridad, para evitar que su ejercicio confronte con intereses vitales de la población, el cuadrante del debate se desplaza hacia la identificación del sujeto habilitado para reglamentar.
En tal sentido, siendo nuestro régimen político de cuño federal (art. 1º y cc. de la Constitución Nacional), corresponderá –conforme sea la fuerza de seguridad que se trate– la actuación del Congreso de la Nación o de las legislaturas provinciales o, en su caso, de la legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En el caso específico de una provincia como la concernida en la presente causa, debe decirse que –como las otras provincias– mantiene, dentro de sus potestades no delegadas, la facultad de regular el diseño, la organización y las modalidades de prestación del servicio de seguridad en su respectiva jurisdicción (arts. 121, 122 y cc. de la Constitución Nacional; doctrina de Fallos: 329:3065; 330:1135 –considerando 6º–, etc.).
12) Que, en resumen, conforme a lo hasta aquí dicho, el derecho a la sindicalización de la fuerza de seguridad provincial surge directamente de la Constitución Nacional, por lo que no puede ser prohibido –sino tan solo pasible de reglamentación habilitante– por parte de la legislatura local, y los derechos emergentes de la sindicalización sí pueden ser reglamentados y aun prohibidos por ley formal, atendiendo a las peculiares características de la actividad concernida, como ocurre con el derecho de huelga en países como Perú (art. 42 de la Constitución de 1993), Chile (art. 19, inc. 16, in fine de la Constitución de 2005) y Brasil (sentencia del Supremo Tribunal Federal del 5 de abril de 2017), por considerarlo incompatible con la protección de los derechos de terceros y la seguridad pública.
Bajo estas premisas, corresponde en el sub judice declarar la inconstitucionalidad de la ley provincial 8231, art. 19, inc. 10, en cuanto prohíbe el derecho a la libre asociación, y de las normas que establecen sanciones a las conductas proscriptas (art. 9, incs. 10 y 13, y art. 10, inc. 34, del decreto 199/06) y reconocer, por aplicación directa del art. 14 bis de la Constitución Nacional, el derecho del personal del servicio penitenciario de la Provincia de Córdoba a sindicalizarse mediante la simple inscripción en el registro respectivo, previo cumplimiento de los requisitos habilitantes.
Lo dicho no impide que por vía de la legislación local se restrinja, limite y/o –en el extremo– prohíba el ejercicio de derechos emergentes de la sindicalización en orden al bienestar general.
Que el juez Rosatti suscribe la presente en la localidad de Santa Fe, Provincia de Santa Fe, en virtud de las medidas de aislamiento social preventivas dispuestas por las autoridades nacionales.
Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, corresponde hacer lugar a la queja, declarar procedente el recurso extraordinario y revocar la sentencia apelada. Costas por su orden en atención a la índole de las cuestiones debatidas.
Agréguese la queja al principal y vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Hágase saber Y, oportunamente, remítase.– Horacio Rosatti.
B., R. y otros s/usurpación (art. 181 inc. 1º del C.P.) – Causa nº CSJ 386/2020/CS1
Se traba cuestión negativa de competencia entre la justicia ordinaria y la federal de Rio Negro en relación a la investigación del delito de usurpación de tierras que serían propiedad de un particular pero ubicadas en parte en una reserva natural, por parte de un grupo de integrantes de una comunidad indígena que alega su titularidad en sus derechos ancestrales garantizados por la Constitución Nacional, resolviendo la Corte Suprema conforme el dictamen del señor Procurador General que corresponde entender a la justicia provincial.
Dictamen del Procurador General interino ante la Corte:
La presente contienda negativa de competencia entre el Tribunal de Impugnación de la provincia de Río Negro yel Juzgado Federal de San Carlos de Bariloche, se refiere a la causa instruida por la presunta usurpación de un terreno de propiedad privada que se encuentra, al menos parcialmente, dentro del área de la reserva nacional Nahuel Huapi.
Surge de las actuaciones que al menos nueve personas de la comunidad mapuche Bocuparon partes del predio conocido como “lote pastoril 127”, cuya propiedad es reclamada por E. F.
En el marco de esa investigación, se ordenó el desalojo de los ocupantes, medida que al ser apelada por la defensa suscitó la intervención del tribunal de impugnación, que en esa oportunidad declinó la competencia a favor del fuero federal para que continúe en conocimiento de la causa.
En su resolución del 10 de diciembre de 2019, el tribunal provincial sostuvo que los hechos trascienden el interés particular, dado que afectan facultades que ejerce el Estado Nacional a través de la Administración de Parques Nacionales de acuerdo a la Ley nº 22351, así como los derechos que el artículo 75, inciso 17, de la Constitución Nacional reconoce a los pueblos originarios argentinos. Al desarrollar el argumento, el tribunal afirmó,con cita de Fallos: 338:362, que era irrelevante que el inmueble en disputa fuera propiedad privada, pues al estar emplazado en una reserva nacional se encuentra bajo jurisdicción federal. En particular, consideró que los hechos podíaninterferir en lasfacultades regulatorias del desarrollo de asentamientos humanos que la ley confiere a Parques Nacionales en las áreas sometidas a su jurisdicción. Asimismo, el órgano provincial invocócomo segundo motivo de su resolución que los imputados han alegado el derecho que surge de la posesión ancestral de esas tierras, en conformidad con el artículo 75, inciso 17, de la Constitución Nacional y el convenio nº 169 de la OIT, y cita doctrina según la cual la competencia federal es la regla en estos casos, pues de esa forma se pretende garantizar que tales normas tengan vigencia uniforme en todo el país.
El juez federal rechazó la atribución por sentencia del 6 de mayo pasado en atención a los fundamentos expresados por la representante del Ministerio Público Fiscal. Éstos resaltan, por un lado,que de acuerdo a las conclusiones del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas, por Decreto nº 17793 del 7 d eagosto de 1945, el lote 127 fue entregado a A. B. lo que fue formalizado en el título de propiedad nº 63 del 6 de marzo de 1946 y así consta hasta el día de la fecha. Parte de ese lote fue cedido más adelante y desafectado de la reserva del Parque Nacional Nahuel Huapi, aunque la delimitación precisa que debía ser realizada por convenio entre la Administración de Parques Nacionales y el Municipio de San Carlos de Bariloche nunca se llevó a cabo. Con respecto al resto del lote, que según refiere el juez federal se encuentra en el área de la reserva, a lo largo de los años A. B. vendió fracciones a distintas personas, ninguna de las cuales ostenta títulos perfectos. La fracción que es objeto del sub lite habría sido vendida por B. a C. T. en noviembre de 2001, quien a su vez cedió sus derechos a E. F. el 14 de abril de 2009. Es importante destacar que con base en esos antecedentes, F. promovió en sede provincial una acción civil –aún en trámite– para obtener la escrituración del inmueble (expediente nº 16516-224-12, “F., Emilio c/B. C., Antonio s/escrituración”, del Juzgado Civil y Comercial nº 3).
Acreditado que el inmueble no pertenece al dominio público, la fiscal sostuvo que las atribuciones de la autoridad nacional en la zona de reserva natural están referidas en términos generales a la conservación ecológica, y en relación con los asentamientos humanos en particular, a que éstos nocomprometan los objetivos de conservación del ambiente y del paisaje natural. En este sentido, consideró que el ejercicio deesas facultades ni tampoco el cumplimiento detales fines se han visto comprometidosen el sub lite, a diferencia del precedente de Fallos: 338:362 citado por el tribunal provincial,en el que se trataba de una demanda contra la APN que buscaba dejar sin efecto una serie de resoluciones por las que la autoridad nacional había prohibido a la provincia de Misiones instalar un globo aerostático en la reserva Iguazú, por considerar que el globo en sí y la actividad turística asociada resultarían perjudiciales para el ambiente. En suma, la fiscal sostuvo que en el presente caso la controversia sobre la nuda propiedad del terreno o el derecho para ocuparlo no afecta al patrimonio nacional, ni a la jurisdicción que ejerce la nación en esa zona para los específicos fines mencionados.
En cuanto al segundo argumento utilizado por el tribunal provincial, el dictamen fiscal citado por el magistrado federal señaló que simplemente no es correcto afirmar que todo asunto en que surja como cuestión la propiedad de tierras ocupadas por comunidades indígenas corresponde a la competencia federal. Al respecto, mostró ejemplos de varias controversias resueltas por las autoridades judiciales locales con aplicación de las normas de jerarquía constitucional mencionadas en la declinatoria y sus leyes reglamentarias, criterio que fue convalidado por la Corte Suprema al pronunciarse en conflictos similares al presente (Fallos: 328:3555 y causa nº 1133, letra C, libro XLV, “Comunidad de San José–Chustaj Lhokwe y Comunidad de Cuchuy c/Salta y otros/amparo, del 15de octubre de 2013).
A esas razones ofrecidas por la fiscalía, el juez federal añadió que las atribuciones que deben ser ejercidas por las autoridades públicas para garantizar y reconocer la propiedad comunal de la tierra que tradicionalmente ocupan los pueblos indígenas han sido expresamente conferidas de manera concurrente a la Nación y las provincias por el inciso 17 del artículo 75 de la Ley Fundamental y, por ende, la pretensión de excluir la jurisdicción provincial con el fin de lograr una respuesta judicial uniforme conlleva el riesgo de impedir o estorbar, y hasta anular por completo poderes de gobierno de las provincias de carácter reservado o no delegado. Sobre la base del reconocimiento de tales atribuciones concurrentes, el juez sostuvo que la continuidad del sumario en sede ordinaria favorece además la más expedita administración de justicia, pues el proceso lleva un largo trámite allí y se realizaron actos procesales importantes para un avance de la causa que podría revertirse por una decisión inopinada relativa a lacompetencia.
Devuelto el expediente al tribunal de origen,éste insistió en su criterio y, en abono de su postura, refirió que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos dictó el 14 de mayo pasado la resolución 23/20 que hizo lugar a una medida cautelar peticionada por la comunidad mapuche L. B. ante amenazas y ataques sufridos por sus miembros de parte de otros pobladores del lugar y ordenó al Estado argentino adoptar las medidas adecuadas para proteger la vida e integrida d personal de los solicitantes. A juicio del tribunal local, ello demuestra que el caso afecta intereses del Estado Nacional que justifican la intervención de la justicia federal. Así tuvo por trabado el conflicto y las actuaciones fueron elevadas a la Corte.
Como bien señalan ambos jueces contendientes, la competencia federal para conocer en causas por usurpación se limita a aquéllos casos en que el delito recaiga sobre un inmueble perteneciente al Estado Nacional, en tanto puede causar perjuicio directo a su patrimonio (Fallos: 326:1081; 339:1437), o cuando se cometa en lugares donde el gobierno nacional tenga absoluta y exclusiva jurisdicción y los hechos obstruyan o corrompan el buen servicio de sus empleados, como en términos generales establece el artículo 3º de la ley 48 (Fallos: 324:3467; 325:782; 328:2932; 333:294).
Sin embargo, no es materia de controversia que el hecho investigado en esta causa se cometió en un inmueble de titularidad privada y la circunstancia de que parte del terreno se encuentre emplazado dentro de una reserva natural no altera la competencia local, en tanto se trata de un litigio entre particulares que, tal como fue notado con acierto por el juez federal, no guarda relación alguna con actos de la autoridad nacional en ejercicio de la jurisdicción que ejerce en el lugar, ni se basa en hechos conentidad suficiente para obstruir el buen servicio de sus empleados (Fallos: 312:1344; 319:2381;320:2586).
La intervención del fuero de excepción tampoco se deriva de que los legitimados pasivos en la causa invoquen un título para ocupar las tierras sustentado en el artículo 75, inciso 17, de la Constitución Nacional. Sobre este aspecto, entiendo en primer lugar que una investigación por presunto delito de usurpación no persigue en forma directa –ni es necesariamente relevante para la solución del caso– la determinación del derecho real de dominio, en tanto el bien jurídico protegido por la figura del artículo 181 del Código Penal es la posesión como “poder dehecho consolidado sobre la cosa”, razón por la cual “podría ser cometidopor el propietario contra el simple tenedor, salvo que su tenencia no se hubiera consolidado en el tiempo y aquél conservara el derecho al uso de la fuerza para recobrar la posesión” (conf. D´Alessio, Andrés, “Código Penal, Parte Especial”, pág. 553, y sus citas, La Ley, Buenos Aires,2004).
No obstante, aun si fuera el supuesto de que las normas constitucionales invocadas tuvieran una inequívoca y directa relación con el caso, aprecio correctas las consideraciones del juez federal en el sentido de que la aplicación de tales principios y normas ha sido expresamente contemplada en la Ley Fundamental como facultad concurrente de las provincias y la nación, por lo que no hay un argumento legal concluyente para afirmar que las cuestiones vinculadas al reconocimiento de la propiedad comunitaria de las tierras que los pueblos indígenas tradicionalmente ocupan (artículo 75, inciso 17 de la C.N.) susciten la competencia exclusiva de la justicia federal. Antes bien,V.E. ha resuelto en un precedente referido a la de marcación de la propiedad comunitaria demandada por una comunidad wichí en la provincia de Salta, que las cuestiones litigiosas que se deriven “(d)el reconocimiento de la posesión y la propiedad comunitaria de las tierras que ocupan ancestralmente, con la delimitación correspondiente, la mensura del terreno, la expedición del título de dominio y su inscripción en el Registro de la Propiedad Inmueble (…) corresponden a la justicia local, pues tales planteosrequieren para su solución la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico provincial, sin perjuicio de una eventual cuestión federal en los términos del artículo 75, inciso 17, de la Constitución Nacional pueda habilitar la instancia extraordinaria” (causa nº 1133, letra C, libro XLV, “Comunidad de San José – Chustaj Lhokwe y Comunidad de Cuchuy c/Saltayotro s/amparo, del 15 de octubre de 2013, considerando 3º y sus citas; Fallos: 336:2271; 341:1148).
En esa oportunidad, sostuvo la Corte que “la consagración constitucional de facultades concurrentes en la materia entre la Nación y las provincias (artículo 75, inciso 17), no solo tiene raigambre histórica, pues desde la organización nacional fueron los Estados locales los que se ocuparon en primer término de las cuestiones indígenas, e incluso el proceso legislativo de reconocimiento de tales derechos tuvo su origen en las provincias que sancionaronuna serie de leyes específicas (…) sino que además responde a los lineamientos básicos de un régimen federal e quilibrado, que no puede prescindir de las múltiples y variadas realidades locales, con mayor razón en materia aborigen, por el íntimo encuentro entre los distintos pueblos y cada una de lastierrasque habitan(arg. decreto PEN700/2010)” (considerando 4º). Esa debida consideración a la realidad local exigida por un federalismo equilibrado, complementada por la posibilidad que brinda el artículo 14 de la ley 48 de acudir al máximo tribunal para hacer valer los derechos tutelados por la Constitución Nacional constituyen, a mi modo de ver, la respuesta correcta al argumento esbozado por el tribunal provincial sobre la necesidad de un tratamiento legal uniforme.
Por otra parte, los criterios señalados son los que efectivamente orientan una larga práctica judicial que también fue subrayada por el juez federal al citar los casos en que la justicia provincial de Río Negro resolvió planteos de esta índole; y que se replica en otros esta dos provinciales (conf. Fallos 331:1664, referido a una usurpación imputada a una comunidad indígena del Chubut; y expte. CSJ 466/2013(49-M)/CS1, “Martínez Pérez, José Luis c/Palma, Américo y otro s/medida cautelar”, del 10 de noviembre de 2015”, puntualmente sobre el desalojo de una comunidad mapuche).
Es coherente con esa práctica, y particularmente relevantepara la decisión de este caso, que ante el fuero civil local tramitactualmente el proceso en el que se ventila la cuestión de fondo sobre el dominio del inmueble en conflicto.
Por último, con respecto a la resolución 23/2020 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aprecio que más allá de la concomitancia ovínculo circunstancial existente entre los hechos que motivaron ese pronunciamiento y los que son investigados en esta causa, no advierto que lo allí decidido guarde una relación formal con este proceso ni tenga incidencia en la determinación del tribunal competente para llevarlo adelante de acuerdo al derecho interno.
En virtud de los argumentos expuestos, opino que corresponde a la justicia provincial seguir conociendo en la causa que originó la contienda.
Buenos Aires, 22 de junio de 2020. – Eduardo E. Casal
Buenos Aires, 13 de agosto de 2020.
Autos y Vistos:
Por los fundamentos y conclusiones del dictamen del señor Procurador General de la Nación interino a los que corresponde remitirse en razón de brevedad, se declara que debera entender en la causa en la que se originó el presente incidente el Tribunal de Impugnación de la Provincia de Río Negro, al que se le remitira. Hagase saber al Juzgado Federal de San Carlos de Bariloche.
El juez Lorenzetti suscribe la presente en la localidad de Rafaela, Provincia de Santa Fe, y el juez Rosatti lo hace en la localidad de Santa Fe, provincia homónima, en virtud de las medidas de aislamiento social preventivas las autoridades nacionales. – Elena I. Highton de Nolasco. – Carlos F. Rosenkrantz. – Ricardo L. Lorenzetti. – Juan C. Maqueda.
R., A. S. y Otro c. Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba s/ amparo – Recurso de apelación (CSJ 808/2012 (48-R)/CS1)
Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa R., A. S. y otro c/ Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba s/ amparo – recurso de apelación”, para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1º) Que el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba, al confirmar la sentencia dictada en la instancia local anterior, rechazó la acción de amparo promovida por A. S. R., en su carácter de retirada del Servicio Penitenciario local, y M. P., en representación de la Asociación Civil Clínica Jurídica de Interés Público Córdoba, con el objeto de que se autorizase al personal del mencionado servicio a ejercer el derecho de asociación sindical.
Al efecto, entre otros cuestionamientos, las actoras plantearon la inconstitucionalidad del art. 19, inc. 10, de la ley 8231 –Ley Orgánica del Servicio Penitenciario provincial, que veda a los agentes penitenciarios la posibilidad de agremiarse– por vulnerar al derecho a constituir sindicatos reconocido tanto por la Ley Suprema como por diversos tratados internacionales con jerarquía constitucional.
2º) Que para resolver como lo hizo el Tribunal Superior (fs. 190/203 de los autos principales, cuya foliatura será la citada en lo sucesivo) sostuvo que, si bien en su art. 14 bis “la Constitución Nacional receptó el principio de protección de la libertad sindical”: lo cierto es que el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en su art. 9, dejó librado “a la autonomía legislativa de los estados miembros establecer el alcance del derecho de sindicación de las fuerzas armadas y de la policía, y las exclusiones al ejercicio de ese derecho deben ser interpretadas en sentido restrictivo”. En tal sentido recordó que la posible restricción o exclusión del personal de fuerzas de seguridad también ha sido contemplada con análogos alcances en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 22), el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (art. 8.2.) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica (art. 16.3.).
Explicó que, en el ámbito interno, la Constitución Nacional efectúa “un reparto de atribuciones entre los diferentes niveles del gobierno, frente al cual, la materia referida al empleo público constituye una típica reserva legislativa de poderes no delegados por los gobiernos locales al gobierno federal, sin perjuicio de reconocerles límites competenciales sustantivos emergentes, para el caso particular, de las prescripciones del art. 14 bis, 75 inc. 22 y concordantes”. De este modo, entendió que la misión que el ordenamiento asigna a las fuerzas de seguridad policial y penitenciarias, representa un interés de indudable relevancia en el orden constitucional, cuya organización, por sus características, justifica que el legislador imponga límites específicos que contribuyan a fortalecer los valores constitucionales de disciplina, sujeción jerárquica y unidad interna.
Sobre estas bases entendió que la Provincia de Córdoba había decidido prohibir al personal penitenciario en actividad la posibilidad de “agremiarse, o efectuar proselitismo sindical o político en el ámbito de la institución” (art. 19, inc. 10, de la ley provincial 8231) y consideró que “la regla de la prohibición de sindicación no quebranta la letra ni la intención de la normas convencionales e internacionales”.
3º) Que contra tal decisión la parte actora dedujo recurso extraordinario (fs. 206/225) en el cual plantea, por un lado, la existencia de cuestión federal en tanto se reconoció validez a la norma local que había cuestionado por contraria a la Constitución Nacional y a los tratados internacionales invocados y, por otro, la arbitrariedad del fallo, en la medida en que omitió dar tratamiento a argumentos conducentes para la correcta solución del caso, concretamente, que, de acuerdo con la opinión del Comité de Libertad Sindical de la OIT, el personal de establecimientos penitenciarios debía gozar del derecho de sindicación. La denegación de ese remedio dio origen a la queja en examen.
4º) Que el recurso extraordinario es formalmente procedente porque se ha puesto en cuestión la validez de una ley provincial bajo la pretensión de que es contraria a la normativa federal mencionada y el a quo ha declarado la validez de dicha ley (art. 14, inc. 2º, de la ley, 48). Cabe recordar que en la tarea de esclarecer la interpretación de las normas federales el Tribunal no se encuentra limitado por los argumentos del apelante o del a quo sino que le incumbe efectuar una declaración sobre el punto en disputa de acuerdo con el alcance que rectamente les otorgue (Fallos: 307:1457; 308:647; 311:2688; 312:2254; 323:1491, entre muchos otros). Habida cuenta de que junto a la mencionada cuestión federal las recurrentes plantean también la arbitrariedad del fallo, corresponde examinar en forma conjunta sus agravios ya que ambos puntos se encuentran inescindiblemente ligados entre sí (confr. Doctrina de Fallos: 330:4331; 338:556 y 757, entre muchos más).
5º) Que, en cuanto a su sustancia, la cuestión planteada en el sub lite es análoga a la examinada en la causa “Sindicato Policial Buenos Aires c/ Ministerio de Trabajo s/ ley de asociaciones sindicales” (Fallos: 340:437).
Ello es así pues si bien en este caso la discusión no se centra, como en el antecedente, en la existencia o no del derecho a la sindicación, de agentes policiales sino de los integrantes del servicio penitenciario provincial (activos y pasivos), lo cierto es que en ambos supuestos se trata de miembros de fuerzas de seguridad estatales cuya organización, sus actividades laborales y sus estatutos legales exhiben una evidente similitud, circunstancia que exige otorgar un tratamiento homogéneo a la situación de unos y otros. Cabe destacar, en ese sentido, que la ley 8231, que regula el Servicio Penitenciario de la Provincia de Córdoba establece como deber esencial del personal penitenciario en actividad “a los fines del cumplimiento de la misión asignada a la institución, cuando corresponda, portar armamento, y hacer uso racional y adecuado del mismo con fines de prevención, y, en caso en que fuere indispensable para rechazar violencias, vencer resistencias, evitar evasiones o su tentativa, extender su uso a fines de defensa y disuasión…” (art. 12, inc. 5). La disposición transcripta guarda similitud con la prevista para el personal policial de la provincia (art. 15, incs. d y e, de la ley 9728). Además, con arreglo a otros preceptos de la ya mencionada ley 8231, los agentes activos y pasivos del servicio penitenciario están sometidos a un “estado penitenciario”, esto es, una situación jurídica que resulta de un conjunto de derechos y obligaciones especiales entre los que se destacan: a) el agrupamiento en escalas jerárquicas –individualizadas en grados–, b) la organización en cuerpos y escalafones bajo la primacía de una superioridad, c) el sometimiento a un régimen disciplinario, d) el ejercicio de potestades de mando y disciplinarias, y e) el uso de uniforme (arts. 1, 2, 3, 7, 8, 12 y 35 de la ley 8231). El cuadro descripto es prácticamente idéntico al que enmarca a la actividad policial tanto en el orden federal como en el provincial (confr. arts. 2, 3, 4, 6, 8, 12 y concs. de la ley nacional 21.965 y arts. 2, 3, 4, 5, 7, 8 y concs. de la ley 9728 de la Provincia de Córdoba).
6º) Que el Tribunal no deja de advertir que, como ha sido invocado por las recurrentes, ante denuncias y requerimientos articulados por diversas organizaciones locales e internacionales, el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT han distinguido, a los efectos del reconocimiento del derecho a agremiarse, entre la situación de la policía y las fuerzas armadas y la del personal de establecimientos penitenciarios (cabe citar al respecto, entre otros, los señalamientos formulados en los casos de Botswana, Fiji, Ghana, Kasajstán en Libertad sindical y negociación colectiva, Informe de 1a Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 101ª reunión, 2012, Informe III, Parte 1A, págs. 87/88, 152/158, 166/167, 204/206, respectivamente y Libertad sindical: Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Ginebra, OIT, 5a. ed. Revisada, 2006, párr. 232). Con relación a ello, sin dejar de ponderar el significativo valor que tienen las opiniones de los mencionados cuerpos de la organización internacional a los fines de interpretar y aplicar los convenios celebrados en el seno de esta, como ha sido destacado reiteradamente por esta Corte (entre otros en Fallos: 332:2715, considerando 6º y 331:2499, considerando 8º), es preciso poner de relieve que tales opiniones se originan en el examen de situaciones puntuales constatadas en diversos Estados que presentan múltiples diferencias entre sí en razón de su historia, su organización institucional, sus tradiciones políticas y jurídicas, etc. De ahí que, en cada caso, resulte necesario discernir cuidadosamente si la directiva fijada para dar respuesta a una situación específica suscitada en determinado país resulta trasladable a la originada en donde gravitan circunstancias particulares derivadas de una disímil trayectoria institucional, política y jurídica.
7º) Que, efectuada la anterior advertencia, cabe señalar que, como surge de los datos proporcionados en los informes y estudios de los referidos organismos, el distingo conceptual formulado respecto de la caracterización del personal de la policía y las fuerzas armadas y el de establecimientos penitenciarios se ha debido a la existencia de diferencias en el “cometido” encomendado a los integrantes de una y otra categoría de trabajadores (Libertad sindical y negociación colectiva, Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 101 reunión, 2012, Informe III, Parte 1A, págs. 87/88 correspondientes a Botswana) o en la semejanza que exhibía la labor de los agentes penitenciarios con la desplegada en otros países por otros servidores públicos –entre ellos, el personal de extinción de incendios, en el caso de Japón (caso 2183 del Comité de Libertad Sindical)– circunstancias que no se configuran en el caso de la Argentina y, especialmente en la Provincia de Córdoba donde, como quedó expuesto líneas más arriba, los servicios penitenciarios son parte integrante, sin duda, de las fuerzas de seguridad estatales, su “cometido” es coincidente con el de la policía en tanto que el personal de extinción de incendios, salvo el organizado como “voluntario” (regido por la ley 8058), forma parte de los planteles de la propia institución policial (ver www.policiacordoba.gov.ar/ institucion.asp#confinst).
8º) Que la especial caracterización del personal penitenciario a la que se viene haciendo referencia, excluye la posibilidad de aplicar a este caso la apreciación formulada por la Comisión de Expertos al expedirse en el caso Fiji (Libertad sindical y negociación. colectiva, Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 101a reunión, 2012, Informe III, Parte 1A, págs. 152/158), oportunidad en que expresó que consideraba “que las funciones que ejerce el personal de los establecimientos penitenciarios no son las mismas que ejercen regularmente las fuerzas armadas y la policía”.
Por lo demás, constituye una prueba no desdeñable acerca de la semejanza existente entre la labor policial y la cumplida en los establecimientos penitenciarios el hecho de que agentes que despliegan su actividad en una y otra institución se han agrupado para conformar organizaciones de carácter mixto con miras a actuar como sujetos de derecho sindical. Tal es el caso de la autodenominada “Federación Argentina de Sindicatos Policiales y Penitenciarios (FASIPP)” que, junto con el sindicato de policías bonaerenses presentó ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT una queja frente a la denegación de la inscripción gremial de este último y que dio lugar a la respuesta a la que se hizo expresa alusión en la sentencia dictada en el precedente “Sindicato Policial Buenos Aires” (considerando 40 del voto de la mayoría).
9º) Que en las condiciones expuestas, la doctrina establecida en este último fallo se proyecta sobre el presente caso en cuanto determina que en nuestro sistema jurídico el derecho a sindicalizarse reconocido a los miembros de la policía y de los demás cuerpos de seguridad interna por los tratados internacionales sobre derechos humanos está sujeto a las restricciones o a la prohibición que surjan de una ley formal (considerandos 14, 16 y 21 del voto de la mayoría y considerando 6º del voto en disidencia del juez Maqueda). Y tal ley, en virtud de la distribución de competencias instituida en nuestro país, es del resorte del legislador provincial pues lo atinente a las vinculaciones entre las autoridades provinciales y los miembros de sus fuerzas de seguridad pertenece a la esfera del empleo público local y, por lo tanto, integra el derecho público de cada provincia (confr. fallo citado, voto de la mayoría, considerando 16 y precedentes allí indicados y voto citado del juez Maqueda, considerando 7º).
10) Que a tenor de las pautas jurisprudenciales sucintamente reseñadas en el apartado precedente, el reconocimiento del derecho de sindicación a los miembros de los cuerpos de seguridad provinciales se encuentra supeditado a que no exista una ley local que prohíba o restrinja su ejercicio, condición que se ha juzgado perfectamente válida en función de las expresas directivas consagradas en la normativa integrante del bloque de constitucionalidad.
Por lo tanto, en el caso sub examine, cuyo objeto ha sido justamente lograr que se remueva la prohibición legalmente impuesta a los agentes del servicio penitenciario por la legislación provincial (art. 19, inc. 10, de la ley 8231) corresponde, con arreglo a la doctrina constitucional referida, confirmar la decisión del a quo que no admitió el planteo de inconstitucionalidad del precepto cuestionado.
Que el juez Lorenzetti suscribe la presente en la localidad de Rafaela, Provincia de Santa Fe, en virtud de las medidas de aislamiento social preventivas dispuestas por las autoridades nacionales.
Por ello, habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal subrogante, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada.
Costas por su orden en atención a la naturaleza de la cuestión debatida. Agréguese la queja al principal, notifíquese y, oportunamente, remítase.– Ricardo L. Lorenzetti.– Elena I. Highton de Nolasco.– Juan C. Maqueda.– Horacio Rosatti (en disidencia).
Disidencia del señor ministro doctor don Horacio Rosatti
Considerando:
1º) Que el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba, al confirmar la sentencia dictada en la instancia anterior, rechazó la acción de amparo colectivo (art. 43 de la Constitución Nacional) promovida por A. S. R., en su carácter de empleada en situación de retiro del Servicio Penitenciario Provincial, y M. P., en representación de la Asociación Civil Clínica Jurídica de Interés Público Córdoba, con el objeto de que se autorice al personal del mencionado servicio a ejercer el derecho de asociación en sus diversas formas, incluidos los derechos a la organización y/o formación de un sindicato de empleados del Servicio Penitenciario y se ordenaran las medidas convenientes para asegurar el ejercicio de los derechos reconocidos.
Las actoras habían fundado su petición en el art. 14 bis de la Constitución Nacional que reconoce el derecho de los trabajadores a una organización sindical libre y democrática, en los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), y en las disposiciones de los tratados internacionales de rango constitucional que tutelan la libertad sindical (art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional). Sobre esta base, y las previsiones de los arts. 5, 31, 14 y 75, inc. 12, de la Constitución Nacional, habían planteado la inconstitucionalidad del art. 19, inc. 10, de la ley provincial 8231 –Ley Orgánica del Servicio Penitenciario– que veda a los agentes penitenciarios la posibilidad de agremiarse, y de las normas que prevén las sanciones a las conductas proscriptas (art. 9, incs. 10 y 13, y art. 10, inc. 34, del decreto 199/06).
En concreto, postularon que las cuestionadas disposiciones locales invadieron competencias legislativas propias del Congreso Nacional, al excluir del ámbito de aplicación de la ley 23.551 al personal penitenciario provincial, sin que exista en su texto norma alguna al respecto, menoscabando los derechos fundamentales invocados, junto con el derecho a la igualdad y a la libertad de expresión.
2º) Que para denegar la pretensión la Corte provincial (fs. 190/203 de los autos principales, cuya foliatura será citada en lo sucesivo) sostuvo que, si bien en su art. 14 bis “la Constitución Nacional receptó el principio de protección de la libertad sindical”, lo cierto es que el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en su art. 9, dejó librado “a la autonomía legislativa de los Estados miembros establecer el alcance del derecho de sindicación de las fuerzas armadas y de la policía, y las exclusiones al ejercicio de ese derecho deben ser interpretadas en sentido restrictivo”. En tal sentido recordó que la posible restricción o exclusión del personal de fuerzas de seguridad también ha sido contemplada con análogos alcances en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 22), el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (art. 8.2.) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica (art. 16.3.).
En otro orden, descartó el argumento de la parte actora conforme al cual todo lo referido al derecho del trabajo y de la seguridad social es materia de fondo de competencia exclusiva del Congreso de la Nación por imperio del art. 75, inc. 12, de la Constitución Nacional. Sostuvo, en concreto, que –en el ámbito interno– la Constitución Nacional efectúa “un reparto de atribuciones entre los diferentes niveles del gobierno, frente al cual, la materia referida al empleo público constituye una típica reserva legislativa de poderes no delegados por los gobiernos locales al gobierno federal, sin perjuicio de reconocerles límites competenciales sustantivos emergentes, para el caso particular, de las prescripciones del art. 14 bis, 75 inc. 22 y concordantes…”. En este marco, sostuvo que las singulares características definitorias de la función estatal penitenciaria trasuntan una distinción que en el marco jurídico público de la Provincia de Córdoba no puede ser descalificada por arbitraria, inequitativa o discriminatoria.
Entendió, entonces, que el diferente trato –restricción del derecho de sindicación– responde a una razón objetiva basada en la “categoría profesional” expresamente prevista en el Convenio 87 de la OIT y que tal límite contribuye a fortalecer los valores constitucionales de disciplina, sujeción jerárquica y unidad interna en las fuerzas armadas y de seguridad.
En suma, concluyó que la decisión de la Provincia de Córdoba de prohibir al personal penitenciario en actividad la posibilidad de “agremiarse, o efectuar proselitismo sindical o político en el ámbito de la institución” (art. 19, inc. 10, de la ley provincial 8231) no quebranta la letra ni la intención de las normas convencionales e internacionales, y que la ley 23.551 resulta inaplicable por haber sido excluidas las fuerzas de seguridad del derecho a la sindicalización con sustento en los Convenios 87, 98, 151 y 154 de acuerdo a las leyes de ratificación respectiva, disposiciones estas de rango superior.
3º) Que contra tal decisión la parte actora dedujo recurso extraordinario (fs. 206/225) en el cual plantea, por un lado, la existencia de cuestión federal en tanto se reconoció validez a la norma local que había cuestionado por contraria a la Constitución Nacional y a los tratados internacionales invocados y, por otro, la arbitrariedad del fallo, en la medida en que omitió dar tratamiento a argumentos conducentes para la correcta solución del caso. En concreto, que de acuerdo con la opinión del Comité de Libertad Sindical de la OIT el personal de establecimientos penitenciarios debía gozar del derecho de indicación. La denegación de ese remedio dio origen a la queja en examen.
4º) Que el recurso extraordinario es formalmente procedente porque se ha puesto en cuestión la validez de una ley provincial (ley 8231, art. 19: “Queda prohibido al personal penitenciario en actividad: […] inciso 10) Agremiarse, o efectuar proselitismo sindical o político en el ámbito de la institución”) bajo la pretensión de ser contraria a la Constitución Nacional y el a quo ha declarado la validez de dicha ley (art. 14, inc. 2º, de la ley 48). En cuanto a la legitimación activa de los reclamantes, si bien la norma cuestionada solo refiere al personal penitenciario en actividad y una de las presentadas se encuentra en situación de retiro, cabe destacar que: i) se ha reclamado el derecho a la sindicalización de todo el personal penitenciario (lo que incluiría a los pasivos); ii) la interpretación realizada por la Corte provincial no distingue con arreglo a la situación de revista; y iii) la acción es igualmente promovida por una representante una ONG que se encuadra en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional para promover una demanda de este tipo.
5º) Que habida cuenta de que junto a la mencionada cuestión federal las recurrentes plantean también la arbitrariedad del fallo, corresponde examinar en forma conjunta sus agravios ya que ambos puntos se encuentran inescindiblemente ligados entre sí (confr. doctrina de Fallos: 330:4331; 338:556 y 757, entre otros). Conviene memorar que en la tarea de esclarecer la interpretación de las cláusulas constitucionales esta Corte no se encuentra limitada por los argumentos del apelante o del a quo sino que le incumbe efectuar una declaración sobre el punto en disputa de acuerdo con el alcance que rectamente les otorgue (Fallos: 307:1457; 308:647; 311:2688; 312:2254; 323:1491, entre muchos otros).
6º) Que la cuestión federal en juego refiere, directamente, a la cláusula de la Constitución Nacional que consagra el derecho de toda persona a crear o participar en una “organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial” (art. 14 bis, primer párrafo).
Como ha señalado esta Corte, el párrafo de marras consagró un modelo sindical libre, democrático y desburocratizado (voto en disidencia del juez Rosatti en Fallos: 340:437, y votos en “Sindicato Único de Trabajadores Privados de la Libertad Ambulatoria SUTPLA y otro c/ Estado Nacional – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación y otros s/ acción de amparo” (Fallos: 342:197), considerando 6º, y “Farfán, Julio Antonio y otros s/ amenazas agravadas, daños agravados, turbación al ejercicio de la función pública, San Pedro de Jujuy” (Fallos: 342:654).
Un modelo sindical libre supone un régimen plural y no único, no concentrado ni monopólico. Conlleva la posibilidad de pertenecer a uno, a más de uno o a ningún sindicato y no es compatible con un ordenamiento en el que el derecho a trabajar quede supeditado a una afiliación gremial (Fallos: 267:215).
El carácter democrático determina que el sistema sindical deba ser representativo, participativo, pluralista y tolerante. Y en cuanto al calificativo de desburocratizado del modelo, significa que el reconocimiento de la organización de trabajadores –en tanto entidad llamada a coadyuvar en la promoción del bienestar general (Fallos: 331:2499)– se configura, conforme expresa el texto fundamental “por la simple inscripción en un registro especial” (art. 14 bis, primer párrafo), requisito que se cumple con la registración prevista en la ley 23.551.
Este “modelo” ha sido reconocido por la Corte en las causas “Asociación Trabajadores del Estado” (Fallos: 331:2499), “Rossi, Adriana María” (Fallos: 332:2715) y CSJ 143/2012 (48-N)/CS1 “Nueva Organización de Trabajadores Estatales c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados s/ amparo”, del 24 de noviembre de 2015.
Sobre las bases expuestas en el primer párrafo del art. 14 bis, el constituyente asignó a los gremios, en el segundo párrafo del mismo artículo, los siguientes “derechos” para posibilitar el ejercicio de su noble función: concertar convenios colectivos de trabajo, recurrir a la conciliación y al arbitraje y la huelga.
En definitiva, conforme a lo dicho y a los efectos de este pronunciamiento, se concluye que –en el marco del citado art. 14 bis– es posible distinguir:
– “el derecho de los trabajadores a asociarse en instituciones sindicales” (final del primer párrafo), cuyo ejercicio solo puede ser reglamentado al efecto de cumplir con los requisitos básicos que habiliten la inscripción de la asociación en un registro especial; y,
– “los derechos y garantías reconocidos a tales asociaciones para la consecución de sus fines” (segundo párrafo del artículo en cita), cuyo ejercicio admite limitaciones y/o restricciones varias a afectos de preservar el orden y promover el bienestar general.
7º) Que esta Corte ha señalado que el derecho de sindicalización del personal de las fuerzas de seguridad no confronta con valores constitucionales tales como la paz interior, la seguridad de las personas o el orden público (Fallos: 340:437, voto en disidencia del juez Rosatti).
En efecto, el hecho de que la organización de las fuerzas de seguridad sea jerárquica y vertical no resulta un factor inhibitorio de la sindicación ni contradictorio con la deliberación democrática y participativa que debe preceder las decisiones y guiar la acción gremial. Ello así por los siguientes dos motivos: en primer lugar, porque la jerarquía es propia de toda organización burocrática, sea esta militar, de seguridad o de otro tipo (Weber, Max, “Qué es la burocracia”, ed. Tauro, pág. 5); y, en segundo lugar, porque la deliberación democrática interna en materia gremial no impide que el resultado de esa deliberación se vea plasmado en reivindicaciones unificadas, tal como es práctica en la realidad del mundo del trabajo.
En definitiva, el derecho del personal del servicio penitenciario provincial a constituir una asociación sindical resulta de la aplicación directa del art. 14 bis, primer párrafo, in fine, de la Constitución Nacional, sin que sea necesaria intermediación normativa alguna sino la mera inscripción en un registro especial. Luego, toda norma infraconstitucional que prohíba el ejercicio de tal derecho deviene manifiestamente inconstitucional.
8º) Que la interpretación del art. 14 bis que antecede no se encuentra en tensión con la circunstancia de que en el ámbito internacional la doctrina desarrollada por los órganos llamados a interpretar sus disposiciones (v. gr.: Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT y Comité de Libertad Sindical) toleren una “restricción” de tal magnitud que, en la práctica, suponga la supresión del derecho a sindicalizarse del personal penitenciario. En tal caso, esta disparidad no hace sino revelar que en ocasiones las normas locales son más tuitivas de derechos que las normas y/o interpretaciones internacionales.
Es imperativo recordar que en el sistema constitucional argentino las cláusulas de la normativa internacional (y lógicamente sus correlativas interpretaciones) no pueden ser entendidas como disminución o restricción a los derechos y garantías establecidos en la Constitución Nacional. Así lo expresa con claridad el art. 75, inc. 22 de la Norma Fundamental al establecer que aquellas normas “no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos”, conforme fue señalado en Fallos: 328:1602. En sintonía, la propia constitución de la Organización Internacional del Trabajo estipula que “[e]n ningún caso podrá considerarse que la adopción de un convenio o de una recomendación por la Conferencia, o la ratificación de un convenio por cualquier Miembro, menoscabará cualquier ley, sentencia, costumbre o acuerdo que garantice a los trabajadores condiciones más favorables que las que figuren en el convenio o en la recomendación” (art. 19.8).
9º) Que afirmado el derecho a sindicalizarse del personal de las fuerzas de seguridad, incluidos los penitenciarios, cabe abordar la cuestión referida al reconocimiento y amplitud de los derechos y garantías de las asociaciones sindicales de ese particular ámbito. La naturaleza de la actividad que presta su personal torna necesaria una reglamentación que permita articular los intereses del sector y los de la sociedad toda, como ocurre con otras actividades (salud, provisión de agua potable, electricidad, etc.).
Así lo ha entendido el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), incorporado a nuestro orden jurídico con jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional), que permite el establecimiento de restricciones al ejercicio de los derechos sindicales siempre que resulten necesarias en interés de la seguridad nacional, el orden público, o la protección de los derechos y libertades ajenos (art. 8º, acápite 1, incs. b y c).
En el mismo sentido se pronunció el Comité de Libertad Sindical de la OIT, al señalar que “la Conferencia Internacional del Trabajo tuvo intención de dejar que cada Estado juzgue en qué medida considera oportuno acordar a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía los derechos previstos en el Convenio…” (caso nº 2240, informe 332. “Queja contra el Gobierno de Argentina presentada por el Sindicato Policial Buenos Aires [SIPOBA] y la Federación Argentina de Sindicatos Policiales y Penitenciarios [FASIPP]”).
10) Que, tal como se advirtió en Fallos: 340:437, voto en disidencia del juez Rosatti, conforme a lo dispuesto por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 8.2.), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 22.2) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 16.3.), todos incorporados al orden jurídico argentino con jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional), las restricciones al ejercicio de los derechos sindicales de los miembros de las fuerzas armadas o de la policía deben ser decididas mediante una ley formal. Lo dicho es concordante con lo expresado en los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo (arts. 9.1 y 5.1, respectivamente).
A similar conclusión lleva el examen de las disposiciones –de jerarquía supra legal– del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), de 1988, cuyo art. 8º consagra el derecho de los trabajadores a organizar sindicatos pero deja en claro que los miembros de las fuerzas armadas y de la policía estarán sujetos a las limitaciones y restricciones que imponga la ley, y cuyo art. 5º precisa que los Estados partes solo podrán establecer restricciones y limitaciones al ejercicio de los derechos establecidos en el Protocolo mediante leyes.
11) Que asumida la necesidad de reglamentar legislativamente los derechos reconocidos a los sindicatos que nuclean al personal de las fuerzas de seguridad, para evitar que su ejercicio confronte con intereses vitales de la población, el cuadrante del debate se desplaza hacia la identificación del sujeto habilitado para reglamentar.
En tal sentido, siendo nuestro régimen político de cuño federal (art. 1º y cc. de la Constitución Nacional), corresponderá –conforme sea la fuerza de seguridad que se trate– la actuación del Congreso de la Nación o de las legislaturas provinciales o, en su caso, de la legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En el caso específico de una provincia como la concernida en la presente causa, debe decirse que –como las otras provincias– mantiene, dentro de sus potestades no delegadas, la facultad de regular el diseño, la organización y las modalidades de prestación del servicio de seguridad en su respectiva jurisdicción (arts. 121, 122 y cc. de la Constitución Nacional; doctrina de Fallos: 329:3065; 330:1135 –considerando 6º–, etc.).
12) Que, en resumen, conforme a lo hasta aquí dicho, el derecho a la sindicalización de la fuerza de seguridad provincial surge directamente de la Constitución Nacional, por lo que no puede ser prohibido –sino tan solo pasible de reglamentación habilitante– por parte de la legislatura local, y los derechos emergentes de la sindicalización sí pueden ser reglamentados y aun prohibidos por ley formal, atendiendo a las peculiares características de la actividad concernida, como ocurre con el derecho de huelga en países como Perú (art. 42 de la Constitución de 1993), Chile (art. 19, inc. 16, in fine de la Constitución de 2005) y Brasil (sentencia del Supremo Tribunal Federal del 5 de abril de 2017), por considerarlo incompatible con la protección de los derechos de terceros y la seguridad pública.
Bajo estas premisas, corresponde en el sub judice declarar la inconstitucionalidad de la ley provincial 8231, art. 19, inc. 10, en cuanto prohíbe el derecho a la libre asociación, y de las normas que establecen sanciones a las conductas proscriptas (art. 9, incs. 10 y 13, y art. 10, inc. 34, del decreto 199/06) y reconocer, por aplicación directa del art. 14 bis de la Constitución Nacional, el derecho del personal del servicio penitenciario de la Provincia de Córdoba a sindicalizarse mediante la simple inscripción en el registro respectivo, previo cumplimiento de los requisitos habilitantes.
Lo dicho no impide que por vía de la legislación local se restrinja, limite y/o –en el extremo– prohíba el ejercicio de derechos emergentes de la sindicalización en orden al bienestar general.
Que el juez Rosatti suscribe la presente en la localidad de Santa Fe, Provincia de Santa Fe, en virtud de las medidas de aislamiento social preventivas dispuestas por las autoridades nacionales.
Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, corresponde hacer lugar a la queja, declarar procedente el recurso extraordinario y revocar la sentencia apelada. Costas por su orden en atención a la índole de las cuestiones debatidas.
Agréguese la queja al principal y vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Hágase saber Y, oportunamente, remítase.– Horacio Rosatti.
Equística Defensa del Medio Ambiente Asociación Civil c. Provincia de Santa Fe y otros s/amparo ambiental (CSJ 468/2020 [O.]).
Dictamen de la Procuradora Fiscal ante la Corte:
A mi modo de ver, la cuestión de competencia en examen resulta sustancialmente análoga a la que fue objeto de tratamiento por este Ministerio Público en las causas M, 853 .XLIV, Originario, “Municipalidad de Rosario c/ Entre Ríos, Provincia de y otro s/ amparo [daño ambiental]”, del 29 de agosto 2008, con sentencia del 9 de diciembre de 2009, y FRO 70952/2018/CSl, Originario, “Favario, Ivan Leopoldo y otro c/ Provincia de Entre Ríos y otro s/ medidas preliminares”, del 22 de marzo de 2019.
En virtud de lo expuesto en dichas oportunidades, cuyos fundame ntos doy aquí por reproducidos brevitatis causae, opino que el proceso debe tramitar en la instancia originaria de la Corte, por ser parte dos provincias en una causa de manifiesto contenido federal, pues se trata de un supuesto de problemas ambientales compartidos por más de una jurisdicción. Buenos Aires, 4 de agosto de 2020. Laura M. Monti.
Dictamen de la Procuradora Fiscal ante la Corte: I. Roberto Miguel Lifschitz, en su carácter de intendente de la Ciudad de Rosario, Provincia de Santa Fe (fs. 1/3), en representación de los habitantes de dicho municipio, promueve acción de amparo por daño ambiental colectivo, en los términos de los arts. 41 y 43 de la Constitución Nacional y 30 de la Ley General del Ambiente 25.675, contra las provincias de Entre Ríos y Buenos Aires, a fin de obtener el cese de las quemas indiscriminadas, reiteradas y sistemáticas de pastizales y bosques que se realizan en las islas del Río Paraná y en el área noreste bonaerense.
Aduce que esta práctica agropecuaria, habitual y constante, que causa dificultades para respirar y disminuye la visibilidad, ha puesto en grave peligro la salud, la vida, la actividad comercial y turística y seguridad vial de los vecinos de la Ciudad de Rosario, y que el dióxido de carbono que esta práctica inyecta a la atmósfera produce la degradación del medio ambiente interjurisdiccional que comprende las provincias de Santa Fe, Entre Ríos y Buenos Aires, en el que se encuentra el ecosistema de humedal del Río Paraná, recurso natural de una enorme importancia ecológica e hidrológica para los habitantes de la zona.
Señala que si bien dicha actividad obedece a costumbres ancestrales, sus consecuencias se agravaron en los últimos años a raíz de los cambios climáticos y la enorme sequía producida en el área de la pampa húmeda, la expansión del cultivo de la soja en suelo firme y, por ende, el aumento de los arrendamientos de terrenos fiscales en el ecosistema humedal con destino a la actividad ganadera. Indica que estos incendios, de producción masiva e intencionales, han llegado a tener un impacto en abril de 2008 sobre un total de 66.000 hectáreas en la zona.
Responsabiliza a las provincias de Entre Ríos y Buenos Aires, con fundamento en el art. 124 de la Constitución Nacional, por ser las titulares de las jurisdicciones donde se origina el factor degradante y por omitir planificar y controlar dichas actividades productivas e implementar una política agropecuaria sustentable de prevención del daño medioambiental, lo cual resulta violatorio, a su entender, del art. 41 de la Constitución Nacional, de la Ley General del Ambiente, 25.675, de la Convención sobre Biodiversidad (ley 24.375) y la Convención de Ramsar (ley 23.919).
Asimismo, solicita la citación como tercero al pleito del Estado Nacional –Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable–, en razón de que se encuentra afectado un recurso ambiental interjurisdiccional.
A fin de obtener una adecuada satisfacción de su pretensión, también requiere que se cree un órgano integrado por las distintas jurisdicciones provinciales y municipales afectadas, se declare la emergencia ambiental del ecosistema, se ordene la prohibición inmediata de la quema de pastizales en la zona, se implemente un ordenamiento ambiental del territorio, se controleel desarrollo de las actividades antrópicas, se realice un estudio de impacto ambiental a cargo de las Universidades Nacionales, se ordene a la Provincia de Entre Ríos que suspenda la aplicación de la ley local 9603 y se desarrolle un programa de educación e información ambiental.
A fs. 109 se corre vista, por la competencia, a este Ministerio Público.
II. El Tribunal ha reconocido la posibilidad de que la acción de amparo, de manera general, tramite en esta instancia, siempre que se verifiquen las hipótesis que surtan la competencia originaria prevista en los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional (reglamentados por el art. 24, inc. 1º, del decreto ley 1285/58) porque, de otro modo, en tales controversias, quedarían sin protección los derechos de las partes en los supuestos contemplados por el art. 43 de la Constitución Nacional y por la ley 16.986 (Fallos: 312:640; 313:127 y 1062 y 322:1514).
Sentado lo expuesto, entiendo que el asunto radica en determinar si en el sub examine se configuran dichos requisitos.
Al respecto, cabe señalar que en los procesos referidos a cuestiones ambientales la competencia originaria procede si es parte una provincia y la causa reviste naturaleza exclusivamente federal, para lo cual es necesario que se configure la interjurisdiccionalidad que requiere el art. 7º, segundo párrafo, de la Ley General del Ambiente 25.675.
En el sub lite, según se desprende de los términos de la demanda –a cuya exposición de los hechos se debe atender de modo principal para determinar la competencia, de conformidad con los arts. 4º y 5º del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y doctrina de Fallos: 306:1056; 308:1239 y 2230–, el actor, en su calidad de afectado y en representación de los vecinos de la Municipalidad de Rosario, promueve demanda por daño ambiental colectivo contra las provincias de Entre Ríos y Buenos Aires, en tanto la degradación y contaminación que denuncia tiene su origen en actos realizados en territorio de dichos estados locales.
En consecuencia, a mi modo de ver, el sub lite, prima facie y dentro del limitado marco cognoscitivo propio de la cuestión en examen, corresponde a la competencia originaria de la Corte, toda vez que son parte dos provincias y la causa reviste un manifiesto carácter federal, ya que se trata de un supuesto de problemas ambientales compartidos por más de una jurisdicción (doctrina de Fallos: 330:4234 y sentencia in re A. 1629. XLII. Originario. “Asociación Ecológica Social de Pesca, Caza y Nautica c/ Buenos Aires, Provincia de y otros s/ daños y perjuicios”, del 12 de agosto de 2008).
En este orden de ideas, puede afirmarse que concurren en la causa los extremos que autorizan a considerar la existencia de un litisconsorcio pasivo necesario, de conformidad con lo dispuesto en el art. 89 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, en razón de la propia naturaleza de la relación jurídica controvertida que vincula a las partes en el proceso, que, a mi juicio, es de carácter inescindible, y por exigirlo así el art. 31 de la ley 25.675, que consagra la regla de la solidaridad cuando la responsabilidad del daño producido es atribuida a más de un causante.
En atención a lo expuesto, opino que el proceso debe tramitar ante los estrados del Tribunal. Buenos Aires, 29 de septiembre de 2008. – Laura M. Monti.
Buenos Aires, 11 de agosto de 2020
Autos y Vistos; Considerando:
1º) Que “Equística Defensa del Medio Ambiente Asociación Civil”, promueve acción de amparo colectivo ambiental, contra la Municipalidad de Rosario, la Provincia de Santa Fe, la Municipalidad de Victoria, la Provincia de Entre Ríos, y el Estado Nacional.
Manifiesta que, desde comienzos de julio de 2020 se vienen produciendo incendios irregulares, en el cordón de islas que están frente a la costa de la ciudad de Rosario, y que el fenómeno ha crecido tanto que está fuera de control.
Explica que la quema indiscriminada produce afección a la salud, en especial de los habitantes de la ciudad de Rosario, circunstancia que “ha quedado plasmada en un estudio realizado por el Laboratorio de Medio Ambiente de la Facultad de Ciencias Exactas, Ingeniería y Agrimensura de la Universidad Nacional de Rosario (UNR), sobre la calidad de aire, producto de los focos de incendio generado en las islas de Entre Ríos frente a Rosario, entre el 11 y el 14 de junio, que reveló que superó cinco veces el valor permitido por normativa”.
Invoca diversas fuentes para señalar que es un hecho notorio, de público conocimiento, que provoca alarma en la población y daños al ambiente.
En este marco, pide que se adopte con carácter urgente una medida cautelar que ordene a los accionados hacer cesar de modo efectivo e inmediato todos los focos de incendio que tienen lugar en las islas que están frente a las costas de la ciudad de Rosario, bajo apercibimiento de astreintes.
2º) Que esta causa corresponde a la jurisdicción originaria de esta Corte Suprema como lo señala la señora Procuradora Fiscal en su dictamen, en el que hace referencia en primer lugar a uno de los dos casos en los que esta Corte intervino, con anterioridad, en virtud de esa misma competencia: a) CSJ 853/2008 (44-M)/CSl “Municipalidad de Rosario c/ Entre Ríos, Provincia de y otro s/ amparo –daño ambiental–” y b) CSJ 84/2008 (44-U) “Universidad Nacional de Rosario c/ Entre Ríos, Provincia de s/ amparo – daño ambiental”.
3º) Que existen suficientes elementos para tener por acreditado que los referidos incendios, si bien constituyen una práctica antigua, han adquirido una dimensión que afecta a todo el ecosistema y la salud de la población. El caso no consiste en el juzgamiento de una quema aislada de pastizales, sino que se trata del efecto acumulativo de numerosos incendios que se han expandido por la región, poniendo en riesgo al ambiente.
El Delta del Paraná es un ecosistema vulnerable que necesita protección. De acuerdo a lo señalado en el “Plan Integral Estratégico para la Conservación y Aprovechamiento Sostenible en el Delta del Paraná” (PIECAS-DP), producido por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) de la Jefatura de Gabinete de Ministros en mayo de 2008, “es un inmenso humedal y como tal, además de albergar una rica diversidad biológica, cumple múltiples y fundamentales funciones como la recarga y descarga de acuíferos, el control de inundaciones, la retención de sedimentos y nutrientes, la estabilización de costas, la protección contra la erosión, la regulación del clima y una extensa lista de bienes y servicios al hombre”.
Así, el sistema cumple también un rol importante como reservorio de biodiversidad, brindando alimento, refugio y sitios de reproducción a numerosas especies de peces, aves, reptiles y mamíferos.
El peligro concreto sobre el ambiente se configura porque, con estos incendios, se pierden bosques, se afecta la función de humedales, se cambia abruptamente el uso del suelo, desaparecen innumerables especies de origen subtropical, de la vida silvestre, de la flora, de la fauna y la biodiversidad.
Todo ello causa un riesgo de alteración significativa y permanente del ecosistema del Delta del Río Paraná.
4º) Que, como consecuencia de estos gigantescos incendios en el Delta, resultan también afectadas la salud pública y la calidad de vida de los habitantes de ciudades vecinas, como la ciudad de Rosario. Se produce un incremento de 1os niveles de monóxido de carbono y de partículas sólidas en suspensión durante la propagación de la nube de humo, la que por lo general produce problemas en la salud, tales como irritación en. nariz, garganta, pulmones y ojos, problemas respiratorios y otras perturbaciones más complejas.
Los incendios provocan molestias que exceden el límite de la normal tolerancia, por la presencia en cantidades importantes de partículas en el aire, que se desprenden de las llamas, que contaminan el aire. La población que obtiene su sustento del río se ve igualmente afectada, ya que se ven impedidos de acceder normalmente a los sitios que forman parte de su cultura. Del mismo modo, la actividad turística y recreativa está gravemente dificultada.
5º) Que de lo expuesto surge que existe prueba suficiente, y de carácter público y notorio, que los incendios irregulares en los términos de la ley 26.562, masivos y reiterados en el Delta del Paraná han adquirido una dimensión que causa alarma en la población y una grave amenaza al ambiente.
6º) Que esta situación no es novedosa, ya que el 25 de setiembre de 2008 el Estado Nacional y las Provincias de Buenos Aires, Entre Ríos y Santa Fe suscribieron un documento denominado “Carta de Intención”, en el que se comprometieron a la elaboración de un “Plan Integral Estratégico para la Conservación y Aprovechamiento Sostenible en el Delta del Paraná” (PIECAS-DP).
Entre los objetivos de dicho plan se previó la necesidad de encontrar soluciones viables y efectivas a la problemática vinculada a los incendios que afectaron diferentes zonas del Delta del Paraná, así como la promoción de procesos tendientes al logro de una armonización normativa al servicio de la conservación y desarrollo sostenible de ese territorio.
En el mismo plan se previó la creación de un “Comité Interjurisdiccional de Alto Nivel para el Desarrollo Sostenible en la Región del Delta del Paraná”, como instancia de coordinación de las acciones encaminadas al cumplimiento de los objetivos enunciados en el referido instrumento.
Se estableció asimismo que las Provincias de Buenos Aires, Entre Ríos y Santa Fe, conforme a sus ordenamientos jurídicos institucionales, convocarían a los municipios con competencia territorial en el área del Delta del Paraná a efectos de consensuar internamente sus propuestas para la elaboración e implementación del referido plan integral.
El citado Comité fue constituido mediante la resolución SAyDS 675/2009, y las provincias signatarias designaron a sus representantes mediante los decretos respectivos.
En las actuales circunstancias, resulta evidente que estas medidas no han logrado una soluci6n perdurable en la zona.
7º) Que la cuestión planteada está contemplada en varias normas jurídicas.
En ese sentido debe tenerse en cuenta que, a partir de la inclusión en 1994 de la cláusula ambiental de la Constitución Nacional (art. 41), el paradigma jurídico que ordena la regulación de los bienes colectivos ambientales es ecocéntrico o sistémico, y no tiene en cuenta solamente los intereses privados o estaduales, sino los del sistema mismo, coma lo establece la Ley General del Ambiente 25.675 (Fallos: 340:1695), debiendo conjugar el territorio ambiental, de base natural, con el territorio federal, de base cultural o política (doctrina de Fallos: 342:2136, entre otros).
Por su parte, la ley 27.520, de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global, contempla que deben establecerse estrategias, medidas, políticas e instrumentos relativos al estudio del impacto, la vulnerabilidad y las actividades de adaptación al Cambio Climático que puedan garantizar el desarrollo humano y de los ecosistemas; que se debe asistir y promover el desarrollo de estrategias de mitigación y reducción de gases de efecto invernadero en el país; y que se debe reducir la vulnerabilidad humana y de los sistemas naturales ante el Cambio Climático, protegerlos de sus efectos adversos y aprovechar sus beneficios (art. 2º).
Específicamente, deben mencionarse además:
-la ley 26.562 de presupuestos mínimos de protección ambiental para control de actividades de quema en todo el territorio nacional, con el fin de prevenir incendios, daños ambientales y riesgos para la salud y la seguridad pública;
-la ley 26.815 de presupuestos mínimos que regula la protección ambiental, en materia de incendios forestales y rurales en el ámbito del territorio nacional (art. 1º);
-la ley 26.331 que considera bosques nativos, como objeto de protección ambiental, a los ecosistemas forestales naturales compuestos predominantemente por especies arbóreas nativas maduras, con diversas especies de flora y fauna asociadas, en conjunto con el medio que las rodea –suelo, subsuelo, atmósfera, clima, recursos hídricos–, conformando una trama interdependiente con características propias y múltiples funciones, que en su estado natural le otorgan al sistema una condición de equilibrio dinámico y que brinda diversos servicios ambientales a la sociedad, además de los diversos recursos naturales con posibilidad de utilización económica (art. 2º).
8º) Que, por todo lo expuesto, el caso presenta, prima facie, características que permiten encuadrar las hechos denunciados en la figura legal de la emergencia ambiental (arts. 2º, inciso k, y 4º, “principio de cooperación”, de la ley 25.675).
En este contexto, los incendios deben detenerse o controlarse de inmediato. La intervención de la justicia, en el caso, será para fortalecer las labores de fiscalización por parte de los Estados en el ejercicio efectivo del poder de policía ambiental, en cumplimiento de las leyes ambientales citadas.
9º) Que el Tribunal considera que, en el marco de las circunstancias señaladas, se configuran los presupuestos necesarios para hacer lugar a la medida cautelar solicitada.
Respecto de la verosimilitud del derecho, resulta verosímil 1a denuncia del desarrollo de una actividad calificada de manifiestamente ilegal en relación con las quemas de pastizales, dado que vulnera de manera patente expresas prohibiciones contenidas en los términos del art. 41 de la Constitución Nacional y de las leyes 26.562 (Control de Quema), 26.815 (Manejo del Fuego), 26.331 (Bosques Nativos), 25.675 (Ley General del Ambiente), 23.919 (Protección de los Humedales, RAMSAR), 24.295 (Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático), y 27.520 (Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global).
Por su parte, el peligro en la demora surge de la necesidad de prevenir y evitar que el daño ambiental colectivo continúe o se agrave la degradación del ambiente (arts. 2º, 4º, 5º, 27 y concordantes de la ley 25.675, y arts. 1710 y 1711, del Código Civil y Comercial de la Nación) en la región del Delta del Paraná.
Así, se configura en autos el citado requisito para acceder a la cautela solicitada, ya que de la información aportada surge que la actividad de quema de pastizales, y los incendios, no ha desaparecido sino que parece haber aumentado, con el consecuente impacto que esto tiene en el ambiente que se intenta proteger.
En suma, resulta con suficiente evidencia, aun en esta instancia cautelar del proceso, que hay una afectación severa de un recurso ambiental o ecológico de naturaleza interjurisdiccional; que hay efectiva degradación ambiental o afectación del Delta del Río Paraná, que compromete seriamente su funcionamiento y sustentabilidad; que su conservación es prioritaria, no solo en interés de las generaciones presentes, sino también en defensa de las generaciones futuras; y que como consecuencia de estos incendios, hay afectación en la calidad del aire.
10) Que la medida precautoria, cuya adopción el caso requiere, referida al sector donde se concentran los incendios reiterados –esto es, la región del Delta del Paraná– y el marco institucional en el que deberá llevarse a cabo (PIECAS-DP), impone que no se limite a las jurisdicciones territoriales demandadas (arg. de Fallos: 342:2136). Por esa razón, cabe incluir en la cautelar que aquí se dispone a la Provincia de Buenos Aires.
Que el juez Lorenzetti suscribe la presente en la localidad de Rafaela, Provincia de Santa Fe, y el juez Rosatti lo hace en la localidad de Santa Fe, provincia homónima, en virtud de las medidas de aislamiento social preventivas dispuestas por las autoridades nacionales.
Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal y sin perjuicio de lo que en el fondo se decida, se resuelve:
I. Declarar la competencia del Tribunal para conocer en esta causa por vía de su instancia originaria, prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional.
II. Cítese a la Provincia de Buenos Aires, en los términos del considerando 10 de esta resolución y del art. 94 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, por el plazo de 30 (treinta) días corridos.
III. A los fines de su comunicación al señor Gobernador y Fiscal de Estado, de la Provincia de Buenos Aires, líbrese oficio al señor juez federal de turno de la ciudad de La Plata.
IV. Disponer como medida cautelar que las Provincias de Santa Fe, Entre Ríos y Buenos Aires, y los Municipios de Victoria y Rosario, constituirán, de manera inmediata, un Comité de Emergencia Ambiental (dentro de la estructura federal concertada del PIECAS-DP), que tenga por objeto la contingencia descripta.
V. Que dicho Comité adopte medidas eficaces para la prevención, control, y cesación de los incendios irregulares en los términos de la ley 26.562, en la región del Delta del Paraná. Se utilizará para ello las bases del PIECAS-DP, “Plan Integral Estratégico para la Conservación y Aprovechamiento Sostenible en el Delta del Paraná”.
VI. Que en el plazo de 15 (quince) días corridos presenten a esta Corte un informe sobre el cumplimiento de la medida ordenada, la constitución del Comité de Emergencia Ambiental y las acciones efectuadas.
VII. Requerir a la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario, a la Cámara Federal de Apelaciones de Paraná, al Superior Tribunal de Justicia de Entre Ríos y a la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe, sin desmedro de sus respectivas competencias, se sirvan informar respecto de cada jurisdicción, sobre la existencia de causas judiciales relacionadas con el objeto de la presente, las medidas adoptadas y el estado de los procesos.
VIII. Requerir al Estado Nacional (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), a las Provincias de Santa Fe y Entre Ríos y Buenos Aires y a las Municipalidades de Rosario y Victoria, el informe que prevé el art. 8º de la ley 16.986. Deberán acompañar copia de las actuaciones producidas y la documentación relacionada, y deberá ser evacuado, en todos los casos, en el plazo de 30 (treinta) días corridos.
Para su comunicación al Estado Nacional, líbrese oficio al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Nación, a los señores Gobernadores de las Provincias de Santa Fe, y Entre Ríos, y a los respectivos Fiscales de Estado Provinciales, y a las Municipalidades de Victoria y Rosario, líbrense los oficios correspondientes (art. 341 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación), por intermedio de los Juzgados Federales en turno, de las ciudades de Santa Fe, Paraná y Rosario, respectivamente. Notifíquese y comuníquese a la Procuración General de la Nación. – Carlos F. Rosenkrantz. – Elena I. Highton de Nolasco. – Ricardo L. Lorenzetti. – Juan C. Maqueda. – Horacio Rosatti.
T., P. F. c. Estado Nacional – Poder Judicial de la Nación y otro s/ daños y perjuicios (CAF 22638/2010/1/RH1)
Dictamen de la Procuradora Fiscal ante la Corte:
l. A fs. 695/712 de los autos principales (foliatura a la que me referiré en adelante), la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala 1), revocó la sentencia de la instancia anterior y, en consecuencia, rechazó la demanda interpuesta por el actor contra el Banco Ciudad de Buenos Aires y el Estado Nacional (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos Poder Judicial de la Nación), a fin de obtener una indemnización por diversos daños cuyos fundamentos fueron diferenciados para cada uno de los codemandados: al primero con sustento en la figura de la acusación o denuncia calumniosa, y al segundo, por la dilación indebida del proceso penal al que fue sometido (causa 2547 del registro del Tribunal Oral en lo Criminal Nº 6, caratulada “T., P. F. – C. L. E. – M. C. A. s/ defraudación por administración infiel”).
Para decidir de este modo, el tribunal consideró, en primer lugar, que asiste razón al banco demandado por cuanto no se configuran en el caso los recaudos de admisibilidad de la acción de daños por acusación calumniosa al no concurrir los elementos que exigen las normas aplicables (art. 1109 del Código Civil y art. 1771 del Código Civil y Comercial): por un lado, la falsa imputación de un delito de acción pública y, por otro, que el denunciante haya actuado con dolo o culpa grave, es decir que se debe probar que la imputación fue hecha a sabiendas de que el denunciado no fue el autor o con manifiesta y grave imprudencia o negligencia.
En cuanto a la responsabilidad del Estado Nacional, sostuvo que un pormenorizado y exhaustivo examen de la causa penal revela que, aunque transcurrieron once años entre la denuncia efectuada en 1997 y el sobreseimiento del actor declarado en 2008, esta premisa no es suficiente para concluir en que se incurrió en una morosidad judicial manifiesta, grave y fuera de los términos corrientes que establecen las normas procesales. Tras efectuar una reseña de diversos actos realizados durante el proceso la cámara determinó que el trámite se desarrolló normalmente, con casi ininterrumpida actividad jurisdiccional útil, resultando apropiada la prestación del servicio de justicia, en función de la complejidad de la causa por la cantidad de imputados involucrados y por la naturaleza del delito investigado. Añadió que, pese al tiempo transcurrido entre la denuncia y la extinción de la acción, no se verifica una demora injustificada que pueda asimilarse a un supuesto de denegación de justicia, en los términos de la doctrina de la Corte Suprema.
II. Disconforme con este pronunciamiento, el actor interpuso el recurso extraordinario de fs. 714/733 que, denegado, dio origen a la presente queja.
En lo sustancial, aduce que la sentencia es arbitraria, pues se contradice con lo resuelto por el Tribunal Oral en lo Criminal Nº 6, que había declarado la prescripción de la acción penal por retardo, de justicia. Añade que no se puede desconocer que la sentencia dictada en sede penal, que se encuentra firme y consentida, lo sobreseyó al considerar que se acreditó que no existieron razones para justificar el desmesurado tiempo insumido en la investigación, máxime cuando quedó demostrado que no realizó ningún acto para dilatar el proceso y que la causa carecía de complejidad. Efectúa algunas consideraciones acerca de la estabilidad de las decisiones jurisdiccionales como presupuesto ineludible de la seguridad jurídica y afirma que la cámara debió atenerse a los datos fácticos que dio por verificados el tribunal oral y limitarse a analizar la responsabilidad de los demandados para así reparar los daños y perjuicios que se le ocasionaron.
En cuanto a la responsabilidad del Banco Ciudad, pone de resalto que actuó sin la debida diligencia cuando se le requirió documentación y que tampoco prestó colaboración con los peritos y medios técnicos de los que dispone para avanzar en la investigación del delito imputado, lo que implica que se trata de una acusación calumniosa que fue realizada con manifiesta y grave imprudencia o negligencia. En este sentido, advierte que la entidad bancaria ha utilizado en forma abusiva el mecanismo judicial al formular y ratificar una denuncia penal sin contar con las pruebas requeridas, actuando en forma temeraria y lesionando su honor en lo personal y en lo profesional.
Por otra parte, expresa que se encuentran debidamente acreditados los requisitos para tener por configurada la responsabilidad del Estado, de conformidad con la prueba acompañada y con la sentencia del tribunal oral que ha dictado el sobreseimiento por prescripción por retardo de justicia. Añade que la reparación del perjuicio que le ha ocasionado la duración excesiva del proceso en los distintos ámbitos de su vida debe ser asumida por el Estado como responsable por haber prestado un defectuoso servicio de justicia.
III. Ante todo, cabe recordar que V.E. tiene dicho que la doctrina de la arbitrariedad no tiene por objeto corregir sentencias equivocadas o que el recurrente considere tales, con sustento en su mera discrepancia con el alcance atribuido por el a quo a principios y normas de derecho común o con la valoración de la prueba, sino que reviste un carácter estrictamente excepcional. En virtud de ello, su procedencia requiere un apartamiento inequívoco de la solución normativa o una absoluta carencia de fundamentación, pues de lo contrario se extendería la jurisdicción de la Corte habilitándola para revisar todas las decisiones judiciales que se dicten, con menoscabo de los límites establecidos por la Constitución y las leyes (Fallos: 315:575; 326:2525).
Asimismo, V.E. ha establecido que la doctrina invocada por el apelante tampoco tiene por objeto constituir a la Corte Suprema en una tercera instancia ordinaria que sustituya a los jueces de la causa en la decisión de las cuestiones que le son propias, sino que tiende a cubrir casos de carácter excepcional, en los que deficiencias lógicas del razonamiento o una total ausencia de fundamento normativo, impidan considerar el pronunciamiento de los jueces ordinarios como “la sentencia fundada en ley” a que hacen referencia los arts. 17 y 18 de la Constitución Nacional (Fallos: 324:1378).
Sobre la -base de lo expresado, entiendo que el recurso interpuesto es inadmisible, pues no se advierte un caso de arbitrariedad que justifique la intervención de la Corte en materias que, según el art. 14 de la ley 48, son ajenas a la instancia extraordinaria.
Al respecto, cabe recordar que la sentencia recurrida consideró que no se encuentra configurada la responsabilidad que se intenta atribuir al Estado Nacional y al Banco Ciudad de Buenos Aires con fundamento en que el actor fue sobreseído por prescripción al haberse violado la garantía del plazo razonable en el juicio penal iniciado en su contra por el delito de defraudación por administración fraudulenta (causa 2547 del registro del Tribunal Oral en lo Criminal Nº 6).
En primer lugar, entiendo que lo resuelto no importa una violación al principio de cosa juzgada ni una contradicción jurídica que lo torne arbitrario, contrariamente a lo sostenido por el recurrente. Ello es así, toda vez que, para determinar si se encuentra comprometida la responsabilidad estatal, los jueces no se hallan limitados por la decisión del tribunal oral, en la cual se examinaron diversos aspectos que son propios del proceso penal –donde adquiere especial relevancia el derecho de todo imputado a obtener, después de un juicio tramitado en legal forma, un pronunciamiento que defina su situación frente a la ley y a la sociedad del modo más rápido posible– y ajenos a los que se emplean al momento de dilucidar si el Estado tiene el deber de reparar los daños que alega el actor.
En tal orden de ideas, se advierte que la demora irrazonable que se produjo a criterio de los jueces del tribunal oral y que llevó a dictar el sobreseimiento del actor y de otros imputados por prescripción (v. copia autenticada de la sentencia obrante a fs. 43/48), no implica necesariamente que los daños que derivarían de aquella circunstancia puedan ser imputados jurídicamente al Estado Nacional por una prestación defectuosa del servicio de justicia, ni que se encuentre probada la existencia del nexo causal. Por tal motivo, la cámara estaba plenamente habilitada a verificar si la dilación del trámite del proceso penal al que fue sometido el actor se debió a la conducta negligente del órgano judicial en la conducción de la causa y si ello impidió el dictado de la sentencia definitiva en tiempo útil, planteos que se resuelven a la luz de los principios generales establecidos para determinar la responsabilidad extracontractual del Estado por actividad ilícita (Fallos: 334:1302).
Sentado lo anterior, entiendo que las conclusiones de la cámara hallan adecuado sustento en las consideraciones de hecho y de derecho común referidas a los presupuestos que se requieren para que proceda la responsabilidad de las codemandadas y, en particular, a la forma en que fue conducido el proceso en sede penal teniendo en cuenta sus circunstancias especiales. Al respecto, sostuvo que el trámite se desarrolló normalmente –con una actividad jurisdiccional útil casi ininterrumpida– y que se prestó en forma apropiada el servicio de justicia, en atención a la complejidad de la causa por la cantidad de imputados involucrados y por la naturaleza del delito investigado.
Por otro lado, en lo atinente a la responsabilidad de la entidad bancaria, cabe señalar que el apelante hace hincapié en su falta de colaboración por no acompañar los soportes documentales y contables pertinentes y porque los peritos y auditores no contribuyeron con su necesario aporte durante la etapa de investigación de los hechos denunciados. Entiendo que tales argumentos solo traducen una mera discrepancia con el criterio adoptado por el tribunal al examinar las cuestiones propuestas en la instancia anterior, las cuales estaban referidas principalmente a la responsabilidad del banco por haber formulado una acusación calumniosa.
Por ese motivo, la cámara señaló fundadamente que la falta de diligencia para aportar los elementos probatorios requeridos en el proceso penal no resulta suficiente a los efectos de concluir que se cumplen los requisitos necesarios para que proceda la responsabilidad que deriva de una acusación calumniosa, ni que dicha entidad deba responder por los perjuicios sufridos, afirmaciones que se ajustan a las constancias de la causa y que no han sido debidamente rebatidas por el recurrente, quien se limitó a reiterar los argumentos vertidos con anterioridad en torno a la falta de colaboración durante el trámite del proceso (Fallos: 328: 957).
Ello es así, máxime cuando V.E. tiene dicho que la sola existencia de un fallo judicial que disponga la absolución o sobreseimiento del imputado no hace procedente, sin más, la acción de daños y perjuicios derivados de la denuncia, pues resulta indispensable que a su autor pueda imputársele dolo, culpa o negligencia (Fallos: 319:2824; 330:2464).
En tales condiciones, entiendo que la decisión apelada cuenta con fundamentos suficientes basados en argumentos no federales que autorizan a descartar la tacha de arbitrariedad invocada por el recurrente, pues no se advierte un apartamiento de la solución legal ni una apreciación irrazonable de los elementos probatorios agregados a la causa.
IV. Opino, por lo tanto, que corresponde declarar la inadmisibilidad de la queja interpuesta.
Buenos Aires, 3 de julio de 2017.
Es copia.– Laura M. Monti.
Buenos Aires, 30 de julio de 2020.
Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por el actor en la causa T., P. F. c/ EN – PJN y otro s/ daños y perjuicios”, para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
Que esta Corte comparte los fundamentos y conclusiones expuestos en el dictamen de la señora Procuradora Fiscal, a los que cabe remitirse en razón de brevedad.
Que el juez Lorenzetti suscribe la presente en la localidad de Rafaela, Provincia de Santa Fe, y el juez Rosatti lo hace en la localidad de Santa Fe, provincia homónima, en virtud de las medidas de aislamiento social preventivas dispuestas por las autoridades nacionales.
Por ello, se desestima la queja, de conformidad con el referido dictamen. Devuélvanse los autos principales.
Notifíquese y, oportunamente, archívese.– Carlos F. Rosenkrantz (por su voto).– Ricardo L. Lorenzetti.– Horacio Rosatti.– Juan C. Maqueda.– Elena I. Highton de Nolasco.
Voto del presidente doctor don Carlos Fernando Rosenkrantz
Considerando:
Que esta Corte comparte los fundamentos del dictamen de la señora Procuradora Fiscal, a los que cabe remitir por razones de brevedad, con excepción de la cita del precedente de Fallos: 334:1302 efectuada en el sexto párrafo del punto III.
Por ello, se desestima la queja. Notifíquese, devuélvanse los autos principales y, oportunamente, archívese.– Carlos F. Rosenkrantz.