F., M. J. c. Estado Nacional – Ministerio Público de la Defensa s/amparo ley 16.986
R., G. A. M. c. Estado Nacional Argentino s/amparo ley 16.986
Buenos Aires, 9 de febrero de 2023
Y Vistos; Considerando:
I- Que, por sentencia del 31 de agosto de 2022, el Sr. Juez de primera instancia hizo lugar –con costas– a la presente acción de amparo promovida por G. A. M. Rojas y, en consecuencia, dispuso que correspondía que la Policía Federal Argentina dictase un nuevo acto, permitiéndole continuar con los trámites de ingreso a la Institución Policial, como postulante a cadete de los Escalafones Seguridad, Bomberos y Comunicaciones.
Para así decidir, señaló que la actora había interpuesto acción de amparo en los términos del artículo 43 de la Constitución Nacional, contra el Estado Nacional –Ministerio de Seguridad, así como que la pretensión radicaba en que se le permitiese “…rendir el examen de admisión, para el ingreso a la Policía Federal Argentina, que le habría sido denegado en virtud de no contar con la estatura mínima exigida en el artículo 142, inciso c), del Decreto reglamentario Nº 1866/83, entendiendo que este requisito resulta un acto discriminatorio manifiesto, que vulnera su derecho al trabajo”.
En ese contexto, luego de hacer referencia a los recaudos de admisibilidad formal del amparo y sin dejar de mencionar la limitación del control judicial en lo concerniente a las aptitudes adecuadas para una determinada situación de revista dentro de la Institución Policial, transcribió parcialmente y se remitió a lo decidido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en los autos “Arenzón, Gabriel Darío c/ Nación Argentina” (Fallos: 306:400). Puso de resalto que, en esa oportunidad, el Alto Tribunal sostuvo que “…debe distinguirse entre la facultad excluyente del Poder Administrador de fijar las pautas reglamentarias en las materias de su incumbencia, de la necesidad insoslayable que tiene de fundar ante los estrados de justicia, a los que ha sido llevado el pleito, las razones tenidas en cuenta al fijar tales pautas, a fin de que el juzgador pueda valorarlas en el ejercicio de su contralor, el cual no implica por cuenta de éste que se inmiscuya en una esfera que no le compete, sino que, por el contrario, traduce la cristalización de una de sus funciones esenciales que le dan razón de ser en el sistema republicano de gobierno”.
Puntualmente, en lo concerniente a la razonabilidad de la exigencia reglamentaria de una estatura mínima para ingresar al empleo público, destacó que la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en la causa citada había entendido que “…dicha exigencia no guardaba razonable relación con los objetivos de la normativa aplicable y constituía una limitación arbitraria, en dicho caso, a los derechos de aprender y enseñar –en el caso de autos, al trabajo–, que excedían la facultad reglamentaria de la Administración…”.
En cuanto a la situación del caso, el magistrado de la instancia anterior indicó que “…de la lectura del informe presentado por la Institución policial, en cuanto al fundamento del requisito reglamentario de una altura mínima, surge que se limitó a manifestar que “El requisito de la altura tiene como objetivo permitir el cumplimiento efectivo de la misión de la Policía […] y atiende a las necesidades de la Institución, a fin de garantizar el carácter operativo y el buen funcionamiento de los servicios de Policía, el cual constituye un objetivo legítimo”.
Sin embargo, consideró que la accionada no había aportado “…argumentos de carácter técnico a fin de sustentar el acto que denegó la solicitud de ingreso presentada por la actora y no logró demostrar adecuadamente la conexión entre el requisito de la altura mínima, con las finalidades perseguidas por la normativa, relativas al buen funcionamiento de la función policial”.
En ese sentido, ponderó que “…tal como lo destaca el señor Fiscal Federal en su dictamen, en la motivación de la Resol. 2018– 399–APNJ# PFA –que aprueba el Protocolo para el Ingreso a la PFA– se hace expresamente referencia a que busca “garantizar la igualdad de oportunidades para el ingreso a esta Policía […] posibilitando el ingreso y la capacitación de personas con idoneidad y vocación de servicio”. A lo cual, agregó que la accionada no había logrado “…acreditar ni argumentar cómo el requisito de estatura mínima se ajusta a los parámetros de igualdad de oportunidades, idoneidad o vocación de servicio, y en qué medida aquél resulta adecuado para alcanzar los objetivos legítimos antes enunciados”.
Concluyó, así, que la exigencia reglamentaria de altura mínima establecida para el ingreso de las mujeres a la Fuerza accionada “…resulta inconstitucional por irrazonable (artículos 14, 16 y 28, de la Constitución Nacional) y determina que el acto de desestimación del ingreso adolece de un defecto insuperable y manifiesto en su causa como antecedente de derecho, en su objeto y motivación (artículos 7 inc. b), c) y e); artículo 14 inciso b), de la LNPA) y, por lo tanto, conlleva su declaración judicial de ilegitimidad”.
Por último, hizo referencia a un precedente de otra Sala de esta Cámara, en un caso en el que se había encontrado en discusión el requisito de altura mínima previsto en el artículo 149, inciso b), del Decreto Nº 1866/83, para el ingreso de los postulantes a agente o bombero, en los Escalafones de Seguridad, Bomberos y Comunicaciones (Sala I, “Oviedo, Viviana Alejandra c/ PFA s/ personal militar y civil FFAA y Seg”, del 14 de octubre de 2021).
II- Que, contra la sentencia de primera instancia, interpuso recurso de apelación la demandada (Estado Nacional –Ministerio de Seguridad –Policía Federal Argentina), que ha sido concedido por providencia del 12/9/2022 y respondido por la parte actora en la presentación efectuada –en esta instancia– el 21/10/2022.
Mediante dictamen de fecha 22/11/2022, el Sr. Fiscal General sostuvo que –en su opinión– la demandada había manifestado “…meras discrepancias o disconformidades con el criterio del juez, sin fundamentar adecuadamente la oposición o dar base a un distinto punto de vista…” y, en consecuencia, opinó que corresponde declarar desierto el recurso intentado por esa parte.
III- Que, la apelante aduce que el Sr. Juez de primera instancia se equivoca al considerar que su parte ha incurrido en “…un obrar manifiestamente ilegitimo, que conculca derechos de raigambre constitucional y legal de la actora”.
Apunta que “…al caso de autos resulta de aplicación la Ley 21.965 llamada “Ley Para el Personal de la Policía Federal Argentina”, y su decreto reglamentario 1866/83. Asimismo, el ingreso de los ciudadanos que deseen formar parte del numerario policial de la Planta Orgánica Institucional se rige en el Protocolo para el ingreso a la Policía Federal Argentina (Resol–2018–399–Apn–J#Pfa y Resol– 2018–468–Apn–J#Pfa). Dicho protocolo de referencia, publicado en la Orden del Día Interna Nº 101 del 1 de junio de 2018 y su modificatoria en la Orden del Día Interna Nº 122 de fecha 3 Julio de 2018, indica, en su parte pertinente “PRESCRIPCIONES GENERALES 1.1. El contenido del presente protocolo de actuación resultará de aplicación a todos los procesos de selección e incorporación del personal a la POLICÍA FEDERAL ARGENTINA.
1.2. La aplicación del presente protocolo tiene por objetivo la implementación de procesos estandarizados de selección del futuro personal de la POLICÍA FEDERAL ARGENTINA, constituyéndose en una garantía de igualdad de oportunidades para el ingreso a la Fuerza, en la medida que el postulante reúna los requisitos previstos por la normativa vigente. 1.3. El proceso de ingreso del postulante, constará de etapas preclusivas que deberán cumplirse sucesivamente conforme lo previsto en el presente protocolo. (…)”.
Sostiene que ante el plexo normativo invocado por su parte “…no cabe duda alguna que la sentencia aquí atacada no hace más que legitimar de manera flagrante el avance de un poder sobre otro, por lo que la sentencia en recurso debe ser modificada… rechazando el amparo”.
Refiere que la vía del amparo no es la apropiada para el caso de autos toda vez que su parte “…no ha ‘asumido conducta’ alguna, sino que tiene la obligación ineludible de ajustar su accionar al ordenamiento objetivo vigente por imperio del principio de legalidad al que debe ceñirse el obrar estatal y las decisiones que en consecuencia se adopten. Además, la ilegalidad de la normativa no ha sido debidamente peticionada por la actora toda vez que el artículo 41 de la Ley Nº 21.965, no fue reputado ilegal ni inconstitucional en el objeto de la demanda, no pudiendo la sentencia considerar de ilegal algo que no ha sido requerido por la amparista”.
Considera que “…no corresponde declarar irrazonable la normativa específica y como consecuencia indefectible, que se considere inconstitucional, con la gravedad que ello acarrea, dado que dicho extremo no fue requerido por la accionante especialmente respecto al artículo 41 de la Ley Nº 21.965”.
En tal sentido, arguye que la actora impugna “…solamente la norma reglamentaria emanada por el Poder Ejecutivo (art. 142), sin señalar, que el requisito que expresa dicha disposición ya viene preestablecido por la ley 21965 (art. 41)”. Afirma que su parte “…en ningún momento, al dictar el decreto 1866/83, ha vulnerado el principio de razonabilidad de las leyes que se desprende del artículo 28 de la Constitución Nacional”.
Indica que su parte “…en modo alguno ha justificado conducta arbitraria alguna, ello así toda vez que ha obrado conforme a sus facultades y atribuciones legales, velando por el cumplimiento de la normativa policial específica, no apartándose de la misma, por lo que de ningún modo pudo ser arbitraria la conducta atribuida”.
Pone de resalto que “…garantizar el carácter operativo y el buen funcionamiento de los servicios de Policía, constituye un objetivo legítimo”. Señala que “…no se configura discriminación si una distinción de tratamiento está orientada legítimamente, es decir, si no conduce a situaciones contrarias a la justicia, a la razón o a la siempre que esa distinción parta de supuestos de hecho sustancialmente diferentes y que expresen de modo proporcionado una fundamentada conexión entre esas diferencias y los objetivos de la norma…”.
Afirma que la norma reglamentaria en crisis “…no ha perseguido fines arbitrarios, caprichosos, o que de alguna manera repugnen a la esencial dignidad de la naturaleza humana, sino que responde a necesidades operativas en resguardo del interés público, configurándose, en el presente resolutorio, un cercenamiento de atribuciones propias de la Administración, toda vez que los agentes son destinados conforme las necesidades de la Institución, surgiendo de la presente sentencia, cuáles podrían ser las funciones de la actora al no cumplir los requisitos exigidos por la reglamentación, lo cual resulta inadmisible y motivo de agravio”.
Destaca que “…lo que se trata es de procurar la satisfacción del interés público, el bien común, como es una política pública vinculada con la presencia de seguridad y prevención del delito”.
Reitera que “…la actuación administrativa desempeñada en la especie ha sido en un todo ajustada a derecho…”, contrariamente a lo considerado en la sentencia apelada, en tanto “…lo decidido en sede administrativa ha sido formulado en cumplimiento de lo prescripto por el Decreto 1866/83 reglamentario de la Ley 21.965 para el Personal de la Policía Federal Argentina”.
Observa que en “…forma claramente contradictoria con la jurisprudencia invocada en la propia sentencia en recurso, el Juez de Primera Instancia, lejos de limitarse a efectuar un control de legitimidad, ha llevado a cabo todo lo que en la especie tiene vedado”.
Solicita que se revoque la sentencia apelada y que se rechace la presente acción de amparo, con costas.
Que, inicialmente, a fin de entrar en el análisis de la cuestión materia de agravio, es dable recordar que la ley 16.986 no ha sido derogada expresamente por la reforma constitucional de 1994 y que, en tanto no se oponga a su letra y espíritu, subsiste la vigencia de los recaudos de admisibilidad de la acción de amparo establecidos por aquélla.
En ese encuadre, su apertura requiere circunstancias muy particulares, caracterizadas por la existencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta. El amparo es un proceso sólo utilizable en las delicadas y extremas situaciones y la apertura de esta acción requiere la demostración de que el daño concreto y grave ocasionado sólo puede eventualmente ser reparado acudiendo a la vía urgente y expedita del amparo de conformidad con lo establecido en el art. 43 de la Constitución Nacional y el art. 1º de la ley 16.986 (conf. C.S., Fallos 319:2955; 321:1252; 327:2459; 330:2877). Así, es indispensable que se acredite –en debida forma y como uno de los requisitos inexcusables para su viabilidad– la inoperancia de las vías ordinarias existentes a fin de reparar el perjuicio invocado (C.S., Fallos: 274:13; 300:1231), o que la remisión a ellas produzca un gravamen serio no susceptible de reparación ulterior (C.S., Fallos: 263:371; 274:13; 293:580; 294:452; 301:801; 303:419; 307:2419; esta Sala, “Stegemann, Oscar Antonio c/ EN– Honorable Cámara de Diputados de la Nación s/ amparo ley 16.986”, del 12/5/2016; “Alegre, Sergio Martín c/ EN– Mº Seguridad –PFA y otros s/ amparo ley 16.986”, del 14/9/2017; “Gentile Natalia Soledad y otros c/ EN– M Producción y otro s/ amparo ley 16.986”, del 18/9/2018; “Abusaleh Ahmedsharaf c/ EN– DNM s/ amparo ley 16.986”, del 23/4/2019, entre otros).
Es que, por principio, en la acción de amparo resultan descartadas aquellas situaciones que requieren un amplio marco de debate y prueba, o cuando los perjuicios que pueda ocasionar su rechazo no son otra cosa que la situación común de toda persona que peticiona el reconocimiento de sus derechos por los procedimientos ordinarios, pues esta acción no tiene por finalidad alterar las instituciones vigentes ni faculta a los jueces a sustituir los trámites y requisitos previamente instituidos (C.S., Fallos: 297:65; 300:688; 300:1033; 301:1061; 302:535; 305:223; 306:396; esta Sala, “Peña Gustavo Carlos c/ EN– SENASA s/ amparo ley 16.986”, del 8/10/2013; “Laballeja, Alberto Lazaro y otros c/ EN– Mº Defensa– EMGA s/ amparo ley 16.986”, del 29/9/2015; “Magnasco Raúl Guillermo Federico c/ EN– Honorable Cámara Senadores de la Nación y otro s/ amparo ley 16.986”, del 28/11/2019; “Scasso, Guillermo Rafael c/ Hospital Nacional Profesor Alejandro Posadas y otro s/ amparo ley 16.986”, del 17/2/2021, entre otros).
Asimismo –como se ha dicho en reiteradas oportunidades– quienes optan por la vía del amparo conocen las limitaciones inherentes a ella, pues saben que deben acreditar la arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, sin exceder las limitaciones propias de este tipo de proceso. Es que, el art. 43 de la Constitución Nacional mantiene el criterio de excluir la acción cuando por las circunstancias del caso concreto, se requiere de mayor debate y prueba, y por tanto no se da el requisito de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta; extremos cuya demostración han sido calificados de imprescindibles para la procedencia de aquélla (conf. C.S., Fallos 330:2255; 330:1279; 330:4144, entre otros, esta Sala, “Giuliani, Luis Alberto c/ ENCNRT s/ amparo ley 16.986”, del 25/8/15; “Gentile Natalia Soledad y otros c/ EN– M Producción y otro s/ amparo 16.986”, del 18/9/18; “Nicholson Santiago María Juan Antonio c/ EN s/ amparo ley 16.986”, del 10/3/2020; “Quintana, Carolina c/ EN– Superintendencia de Servicios de Salud de la Nación s/ amparo ley 16.986”, del 28/4/2021, entre otros).
Que, en la especie, se impone advertir –en primer lugar– que el pronunciamiento en cuestión no ha avanzado sobre la legalidad de la restricción vinculada a la estatura mínima materia de la presente acción de amparo. Ello es así, dado que la actora no ha formulado impugnación al respecto, en tanto se ha limitado a objetar el requisito reglamentario sin hacerlo respecto de la norma, ya que esa parte no ha cuestionado –como refiere el Sr. Fiscal General– que deba “…cumplir con las exigencias reglamentarias, sino que plantea que una de ellas es irrazonable”.
En ese acotado análisis, que se circunscribe a la razonabilidad del requisito en cuestión y que ha motivado el pronunciamiento en recurso sobre la declaración de inconstitucionalidad de “…la exigencia reglamentaria de altura mínima establecida para el ingreso de las mujeres a la Fuerza accionada… por irrazonable…”, con sustento en la cual, el Sr. Juez de primera instancia concluyó en la invalidez del acto de desestimación del ingreso por presentar “…un defecto insuperable y manifiesto en su causa como antecedente de derecho, en su objeto y motivación…”, cabe adelantar que asisten razones a la demandada para agraviarse.
En efecto, en el caso, no se hallan reunidos los recaudos necesarios para mantener la decisión relativa al progreso de esta acción de amparo, en tanto no aparecen adecuadamente verificados los presupuestos atinentes a la comprobación de una manifiesta inconstitucionalidad por “irrazonabilidad” de la exigencia de estatura mínima prevista en el art. 142, inc. c), del decreto reglamentario 1866/83.
En este punto, corresponde recordar que la declaración de inconstitucionalidad constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendar a un tribunal de justicia y, como tal, configura un acto de gravedad institucional que debe ser considerado la ultima ratio del orden jurídico (C.S., Fallos: 303:1708; 315:923; 321:441; 326:3024); razón, por la cual, es que se pone a cargo de quien la denuncia la prueba de que ese extremo se encuentre configurado (Fallos: 247:121; 327:5147).
Asimismo, como se ha dicho en reiteradas oportunidades, no cabe declararla sino cuando un acabado examen conduce a una convicción cierta de que su aplicación conculca el derecho constitucional invocado (C.S., Fallos: 303:1708; 315:923; 321:441; 326:2692; 326:3024); principio que debe aplicarse con criterio estricto cuando la arbitrariedad e ilegalidad invocada requiere de mayor debate (conf. esta Sala, “Sindicato Trabajadores de la UBA y otro c/ UBA– RESOL 2067/11 s/ amparo ley 16.986”, del 7/5/2013; “Angius SRL c/ EN– M Salud s/ amparo ley 16.986”, del 14/6/2018, “Federación del Personal de Vialidad Nacional y otro c/ Poder Ejecutivo Nacional y otro s/ amparo ley 16.986”, del 26/3/2019; “Asociación Civil de Rodanteros Argentinos c/ EN –M Transporte de la Nación– Disp 282/21 y otro s/ amparo ley 16.986”, del 28/12/2021; “Barrera, Melisa Daniela y otros c/ EN –M Seguridad– PFA –Resol 46/18 s/ amparo ley 16.986”, del 23/8/2022, entre otros), como ocurre, en la especie.
Que, por otra parte, en orden a la índole de la pretensión de la que se trata no es dable soslayar el límite del control judicial que es propio de los procesos como el sub examine, ya que –por principio, como se ha dicho en reiteradas oportunidades– el mismo estado policial o militar confiere a los órganos específicos la capacidad de apreciar la aptitud del interesado para una determinada situación de revista –en el caso, el ingreso a la Institución–, con suficiente autonomía funcional, derivada del principio de división de poderes (CS, Fallos 250:393), de allí que no es sólo la discrecionalidad del ámbito decisorio la que limita el ejercicio del control judicial, sino especialmente la división de poderes y el respeto mutuo de un órgano de gobierno a otro (conf. esta Sala, “Carral Héctor Marcelo c/ EN– Mº Seguridad– PFA Resol 3052/10 s/ medida cautelar (autónoma)”, del 13/10/2011; “Fretes Leonela Daiana c/ EN– Mº Seguridad –GN– s/ personal militar y civil de las FFAA y de Seg.”, del 27/10/2015; “Vivanco Julio Argentino c/ EN– Mº Defensa s/ personal militar y civil de las FFAA y de Seg.”, del 12/7/2018; “Bernard Enrique Héctor c/ EN– Mº Justicia DDHH –SPF– s/ amparo ley 16.986”, del 15/5/2018; “Martínez, Corina Eliana c/ EN –M Seguridad– GN s/ medida cautelar (autónoma)”, del 10/2/2021; “Saucedo, Juan Eduardo c/ EN –M Seguridad– PNA s/ proceso de conocimiento”, del 3/5/2022, entre muchos otros).
En este orden de ideas, cabe tener en cuenta que la demandada sostuvo que la exigencia relativa a una estatura mínima de las postulantes a cadetes tiende a “…garantizar el carácter operativo y el buen funcionamiento de los servicios de Policía…”.
A pesar de ello, frente a lo planteado por la demandada en el proceso y a la circunstancia de haber sido articulada la pretensión de autos por el breve cauce procesal de una acción de amparo, el magistrado redujo el análisis de la cuestión y relativizó la propia índole del servicio en cuestión. Ello así, cuando aquélla había sostenido que el requisito “…de la altura tiene como objetivo permitir el cumplimiento efectivo de la misión de la Policía […] y atiende a las necesidades de la Institución, a fin de garantizar el carácter operativo y el buen funcionamiento de los servicios de Policía, el cual constituye un objetivo legítimo”.
Adviértase que, al respecto, el magistrado pretendió reprocharle a la demandada que no había aportado “…argumentos de carácter técnico a fin de sustentar el acto que denegó la solicitud de ingreso presentada por la actora y no logró demostrar adecuadamente la conexión entre el requisito de la altura mínima, con las finalidades perseguidas por la normativa, relativas al buen funcionamiento de la función policial”.
De ese modo, alteró el enfoque del planteo y olvidó que, en el ámbito de la acción de amparo –como se ha dicho en los Considerandos que anteceden–, son quienes optan por esta vía los que deben acreditar la existencia de “arbitrariedad o ilegalidad manifiesta” en el obrar de la Administración; que, en el caso, además, solo fue cuestionado en su razonabilidad, sin desconocer la legalidad de la exigencia de estatura cuestionada.
En tales condiciones, lo cierto es que la afirmación que constituye el argumento central de la sentencia de primera instancia; esto es, que la exigencia reglamentaria de altura mínima establecida para el ingreso de las mujeres a la Fuerza resulta “inconstitucional por irrazonable”, más que haber resultado no controvertida por la recurrente (como sostuvo el Sr. Fiscal General), se presenta como carente de fundamento suficiente, por no haberse ponderado adecuadamente –en la sentencia de la instancia anterior– que se trataba del ingreso a una Institución Policial.
Es que, de cara a esa situación, no parece correcta la apreciación vertida por el Sr. Juez de primera instancia respecto a que la accionada no había aportado “…argumentos de carácter técnico a fin de sustentar el acto que denegó la solicitud de ingreso presentada por la actora…”. Ello es así, ya que la decisión ignora –además– las razones que surgen con carácter inherente de las “necesidades operativas” invocadas por la demandada; propias de la función policial, con aptitud suficiente para justificar la altura mínima indicada, en atención a las funciones del servicio a prestar por las agentes de la Policía Federal Argentina.
De modo que, en ese punto, no es posible soslayar que el fallo se presenta como un pronunciamiento carente de sustento por no haber valorado adecuadamente la situación relativa al ingreso de la actora a la Institución de la Policía Federal Argentina, como postulante a Cadete de los Escalafones Seguridad, Bomberos y Comunicaciones.
IV- Que, asimismo, este Tribunal no puede dejar de ponderar las diferencias que –en función de la índole de la Institución de la Policía Federal Argentina, a la que la actora pretende postularse para ingresar– el caso sub examine presenta con respecto al precedente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, a cuyos fundamentos el Sr. Juez de primera instancia remite, como argumento principal de la decisión apelada.
En efecto, en el caso “Arenzón, Gabriel Darío c/ Nación Argentina” (C.S., Fallos: 306:400) había sido impugnada la resolución 957/81 del Ministerio de Educación, con arreglo a la cual se exigía una estatura mínima de un metro y sesenta centímetros a los varones que desearan ingresar al Instituto Nacional Superior del Profesorado para seguir estudios de Matemática y Astronomía.
En función de esa situación fáctica relativa al ingreso de un postulante a una carrera de profesorado, en el fallo del Alto Tribunal, se puso de resalto que “…la ley 16.986 concede la acción de amparo contra el acto u omisión de autoridad pública, que en forma actual e inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, esos derechos…”. Y, en ese caso particular relativo al ingreso a una carrera de formación docente, se concluyó que era obvio que la decisión cuestionada participaba de ese carácter, pues la negativa de extender el certificado de aptitud psicofísica, fundamentada únicamente en la estatura del actor 1,48 m no guardaba razonable relación con el objetivo de estudiar el profesorado de matemáticas y astronomía e importaba “…una limitación arbitraria a los derechos de enseñar y aprender, contemplados en el art. 14 de la Ley Fundamental, que excede la facultad reglamentaria de la administración”.
Empero, en el caso, no se trata de una actividad vinculada a la educación y a la docencia, sino de una función primordial del Estado Nacional, concerniente a la seguridad pública.
Y, desde esa perspectiva, resulta atendible lo que sostiene la recurrente respecto a que no se configura –de modo notorio– discriminación alguna, ya que parte de supuestos de hecho sustancialmente diferentes; así como que no resulta de forma manifiesta que la norma reglamentaria en crisis hubiese perseguido “…fines arbitrarios, caprichosos, o que de alguna manera repugnen a la esencial dignidad de la naturaleza humana, sino que responde a necesidades operativas en resguardo del interés público…”.
Asiste, pues, razón a la parte demandada en cuanto considera que no corresponde, a través de una decisión dictada en este reducido ámbito de conocimiento, inmiscuirse en la decisión de la Fuerza Policial, en desconocimiento de los límites del control judicial habilitado en la especie y cuando los agentes son destinados conforme las necesidades de la Institución. Es que, el estado policial o militar confiere –como se dijo, tanto en la presente como en la sentencia de la instancia anterior– a los órganos específicos la capacidad de apreciar la aptitud del interesado para una determinada situación de revista (en el caso, el ingreso a la Institución), con suficiente autonomía funcional, derivada del principio de división de poderes.
Por lo demás, frente a la naturaleza de la pretensión que ha sido articulada en la especie, no resulta argumento suficiente para sostener la decisión apelada limitarse a ponderar –como se postula en el dictamen fiscal– que la apelante “…omite especificar las razones por las que según su criterio el presente caso se diferenciaría del resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la largamente conocida causa “Arenzón, Gabriel Darío c/ Nación Argentina” (Fallos: 306:400)…”.
Ello así, toda vez que –como se ha indicado– las diferencias sustanciales entre ambos supuestos, que tornan inviable la aplicación del precedente a la especie, surgen de manera evidente con solo tener en cuenta que –en un caso– se trata de requerimientos para el ingreso a un profesorado de matemáticas, mientras que –en autos– la actora requiere que se habilite su postulación para la formación como Cadete de la Policía Federal.
Por lo expuesto y toda vez que no es posible concluir que –en el reducido ámbito de la presente acción de amparo– la actora hubiese logrado acreditar la existencia de irrazonabilidad alguna de carácter manifiesta en la decisión vinculada al ingreso a la Institución Policial, como postulante a cadete de los Escalafones Seguridad, Bomberos y Comunicación, se impone revocar la sentencia de primera instancia y rechazar la demanda articulada en autos.
Las costas de ambas instancias se distribuyen en el orden causado, en atención a las particularidades y complejidad de la cuestión (conf. arts. 68, ap. 2do. y 279 del C.P.C.C.N.).
Por ello y oído el Sr. Fiscal General, el Tribunal resuelve: admitir el recurso de apelación deducido por la parte demandada y, en consecuencia, revocar la sentencia de primera instancia y rechazar la presente acción de amparo, con costas –de ambas instancias– en el orden causado (conf. arts. 68, ap. segundo y 279 del C.P.C.C.N.).
Regístrese, notifíquese a las partes y al Sr. Fiscal Federal, a las siguientes direcciones de correo electrónico: rcuesta@mpf.gov.ar; rpeyrano@mpf.gov.ar; arahona@mpf.gov.ar; apasqualini@mpf.gov.ar y dvocos@mpf.gov.ar y, cumplido que sea, devuélvase.
A los fines del art. 109 del Reglamento para la Justicia Nacional, se deja constancia que suscriben la presente dos vocales por hallarse vacante el tercer cargo. – Sergio G. Fernández. – Carlos M. Grecco.
F., M. J. c. Estado Nacional – Ministerio Público de la Defensa s/amparo ley 16.986
Comentado por Fernando R. García Pullés: El derecho de defensa de los funcionarios y empleados de la Nación frente a actos sancionatorios.
Comentado por Mauricio Goldfarb: Acerca del derecho a la estabilidad de los funcionarios interinos y la admisibilidad del amparo en un reciente fallo de la Corte.
Dictamen de la Procuradora Fiscal ante la Corte: I. A fs. 179/183, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala III), al admitir el recurso interpuesto por la demandada, dejó sin efecto la sentencia de primera instancia y, por consiguiente, rechazó la acción de amparo deducida por María José Flores contra el Estado Nacional – Ministerio Público de la Defensa por la cual había impugnado la resolución 2270/2017 de la Defensoría General de la Nación (DGN) y solicitado que se la restituyera en el cargo que interinamente ocupaba en ese organismo.
Cabe destacar, preliminarmente, que los magistrados recordaron –y según surge de las actuaciones– que la actora, mediante la resolución DGN 1397/2016, había ingresado el 9 de septiembre de 2016, luego de aprobar el examen para el agrupamiento técnico administrativo del Ministerio Público de la Defensa, para desempeñarse interinamente en un cargo vacante de auxiliar en la Defensoría Pública Curaduría Nº 18 (fs. 28), designación que había sido prorrogada por sucesivas resoluciones y que en la última (resolución DGN 2052/17 – fs. 33) no se había precisado límite temporal alguno. También rememoraron que, no obstante ello, el 22 de diciembre de 2017, la Defensora Pública Curadora Nº 18 requirió que se dispusiera el cese del interinato, fundándolo en que los esfuerzos para lograr que la agente mantuviera buen trato y cordialidad con sus pares no habían dado los frutos esperados, a lo cual se le debían sumar los incumplimientos del horario laboral e inasistencias sin justificativos, entre otros. Ante tal circunstancia, la Defensora General de la Nación, mediante resolución DGN 2270 del 28 de diciembre de 2017, dejó sin efecto la designación interina de la actora, con sustento en los arts. 35 y 52 de la ley 27.149.
Acotaron que, previamente, la Curadora había intentado comunicar la solicitud de cese mediante la carta documento 22468034 “sin que conste en el expediente su recepción por parte de la destinataria (fs. 62)”.
Precisaron que la agente había iniciado la acción de amparo agraviándose –esencialmente– de la falta de instrucción de sumario administrativo y de la omisión de darle la posibilidad de ejercer una defensa. En ese contexto, entendieron que había suficiente motivo para tener por cumplido el recaudo previsto en el art. 2º inc. d de la ley 16.986.
A fin de examinar si en el sub lite concurría un supuesto de arbitrariedad e ilegalidad manifiesta en la resolución DGN 2270/17 analizaron las disposiciones de la ley 27.149 y las del Régimen Jurídico para los Magistrados, Funcionarios y Empleados del Ministerio Público de la Defensa (RJMPD), aprobado por la resolución DGN 1628/10 y sus modificatorias.
En orden a ello, se detuvieron en el examen de las situaciones de revista en que se puede encontrar un agente (art. 4º del RJMPD), tales como el personal permanente (agente que ocupa un cargo efectivo en la planta del Ministerio Público de la Defensa) y no permanente (agente que presta funciones de carácter transitorio, por períodos de tiempo perentorios), dentro de los cuales se hallan los interinos (los que ocupando o no un cargo en la planta permanente, se desempeñan temporalmente en un cargo transitoriamente vacante) y contratado (quienes cumplen funciones inherentes a cualquiera de los cargos del escalafón, por períodos determinados, en las dependencias en las cuales, por razones funcionales de carácter transitorio, se necesita reforzar el plantel de funcionarios o empleados).
Sentado ello, advirtieron que el art. 15 in fine del RJMPD, según el cual “el personal no permanente gozará de los derechos antes mencionados, excepto los consignados en los incisos a) y c), con las salvedades que en su caso pudieran corresponder”, estableció que los derechos exceptuados de su goce, para ese personal, eran la estabilidad en la categoría y la igualdad en la carrera (incs. a y c del art. 15 ib.), de los cuales, consiguientemente, carecía la agente mientras se desempeñó en el Ministerio Público de la Defensa por pertenecer a la planta no permanente.
En ese sentido, afirmaron que el acto administrativo objeto de la acción de amparo había sorteado con éxito la revisión de su legitimidad, en la medida en que la decisión de dar por terminada la designación interina de la agente, con fundamento en las causas que surgen de fs. 59, 61 y 65, no requería la sustanciación de un sumario previo.
Concluyeron así en que la actora no había logrado acreditar la configuración de un supuesto de ilegitimidad o arbitrariedad manifiesta, en los términos de los arts. 1º de la ley de amparo y 43 de la Constitución Nacional, en tanto la cuestión planteada requería de un mayor debate y aporte probatorio que excedía la acción de amparo.
Advirtieron que, si bien en la sentencia de grado el juez había estimado que se encontraba suficientemente acreditada la arbitrariedad y la ilegalidad del acto por haberse aplicado una norma que sólo rige para el personal contratado (art. 53 in fine del RJMPD), en rigor –prosiguieron–, la obligatoriedad de instruir sumario administrativo, únicamente, se hallaba prevista para al personal de planta permanente –no así para el interino ni el contratado–, circunstancia a la cual debía agregarse que si lo que se pretendía controvertir eran los motivos que el demandado invocaba para respaldar el cese (ausencia de buen trato y cordialidad con el equipo de trabajo, reiteradas llegadas tarde e incluso inasistencias sin aviso ni justificación), aquélla debía acudir a un proceso judicial apto para desplegar mayores pruebas que sustentaran su posición contraria a la de los superiores jerárquicos.
II. A fs. 190/207, la actora interpuso recurso extraordinario contra dicha decisión, el que fue concedido por hallarse controvertidas normas de carácter federal y denegado por la causal de arbitrariedad (fs. 229), sin que se dedujera queja al respecto.
Sostiene que desde el punto de vista formal, su pretensión, al entablar el amparo, era que se determinara si, a pesar de no haber ocurrido la causa natural de finalización del interinato, se la podía dejar cesante por motivos disciplinarios sin sumario previo y sin que se le otorgara el derecho de defensa respecto de las imputaciones que se le hicieron en el acto administrativo que impugna. Añade que en momento alguno pretendió debatir si los motivos invocados para justificar el cese eran o no ciertos –a pesar de que los había negado– o suficientes para despedirla, por lo cual entiende que la acción de amparo es admisible habida cuenta de que el planteo efectuado en el sub lite no requiere mayor amplitud de debate y prueba, ni es una cuestión compleja u opinable, sino de puro derecho.
En cuanto al fondo, sostiene, en lo que aquí interesa, que aun cuando carecía de estabilidad en la categoría, mantenía tal estado mientras durara su interinato, es decir, hasta que ocurriera la causa natural de su cese, razón por la cual no se la podía dejar cesante por motivos disciplinarios sin sumario previo y sin que se le otorgara el derecho de defensa respecto de las imputaciones que se le hicieron.
Descarta que el sumario administrativo previo, como se afirma en la sentencia, esté previsto únicamente para el personal de planta permanente, ya que el art. 108 del RJMPD que lo impone, se refiere a todo el personal del Ministerio Público de la Defensa sin excluir a los interinos, los cuales –según estima– forman también parte de dicho personal de conformidad con el art. 4º de dicho Régimen. De allí que –interpreta– el art. 16 de este último, reglamentario del derecho de estabilidad del personal de planta permanente, no puede entenderse como una exclusión de ese procedimiento para impulsar el cese de un interinato por motivos disciplinarios, tal como ocurrió en este caso.
Asevera que los motivos aducidos a fs. 59, 61 y 65 son casos disciplinarios y requerían de la sustanciación de un sumario previo que no se hizo, lo cual fulmina al acto lesivo de ilegalidad y arbitrariedad manifiesta. Destaca que es ineludible recordar que la Administración, para actuar, requiere de una norma que le confiera competencia, máxime tratándose de la aplicación de sanciones –en este caso la cesantía para una empleada interina por razones disciplinarias– sin que pueda ejercer su derecho de defensa.
Cita jurisprudencia de la Corte Federal y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en ese sentido, cuyas conclusiones entiende que son relevantes para el examen del sub lite.
III. A mi modo de ver, los agravios propuestos ante la Corte suscitan cuestión federal suficiente para su tratamiento por la vía intentada, pues se relacionan con la violación de las garantías constitucionales de defensa en juicio y debido proceso consagradas en el art. 18 de la Constitución Nacional y por controvertirse la interpretación de normas federales, así como la validez de un acto de autoridad nacional, y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa es contraria al derecho que la apelante fundó en ellas (art. 14, incs. 1º y 3º de la ley 48).
Al respecto, es preciso destacar que, encontrándose en debate una cuestión federal, la Corte no se encuentra limitada en su decisión por los argumentos de las partes o de la cámara sino que le incumbe efectuar una declaración sobre el punto disputado (Fallos: 311:2553; 314:529; 321:861, entre muchos otros).
En cuanto a la aptitud de la acción de amparo regulada por la ley 16.986, estimo que no se advierte en la especie la necesidad de mayor sustanciación y prueba para resolver una cuestión eminentemente de derecho y que hace, esencialmente, al procedimiento aplicable para proceder a la remoción de la actora.
IV. Se halla fuera de controversia que la actora había ingresado con carácter de “interina” al Ministerio Público de la Defensa y es sabido que, salvo disposición expresa en contrario, las designaciones con dicho carácter implican, en principio, la transitoriedad o inestabilidad de la relación que une a las partes, pues los agentes desempeñan el cargo hasta la designación del titular de la vacante que el interino ocupa.
Sentado ello, no es el expuesto el punto de vista que debe regir el enfoque y la decisión del caso, habida cuenta de que en el acto administrativo impugnado (resolución DGN 2270/17), que dejó sin efecto la designación interina de la actora, no se aludió a la falta de estabilidad sino que se dieron por terminadas sus funciones porque se habrían constatado faltas de servicio de su parte (tales como no mantener buen trato y cordialidad con sus pares, incumplimientos al horario laboral e inasistencias sin previo aviso), es decir que la resolución tiene una clara naturaleza disciplinaria, ajena a las consecuencias autónomas de la falta de estabilidad.
En tales condiciones, estimo que en el caso debió darse a la agente la posibilidad de ejercer su legítimo derecho de defensa con arreglo al art. 18 de la Constitución Nacional, esto es, con todas las garantías para la inculpada atento al carácter disciplinario que tiene la citada resolución.
En efecto, al haberse decidido con tales fundamentos el cese del interinato de la actora sin ninguna forma de sustanciación previa, se imposibilitó el descargo, la producción y el ofrecimiento de pruebas por parte de aquélla, violándose las formas sustanciales de la garantía constitucional de la defensa que incluye la de asegurar al inculpado la posibilidad de ofrecer prueba de su inocencia o de su derecho, sin que corresponda diferenciar causas criminales, juicios especiales o procedimientos administrativos (conf. doctrina de Fallos: 308:191; 316:2043 y 324:3593).
La Corte ha dicho en reiteradas oportunidades que lo atinente a las decisiones de política administrativa no es materia justiciable, ello lo es en tanto las medidas adoptadas no impliquen respecto de los agentes una descalificación o medida disciplinaria encubierta (Fallos: 330:2180 y 335:1126, entre otros). Asimismo ha expresado que, aun cuando el ejercicio del poder disciplinario no importe ejercer la jurisdicción criminal propiamente dicha ni el poder ordinario de imponer penas, no cabe olvidar que tales supuestos requieren para su validez la observancia del principio de legalidad y de la garantía del derecho de defensa (conf. arg. Fallos: 315:2990, voto de la mayoría).
De allí que las normas del RJMPD aludidas por el demandado y por la cámara no pueden ser invocadas como sustento normativo idóneo para fundar una medida disciplinaria como la aplicada, prescindiendo de tales principios, mediante un procedimiento adecuado en el cual se acrediten los cargos respectivos y en el que medie oportunidad de ejercer el derecho de defensa. Lo contrario importaría convalidar decisiones administrativas que proyecten sombras sobre la reputación de los funcionarios o empleados a quienes se les imputan hechos que no han sido demostrados en legal forma, vulnerándose, por esa vía, garantías consagradas en la Ley Fundamental.
En tales condiciones, considero que la resolución DGN 2270/17 ha afectado el art. 18 de la Constitución Nacional, así como también las convenciones internacionales de derechos humanos que cuentan con jerarquía constitucional, en cuanto resguardan el derecho a la tutela administrativa y judicial efectiva (arts. XVIII y XXIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 8º y 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 8º y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 2º inc. 3º aps. a y b, y 14 inc. 1º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; conf. Fallos: 327:4185).
V. Por las consideraciones que anteceden, opino que corresponde hacer lugar al recurso extraordinario entablado por la actora y revocar la sentencia apelada. Buenos Aires, 7 de septiembre de 2020. – Laura M. Monti.
Buenos Aires, 9 de Febrero de 2023
Vistos los autos: “Flores, María José c/ EN – M Público de la Defensa s/ amparo ley 16.986”.
Considerando:
Que esta Corte hace suyos los fundamentos y conclusiones del dictamen de la señora Procuradora Fiscal, a las que corresponde remitir, por razón de brevedad, con excepción a la cita de Fallos: 335:1126.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por medio de quien corresponda, se dicte nuevo pronunciamiento con arreglo a la presente. Notifíquese y devuélvase. – Horacio D. Rosatti (por su voto). – Carlos F. Rosenkrantz (en disidencia). – Juan C. Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti.
Voto del señor presidente doctor Don Horacio Rosatti
Considerando:
1º) Que en el año 2016 María José Flores fue designada interinamente en un cargo vacante de auxiliar en la Curaduría nº 18 luego de aprobar el examen para el agrupamiento técnico administrativo del Ministerio Público de la Defensa. Ese nombramiento fue prorrogado por sucesivas resoluciones, en la última de las cuales se aclaró que la designación era en reemplazo de una agente de planta permanente (cfr. a fs. 29/33, resoluciones DGN 1397/2016, 1873/2016, 758/2017, 2052/2017). En ese estado de situación, el 22 de diciembre de 2017, la Defensora Pública Curadora nº 18 requirió que se dispusiera el cese del interinato, imputando a la doctora Flores la falta de buen trato y cordialidad con sus pares, incumplimientos del horario laboral e inasistencias sin justificativos. Ante tal circunstancia, la Defensora General de la Nación, mediante la resolución DGN 2270 del 28 de diciembre de 2017, revocó la designación interina con sustento en los arts. 35 y 52 de la ley 27.149.
2º) Que la señora Flores inició una acción de amparo contra el Ministerio Público de la Defensa de la Nación a fin de que se deje sin efecto la resolución DGN 2270/2017 que dispuso su cese, y se ordene su reincorporación y el pago de salarios caídos. Señaló que había sido designada de forma interina y que el acto de desvinculación, pese a estar fundado en imputaciones sobre su desempeño laboral, fue dictado sin previo sumario administrativo y por lo tanto en violación a su derecho de defensa.
3º) Que el juez de primera instancia hizo lugar parcialmente al amparo, anuló la resolución 2270/2017 y ordenó reincorporar a la agente en el cargo transitorio que tenía. Consideró que el agente interino desarrollaba su tarea mientras durara la vacante transitoria que ocupaba de manera temporaria, o bien por el plazo de la designación, y que las causales invocadas solo podían ser sopesadas para evaluar la prórroga del vínculo.
4º) Que la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal revocó la sentencia de primera instancia y, por consiguiente, rechazó la acción deducida. Luego de repasar los hechos principales del caso y las disposiciones de la ley 27.149 en juego, los jueces consideraron que la obligatoriedad de instruir sumario administrativo se encuentra prevista, únicamente, para quienes se encuentren en planta permanente y no para empleados interinos y contratados. En tales condiciones, sostuvieron que la actora no había logrado acreditar la configuración de un supuesto de ilegitimidad o arbitrariedad manifiesta, en los términos de los arts. 1º de la ley 16.986 y 43 de la Constitución Nacional, en tanto la cuestión planteada requería de un mayor debate y aporte probatorio.
En ese orden, expresaron que los fundamentos que el Ministerio Público de la Defensa invocó para respaldar el cese debían ser cuestionados por un medio judicial apto para desplegar mayores pruebas. Destacaron que la Curadora había intentado comunicar la solicitud de cese mediante la carta documento 22468034 “sin que conste en el expediente su recepción por parte de la destinataria” (fs. 180/181). Precisaron que la agente había iniciado la acción de amparo agraviándose –esencialmente– de la falta de instrucción de sumario administrativo y de la omisión de darle la posibilidad de ejercer una defensa. En ese contexto, entendieron que había suficiente motivo para tener por cumplido el recaudo previsto en el art. 2º, inc. d, de la ley 16.986, que impide la admisibilidad del amparo cuando la determinación de la eventual invalidez del acto requiere una mayor amplitud de debate o prueba.
5º) Que la actora interpuso recurso extraordinario contra esa decisión, que fue parcialmente concedido por cuestión federal, y denegado con relación a la arbitrariedad invocada, contra lo cual no se interpuso queja (cfr. fs. 190/207 y 229).
En síntesis, sostiene que la falta de sustanciación de sumario previo viola el régimen de la ley 27.149 y Régimen Jurídico para los Magistrados, Funcionarios y Empleados del Ministerio Público de la Defensa, aprobado por la resolución DGN 1628/10, según el cual los derechos de empleados interinos y permanentes serían idénticos, salvo en lo atinente a la estabilidad en la categoría e igualdad en la carrera. Descarta que el sumario administrativo esté previsto únicamente para el personal de planta permanente, ya que –según entiende– el art. 108 del régimen citado se refiere sin distinciones a todo el personal del Ministerio Público de la Defensa.
6º) Que el recurso extraordinario es admisible toda vez que se encuentra en juego la validez de actos emanados de autoridades nacionales y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa ha resuelto la cuestión en contra de los derechos que la recurrente invoca. Asimismo, corresponde abocarse al examen de las causales de arbitrariedad planteadas por el recurrente en la medida en que ellas se encuentran inescindiblemente unidas a la cuestión federal referida, más allá de la conducta procesal de las partes (Fallos: 342:1143).
7º) Que esta Corte ha descalificado las decisiones judiciales que incurren en un injustificado rigor formal que confronta con la garantía de la defensa en juicio consagrada por el art. 18 de la Constitución Nacional (Fallos: 342:1434, voto de los jueces Maqueda y Rosatti).
Ello así, en particular, cuando se veda el acceso a la instancia judicial revisora, lo que importa un cercenamiento a esa garantía, en cuanto requiere no privar a nadie arbitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los derechos que pudieran eventualmente asistirle por medio de un proceso conducido en legal forma y que concluya con el dictado de una sentencia fundada (Fallos: 295:906; 299:421). Ello significa, ni más ni menos, la real posibilidad de obtener la efectiva primacía de la verdad jurídica objetiva, que reconoce base constitucional, concorde con el adecuado servicio de justicia (Fallos: 247:176; 268:413; 279:239; 283:88 y específicamente Fallos: 311:2082; 312:767; 314:1661, entre otros).
8º) Que, en el caso bajo análisis, la cámara consideró que la letra expresa del Régimen Jurídico para los Magistrados, Funcionarios y Empleados del Ministerio Público de la Defensa no exigía un sumario administrativo previo para desvincular a la agente interina. No obstante, reconoció que ella no había sido notificada antes del dictado de la decisión, pues la carta documento que la Defensoría envió fue cursada, el 26 de diciembre de 2017, dos días antes del acto administrativo cuestionado, el 28 de diciembre de 2017, y no media acuse de recibo de esa misiva (cfr. fs. 62).
9º) Que independientemente de la exigencia del sumario administrativo previo frente al tipo de vínculo de la actora con la empleadora, la agente contaba con el derecho a ser oída antes del dictado del acto administrativo que la afectó (art. 1, inc. f, ap. 1º de la ley 19.549), circunstancia que la sentencia aquí apelada descartó expresamente.
Así las cosas, la resolución DGN 2270/17, en cuanto sostiene que “la Dra. Flores ha sido debidamente notificada”, refiriendo a un instrumento cursado dos días antes sin acuse de recibo, resulta contraria al art. 18 de la Constitución Nacional y a las convenciones internacionales de derechos humanos que cuentan con jerarquía constitucional, en cuanto resguardan el derecho a la tutela administrativa y judicial efectiva (arts. XVIII y XXIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 8º y 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 8º y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 2º inc. 3º aps. a y b, y 14 inc. 1º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; conf. Fallos: 327:4185; 344:3230, disidencia del juez Rosatti).
En definitiva, sujetar al justiciable a un proceso de mayor debate y prueba para verificar la vulneración concreta del derecho de defensa y –al mismo tiempo– admitir que no hubo ninguna instancia de participación previa al dictado de un acto administrativo de gravamen como el aquí atacado, pone de manifiesto un rigor formal excesivo incompatible con la tutela judicial y administrativa efectiva.
Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, se declara formalmente procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a la presente. Notifíquese y devuélvase.
Disidencia del señor vicepresidente doctor Don Carlos Fernando Rosenkrantz
Considerando:
Que el recurso extraordinario es inadmisible (art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
Por ello, habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se lo desestima. Con costas. Notifíquese y remítase.
Clorox Argentina S.A.
La Plata, en la fecha del registro.
Autos y Vistos : el expediente número 2360-0413301/2017, caratulado “CLOROX ARGENTINA S.A.”.
Y Resultando: Que llegan a esta instancia las presentes actuaciones con los recursos de apelación interpuestos por el Dr. J.F.V., en su carácter de apoderado de CLOROX ARGENTINA S.A. (fs. 1746/1781), y como patrocinante de los Sres. E. E. R. (fs. 1735/1737), L. H. C. (fs. 1738/1740), D. P. M. (fs. 1741/1745) y G. M. C. (fs. 1839/1842), contra la Disposición Delegada SEATYS N° 1758, dictada con fecha 24 de junio de 2020, por el Departamento Relatoría II de la Agencia de Recaudación de la Provincia de Buenos Aires.
Por el acto citado, obrante a fs. 1683/1732, se determinan las obligaciones fiscales de la firma CLOROX ARGENTINA S.A. (CUIT 30 60520678-2, CM 902-860338-3), en su carácter de contribuyente del Impuesto sobre los Ingresos Brutos, correspondientes al período fiscal 2013 (enero a diciembre), por el ejercicio de las actividades “Fabricación de materias químicas inorgánicas básicas n.c.p.” (Código NAIIB 241180), “Fabricación de jabones y preparados para limpiar y pulir” (Código NAIIB 242410), “Fabricación de cosméticos, perfumes y productos de higiene y tocador” (Código NAIIB 242490), “Venta al por mayor de materiales y productos de limpieza” (Código NAIIB 513910), “Servicios de crédito n.c.p.” (Código NAIIB 659892) y “Otros servicios de contabilidad y teneduría de libros, auditoría y asesoría fiscal” (Código NAIIB 741203). En su artículo 6º establece las diferencias adeudadas al Fisco por haber tributado en defecto el impuesto, que ascienden a la suma de Pesos diez millones seiscientos sesenta y un mil trescientos treinta y dos con 40/100 ($ 10.661.332,40), con más los accesorios previstos por el artículo 96 del Código Fiscal (Ley Nº 10.397, t.o. 2011, y sus modificatorias). Asimismo, en el artículo 7º establece saldos a favor de la firma para la posición 05 por la suma de $ 34.139,00.
Asimismo aplica por artículo 8º, una multa equivalente al quince por ciento (15%) del monto omitido, por haber constatado en el período involucrado la comisión de la infracción prevista y penada por el artículo 61, primer párrafo, del Código Fiscal. Por último, establece que responden de manera solidaria e ilimitada con el contribuyente de autos, por el pago del gravamen, la multa y los intereses que pudieran corresponder, los Sres. G. M. C., M. R. C., D . P. M., E. E. R. y H. L. C., ello de conformidad a lo normado por los artículos 21 inciso 2, 24 y 63 del citado plexo legal (artículo 9º).
A fs. 1860 se elevan las actuaciones a este Tribunal (artículo 121 del Código Fiscal) y a fs. 1861 se adjudica la causa para su instrucción a la Vocalía de 4ta. Nominación, haciéndose saber que conocerá en la misma la Sala II (fs. 1862).
Que, a fs. 1993 se ordena el traslado del recurso presentado a la Representación Fiscal (artículo 122 del Código Fiscal), obrando el escrito de responde a fs. 1997/2011.
Finalmente, mediante providencia de fs. 2012, se hace saber la integración definitiva de la Sala con el Dr . Ángel Carlos Carballal en carácter de Vocal subrogante (conf. Ac. Ext. 100/22), conjuntamente con el Cr. Rodolfo Dámaso Crespi y el Dr Franco Osvaldo Gambino en carácter de Conjuez (conf. Ac. O. 58/22 y Ac. Ext. 102/22). Por último, se tiene por agregada la documentaI, y se rechaza la pericial y de informes ofrecidas por innecesarias para la resolución de la causa. Asimismo, atendiendo al estado de las actuaciones, se dicta el llamado de autos para sentencia (artículos 124, 126 y 127 del Código Fiscal) el que ha quedado consentido.
Y Considerando: I.a. Que, en su libelo recursivo, la parte apelante plantea como primera excepción la prescripción total para reclamar y perseguir el cobro del impuesto sobre los Ingresos Brutos para el período fiscalizado (enero a diciembre de 2013) y el reclamo de cualquier diferencia que surja de ese ajuste. Plantea la existencia de un conflicto normativo entre el Código Fiscal y el Código Civil y Comercial de la Nación y afirma en este punto, que la pretensión de ARBA de aplicar las normas del Código Fiscal provincial contradice de manera directa y frontal la doctrina judicial establecida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación y por la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires. Cita los autos “Fisco de la Provincia de Buenos Aires c/Recuperación de Créditos S.R.L. Apremio. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de la Iey” de fecha 16.05.18, donde la Corte provincial resolvió por mayoría, la aplicación de los plazos del Código Civil, considerando que el inicio del cómputo de la prescripción comienza a contarse desde la “fecha del título de la obligación”, y no desde el 1º de enero siguiente al vencimiento del plazo para la presentación de la declaración jurada, tal como pretende el órgano recaudador.
Plantea nulidad: cuestiona asimismo validez de la Disposición Delegada SEATYS Nº 1758/2020 porque a su entender expone una arbitrariedad manifiesta al desconocer los antecedentes de las actuaciones y convalidar una valoración contraria al debido proceso y derecho de defensa, con afirmaciones dogmáticas que no dieron respuesta a los argumentos formulados por la contribuyente en el descargo donde cuestiona los ajustes del coeficiente, la base imponible y los pagos a cuenta.
Abordando los argumentos de fondo, cuestiona el coeficiente de ventas determinado por ARBA al afirmar que no tuvo en cuenta las notas de crédito y débito emitidas por la recurrente y de ese modo –en forma incorrecta e injustificada– atribuye mayores ingresos a la jurisdicción provincia de Buenos Aires fijando un coeficiente de ingresos que no se corresponde con la realidad.
Sostiene que la medida para mejor proveer producida se aparta y no realiza las tareas que le fueron encomendadas y hace caso omiso de los planteamientos formulados en el acápite IV del descargo.
Improcedencia del ajuste de coeficiente: En el acto impugnado –dice– hubo una errónea conformación de los ingresos por no indicar cuál es el criterio utilizado para realizar tal atribución (por ej. Iugar de entrega, domicilio del adquirente, Iugar de destino final de los bienes), pese a haber sido observada esta parte del ajuste en el descargo. Considera que rebatió el ajuste de la fiscaIización al aportar un muestreo que expone con el documento de transporte correspondiente (remito al menos en un caso para cada cliente) que la entrega había sido efectuada fuera de la jurisdicción provincia de Buenos Aires. Aclara que utilizó la modalidad de muestreo en función de la cantidad de operaciones involucradas y por ser materialmente imposible acompañar –por su volumen– todos los remitos vinculados a sus correspondientes facturas. En tal sentido cuestiona el proceder de ARBA al considerar que desconoce los resultados de la documental aportada con argumentaciones vacuas y que la muestra aportada tiene entidad suficiente para desvirtuar el ajuste.
También objeta el coeficiente de gastos porque se origina en el antes cuestionado ajuste del coeficiente de ingresos, y dada la correlación existente entre estos conceptos, necesaria e indubitablemente deviene erróneo también el ajuste en este punto.
Improcedencia del ajuste de la base imponible: Sobre este punto entiende que no están justificadas las diferencias determinadas en la base imponible, agregando en relación a los descuentos otorgados por Clorox S.A. a través de notas de crédito que la fiscalización interpretó erróneamente las cuentas 410.003 y 450.015. Sostiene que la firma no descontó de la base imponible deudores incobrables y agrega que los descuentos registrados en la cuenta 410.003 son otorgados en función del volumen de ventas, sin que conste en autos que se trata de la prestación de un servicio.
Improcedencia del ajuste por pagos a cuenta: Fundamenta como origen de ese ajuste su error al informar la CBU de la firma y señala que no existe razón alguna para que ARBA desconozca los pagos a cuenta declarados, pese a este error.
Saldos a favor: Objeta que no se haya reconocido los saldos a favor de la firma, que resultan de vital importancia para el cálculo del valor de la multa y los intereses.
En torno a los intereses argumenta que no ha existido omisión, mora culpable y que la mora no le es imputable.
Respecto de la multa opone la prescripción de esta sanción afirmando que ya transcurrió el plazo determinado por el Código Fiscal para hacer viable este instituto. En subsidio cuestiona su procedencia por inexistencia de los elementos tanto objetivos como subjetivos, también en subsidio plantea el error excusable y a todo evento solicita su reducción al mínimo de Iey.
Responsabilidad Solidaria: Cuestiona la constitucionalidad de las normas de Código Fiscal que la regulan, por considerar esta materia es ajena a la competencia provincial y debe ser legislada por el Congreso de la Nación. Afirma que el hecho de formar parte del directorio no es razón suficiente para atribuir la responsabilidad solidaria, debiéndose aplicar también el principio de personalidad de la pena.
Ofrece prueba documental, de informes y pericial. Formula reserva del caso Federal.
Recursos presentados por los Sres. E. E. R., L. H. C. y D. P. M.: Adhieren en todos sus términos al recurso presentado por la firma y expresan además que la responsabilidad endilgada no puede ser automática, porque, dicen, hay jurisprudencia y doctrina que señalan que un director no puede ser declarado responsable solidario si no ha administrado o dispuesto de los fondos sociales. Entienden que en estos actuados no existen elementos suficientes para atribuir este tipo de responsabilidad y citan el fallo “Fisco de la provincia de Buenos Aires s/ Raso Hermanos SAlClFl s/Juicio de Apremio”.
II . Que a su turno la Representación Fiscal, comienza tratando el planteo de nulidad señalando que ARBA ha respetado todas las etapas y requisitos legales para emitir un acto válido y eficaz y para que sea factible su procedencia es necesario que la omisión y violación de normas procesales sea de carácter grave y solemne y limite seriamente el derecho de defensa.
En punto al agravio referido a la valoración de la prueba ofrecida destaca que no se relaciona con los supuestos vicios que se alegan y hacen inatendible la pretensión planteada.
Por otra parte, respecto de los cuestionamientos de constitucionalidad de normas, recuerda que dicho tratamiento se encuentra expresamente vedado a tenor de lo dispuesto por el artículo 12 del Código Fiscal. Cita jurisprudencia de este Tribunal Fiscal.
En respuesta al planteo de prescripción destaca que el artículo 2532 del Código Civil y Comercial viene a confirmar la postura del Fisco en torno a la regulación del instituto de la prescripción en materia tributaria, como una potestad no delegada por las provincias al Congreso Nacional, que debe ser regulada de manera excluyente por el derecho local. Refiere que el Código Fiscal es un ordenamiento de derecho sustantivo, resultando lógico que regule sobre la temática y que de ningún modo se opone a la supremacía de las leyes nacionales prevista en el artículo 31 de la Constitución Nacional, sino que se trata de las facultades ejercidas por la jurisdicción provincial en uso del poder reservado (arts. 104 y 105 CN).
Cita doctrina y jurisprudencia y concluye que el plazo prescriptivo liberatorio de la acción para determinar y exigir el pago de los tributos provinciales, como aspecto propio del derecho tributario sustancial, no queda fuera del derecho público local y a su regulación exclusiva e inherente a los Estados Provinciales, que han conservado dicha potestad desde el momento de la conformación misma del Estado Federal.
Al mismo tiempo cuestiona la tacha de inconstitucionalidad que ha recibido la legislación local y destaca que los efectos de la declaración judicial invocada tiene efecto solo entre las partes y su aplicación se limita al caso concreto.
Reseña sentencias emanadas de este Cuerpo, alega respecto del caso invocado por el apelante (“Fisco de la Provincia de Buenos Aires c/Recuperación de Créditos S.R.L. Apremio. Recurso de lnaplicabilidad de Ley”) que no se encuentra firme, por haber deducido la Fiscalía de Estado recurso extraordinario federal contra ese pronunciamiento y, previo efectuar el cómputo que considera pertinente, ratifica la vigencia de las acciones del Fisco para determinar las obligaciones fiscales en autos.
En relación al coeficiente de ingresos destaca que en el acto cuestionado no se impugnó el criterio que utilizó el contribuyente para distribuir ingresos entre las jurisdicciones sino su asignación. Cita antecedentes de la Comisión Arbitral y de este Tribunal donde se afirma que el Convenio Multilateral constituye la herramienta normativa aplicable para la distribución de la materia imponible, pero la conformación de la base imponible, al igual que los restantes elementos de la relación tributaria son definidos por la legislación local.
En lo referente a la prueba aportada en el descargo hace propias las alegaciones del juez administrativo y destaca que la recurrente aportó copias simples de remitos que no se identificaban con el número de factura ni cuantificaban el importe de la operación. Y agrega que, por tratarse de hechos positivos, se encontraba en mejores condiciones de acreditar esos extremos. Manifiesta que la orfandad de prueba documental aportada torna infructuosa además la producción de prueba pericial.
Sobre el coeficiente de gastos señala que la fiscalización convalidó el criterio utilizado por el contribuyente y sobre el ajuste vinculado a notas de crédito señala que estas no se adecuan a las prescripciones del artículo 189 del Código Fiscal. Cita jurisprudencia de este tribunal y destaca que hubo una incorrecta detracción de las notas de crédito emitidas por devoluciones y rechazos de mercaderías no coincidente con lo registrado en los libros contables.
Rebate la alegada falta de justificación de las diferencias ajustadas al sostener que en el acto apelado se brinda respuesta a las observaciones formuladas en el descargo por lo cual no encuentra sentido a este agravio; mientras que –en torno al ajuste de los pagos a cuenta declarados– destaca que el contribuyente no aportó prueba documental respaldatoria de las aclaraciones solicitadas por la fiscalización.
En torno a la falta de consideración de saldos a favor afirma que no corresponde su compensación en esta instancia y concluye en relación a los intereses que constituyen una reparación o resarcimiento por la disposición de fondos de que se vio privado el fisco ante la falta de ingreso en término del impuesto. Por ello, comprobado el incumplimiento, corresponde aplicarlos hasta el momento de su efectivo pago.
Multa: Respecto a la sanción impuesta, considera que la conducta del contribuyente se corresponde con la tipificada en el art. 61 del C.F. y por ello entiende procedente su aplicación, sin necesidad de demostrar la existencia de intención alguna de su parte, por haberse verificado el incumplimiento de la obligación fiscal y no haberse acreditado causal atendible que, bajo el instituto del error excusable, lo exima.
Finalmente rebate los agravios referentes a la responsabilidad solidaria de los integrantes del órgano de administración, remarcando que el instituto aplicado reconoce su fuente en la Iey, y se encuentra en cabeza de quienes, por la especial calidad que revisten o la posición o situación especial que ocupan, el Fisco puede reclamarles la totalidad del impuesto adeudado, multa y recargos independientemente del obligado directo. Se encuentra en cabeza de los responsables –dice– la prueba de la inexistencia de culpa, y considera que no se ha verificado este extremo.
Aclara además que la responsabilidad en el ámbito provincial no reviste carácter subsidiario, ni procede el beneficio de excusión porque se trata de una obligación a título propio por deuda ajena.
A su vez, y en lo que respecta a la invocada supremacía de la Ley de Sociedades Comerciales por sobre la normativa provincial, entiende que dicho agravio trasluce un cuestionamiento de la autonomía del Derecho Tributario, que regula este instituto en razón de las facultades constitucionales propias en esta materia retenidas por las provincias.
Por último, en cuanto a la declaración de inconstitucionalidad del artículo 21 del Código Fiscal, y aplicación de Ia doctrina del fallo “Fisco de la provincia de Buenos Aires s/ Raso Hermanos SAICIFI s/Juicio de Apremio”, para pronunciarse en el sentido indicado por los presentantes, señala que en el mismo no se ha conformado la mayoría de votos necesarios, mal puede sostenerse que la Suprema Corte haya declarado la inconstitucionalidad del art. 21 (actual 24) del Código Fiscal. Cita nuevos precedentes judiciales y solicita se confirme la resolución en este punto.
III. Voto del Dr. Ángel Carlos Carballal:
Que, conforme ha quedado delimitada la cuestión en debate, procede decidir si se ajusta a derecho la Disposición Delegada SEATYS Nº 1758/2020.
Que a tal efecto y atento a la resolución que se dicta en el presente, en virtud del principio de economía procesal y a fin de evitar dispendio de actividad jurisdiccional, impera atender sin más el planteo prescriptivo invocado.
Así pues, la parte apelante alega los preceptos del Código Civil (en su anterior redacción), por resultar una norma de rango superior, deviniendo inconstitucional el artículo 159 del Código Fiscal, todo ello sobre la base del compIejo de antecedentes jurisprudenciales, con particular referencia a cada uno de los argumentos utilizados por la Corte Suprema de Justicia a partir del caso “Filcrosa”, y su alcance, doctrina reiterada en decisiones posteriores (Fallos: 327-3187; 332-616 y 2250, entre otras); y asumida por la Suprema Corte bonaerense, luego de varios años de oponerse, ya que terminó adhiriendo a esta vertiente –por mayoría de sus miembros– a partir del pronunciamiento en autos “Fisco de la Provincia de Bs As. Incidente de revisión en autos: Cooperativa Provisión Almaceneros Minoristas de Punta Alta Lda. Concurso preventivo” (C. 81.253).
Decididamente me resulta refractaria tal doctrina, en tanto intenta imponer un criterio unitario, uniforme para todas las Provincias en materia de prescripción así como de toda cuestión que, vinculada al derecho tributario sustantivo, se encuentre regulada en los denominados códigos de fondo (artículo 75 inciso 12 C.N.); uniformidad que sin embargo, no alcanza a la Nación, quien continúa regulando con total independencia la materia.
Así las cosas, se Ilega a la subordinación pretensa, desdoblando toda la teoría general del hecho imponible y de la mencionada rama jurídica (cuya autonomía receptan los Altos Tribunales, aunque de manera muy llamativa), y desvalorizando las potestades tributarias originarias de los estados provinciales, aunque reconocidas por la Corte como originarias e indefinidas, convertidas sin embargo en residuales, de segunda categoría al igual que los plexos jurídicos que las reconocen y regulan.
Paralelamente, se termina aceptando la idea de considerar al Código Civil y no a la Constitución Nacional, como fuente de facultades locales para legislar en materias sustantivas tributarias, produciendo la pérdida, no solo de su autonomía sino más bien de buena parte de su contenido en manos de una rama jurídica con objetivos, fundamentos, principios y normas totalmente ajenas. Alcanzamos así un derecho tributario sustantivo nacional, completo, autónomo, independiente e ilimitado en este campo y un derecho tributario sustantivo provincial condicionado al extremo, cuasi residual, con pérdida de cualquier atisbo de autonomía y con parte fundamental de su contenido regulado por Códigos nacionales. Tal consecuencia, no solo no se encuentra expuesta en el inciso 12 del mencionado artículo 75, sino que más bien resulta contraria al reparto de potestades que realiza su inciso 2) y principalmente, a los artículos 121, ss. y cctes.
Establece el propio Código Civil en el artículo 3951 de la anterior redacción: “El Estado general o provincial, y todas las personas jurídicas están sometidas a las mismas prescripciones que los particulares, en cuanto a sus bienes o derechos susceptibles de ser propiedad privada; y pueden igualmente oponer la prescripción…”. Parece poco probable que, no ya la potestad de dictar normas que establezcan tributos, sino acaso las acciones para determinar de oficio una obligación tributaria sean susceptibles de privatizarse. Tampoco puede entenderse que fuese decenal la prescripción para los Impuestos de Sellos y a la Transmisión Gratuita de Bienes (arts. 4023 y concordantes del CC), así como para las obligaciones del agente de recaudación conforme lo ha resuelto la jurisprudencia (Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata, en la causa “Fisco de la Provincia de Buenos Aires c/ Mareque Jesús s/ Apremio Provincial”, sentencia del 16.09.2008).
En definitiva, por lo expuesto y los demás fundamentos desarrollados en diversos pronunciamientos de la Sala I que integro (Registros Nº 2117 del 29/12/2017; Nº 2142 del 14/08/2018; Nº 2145 del 13/09/2018; Nº 2171 del 26/03/2019; Nº 2175 del 04/04/2019; entre otros) a los que remito en honor a la brevedad, siempre he opinado que ni el Código Civil ni ningún otro de los mencionados en el artículo 75 inciso 12) de la C.N., ha sido, es, o será aplicable a la materia bajo análisis.
Asimismo, entendí que la sanción del nuevo Código Civil y Comercial Unificado, que expresamente produce reformas en esta cuestión como forma explícita de terminar con la doctrina “Filcrosa”, definía la discusión sobre el tema (Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en autos “Fornaguera Sempe, Sara Stella y otros c/ GCBA s/ otras demandas contra la Aut. Administrativa s/ recurso de inconstitucionalidad concedido”, sentencia del 23/10/15), declarando de una vez que la regulación de cuestiones patrimoniaIes, en el ámbito del derecho público local, integra los poderes no delegados a la nación, toda vez que las provincias solo facultaron al Congreso para la regulación de las relaciones privadas de los habitantes del país, teniendo como fin lograr un régimen uniforme de derecho privado (arts. 121, 126 y concordantes de Ia CN).
Sin embargo, primero la Suprema Corte de Justicia bonaerense (en autos “Fisco de la Provincia de Buenos Aires c/ Recuperación de Créditos S.R.L. Apremio. Recurso de Inaplicabilidad de Ley”, Sentencia del 16 de mayo de 2018, entre otras) y más recientemente la propia Corte nacional (en autos “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Volkswagen de Ahorro para Fines Determinados S.A. c/ Provincia de Misiones – Dirección General de Rentas y otro s/ demanda contenciosa administrativa”, Sentencia del 5 de noviembre de 2019), han opinado de manera muy distinta, advirtiendo con distintos fundamentos y mayorías, que por cuestiones vinculadas a la vigencia de las normas, las reformas reseñadas reconocen un límite temporal a su aplicación (1º de agosto de 2015): “…Que, sin embargo, los hechos del caso no deben ser juzgados a la luz del mencionado Código Civil y Comercial ni sobre la base del principio de la aplicación inmediata de la nueva ley (doctrina de Fallos: 297:117 y 317:44) sino de conformidad con la legislación anterior pues no se ha controvertido en autos que la deuda tributaria reclamada en concepto del impuesto sobre los ingresos brutos responde a los períodos fiscales comprendidos entre los años 1987 y 1997, esto es, que fue constituida y se tornó exigible bajo la vigencia de la ley anterior; que su determinación de oficio ha sido realizada varios años antes del dictado del nuevo Código Civil y Comercial de la Nación –resolución 2506/02 de la Dirección General de Rentas de Misiones del 18 de diciembre de 2002– y, que lo mismo ha ocurrido con la decisión final adoptada por la administración –resolución 183, del 4 de mayo de 2005 del Ministerio de Hacienda, Finanzas Obras y Servicios Públicos de la Provincia de Misiones–, de manera tal que el plazo de prescripción para reclamar el ingreso de aquel tributo se ha iniciado y ha corrido durante la vigencia del antiguo régimen …En consecuencia, se está en presencia de una situación jurídica y de actos o hechos que son su consecuencia, cumplidos por el Fisco y por el particular en su totalidad durante la vigencia de la legislación anterior, por lo que la noción de consumo jurídico … conduce a concluir que el caso debe ser regido por la antigua Iey y por la interpretación que de ella ha realizado este Tribunal…” (CS en causa “Volkswagen” ya citada).
Asimismo, fue tajante la posición de la mayoría del Alto Tribunal, en relación a la obediencia que los tribunales inferiores deben a los criterios de aquel: “…cabe señalar que carecen de fundamentos las resoluciones de los tribunales inferiores –inclusive las de los Superiores Tribunales locales– que se apartan de lo decidido por aquella sin apodar nuevos argumentos que justifiquen modificar la posición adoptada por el Tribunal, especialmente, en supuestos en los que dicha posición ha sido expresamente invocada por el apelante desde el inicio de las actuaciones (doctrina de Fallos: 307:1094; 311:1644; 312:2007; 316:221; 320:1660; 325:1227; 327:3087; 329:2614 y 4931; 330:704; 332:616 y 1503 entre muchos otros). En efecto, la autoridad institucional de los precedentes de la Corte Suprema, fundada en la condición del Tribunal de intérprete supremo de la Constitución Nacional y de las leyes dictadas en su consecuencia, da lugar a que en oportunidad de fallar casos sustancialmente análogos sus conclusiones deban ser debidamente consideradas y consecuentemente seguidas tanto por aquella como por los tribunales inferiores (doctrina de Fallos: 337:47)…”.
Razones de republicanismo básico me llevan entonces a acatar la doctrina “Filcrosa”, a pesar de mi absoluta disidencia, y aplicarla a los supuestos que debo juzgar, al menos dentro del marco temporal exigido por el precedente mencionado).
Lo expuesto, sin embargo, no me exime de revisar distintas cuestiones que dogmáticamente se han venido aseverando, siendo necesario que esta nueva lectura de la situación se acompañe de razonamientos que no han sido objeto de análisis por los Altos Tribunales, o bien que sus conclusiones no resultan enteramente aplicables al caso bajo estudio en los presentes actuados.
Considerando que el plazo quinquenal no es objeto de debate alguno, Io primero a definir es a partir de cuándo comienza el cómputo del mismo, deviniendo inaceptable el previsto por el Código Fiscal (1º de enero del año siguiente al del vencimiento para la presentación de la declaración jurada anual). Sobre el particular, suele citarse como remedio absoluto a la cuestión, el criterio seguido por la Corte en la causa “Ullate” en el cual se habría decidido el inicio del cómputo al momento del vencimiento de cada uno de los anticipos del impuesto. Releyendo el pronunciamiento, esto no aparece con tanta claridad: “…la Cámara en lo Criminal, Correccional, Civil y Comercial de Familia y del Trabajo de Laboulaye confirmó la sentencia de primera instancia en cuanto había hecho lugar a la excepción de prescripción opuesta por la demandada y rechazado la presente ejecución fiscal por la que se perseguía el cobro del impuesto de infraestructura social correspondiente a los períodos 2, 3 y 4 de 1997, con vencimiento los días 11 de julio, 14 de agosto y 16 de octubre de dicho año, respectivamente…En tales circunstancias la aplicación de dicha doctrina a la constancias de la causa, me llevan a tener por prescripta la deuda ya que con respecto al último de los períodos discutidos la liberación ocurrió el 16 de octubre de 2002, sin que para este o para los anteriores períodos reclamados se hubiere alegado ni mucho menos demostrado la ocurrencia de alguna causal que hubiera suspendido o interrumpido su transcurso…” (Dictamen del Procurador del 16/05/2011 que la Corte hace suyo en “Fisco de la Provincia c/ Ullate Alicia Inés – Ejecutivo – Apelación – Recurso Directo”, Sentencia del 1º de noviembre de 2011).
En concreto, tenemos la evaluación de otro impuesto de otra jurisdicción local, la consideración de “períodos” (no se menciona la palabra “anticipos”) y, procesalmente, el debate de la cuestión en el marco de una ejecución fiscal (no de una determinación de oficio, es decir, existía en “Ullate” una obligación ejecutable, extremo que no se verifica en una determinación de oficio, sino hasta su firmeza).
Lo expuesto, me Ileva a considerar que la prescripción que aquí se requiere, refiere particularmente a las acciones y poderes de la Autoridad de Aplicación para determinar y exigir el pago de las obligaciones fiscales regidas por el Código Fiscal y para aplicar y hacer efectivas las sanciones en él previstas. Pregunto entonces ¿qué es lo que se ha determinado? ¿Anticipos? ¿Otros pagos a cuenta? ¿Cuotas? ¿O períodos fiscales ya cerrados? (sea en forma total o parcial). Sin dudas es esto último. Sería ilícito pretender determinar y exigir el pago de anticipos una vez cerrado el período fiscal. Asimismo, la Agencia de Recaudación se ve impedida de determinar de oficio la obligación tributaria de un período fiscal, hasta tanto ese período se encuentre “cerrado”, esto es, vencido el plazo para la presentación de la mentada declaración jurada anual. Mal podría entonces comenzar el cómputo de la prescripción de una acción, en forma previa al nacimiento de la misma, a la posibilidad de ejercerla. Y ello sin perjuicio de distintos mecanismos que le permiten exigir al Fisco los pagos a cuenta no abonados (artículos 47, 58 y cctes. del Código Fiscal).
Advierto que tal argumento se encuentra en línea con la reiterada doctrina de la Corte Suprema nacional, que sostiene que “la prescripción liberatoria no puede separarse de la pretensión jurídicamente demandable” (Fallos: 308:1101; 318:2575; 320:2289, 2539; 321:2310 y 326:742) o, en otras palabras, que el plazo de la prescripción liberatoria solo comienza a computarse a partir del momento en que “la acción puede ser ejercida” (conf. Fallos: 308:1101; 312:2152; 318:879; 320:2539; 321:2144; 326:742 y 335:1684). En idéntico sentido se ha expresado la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires: “Enseña Argañarás que, aunque el derecho creditorio exista, la prescripción no corre si no está abierta y expedita la vía para demandarlo”. Citando a Planiol dice: “La prescripción no puede comenzar antes porque el tiempo dado para la prescripción debe ser un tiempo útil para el ejercicio de la acción y no puede reprocharse al acreedor de no haber accionado en una época en que su derecho no estaba expedito. Si así no fuera, podría suceder que el derecho quedara perdido antes de poder ser reclamado; lo que sería tan injusto como absurdo” (Argañarás, Manuel J. “La prescripción extintiva”, pág. 50)…” (en autos “Vicens, Rafael René contra Provincia de Buenos Aires (I.P.S.). Demanda contencioso administrativa”, Sentencia del 29 de junio de 2011).
Para así concluir, deviene asimismo necesario recordar la clasificación que distingue a los impuestos según el aspecto temporal de su hecho imponible, encontrándose aquellos denominados “instantáneos (Sellos/Transmisión Gratuita de Bienes, ambos de prescripción decenal bajo la doctrina “Filcrosa”), los “anuales” (Inmobiliario, Automotores, cuyo hecho imponible nace el 1º de enero de cada año y su pago es fraccionado en cuotas) y los “periódicos” o “de ejercicio” (Ingresos Brutos: en este caso coincidiendo con el año calendario, su hecho imponible comienza a nacer el 1º de enero y termina de hacerlo el 31 de diciembre. Su pago es fraccionado por la Ley en “anticipos” mensuales, autodeclarados o liquidados administrativamente, pero siempre con naturaleza de pago a cuenta: no definitivo).
Esta limitación de los anticipos, su temporaneidad, hace que una vez que sea exigible el tributo al operarse el cierre del período fiscal anual y cumplirse el pIazo para la presentación de la declaración jurada, caduca la facultad del Fisco provincial para perseguir su cobro o el de sus accesorios por incumplimiento en su ingreso. Dicho en otras palabras, a partir del vencimiento del plazo para ingresar el impuesto anual, que hace nacer la acción del Fisco para perseguir su pago, si no se hubiera verificado en todo o en parte, los anticipos se extinguen como obligación sujeta a exigibilidad autónoma. Ello así, por su distinta naturaleza jurídica, ya que no son más que un pago a cuenta de un tributo cuya exigibilidad como tal no ha nacido. La Corte Suprema de Justicia ha sostenido “…Los anticipos, cuya constitucionalidad ha admitido esta Corte (Fallos: 235:787), […] constituyen obligaciones de cumplimiento independiente (Fallos: 285:117); y precisamente esa nota de individualidad, que autoriza a concebirlos como obligaciones distintas al ‘impuesto de base’, descarta toda vinculación con el mentado procedimiento de determinación de oficio, el que, por definición, tiene por objeto establecer la materia imponible…” (Fallos: 316:3019). En igual sentido se ha expedido el Dr. Pettigiani, en Sentencia del 29 de mayo de 2019, Causa A. 71.990, “Fisco de la Provincia de Buenos Aires contra Barragán y Cía. S.A.C.I.F.I.A. y otros. Apremio. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de Iey”.
Por ende, entiendo que no resulta de aplicación la “interpretación” que suele aseverarse sobre el alcance del fallo “Ullate”, debiéndose realizar un análisis más específico sobre la casuística aquí valorada.
Suele citarse asimismo en análogo sentido (y erróneamente) el precedente CSJ 37/2011 (47-G)/CS1 “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/ Bottoni, Julio Heriberto s/ ejecución fiscal – radicación de vehículos”, fallado el 6 de diciembre de 2011, y referido al Impuesto a los Automotores, tributo que nace y se cuantifica al principio del año fiscal, posibilitando la Ley el pago en cuotas del mismo (es decir, pago fraccionado de una obligación ya nacida y cuantificada).
En línea con lo expuesto, recordemos que establecía el Código Civil en su artículo 3956: “La prescripción de las acciones personales, lleven o no intereses, comienza a correr desde la fecha del título de la obligación”.
Consecuentemente, siendo un impuesto de período fiscal anual (Ley de Coparticipación Federal y su consecuente artículo 209 del Código Fiscal), en el que sin perjuicio del ingreso de anticipos y otros pagos a cuenta, se deberá presentar una “…declaración jurada en la que se determinará el impuesto…” de ese año e incluirá el resumen de la totalidad de las operaciones del período) (artículo 210 del Código Fiscal), corresponde considerar el inicio del cómputo del plazo quinquenal de prescripción, el día de vencimiento de esa declaración jurada anual, objeto de revisión y que de ser impugnada o no presentarse, dará lugar al procedimiento de determinación de oficio (artículo 44 y cctes. del Código Fiscal) cuya prescripción se analiza.
Sentado lo anterior, debe traerse a análisis que las presentes actuaciones se relacionan con el período fiscal 2013 del Impuesto sobre los Ingresos Brutos – Convenio Multilateral. La declaración jurada anual tuvo vencimiento para su presentación el 30 de junio de 2014 (Resolución General C.A.C.M. Nº 8/2013), comenzando así el cómputo prescriptivo, el que hubiese vencido el día 30 de junio de 2019.
Sin embargo, según constancias de fs. 1213/1218, con fecha 31 de mayo de 2019, se notificaron las diferencias liquidadas por la fiscalización actuante mediante acta de Comprobación R-078 A Nº 010356830, ocasionando esto un supuesto de “constitución en mora” en los términos del artículo 2541 del nuevo C.C. y C. (ya vigente desde el 1º de agosto de 2015 según arts. 7 y 2537 de la Ley Nº 26.994): “Suspensión por interpelación fehaciente. El curso de la prescripción se suspende, por una sola vez, por la interpelación fehaciente hecha por el titular del derecho contra el deudor o el poseedor. Esta suspensión solo tiene efecto durante seis meses o el plazo menor que corresponda a la prescripción de la acción”.
Recordemos sobre el particular que el criterio expuesto ha sido receptado por la propia Corte Suprema (Sentencia del 21 de junio de 2018. Autos: “Banco de la Nación Argentina c/ GCBA –AGIP DGR– resol. 389/09 y otros s/ proceso de conocimiento”): “…Más aún, en esa hipótesis este se vería suspendido por un año, ya sea por el acta de requerimiento notificada el 29 de agosto de 2007 (fs. 748 del expediente administrativo) o debido al inicio del procedimiento de determinación de oficio (resolución 3500-DGR-2007, dictada el 23 de octubre de 2007 y notificada el 25 del mismo mes y año -fs. 906/908 y 922 del expediente agregado-) ya que la norma de fondo prevé la suspensión de un año por la constitución en mora del deudor efectuada en forma auténtica (art. 3986 del Código Civil), esto es, mediante un acto que no ofrezca dudas acerca de la veracidad del reclamo y la oportunidad de su realización (Fallos: 318:2558; 329:4379, entre otros)…”.
Una detenida lectura de este reciente antecedente nos permite observar que el fallo realiza a modo de obiter dictum esta importante consideración, en cuanto expresa que el acta de requerimiento cursada al contribuyente por el organismo recaudador informando preliminarmente la existencia de ciertas diferencias tributarias (prevista) igualmente provoca la suspensión del curso de la prescripción, pues ello importaba constituir en mora al deudor en forma auténtica.
Volviendo entonces al análisis de estos actuados, transcurridos cuatro años y once meses de prescripción, en el mes de mayo de 2019 se suspende hasta el mes de noviembre de 2019, retomando el cómputo pertinente, el que venció inexorablemente el 30 de diciembre de 2019.
Como vemos, previo a ello y en término útil, no se visualiza la existencia de acto alguno que suspenda nuevamente o interrumpa el curso de la prescripción. La notificación del acto ahora apelado y la interposición de los recursos bajo tratamiento, se producen a posteriori, recién en los meses de junio y julio de 2020, conforme las constancias de fojas 1734, 1746, 1735, 1738, 1741 y 1839, respectivamente.
Concluyo en consecuencia, que debe prosperar el planteo prescriptivo de las acciones y poderes del Fisco para determinar y exigir el cumplimiento de las obligaciones fiscales sustanciales correspondientes al período fiscal 2013, bajo una doctrina que no comparto y debo acatar; lo que así Voto. Idéntica solución ha de adoptarse con relación a los poderes y acciones de la Autoridad Fiscal para aplicar y hacer efectiva la multa por omisión de impuesto constatada en el mismo período fiscal, comenzando a correr el plazo el 1º de enero de 2014 y feneciendo el 1º de enero de 2019, sin verificarse causal alguna de suspensión o interrupción, correspondiendo declararla prescripta haciendo Iugar al planteo sobre el particular; lo que así también Voto.
Ante lo expuesto, deviene abstracto el tratamiento de los restantes agravios traídos, lo que así declaro.
POR ELLO , VOTO: 1º) Hacer Iugar al recurso de apelación interpuesto por el Dr. J. F. V., en su carácter de apoderado de CLOROX ARGENTINA S.A. (fs. 1746/1781), y como patrocinante de los Sres. E. E. R. (fs. 1735/1737), L. H. C. (fs. 1738/1740), D. P. M. (fs. 1741/1745) y G. M. C. (fs. 1839/1842), contra la Disposición Delegada SEATYS Nº 1758, dictada con fecha 24 de junio de 2020, por el Departamento Relatoría II de la Agencia de Recaudación de la Provincia de Buenos Aires. 2º) Dejar sin efecto el acto apelado, declarándose la prescripción de las acciones fiscales para determinar de oficio las obligaciones perseguidas, así como para aplicar la sanción dispuesta en el acto apelado. Regístrese, notifíquese y devuélvase.
Voto del Cr. Rodolfo Dámaso Crespi:
Que tal como ha quedado delineada la cuestión sometida a debate, corresponde establecer si –en función de las impugnaciones formuladas por la parte apelante– la Disposición Delegada SEATYS Nº 1758, dictada con fecha 24 de junio de 2020, por el Departamento Relatoría II de la Agencia de Recaudación de la Provincia de Buenos Aires, se ajusta a derecho.
Así, frente al planteo prescriptivo opuesto contra las facultades determinativas de la Autoridad de Aplicación, vinculadas al período fiscal 2013, señalar que en virtud de los fundamentos expuestos en su voto, adhiero a lo resuelto por el Dr. Ángel C. Carballal, sin perjuicio de remitir, a mayor abundamiento, a las consideraciones que expusiera en mi voto para la causa “Total Austral S.A. Sucursal Argentina” (Sentencia de Sala III de fecha 15 de diciembre de 2020, Registro Nº 4217), en torno a la limitación de las potestades locales, en punto a la regulación de la prescripción liberatoria en materia fiscal a la Iuz de la denominada “Cláusula de los Códigos” (artículo 75 inciso 12 de la Constitución Nacional); y “Rigolleau S.A.” (Sentencia de Sala II de fecha 9 de octubre de 2018, Registro N° 2721), en lo referente al régimen aplicable a facultades sancionatorias del Fisco.
En tal sentido, dejo expresado mi voto.
Voto del Dr. Franco Osvaldo Luis Gambino:
Que, tal como ha quedado delineada la cuestión sometida a examen, atendiendo la claridad, fortaleza y suficiencia argumentativa de los votos emitidos por los miembros integrantes de la Sala, Dr. Ángel C. Carballal y Cr. Rodolfo Dámaso Crespi, adhiero a sus fundamentos y resolución adoptada.
Por ello, se resuelve: 1º) Hacer Iugar al recurso de apelación interpuesto por el Dr. J. F. V., en su carácter de apoderado de CLOROX ARGENTINA S.A. (fs. 1746/1781), y como patrocinante de los Sres. E. E. R. (fs. 1735/1737), L. H. C. (fs. 1738/1740), D. P. M. (fs. 1741/1745) y G. M. C. (fs. 1839/1842), contra la Disposición Delegada SEATYS N° 1758, dictada con fecha 24 de junio de 2020, por el Departamento Relatoría II de la Agencia de Recaudación de la Provincia de Buenos Aires. 2º) Dejar sin efecto el acto apelado, declarándose la prescripción de las acciones fiscales para determinar de oficio las obligaciones perseguidas, así como para aplicar la sanción dispuesta en el acto apelado. Regístrese, notifíquese y devuélvase. – Ángel C. Carballal. – Rodolfo D. Crespi. – Franco O. L. Gambino (Sec.: María A . Magnetto).
Clorox Argentina S.A.
CODIUNNE c. (ISSUNNE) y/o Universidad Nacional del Nordeste s/amparo por mora de la administración
Comentado por Miriam M. Ivanega: El acceso a la información pública en su justa medida.
Dictamen de la señora Procuradora Fiscal ante la Corte: I.
La Cámara Federal de Apelaciones de Corrientes confirmó la resolución dictada por el juez de primera instancia y, en consecuencia, consideró que la acción de amparo por mora deducida por el Consejo de Docentes e Investigadores de la Universidad Nacional del Nordeste (CoDIUNNE) contra la Universidad Nacional del Nordeste y el Instituto de Servicios Sociales de dicha universidad (en adelante, ISSUNNE), había devenido abstracta (v. res. de fecha 13 de marzo de 2018, en sistema de consulta de causas del Poder Judicial de la Nación).
Para así decidir, el tribunal recordó que el objeto de la acción intentada era obtener una respuesta ante el retardo de la administración y que, habiéndose expedido la demandada con posterioridad al inicio de la causa, ésta había devenido abstracta. En tal sentido, señaló que la impugnación del acto denegatorio de acceso a la información pública debía tramitar por la vía correspondiente.
II. Disconforme con tal decisión, la actora interpuso el recurso extraordinario federal, cuya denegación motivó la presentación en queja.
Sostiene que la decisión atacada es arbitraria ya que ha sido pronunciada mediante una inadecuada interpretación de las normas aplicables al caso. En esta línea, sostiene que la cámara confunde el amparo por mora regulado en el art. 28 de la ley 19.549 con la única vía judicial prevista en el art. 14 del Reglamento General del Acceso a la Información Pública ante la negativa de la administración a brindar información pública.
Señala que en el sub lite no se discute la mora de la administración pública sino la negativa de la demandada a brindar la información requerida y, en tal sentido, afirma que la vía escogida es válida.
Puntualiza que el instituto demandado es financiado con fondos que provienen del presupuesto de la Universidad Nacional del Nordeste –de quien depende orgánica y funcionalmente–, razón por la cual, aduce, es sujeto obligado a brindar información.
Por último, alega que la decisión atacada vulnera el principio de publicidad de los actos de gobierno, restringe su derecho de peticionar ante las autoridades y configura un supuesto de denegación de justicia ya que no le permite acceder a la información pública solicitada.
III. En primer lugar, previo a pronunciarme sobre el asunto, considero necesario efectuar una breve reseña de los acontecimientos que motivaron el presente pleito.
Así, de las constancias digitales de la causa surge que el 4 de noviembre de 2016, el Consejo de Docentes e Investigadores de la Universidad Nacional del Nordeste (CoDIUNNE) dedujo acción de amparo por mora contra la Universidad Nacional del Nordeste y el Instituto de Servicios Sociales de dicha universidad (en adelante, ISSUNNE), a fin de que se le ordene a este último que se expida respecto del pedido de información pública formulado con fundamento en los decretos 1117/2003 y 117/2016 y en la ley 27.275.
Explicó que en fecha 18 de octubre de 2016 efectuó un pedido de acceso a la información ante el ISSUNNE para que le otorgara información vinculada a las empresas y personas físicas que prestan servicios o son proveedoras de dicho instituto.
Concretamente, solicitó que le “informe nombre o denominación social, DNI o CUIT, domicilio, copia del contrato celebrado con dicho proveedor y montos abonados a cada persona y/o proveedor en los últimos 2 (dos) años”.
Refirió que al momento de la interposición de la demanda había transcurrido el plazo de 10 días hábiles establecido en el anexo VII del decreto 1172/2003 sin que el ISSUNNE hubiera contestado el requerimiento o solicitado prórroga para hacerlo. En ese marco, consideró configurada la negativa a brindar información en los términos de lo dispuesto en el art. 14 del Reglamento General del Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional y, por consiguiente, requirió que se ordene a la demandada informar las causas de la demora y, una vez recibido el informe, se “libre orden a fin de que la UNNE-ISSUNE entregue la información solicitada”.
Posteriormente, previo a la sustanciación de la acción, la actora realizó una nueva presentación: “Acompaña respuesta tardía. Solicita continúe el trámite de la presente causa”, en la que informó que en fecha 9 de noviembre de 2016, el ISSUNNE había rechazado el pedido de información con fundamento –según refiere– en que no es sujeto obligado a brindar información pública “por cuanto no recibe fondos del Estado Nacional para su funcionamiento”.
En ese marco, puntualizó que el ISSUNNE es un instituto que depende de la Universidad Nacional del Nordeste y utiliza fondos públicos para su funcionamiento. En consecuencia, solicitó que se tenga por mal denegado el acceso a la información pública y se ordene al ISSUNNE brindar la información solicitada en el plazo de 10 días hábiles.
A raíz de esa presentación, el magistrado de primera instancia consideró que la acción de amparo por mora había devenido abstracta (v. res. firmada el 15 de noviembre de 2016), lo que finalmente fue confirmado por la cámara el 13 de marzo de 2018.
IV. Sentado ello, en mi opinión asiste razón al recurrente en cuanto sostiene que el pronunciamiento atacado es arbitrario pues, incurriendo en un excesivo rigor formal, omitió dar un adecuado tratamiento a la controversia de acuerdo con las constancias de la causa.
En efecto, si bien asiste razón a la cámara cuando sostiene que la vía escogida por el actor tiene como objeto obtener una respuesta de la administración –la que se efectivizó una vez interpuesta la demanda–, lo cierto es que de las constancias de la causa, incluido el relato de hechos en la propia sentencia, surge que el accionante, previo a la sustanciación de la acción, se presentó ante el magistrado de primera instancia a fin de impugnar el acto por el cual el ISSUNNE había denegado el pedido de acceso a la información pública y, en ese marco, requirió que se le ordene a la demandada que, en el plazo de 10 días, otorgue la información solicitada.
En tales circunstancias fácticas, estimo que la decisión de la cámara que, transcurridos más de quince meses desde la resolución atacada, insta al actor a iniciar un nuevo proceso a fin de atacar el acto denegatorio, trasunta un injustificado rigor formal ya que omitió considerar planteos oportunamente introducidos por la accionante así como también la naturaleza de los derechos en juego.
En tal sentido, no puede perderse de vista que la ley 27.275 de Derecho de Acceso a la Información Púbica –ya vigente al momento del dictado la resolución atacada (conf. art. 38)– consagra una vía judicial rápida y expedita para la impugnar las decisiones que denieguen el acceso a la información pública.
Así, la norma establece: “El reclamo promovido mediante acción judicial tramitará por vía del amparo…”, al tiempo que precisa que no podrá ser exigido el agotamiento de la vía administrativa ni serán de aplicación “…los supuestos de inadmisibilidad formal previstos en el artículo 2º de la ley 16.986” (art. 14).
En virtud de lo expuesto, considero que corresponde la descalificación de la decisión atacada como acto jurisdiccional válido en los términos de la doctrina sobre arbitrariedad de sentencias, sin que lo dicho implique abrir juicio sobre la solución que, en definitiva, proceda adoptar sobre el fondo del asunto.
V. Opino, por lo tanto, que corresponde hacer lugar a la queja interpuesta, dejar sin efecto la sentencia apelada en cuanto fue materia de recurso extraordinario y devolver las actuaciones al tribunal de procedencia a fin de que se dicte una nueva conforme a derecho.
Buenos Aires, 29 de marzo de 2021. – Laura M. Monti.
Buenos Aires, 8 de noviembre de 2022.
Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la parte actora en la causa CODIUNNE c/ (ISSUNNE) – y/o Universidad Nacional del Nordeste s/ amparo por mora de la administración”, para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
Que este Tribunal comparte las consideraciones expuestas en el dictamen de la señora Procuradora Fiscal, a cuyos fundamentos y conclusiones corresponde remitir por razones de brevedad.
Por ello, se hace lugar a la queja, se declara admisible el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo con arreglo a lo decidido en la presente. Devuélvase digitalmente los autos principales y remítase la queja para ser agrega al expediente físico. Notifíquese. – Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz. – Juan C. Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti.
CODIUNNE c. (ISSUNNE) y/o Universidad Nacional del Nordeste s/amparo por mora de la administración
B., J. M. s/ Curatela Art. 12 Código Penal – Recurso de Hecho deducido por J. M. B. (CIV 17934/2014/1/RH1).
B., J. M. s/ Curatela Art. 12 Código Penal – Recurso de Hecho deducido por J. M. B. (CIV 17934/2014/1/RH1).
Buenos Aires, 4 de junio de 2020.
Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por J. M. B. en la causa B., J. M. s/ curatela art. 12 Código Penal”, para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1º) Que la Sala C de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, al confirmar parcialmente lo resuelto en primera instancia, dispuso comunicar la situación del actor -condenado a una pena privativa de la libertad mayor a tres años- al Registro del Estado Civil y Capacidad de las Personas y al Registro Nacional Electoral, a efectos de que se anotara la inhabilitación absoluta que le imponen -como consecuencia de la pena- los arts. 12 y 19 del Código Penal, así como el art. 3, inciso e, del Código Nacional Electoral (fs. 18 de los autos principales, cuya foliatura se citará en lo sucesivo).
Asimismo, desestimó el planteo de inconstitucionalidad de las normas que privaban al actor del derecho al sufragio, por considerar que no había sido realizado en la primera oportunidad en que la Defensora Pública de Menores e Incapaces –representante del actor– había intervenido en el expediente.
Contra tal pronunciamiento el vencido dedujo el recurso extraordinario (fs. 43/51 vta.) cuya denegación dio origen a la queja en examen.
2º) Que el a quo se negó a tratar la cuestión constitucional formulada por la recurrente con el único argumento de la introducción tardía del planteo; sin considerar que tal circunstancia es notoriamente insuficiente frente a la actual jurisprudencia de esta Corte, según la cual el control de constitucionalidad de las normas debe realizarse de oficio, siempre y cuando se respete el principio de congruencia, es decir, que los jueces ciñan su decisión a los hechos y planteos definidos al trabarse la litis (Fallos: 335:2333; 337:179 y 1403).
3º) Que, en virtud de lo expresado, corresponde descalificar el pronunciamiento impugnado con arreglo a la doctrina de esta Corte sobre arbitrariedad de sentencias.
Ello no importa abrir juicio sobre el fondo de los asuntos cuyo tratamiento se adeuda, sino poner de manifiesto que una carencia de tal magnitud no puede dar conclusión jurídica razonable a la presente causa, por lo que deberán reenviarse los actuados para que el tribunal a quo dicte un nuevo pronunciamiento que cuente con fundamentos que lo sustenten como acto constitucional. Esta solución es consistente con el carácter revisor de la jurisdicción apelada conferida al Tribunal por la Constitución Nacional puesto que no puede pretenderse el dictado de un pronunciamiento final sobre aquellas cuestiones federales que no han sido ponderadas por los tribunales ordinarios que intervienen en el proceso (ver causa “Acosta, Leonel Ignacio”, Fallos: 340:1084).
Por ello, en atención al estado de las presentes actuaciones se resuelve:
1) Habilitar días y horas inhábiles del día de la fecha exclusivamente a los fines del dictado de la presente sentencia.
2) Hacer lugar a la queja, declarar procedente el recurso extraordinario y, con el alcance indicado, dejar sin efecto la sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, y previa vista al Ministerio Público Fiscal en los términos de la ley 27.148, se dicte un nuevo fallo con arreglo al presente. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y, oportunamente, remítase. Carlos F. Rosenkrantz (en disidencia).– Elena I. Highton de Nolasco.– Horacio Rosatti (por su voto).– Juan C. Maqueda.
Voto del señor ministro doctor don Horacio Rosatti
Considerando:
1º) Que en el marco de un proceso de curatela iniciado a raíz de la decisión del Tribunal en lo Criminal nº 1 de La Matanza, Provincia de Buenos Aires, que condenó al actor a la pena privativa de la libertad por el término de seis años y ocho meses, la Sala C de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia en cuanto: a) había dispuesto informar la situación del penado tanto al Registro del Estado Civil y Capacidad de las Personas como al Registro Nacional Electoral, de conformidad con lo establecido en los arts. 12 y 19 del Código Penal y en el art. 3º, inciso e, del Código Nacional Electoral; y b) había declarado extemporáneo el planteo de inconstitucionalidad de los citados arts. 19, inc. 2º, y 3º, inc. e, respectivamente –disposiciones que privan al condenado del derecho al sufragio– con sustento en que la Defensora de Menores e Incapaces –representante de aquel– había omitido toda referencia sobre el punto en su primera presentación en el juicio (fs. 18, 26 y 33/39 del expediente principal).
Contra dicho pronunciamiento la Defensora de Menores de Cámara dedujo recurso extraordinario que, denegado, dio origen a la presente queja.
2º) Que los agravios de la recurrente vinculados con la falta de análisis del planteo de inconstitucionalidad de las mencionadas normas resultan atendibles, desde que la decisión apelada se sustentó en un único argumento que –a la luz de las circunstancias particulares del asunto y de las cuestiones propuestas– deviene notoriamente insuficiente para fundar la solución en el caso e importó omitir el ejercicio de un deber que es ineludible de los tribunales de justicia, con menoscabo de los derechos de debido proceso y defensa en juicio (art. 18 de la Constitución Nacional).
3º) Que recientemente en la causa “Blanco, Lucio Orlando” (Fallos: 341:1924), este Tribunal ha reafirmado el criterio que constituye el núcleo neurálgico de la doctrina que se desprende del precedente “Rodríguez Pereyra” (Fallos: 335:2333, voto mayoritario y voto concurrente del juez Fayt), en punto a que el control de constitucionalidad de las normas constituye: i) un deber ineludible de los tribunales de justicia que debe realizarse en el marco de una causa concreta; ii) debe efectuarse aun de oficio sin que sea exigible una expresa petición de parte interesada; y iii) que solo resulta procedente en la medida en que quede palmariamente demostrado en el pleito que el gravamen invocado puede únicamente remediarse mediante la declaración de inconstitucionalidad de la norma que lo genera.
En efecto, se ha señalado reiteradamente que “es elemental en nuestra organización constitucional, la atribución que tienen y el deber en que se hallan los Tribunales de Justicia, de examinar las leyes en los casos concretos que se traen a su decisión, comparándolas con el [texto] de la Constitución para averiguar si guardan [o] no conformidad con esta y abstenerse de aplicarlas, si las encuentran en oposición con ella” (conf. Fallos: 33:162; 311:2478; 327:3117; 335:2333).
La exigencia de que la declaración de inconstitucionalidad solo pueda ser admitida en el marco de una causa concreta en la cual deba o pueda efectuarse la aplicación de la norma que se encuentra supuestamente en pugna con la Ley Fundamental (imposibilitando a los tribunales efectuar una declaración en abstracto, art. 116 de la Constitución Nacional), no conlleva la necesidad imperiosa de que exista una petición expresa de la parte interesada para que pueda tener lugar dicha declaración.
En tanto dicha prerrogativa hace a uno de los objetivos de la justicia, como es sostener la observancia de la supremacía de la Constitución Nacional (art. 31 de la Ley Fundamental), verificado el problema constitucional y encontrando en la declaración descalificatoria de la norma una respuesta apropiada, ella debe ser ejercida aun de oficio.
4º) Que en esa inteligencia y a fin de aventar cualquier cuestionamiento, este Tribunal ha destacado expresamente (Fallos: 306:303, voto de los jueces Fayt y Belluscio; 327:3117; 335:2333) que:
a) no puede verse en la declaración de inconstitucionalidad de oficio un desequilibrio de poderes en favor del judicial, ya que si tal facultad no es negada carece de consistencia sostener que habría avance sobre los otros poderes cuando no media petición de parte y, por el contrario, no lo habría cuando la descalificación es expresamente peticionada;
b) no obsta a la admisión del referido control de oficio la presunción de validez de los actos administrativos o de los actos estatales en general, pues dicha presunción cede cuando contraría una norma de jerarquía superior, lo que ocurre en el caso de las leyes que se oponen a la Constitución Nacional; y,
c) la posibilidad de que pueda verse en dicho control de oficio menoscabo al derecho de defensa de las partes debe descartarse, pues si así fuera también debería descalificarse toda aplicación de oficio de cualquier norma legal no invocada por ellas so pretexto de no haber podido los interesados expedirse sobre su aplicación en el caso.
5º) Que resulta pertinente recordar que la declaración de inconstitucionalidad importa el desconocimiento de los efectos, para el caso, de una norma dictada por un poder de jerarquía igualmente suprema, por lo que el ejercicio de la potestad que se deriva de la citada doctrina constituye un remedio de ultima ratio que debe evitarse de ser posible mediante una interpretación del texto legal en juego compatible con la Ley Fundamental o cuando exista la posibilidad de dar una solución adecuada del litigio por otras razones que las constitucionales comprendidas en la causa (conf. Fallos: 330:855; 331:2799; 340:669; 341:1675, entre otros). Los tribunales de justicia deben imponerse la mayor mesura en dicho ejercicio, mostrándose tan celosos en el uso de sus facultades como del respeto que la Constitución Nacional asigna, con carácter privativo, a los otros poderes.
Dicho de otro modo, la declaración de inconstitucionalidad de una norma, por ser la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, solo resulta justificada y tiene razón de ser cuando se presenta como el único modo de dar una respuesta apropiada al asunto, configurando una solución que no podría alcanzarse de otra forma.
6º) Que, en tales condiciones, admitida en los términos precedentes la atribución de los jueces de ejercer de oficio un control de compatibilidad de las normas con la Constitución Nacional, la decisión adoptada por la Cámara que, argumentando la extemporaneidad del planteo, no se expidió sobre un asunto cuyo tratamiento –como se expresó– no podía ser obviado por los magistrados, carece de una fundamentación adecuada que la sustente como acto jurisdiccional válido, por lo que corresponde descalificarla con arreglo a la doctrina sobre arbitrariedad de sentencias.
La solución que se admite no importa abrir juicio sobre el fondo del asunto cuyo tratamiento deberá ser efectuado por los jueces de la causa dentro del ámbito de apreciación que le es propio, sino poner de manifiesto que una carencia de tal magnitud no puede dar conclusión jurídica razonable a la presente causa, por lo que corresponde su reenvío para que –por medio de quien corresponda– se dicte un nuevo pronunciamiento que cuente con una fundamentación ajustada a derecho y a las circunstancias particulares del caso.
Este modo de decidir resulta consistente con el carácter revisor de la jurisdicción apelada conferida al Tribunal por la Constitución Nacional, desde que no puede pretenderse el dictado de un pronunciamiento final sobre aquellas cuestiones federales que no han sido ponderadas por los tribunales ordinarios que intervienen en el proceso (conf. causa “Acosta, Leonel Ignacio”, Fallos: 340:1084).
Que el juez Rosatti, suscribe la presente en la localidad de Santa Fe, Provincia de Santa Fe, en virtud de las medidas de aislamiento social preventivas dispuestas por las autoridades nacionales.
Por ello, en atención al estado de las presentes actuaciones se resuelve:
Habilitar días y horas inhábiles del día de la fecha exclusivamente a los fines del dictado de la presente sentencia.
Hacer lugar a la queja, declarar procedente el recurso extraordinario y, con el alcance indicado, dejar sin efecto la sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por medio de quien corresponda, y previa vista al Ministerio Público Fiscal en los términos de la ley 27.148, se dicte un nuevo fallo con arreglo al presente. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y, oportunamente, remítase.– Horacio Rosatti.
Disidencia del señor presidente doctor Carlos Fernando Rosenkrantz
Considerando:
Que el recurso extraordinario, cuya denegación originó la presente queja, es inadmisible (art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
Por ello, en atención al estado de las presentes actuaciones se resuelve:
Habilitar días y horas inhábiles del día de la fecha exclusivamente a los fines del dictado de la presente sentencia.
Desestimar la presentación directa. Notifíquese previa devolución de los autos principales, archívese.– Carlos F. Rosenkiantz.