Legitimación Procesal – Página 8

Usuarios y Consumidores Unidos c. Obra Social de la Unión del Personal Civil de la Nación s/incumplimiento de prestación de obra social/medicina prepaga

Buenos Aires, 20 de octubre de 2020

Y Visto: el recurso de apelación interpuesto por la demandada a fs. 1033, fundado en la presentación de fs. 1043/1058 y replicado a fs. 1059/1065, contra la resolución de fs. 1008/1013, habiendo dictaminado el señor Fiscal General a fs. 1133/1139; y

Considerando:

I. En el referido pronunciamiento, el señor juez de grado desestimó la excepción de falta de legitimación activa deducida por la Obra Social de la Unión del Personal Civil de la Nación, como así también el pedido de citación de terceros efectuado por dicha parte a fs. 785/788. Por otra parte, difirió el tratamiento de la defensa de prescripción interpuesta por la demandada para el momento de dictar sentencia. Asimismo, impuso las costas de la incidencia a la demandada y reguló los honorarios correspondientes al letrado apoderado de la parte actora.

Para así decidir recordó, en primer término, que la defensa de falta de legitimación se presenta cuando no media coincidencia entre los sujetos que efectivamente actúan en el proceso y aquellos a los cuales la ley habilita especialmente para contradecir respecto de la materia sobre la que versa el litigio.

Ingresando al análisis de la situación planteada en autos, el magistrado de la anterior instancia efectuó algunas precisiones en cuanto a las pautas sentadas por el Máximo Tribunal en el precedente “Halabi” del 24.02.09, en donde se reconoció dentro de la categoría de derechos de incidencia colectiva derivados de intereses individuales homogéneos, a los derechos patrimoniales de los usuarios y consumidores.

Puntualizó, en el mismo sentido, lo resuelto por la Sala I de esta Cámara en la causa nº 4.453/14 el día 4 de agosto de 2015 donde el Tribunal reconoció a la asociación demandante la legitimación para reclamar por el menoscabo de los derechos de los usuarios de una obra social y también refirió a los términos en los que está Sala dictó la medida cautelar, oportunidad en la cual se hizo mérito a que la actora acreditó la inscripción en el Registro Nacional de Asociaciones de Consumidores en los términos dispuestos por el artículo 55 de la Ley Nº 24.240.

Ponderó el estatuto acompañado por la asociación demandante y los objetivos allí plasmados, entre los que se encuentran el de defender y el de representar los intereses de los usuarios y consumidores ante la Justicia, autoridad de aplicación u otro organismo competente.

En razón de todo ello, y por tratarse de una demanda colectiva dirigida contra la Obra Social Unión Personal, por una supuesta conducta de la accionada, tendiente a lesionar derechos constitucionales, como el de la salud del grupo representado y que afecta intereses individuales homogéneos de los usuarios, concluyó que la defensa del derecho por el que se acciona, constituye una de las finalidades para la cual ha sido creada la asociación y por ello, la actora se encuentra legitimada para iniciar esta acción colectiva.

Seguidamente, y respecto del pedido de citación de tercero repasó el carácter restrictivo con el que debe ser reconocido el instituto y alegó que no se le puede imponer a la parte actora la integración de la litis contra aquel que no desea demandar ni forzarlo a entablar la acción contra quien no quiere.

Sobre este punto, dijo no advertir de qué manera la eventual sentencia que se dicte en esta causa, pueda comprometer el derecho de defensa en juicio del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados –en lo sucesivo, I.N.S.S.J.P. o el Instituto–, de la Administración Nacional de la Seguridad Social –en adelante, A.N.S.E.S.–, de la Superintendencia de Servicios de Salud o del Estado Nacional, frente a una acción de regreso. Agregó, al respecto, que tampoco se vislumbra aquella posibilidad en la medida que la responsabilidad endilgada esta exclusivamente en cabeza de la obra social (baja y mantenimiento o no reafiliación de los afectados). De allí, postuló que ya sea desde la causa o el objeto perseguido, no se observa que pueda afectar la relación extracontenciosa entre una de las partes y el tercero.

En lo inherente a la defensa de prescripción, difirió su tratamiento para el momento en que se dicte la sentencia definitiva, en tanto aquella fue formulada como defensa de fondo.

Por último, respecto a la oposición de la obra social efectuada a fs. 789, relativa a las costas, se remitió a los términos de lo resuelto a fs. 89/90 y lo que allí se decidió, en cuanto a los alcances que debe conferírsele al concepto justicia gratuita establecido en los artículos 53 y 55 de la Ley Nº 24.240 –texto según Ley Nº 26.361–.

II. Frente a aquella decisión, la demandada interpuso el recurso de apelación obrante a fs. 1034, el que fue fundado a fs. 1043/1058 y replicado por la actora a fs. 1059/1065.

En su memorial, cuestiona que el a quo haya rechazado la excepción de falta de legitimación activa. En ese sentido, sostiene que el reclamo de la actora no se fundamenta en derechos de incidencia colectiva correspondiente a intereses individuales homogéneos, tal como se sostiene en la resolución recurrida. Argumenta que, en el sub lite, existe una clara multiplicidad de situaciones jurídicas subjetivas que no puede resolverse de una única manera para todo el conjunto de afiliados que la asociación de consumidores alega representar.

A continuación, efectúa una síntesis de las pautas fijadas por la Corte Suprema de Justicia en el precedente “Halabi” en materia de legitimación procesal y categorización de los derechos de incidencia colectiva. Sostiene que su contraria no ha logrado identificar la existencia de un hecho único y continuado que cause una lesión a una pluralidad relevante de sujetos.

De igual modo, refiere que el reclamo planteado en la causa no involucra cuestiones de hecho y de derecho comunes y homogéneas a todo el colectivo sino que, en todo caso, aglutinan un selecto grupo de beneficiarios, no concurriendo el presupuesto fijado en el caso antes mencionado.

Sobre este punto, expone que en la demanda se planteó la legitimación procesal en función de beneficiarios de la medicina prepaga, es decir, en el marco de la Ley Nº 26.361, mientras que por la modificación de la demanda, a instancias del a quo, la demandante expandió la representación del grupo a los afiliados de la obra social en forma directa.

Sintetiza las diferencias entre el sistema legal previsto para las obras sociales (Leyes Nº 23.660 y 23.661) y las empresas de medicina prepaga (Ley Nº 26.682) y los distintos mecanismos de financiación entre los afiliados obligatorios de la seguridad social y los beneficiarios o usuarios voluntarios/adherentes. En definitiva, según su entender, no existen intereses homogéneos entre todos los tipos alcanzados por esta acción.

Arguye que tratándose de la defensa de intereses divisibles lo pretendido en autos, no basta con que la asociación se encuentra inscripta en el registro correspondiente, sino que debe demostrarse que los usuarios y consumidores a quienes dicen representar resulten afectados en su derecho de acceso a la justicia. Señala que dicho requisito de ningún modo se limita a la garantía constitucional de acceso colectivo a la justicia, pues la propia actora admite que cada uno de los integrantes podría iniciar acciones judiciales para reclamar su reincorporación en el servicio de medicina prepaga brindado por Unión Personal y que prueba de ello es que muchos de los integrantes del grupo han optado por autoexcluirse de la clase.

Puntualiza en que la falta absoluta de contacto entre el objeto estatutario de la asociación con la pretensión esgrimida en la demanda, no puede ser omitido a la hora de analizar la cuestión relativa a la legitimación activa.

Por lo demás, cuestiona que el a quo reconozca la existencia de una relación jurídica de consumo entre la O.S.U.P.C.N. y el colectivo que pretende representar la demandante. Al respecto, manifiesta que la relación entre el usuario o beneficiario de la obra social o la entidad que lo presta, no es contractual sino estatutaria o reglamentaria.

Por otra parte, controvierte que se haya desestimado el pedido de citación de terceros al I.N.S.S.J.P., a la A.N.S.E.S., al Estado Nacional y la Superintendencia de Servicios de Salud de la Nación.

Con relación al Instituto expone que ante la eventualidad de prosperar la pretensión de la actora, el I.N.S.S.J.P. se verá obligado a derivar recursos y aportes de beneficiarios hacia su mandante, en cantidad suficiente para que pueda cumplir con las prestaciones de salud, pues de otro modo se desfinanciaría a la obra social.

Asimismo, respecto de la A.N.S.E.S. dice que lo resuelto por el sentenciante implica un desconocimiento total y absoluto del rol de ese organismo, que es el ente recaudador centralizado de los aportes y contribuciones del universo de pasivos. Agrega que, en caso de que se admita el reclamo, será el ejecutor de la remisión de los aportes de los jubilados que se haya dispuesto judicialmente su pase a esa obra social.

Y en lo inherente al pedido de citación del Estado Nacional, considera evidente que en la presente causa, deberá de juzgarse la obligación subsidiaria y solidaria que sobre éste recae, de garantizar el adecuado derecho a la salud de los representados por la actora.

Finalmente, se agravia de la imposición de costas efectuada por el a quo en la resolución criticada.

III. Así planteado el asunto, se advierte que la demandada justificó la excepción de falta de legitimación activa, en dos cuestiones centrales. Por un lado, entiende que no se encuentran configurados en la causa los presupuestos señalados por la Corte Suprema de Justicia en el precedente “Halabi” para admitir el progreso de una acción colectiva, alegando que no se verifica una causa fáctica y jurídica en común, como así tampoco, según su parecer, se haya comprometido el acceso individual a la justicia. Por otra parte, refiere a los extremos relativos a la constitución de la asociación que aquí acciona y los alcances de su objeto social, los que dice no corresponderse con la defensa de esta clase en particular.

Para comenzar, debemos aclarar que no existe óbice alguno para aplicar, en el caso, las previsiones contenidas en la Ley de Defensa del Consumidor, como así tampoco la restante normativa que tutela los derechos de los consumidores y usuarios. Pese a las argumentaciones que al respecto ensaya la accionada en su pieza recursiva (v. punto II. 1. C) de fs. 1051vta.1053vta.), tendiente a controvertir la existencia de una “relación de consumo” con sus afiliados, no existe fundamento legal para prescindir del resguardo constitucional que le confiere el art. 42 de la Constitucional Nacional a los afiliados a la obra social, en cuanto establece expresamente que “todos los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho en la relación de consumo, a la protección de su salud…”. Y, en ese sentido, no se encuentran justificadas las diferencias que la apelante pretende convalidar entre quienes se encuentran vinculados a un servicio de salud bajo el régimen de medicina prepaga o de afiliación obligatoria, intentando excluir a estos últimos del amparo de aquella regulación. Esa disquisición entre usuarios de la prestación de un servicio de salud –aun sin desconocer la génesis disímil de cada uno de los negocios jurídicos–, no surge del texto de la ley, ni se encuentran motivos para efectuar la interpretación que la obra social propone en cuanto a los alcances que habría de conferírsele al término “relación de consumo”, circunscribiendo la aplicación del estatuto del consumidor únicamente a la existencia de un vínculo contractual.

Por lo demás, en lo relativo a la posición de consumidor o usuario que asumen los afiliados de una obra social por los servicios que estas prestan y la aplicación de las previsiones contenidas en la Ley Nº 24.240 y, en particular, el reconocimiento de la legitimación de la asociaciones de consumidores para reclamar en defensa de los derechos de afiliados a una obra social, ya se ha expedido con anterioridad esta Cámara en sentido favorable a la configuración de una relación de consumo (conf. esta Sala causa nº 5451/14 del 23.05.18; Sala III, causa nº5452/14 del 16.08.16, causa nº 4594/14, del 10.10.17).

IV. Aclaro lo expuesto, se debe señalar que este Tribunal, en oportunidad de analizar la verosimilitud del derecho en el pedido de la medida cautelar decretada a fs. 153/162 y atendiendo a los agravios propuestos a fs. 135/139, admitió la legitimación de la actora para reclamar en autos. De allí que, la mayoría de las argumentaciones volcadas por la accionada para controvertir la aptitud de la asociación para demandar, encuentran acabada respuesta en aquella resolución (v. en especial, considerando VII, 7.1., 7.2. y 7.3. de fs. 157/160).

En aquel decisorio, se concluyó que el derecho cuya protección procura la accionante es de incidencia colectiva referente a intereses individuales homogéneos (usuarios de la demandada que se han jubilado o se encuentran próximos a hacerlo), y que la cuestión está enfocada en el aspecto colectivo de los efectos del hecho impugnado. Este hecho, según los términos en que fue dictado el decisorio obrante a fs. 71/72, se identifica con la actitud que se le endilga a la emplazada de dar de baja y transferir compulsivamente al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (I.N.S.S.J.P.), con motivo de haber obtenido un beneficio jubilatorio o pensionario, siendo esto suficiente para desestimar cualquier tipo de controversia relativa a la ausencia de una causa fáctica o jurídica en común.

Por cierto, la configuración de la clase ha quedado lo suficientemente delimitada en los términos del pronunciamiento del juez de grado obrante a fs. 90 vta., en el cual consideró que aquel se integraba con los “… Usuarios (personas físicas) de la Obra Social de la Unión Personal Civil de la Nación –beneficiarios de los servicios de obra social y medicina prepaga– que hubieran sido dados de baja ilegítimamente y transferidos compulsivamente al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados con motivo de haber obtenido un beneficio jubilatorio o pensionario, como así también aquellos usuarios que se encuentren en riesgo de sufrir la misma afectación en la medida que no se detenga la práctica impugnada por la accionante”. Y está claridad con la que ha sido definido el colectivo representado, descarta cualquier tipo de incidencia que pudiera tener en el asunto los distintos tipos de afiliaciones a los que refiere la recurrente en el punto II.1.A) de su memorial.

Ello no quita que dentro del grupo que conforma el polo activo de la pretensión colectiva pueda observarse la presencia de subcategorías (ej. afiliados a la obra social demandada y que cuenten plan superador), y que aquello pudiera proyectar distinciones a la hora de resolver sobre ciertas cuestiones particulares (v. a modo ilustrativo, el punto 9.3. de la resolución de esta Sala de fs. 153/162), mas no significa, de ningún modo, la ausencia de configuración de la causa fáctica y jurídica en común, extremo trascendental a la hora de tener por conformada la clase.

En definitiva, nos encontramos frente a un supuesto donde quien pueden encontrarse afectados tienen elementos comunes y homogéneos, lo que permite proyectar, eventualmente, los resultados de la acción colectiva hacia todos quienes se encuentren alcanzados (conf. Cruz Matteri, Juan Ignacio “El triunfo de los derechos del consumidor argentino: reconocimiento de legitimación a una asociación de consumidores en una acción colectiva de consumidores hipervulnerables”, en Sistema Argentino de Información Jurídica, www.saij.gob.ar, Id SAIJ: DACF200180, del 27.08.20). Y, en el caso, se trata de los usuarios afiliados a la demandada que se vieran damnificados con baja de la nómina de afiliados y la transferencia al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados con motivo de haber obtenido un beneficio jubilatorio o pensionario.

Por otra parte, en oportunidad de dictarse la resolución de fs. 153/162 también se ponderó el interés estatal en la protección del sector de la población vulnerable que se encuentra comprendido en la clase (sujetos de edad avanzada), refutándose incluso el argumento relativo a la posibilidad de que cada uno de los integrantes de la clase, promueva una acción individual.

A lo expuesto se agrega, que las personas humanas que conforman el grupo representado se encuentran, incluso, comprendidas en la categorización que la reciente Resolución Nº139/2020 de la Secretaria de Comercio del Interior dispone en sus artículos 1º y 2º, en cuanto allí consagra la categoría de “consumidores hipervulnerables” (v. gr. Personas mayores de 70 años, jubilado/a o pensioado/a, etc.). Y esta protección especial que se le debe dispensar a este tipo particular de consumidores, encuentra su fundamento en que mientras la protección al consumidor se fundamenta en una vulnerabilidad de índole estructural, la tutela a los hipervulnerables busca traspasar la nota de debilidad estándar, para ahondar en circunstancias particulares que resultan coyunturales, transitorias o permanentes, inherentes a la persona o externas a ella y que acentúan la fragilidad del consumidor. Es que, en la figura del subconsumidor la vulnerabilidad estándar (estructural), confluye con otra, coyuntural, que lo torna más frágil en las relaciones de consumo y obliga a potenciar los mecanismos protectorios (conf. Cruz Matteri, Juan Ignacio “Consumidores hipervulnerables. Estudio exegético de la resolución 139/2020 de la Secretaría de Comercio Interior”, LL, AR/DOC/2580/2020, en igual sentido, Wajntraub, Javier H. “Los consumidores con vulnerabilidad agravada en la reciente normativa”, En: La Ley Consumidores Hipervulnerables (2020, jun. 16) pp. 2-4; Vázquez Ferreyra, Roberto A. “Una nueva categoría de consumidores en situación de vulnerabilidad agravada” En: La Ley Consumidores Hipervulnerables (2020, jun. 16) p. 11-12).

De esta manera, se evidencia que los fundamentos desarrollados en aquel pronunciamiento, no han logrado ser conmovidos por los argumentos brindados por la apelante, motivo por el cual corresponde remitirnos a lo allí resuelto a la hora de juzgar la legitimación actora de la asociación para actuar en este proceso grupal y peticionar ante las autoridades en defensa de los derechos de incidencia colectiva relativos a intereses individuales homogéneos, cuya tutela en estos autos se procura.

Todo ello se reafirma, si se tiene en cuenta que se encuentra acreditado que la demandante se encuentra inscripta en el Registro Nacional de Asociaciones de Consumidores (fs. 143/144), en los términos que dispone el artículo 55 de la Ley Nº 24.240 y que su estatuto prevé “…defender y representar los intereses de los usuarios y consumidores ante la Justicia, autoridad de aplicación u otros organismos competentes en el tema” (v. punto e), del artículo 1º del Estatuto cuya copia luce a fs. 7). Y siendo esto último, otro elemento del que expresamente esta Sala hizo mérito al punto 7.2. de fs. 158 vta./9, con cita en el precedente dictado al respecto por el Máximo Tribunal (“Asociación Sepa Defenderse”, del 26.12.18), no se comprende el cuestionamiento relativo al objeto social de la demandante con el que intenta refutar su legitimación para estar en la causa.

En consecuencia, habiéndose resuelto en la causa que la parte actora se encuentra legitimada para iniciar la presente acción colectiva, forzosamente se debe concluir en el mismo sentido que lo hizo el juez de grado en cuanto desestimó la defensa de falta de legitimación activa interpuesta por la accionada.

V. Por otra parte, la obra social se agravia respecto de la desestimación del pedido de citación de tercero, con relación al I.N.S.S.J.P., a la A.N.S.E.S. y al Estado Nacional.

En lo inherente a este punto, se debe recordar que el artículo 94 del C.P.C.C.N. establece que el “… actor o demandado podrán solicitar la citación de aquel a cuyo respecto consideraren que la controversia es común”.

Asimismo, según calificada doctrina, la intervención de terceros en el proceso está fundada en el respeto a la inviolabilidad de la defensa en juicio, tutelada en el art. 18 C.N., y procede cuando un acto procesal tiene o puede tener efectos o consecuencias sobre el derecho del tercero, es decir, cuando se afecta –por ejemplo– su derecho de propiedad (confr. Falcón, Enrique, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación – Anotado, Comentado y Concordado, Ed. Abeledo-Perrot, Bs. As. 1982, T. I, pág. 91, y su cita). Justamente, en la Exposición de Motivos del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación se aclara que la figura de la intervención obligada a que alude el art. 94 comprende aquellas hipótesis en las cuales la parte eventualmente vencida tenga una acción de regreso contra el tercero, o medie conexidad entre la relación controvertida en el proceso y otra existente entre el tercero y alguna de las partes originarias, de forma tal que podrían haber sido demandados en el mismo pleito (conf. esta Sala, causa nº 13.518/14 del 8.04.16).

Además, el instituto de la intervención de terceros a pedido de la parte demandada es de interpretación restrictiva y de aplicación excepcional, pues, como regla, no se puede obligar a la parte actora a dirigir su demanda contra quien no quiere (conf. Sala III, causa nº 4.536/01 del 17.7.01).

En efecto, la procedencia de la citación mencionada, contra la voluntad de una o ambas partes, ha sido admitida en el supuesto de litisconsorcio necesario, o sea, cuando la sentencia debe ser pronunciada necesariamente frente a todos los sujetos –activos y pasivos– por encontrarse legitimados sustancialmente en forma inescindible. De esa forma se procura evitar que el pronunciamiento judicial pueda ser inútil, es decir, que no llegue a cumplirse por haberse prescindido de la participación de alguno de los litisconsortes necesarios sustancialmente vinculados a la suerte del proceso. También tiene por fin que en una eventual acción regresiva no pueda oponerse la excepción de negligente defensa (conf. esta Sala, causa nº 11.175/02 del 4.5.07; Sala III, causa nº 484/99 del 18.9.01, entre otros).

VI. Sentado ello, parece claro que la recurrente no funda su pedido de citación en la comunidad de controversias que existiría con la A.N.S.E.S., el I.N.S.S.J.P. y el Estado Nacional. En ese sentido, destaca que el primero de los organismos referidos reviste el carácter de ente recaudador centralizado de los aportes y contribuciones, el Instituto es el receptor de aquellos aportes y el Estado Nacional tiene la obligación subsidiaria y solidaria de garantizar el adecuado derecho a la salud de los representados por la actora. Empero, en los términos que ha quedado definida la clase (fs. 71/72), esta acción se dirige contra la demandada en su carácter de prestador de los servicios de la obra social y la empresa de medicina prepaga, atribuyéndosele la conducta de dar de baja ilegalmente y transferir a sus afiliados al I.N.S.S.J.P.; vale decir, el pleito se funda en el vínculo entablado entre cada uno de los miembros del grupo representado y la demandada y el motivo por el cual esta última parte procedería a la transferencia de los afiliados, según la actitud que le achaca la actora.

Luego, no se advierte, más allá de la genérica invocación, cuál sería la eventual acción de regreso que tendrían contra los organismos estatales antes mencionados, de modo que no cabe juzgar la pertinencia de su petición a la luz de tal hipótesis.

Sobre este punto, el Tribunal comparte lo dictaminado por el Ministerio Público Fiscal en la ponencia obrante a fs. 1133/1139, en cuanto allí sostiene que no se evidencia que lo resuelto causa un gravamen concreto, en la medida que aún de hacerse lugar a la pretensión deducida, no está en cuestión que la obligación que se le exigiría se integra con las medidas necesarias para la derivación de los aportes correspondientes a los afiliados (v. en especial, punto 8). Esta conclusión se reafirma, si se repara que el juez de grado expresamente ha hecho mérito de esto, al resolver del modo que lo hizo, advirtiendo ante la eventualidad de que prospere la demanda, podrán ser notificados los referidos organismos a los fines de que éstos arbitren las medidas administrativas que pudieren corresponder en beneficio de los sujetos involucrados en la acción de clase (v. fs. 3671), circunstancia que se condice, además, con los alcances con los que fue admitida la medida cautelar por parte de este Tribunal (ver, en particular, fs. 153).

VII. Finalmente, no se advierte motivo alguno que justifique apartarse del principio objetivo de la derrota (conf. art. 68 del C.P.C.C.N.).

Por tal motivo, corresponde, pues, mantener la imposición de costas decidida en la anterior instancia.

Por lo expuesto, de conformidad con lo dictaminado por el señor Fiscal Federal Coadyuvante, cuyos argumentos esta Sala comparte y hace suyos (cfr. fs. 1133/1139), el Tribunal resuelve: confirmar la sentencia apelada; con costas a la demandada vencida (art. 68 del Código Procesal).

Regístrese, notifíquese con copia del dictamen referido; –al Fiscal Federal en la forma solicitada a fs. 1139, último párrafo– y pasen los autos a regular honorarios.– Alfredo S. Gusman.– Eduardo D. Gottardi.– Ricardo G. Recondo.

Federación Argentina de Entidades Empresarias del Autotransporte de Cargas c. Estado Nacional – Ministerio del Interior – DNV y otro s/ proceso de conocimiento (CAF 8146/2014/CA1-CS1)

Vistos los autos: “Federación Argentina de Entidades Empresarias del Autotransporte de Cargas c/ EN – Mº Interior – DNV y otro s/ proceso de conocimiento”.

Considerando:

1º) Que la Federación Argentina de Entidades Empresarias del Autotransporte de Cargas (FADEEAC) promovió demanda contra el Estado Nacional – Ministerio del Interior y Transporte y la Dirección Nacional de Vialidad, con el objeto de obtener la declaración de nulidad de las resoluciones 4/2014 y 73/2014 dictadas por el Ministerio del Interior y Transporte y 161/2014 y 440/2014 emitidas por la Dirección Nacional de Vialidad. Mediante la resolución 4/2014 se requirió a la Dirección Nacional de Vialidad que adoptara las medidas necesarias tendientes a implementar y exigir en los peajes de los accesos al área metropolitana el pago de un valor adicional de $185 sobre la tarifa vigente a todos los vehículos de transporte automotor de categorías cinco, seis y siete, que circularan de lunes a viernes de 7 a 10 hs. en sentido descendente hacia la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, entre las 17 y 20 hs. en sentido ascendente hacia la Provincia de Buenos Aires, y los domingos de 17 a 20 hs. en sentido descendente hacia la Ciudad de Buenos Aires. Por medio de la resolución DNV 161/2014 se instruyó a los Entes Concesionarios de los Accesos Norte, Oeste y Riccheri de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adoptar la medida requerida en la resolución MIyT 4/2014. Por último, las resoluciones MIyT 73/2014 y DNV 440/2014 rechazaron los reclamos impropios deducidos por la actora contra las resoluciones MIyT 4/2014 y DNV 161/2014, respectivamente.

2º) Que el Estado Nacional (Ministerio del Interior y Transporte), al contestar la demanda, opuso como de previo y especial pronunciamiento las excepciones de falta de legitimación activa y pasiva, con fundamento en que la resolución MIyT 4/2014 no constituía un acto administrativo y, por lo tanto, no era susceptible de ser cuestionado en los términos de la ley 19.549.

3º) Que el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal nº 9 hizo lugar a la demanda y, en consecuencia, declaró la nulidad de las resoluciones MIyT 4/2014 y DNV 161/2014. Sostuvo que correspondía reconocerle a la actora legitimación para entablar la demanda pues si bien la resolución 4/2014 se encontraba destinada a la Dirección Nacional de Vialidad para que esta, dentro del ámbito de su competencia, adoptara las medidas que fueron posteriormente plasmadas en su similar 161/2014, había producido efectos directos sobre personas que se encontraban fuera de la administración –entre las cuales se incluía la actora-.

Luego, señaló que el adicional establecido por las resoluciones cuestionadas exhibía un claro contenido tributario y, en consecuencia, su creación había implicado una manifiesta violación del principio constitucional de reserva de ley, según el cual ninguna carga tributaria podía ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales.

4º) Que la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, ante el recurso de apelación del Estado Nacional, desestimó el agravio relativo a la falta de legitimación procesal, admitió los planteos referentes a la cuestión de fondo planteada y, en consecuencia, revocó la sentencia y rechazó la demanda.

Para decidir de esa manera, destacó que la razón tenida en cuenta para el dictado de la resolución 161/2014 había sido la realización de obras para dinamizar el flujo vehicular, con miras a la reducción del riesgo de siniestros y al mejoramiento de la transitabilidad y seguridad vial en los accesos a la Ciudad de Buenos Aires y destinar el producido de la aplicación del valor adicional a esos objetivos.

Mencionó que el referido valor adicional constituía una contribución para mejoras en obras públicas diferente al impuesto. En ese sentido, manifestó que no alcanzaba a vislumbrarse –ni la actora lo acreditaba debidamente– la afectación al principio de legalidad, puesto que en el presente caso estaba en tela de juicio una contribución para la realización de obras públicas de mantenimiento y ampliación de la red vial existente, que resultaba compatible con la noción usualmente conocida como peaje. Señaló que el valor adicional discutido encontraba respaldo expreso para su percepción en una cadena de habilitaciones normativas, cuyo punto de origen se ubicaba en la ley 17.520, primera de las normas invocadas para el dictado de la resolución 161/2014.

A su vez, entendió que el hecho de que el valor adicional alcanzara a cierta categoría de usuarios o clase de vehículos no parecía susceptible de generar una discriminación indebida porque el artículo 16 de la Constitución Nacional no imponía una rígida igualdad ni impedía que el legislador contemplara en forma distinta situaciones que considerara diferentes.

Destacó que, en el supuesto de autos, la posibilidad de efectuar diferencias en la aplicación de las tarifas, cargos o valores adicionales, en la medida que atendían precisamente a las distintas características y porte de los vehículos involucrados, no conculcaba la garantía de igualdad.

5º) Que, contra esa sentencia, la Federación Argentina de Entidades Empresarias del Autotransporte de Cargas dedujo el recurso extraordinario federal (fs. 276/294 vta.) que, contestado por la demandada, fue concedido, parcialmente, por configurarse una cuestión federal y denegado por las causales de arbitrariedad y gravedad institucional invocadas por la recurrente (fs. 310/310 vta.), sin que se interpusiera recurso de queja respecto de este último aspecto de la decisión.

En primer lugar, la actora destaca que es una Federación que agrupa y representa –a nivel nacional- a las empresas que realizan servicios de transporte automotor de cargas. Explica que sus integrantes son las distintas Cámaras y Asociaciones de todo el país que nuclean, a su vez, empresas que tienen ese objeto comercial en las distintas jurisdicciones. Manifiesta que, a partir de ello, las medidas dispuestas tienen impacto directo en el transporte automotor de cargas, que une a la producción con el consumo, siendo el único medio de transporte que abastece al área urbana de Buenos Aires.

Seguidamente, cuestiona la imposición compulsiva del “valor adicional no tarifario” a la tarifa de peaje, establecida exclusivamente al transporte de carga y que representa un incremento del precio final del 1000 %.

Señala que ese valor adicional no tarifario es un intento para obtener mayores recursos sin un marco jurídico que le dé sustento porque no fue establecido para la ejecución de obras que tuvieran como objetivo agilizar el tránsito. Destaca que como el Estado Nacional debía otorgar a esos recursos un destino legal, decidió derivarlos al fondo creado por la resolución DNV 1515/2012, para el financiamiento de las obras de infraestructura previstas en el “Convenio para la Ejecución de la Obra y Ampliación de la Av. General Paz”.

Por otra parte, menciona que se ha vulnerado el artículo 42 de la Constitución Nacional puesto que no se convocó la audiencia pública ni se implementó ningún otro procedimiento de participación ciudadana previo al dictado de la norma. Además, indica que las autoridades administrativas no definieron previamente qué obras iban a realizar, ni su presupuesto (para justificar la razonabilidad de lo recaudado), como tampoco el beneficio que ellas traerían aparejadas al tránsito vehicular.

6º) Que, previo a ingresar al análisis de la cuestión traída a conocimiento del Tribunal, corresponde determinar si la Federación Argentina de Entidades Empresarias del Autotransporte de Cargas está legitimada para promover la presente acción, pues tal extremo constituye un presupuesto necesario para que exista un caso o controversia que deba ser resuelto por el Tribunal (Fallos: 323:4098), dado que la justicia nacional no procede de oficio y solo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte (artículo 2º de la ley 27).

Cabe recordar la doctrina de esta Corte según la cual la existencia de los requisitos jurisdiccionales es comprobable de oficio, en la medida en que su ausencia o desaparición importa la de juzgar y no puede ser suplida por la conformidad de las partes o su consentimiento por la sentencia (Fallos: 308:1489 y sus citas; 325:2982; 330:5111; 331:2257).

En ese mismo orden de ideas, el Tribunal ha señalado que la ampliación de la legitimación derivada de la reforma constitucional del año 1994 no ha modificado la necesidad de que los tribunales de justicia comprueben la existencia de un “caso”, pues no se admite una acción que persiga el control de la mera legalidad de una disposición. Ello sin perjuicio de resaltar que la configuración de ese “caso” puede variar según la categoría de derecho que se pretenda hacer valer en la demanda (Fallos: 332:111).

7º) Que, al interponer la demanda, y con el objeto de justificar su legitimación, la Federación Argentina de Entidades Empresarias del Autotransporte de Cargas afirmó que representa “al sector empresarial –a nivel nacional- que realiza servicios de transporte automotor de cargas por cuenta de terceros, siendo sus integrantes cámaras y asociaciones que nuclean a empresas que tienen ese objetivo comercial” (confr. fs. 3/3 vta.). Aclaró que cuenta con personería jurídica obtenida el 12/12/68 y que se encuentra habilitada por su estatuto para asumir la defensa de los intereses de las entidades adheridas. Finalmente, afirmó que la pretensión de autos es en defensa de “derechos homogéneos”, de acuerdo con lo establecido por esta Corte en la causa “Halabi, Ernesto c/ PEN ley 25.873 y decreto 1563/04 s/ amparo”.

8º) Que el estatuto de la actora tiene entre sus “objetivos fundamentales”: “Representar al conjunto de las Entidades Empresarias adheridas” (art. 3º, inc. b); “Adoptar todas las medidas que se estimen convenientes u oportunas para la intensificación del autotransporte de cargas y la defensa de los vastos intereses comprendidos en el sistema, con el fin de favorecer la economía general del país al dotarla de los medios eficientes para el desarrollo orgánico de todas sus regiones” (inc. f) y “Efectuar todas las gestiones, trámites y demás diligencias que se consideren de interés general[…], con el fin de cumplir el propósito que inspira el agrupamiento de los empresarios en todos los órdenes de la actividad” (inc. h).

9º) Que de la lectura del mencionado instrumento y de las atribuciones que de él emergen, no puede concluirse la legitimación procesal de la actora para promover la presente demanda. Ello es así ya que, por más amplia que resulte la interpretación que se atribuya a dicho estatuto, de la generalidad y vaguedad de los términos allí utilizados no puede extraerse que la Federación Argentina de Entidades Empresarias del Autotransporte de Cargas pueda estar en juicio en defensa de los intereses de sus asociados, que vale la pena recordarlo, son cámaras y asociaciones que nuclean a empresas de transporte automotor de cargas.

Por ello, menos aún puede argumentarse que dicho instrumento habilite a la Federación a accionar judicialmente en representación de los intereses individuales de quienes, en definitiva, se verían directamente afectadas por las normas impugnadas en autos, esto es, cada una de las empresas de transporte automotor de gran porte, incluidas en las categorías 5, 6 y 7, que circulan por los accesos viales a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y que deben abonar el valor adicional fijado por la autoridad administrativa (confr. Resoluciones 4/2014 del Ministerio del Interior y Transporte y 161/2014 de la Dirección Nacional de Vialidad).

10) Que, por otro lado, la pretensión de accionar en defensa de los intereses patrimoniales de las empresas dedicadas al transporte de cargas afectadas por las resoluciones administrativas cuestionadas, también impondría a la federación actora acreditar el cumplimiento de los restantes recaudos fijados por esta Corte en materia de derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos (Fallos: 332:111, “Halabi”; 336:1236, “Padec” y Reglamento de actuación en procesos colectivos, aprobado por la acordada 12/2016).

11) Que, en este orden de ideas, cabe recordar que en el mencionado antecedente el Tribunal admitió que los derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos se encuentran contemplados en el segundo párrafo del artículo 43 de la Constitución Nacional y pueden ser objeto de tutela en el marco de acciones colectivas. Ello, en la medida en que, quien persiga su protección, demuestre: la existencia de un hecho único susceptible de ocasionar una lesión a una pluralidad de sujetos; que la pretensión esté concentrada en los “efectos comunes” para toda la clase involucrada; y que de no reconocerse legitimación procesal podría comprometerse seriamente el acceso a la justicia de los integrantes del colectivo cuya representación se pretende asumir. Dicho criterio, ha sido reafirmado en distintos fallos dictados por esta Corte con posterioridad a esta decisión (confr. “Padec”, Fallos: 336:1236; “Unión de Usuarios y Consumidores”, Fallos: 337:196; “Consumidores Financieros Asoc. Civil para su defensa”, Fallos: 337:753; “Centro de Estudios para la Promoción de la Igualdad y la Solidaridad”, Fallos: 339:1077; entre otros).

12) Que también ha sostenido esta Corte que para la admisión formal de toda acción colectiva se requiere la precisa identificación del grupo o colectivo afectado (Fallos: 332:111, considerando 20), pues resulta razonable exigir a quienes pretenden iniciar procesos colectivos una definición cierta, objetiva y fácilmente comprobable de la clase, lo cual exige caracterizar suficientemente a sus integrantes de forma tal que resulte posible a los tribunales corroborar, en la etapa inicial del proceso, tanto la existencia de un colectivo relevante como determinar quiénes son sus miembros (Fallos: 338:40 y 1492).

13) Que, respecto de este último recaudo es preciso señalar que los vagos términos de la demanda en examen ponen al magistrado en la inadmisible e imposible situación de tener que escrutar el universo de cámaras y asociaciones que nuclean a las empresas de autotransporte de cargas y, sin contar con los mínimos elementos necesarios, constatar si en su seno existe un grupo relevante respecto del cual, en atención a los servicios y viajes realizados, se verifican los recaudos que, conforme a la jurisprudencia de esta Corte, habilitan la procedencia de la acción colectiva (“Asociación Protección Consumidores del Mercado Común del Sur”, cit. Fallos: 338:40, considerando 10, segundo párrafo).

14) Que la incertidumbre que genera ese defecto de la demanda impide corroborar en forma adecuada si el interés individual considerado aisladamente no justifica la promoción de una acción. Máxime cuando en el propio escrito de inicio se señala –con poca precisión- que las afectadas por las resoluciones serían empresas de transporte automotor de carga (fs. 3 vta.) respecto de las cuales, en principio, no es posible suponer que verían afectado su derecho de acceso a la justicia si la cuestión aquí examinada no es llevada ante un tribunal de justicia por la federación actora en el marco de una acción colectiva.

15) Que, por las razones expresadas, corresponde concluir que en el sub examine tampoco se encuentran cumplidos los recaudos para hacer viable una acción colectiva en los términos de la doctrina sentada por esta Corte.

Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, se desestima el recurso extraordinario y se rechaza la demanda (artículo 16, segunda parte, de la ley 48). Con costas a la actora en todas las instancias (artículo 279 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.

Voto de los señores ministros doctores don Juan Carlos Maqueda y don Ricardo Luis Lorenzetti

Considerando:

Que los infrascriptos concuerdan con los considerandos 1º a 9º del voto que encabeza este pronunciamiento, que dan íntegramente por reproducidos por razones de brevedad.

10) Que, sin perjuicio de lo hasta aquí señalado, y atento a que la Federación actora deslizó en su demanda que su actuación sería en defensa de “derechos homogéneos” (confr. fs. 3 vta.) corresponde también examinar la pretensión deducida a la luz del criterio plasmado en el conocido precedente “Halabi” en materia de derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos (Fallos: 332:111).

B., M. J. y otros c. GCBA s/ empleo público (no cesantía ni exoneración) s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado – recurso de hecho.

Dictamen de la Procuradora Fiscal ante la Corte:

I. Ante todo, he de señalar que el recurso de hecho (fs. 140/145 de la queja) no cumple en debida forma con la exigencia del art. 1º de la acordada 4/07 en lo que se refiere al límite de renglones por página.

Sin embargo, considero que el cumplimiento de los requisitos formales a los que se refiere la citada acordada, corresponde que sean examinados, en definitiva, por esa Corte, en atención a que se vinculan con el dictado del citado reglamento.

Por ende, frente a la eventualidad de que el Tribunal estime que el defecto apuntado no resulta esencial ni importa un obstáculo insalvable para la tramitación de la queja, ingresaré al análisis del recurso.

II. A fs. 227/231 vta. del expte. 46399/0, la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (sala 11) revocó la sentencia de grado que: a) declaró el carácter remunerativo y no bonificable del FO.NA.IN.DO (Fondo Nacional de Incentivo Docente); b) condenó al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos (GCBA) a que abone las diferencias salariales que correspondieren y c) ordenó comunicar el fallo a la Administración Federal de Ingresos Públicos por el reclamo de pago de aportes y contribuciones patronales.

Para revertir el fallo de primera instancia, el tribunal –por mayoría– sostuvo que el demandado –GCBA– no resultaba ser el titular de la relación jurídica sustancial objeto de autos, toda vez que el suplemento fue creado por el Estado Nacional, financiado con fondos nacionales, delimitado en cuanto a sus alcances y formas de pago por organismos ajenos al estado local y porque la Ciudad es un mero distribuidor del incentivo; máxime, además, según expresó, cuando el Estado Nacional no había sido demandado en este pleito.

A fs. 236/269 del expte. 46399/0, la parte actora deduce recurso de inconstitucionalidad. Sostiene que la sentencia de la cámara es arbitraria por violación de la garantía constitucional de igualdad ante la ley y del principio de defensa en juicio.

Entiende que el tribunal se expidió sobre un tema no debatido en autos, como lo es la falta de legitimación pasiva del GCBA, tanto es así que –arguye– ella no fue opuesta como excepción por la demandada ni se permitió a la actora desarrollar una estrategia defensiva al respecto.

Asimismo, sostiene que existen antecedentes jurisprudenciales de la misma cámara con una conclusión diferente de la expuesta en autos, pese a tratarse de la misma situación y del mismo hecho generador del reclamo lo que, a su criterio, genera sentencias contradictorias ante hechos idénticos y una desigualdad entre docentes en la satisfacción de iguales reclamos.

Por otro lado, dice que la forma de liquidarse el incentivo docente es contraria al ordenamiento legal vigente y a los principios del derecho laboral, y que en cuanto existe, en el ámbito de la Ciudad, un Estatuto Docente y una ley de relaciones laborales en la Administración Pública, no hay dudas sobre la legitimación del GCBA en su carácter de empleador de los actores y del carácter remunerativo y bonificable del suplemento que debe integrar el sueldo docente.

La declaración de inadmisibilidad del recurso de inconstitucionalidad presentado por los actores (fs. 285/286 del expte. 46399/0) motivó la presentación en queja por recurso denegado que obra a fs. 92/96 del expte. 13181 del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

En esa queja, la actora reitera los agravios hasta ahora sostenidos en el proceso –violación del derecho de defensa, de la igualdad ante la ley, del principio de congruencia y la arbitrariedad del fallo– sosteniendo que el quid de la cuestión es que el GCBA liquida incorrectamente el suplemento en cuestión.

A fs. 107/115 (expte. TSJ mencionado en último término), el Tribunal Superior de Justicia resolvió –por mayoría– rechazar la queja interpuesta contra la denegación del recurso de inconstitucionalidad –por remisión a la sentencia en autos “Perroni, Mariana Marcela y otros s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: Perroni, Mariana Marcela y otros c/ GCBA s/ empleo público (no cesantía ni exoneración)”– al entender que la actora no logró demostrar la configuración de una cuestión constitucional que habilitara la instancia de excepción.

III. Disconforme, la actora interpone recurso extraordinario federal (fs. 119/137 expte. ídem), el que denegado –por mayoría– a fs. 149/151, motivó la queja de autos.

Reitera su agravio de “arbitrariedad sorpresiva”, y aduce que no es cierto que el GCBA sea un distribuidor de los fondos de incentivo docente, para lo que trae a colación la cita y el texto de varios decretos locales por los cuales el GCBA se compromete a anticipar –de su propio presupuesto– la asignación para el efectivo pago del suplemento FO.NA.IN.DO.

Insiste con: a) los defectos de fundamentación normativa de la sentencia, en tanto no tuvo en cuenta las normas laborales ni el principio in dubio pro operario, b) el carácter remunerativo y bonificable que debería atribuirse al suplemento en cuestión y c) la contradicción con antecedentes idénticos de primera y segunda instancia del fuero interviniente.

IV. Ante todo, cabe recordar que, como ha dicho V.E., si bien, en principio, la procedencia o improcedencia de los recursos locales no es materia susceptible de revisión por la vía prevista en el art. 14 de la ley 48, en virtud del carácter fáctico y procesal de las cuestiones que suscita, cabe hacer excepción de tal premisa cuando la solución adoptada redunda en menoscabo del derecho de defensa del recurrente, en tanto frustra una vía apta para obtener el reconocimiento del derecho invocado y cuando lo decidido revela un exceso ritual manifiesto, incompatible con el ejercicio del derecho de defensa en juicio (Fallos: 324:2456 y 2554, entre otros) y omite ponderar argumentos conducentes para una adecuada solución del litigio (Fallos: 304:1397; 316:2477).

En este sentido, dijo V.E. que la doctrina de la arbitrariedad no se propone convertir al Tribunal en una tercera instancia, ni corregir fallos que se reputen equivocados, sino que sólo tiende a resguardar casos excepcionales –como ocurre en el sub examine– en los que deficiencias lógicas del razonamiento o una total ausencia de fundamento normativo, impiden sostener que la decisión es una sentencia fundada en ley (Fallos: 311:786).

Por otra parte, cabe atribuir a la sentencia carácter de definitiva por causar un agravio de insusceptible reparación posterior, ya que lo cuestionado es la falta de legitimación pasiva de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en autos y lo decidido sella definitivamente la cuestión sin posibilidad de que pueda ser planteada en adelante (conf. args. Fallos 324:2184), pues deja firme una decisión por la que se imposibilita que los actores puedan plantear, en adelante, su pretensión frente a aquella parte.

V. Sentado ello, a mi entender, asiste razón a la recurrente al sostener que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es titular de la relación jurídica sustancial que se debate en el proceso, aun cuando pueda no ser la única parte que deba intervenir en el proceso como demandada o tercero.

Ello se deriva de que del entramado normativo por el que se instaura el fondo docente en cuestión se deriva una serie de obligaciones atribuidas tanto al GCBA como al Estado Nacional, lo que torna inadmisible que se excluya al primero de la litis.

En lo que aquí interesa, la ley 25.053 (Fondo Nacional de Incentivo Docente) establece que las autoridades de la Ciudad de Buenos Aires deberán presentar a la cartera educativa nacional las plantas docentes que cumplen con las condiciones determinadas en las normas como para ser destinatarias del incentivo de marras, sobre cuya base se realizarán las transferencias de los recursos a la jurisdicción (art. 16). Asimismo, determina que las autoridades del gobierno de la Ciudad Autónoma liquidarán y abonarán a cada docente identificado en la planta aprobada, el importe pertinente discriminado bajo el rubro FONAINDO con los recibos de sueldo correspondientes (art. 17).

Por decreto nacional 878/99 se aprobó la reglamentación parcial de la ley, estableciéndose que “a fin de la distribución y transferencia de los fondos recaudados, se suscribirán actas complementarias entre la autoridad de aplicación y cada una de las jurisdicciones, fijándose las obligaciones que asume cada parte estipulando el plazo y forma de cumplimiento de cada una de ellas. Para ello, cada Provincia y la Ciudad de Buenos Aires deberán: a) remitir al Ministerio de Cultura y Educación las plantas docentes de todas las escuelas de gestión pública y de gestión privada subvencionadas, conforme a los criterios fijados entre el Consejo Federal de Cultura y Educación y los gremios docentes con representación nacional; b) incorporar los desembolsos de fondos en las respectivas leyes de presupuesto…” (la cursiva no es original).

En igual orden, el art. 13 de la mencionada ley estipuló que los criterios para definir la asignación a los distintos cargos serían acordados entre el Consejo Federal de Cultura y Educación y las organizaciones gremiales docentes con personería gremial. A raíz de ello, se aprobó la resolución 102/99 CFCyE, en cuyo anexo “Criterios de distribución” (aprobado por el art. 1º), se determinó que “cada Provincia y la ciudad de Buenos Aires presentarán una preliquidación con carácter de Declaración Jurada sobre la base de las plantas docentes que cumplan las condiciones de la Ley y la reglamentación vigentes” (la cursiva es agregada) y que “determinada la procedencia de la preliquidación se formalizarán las actas complementarias y se transferirán los recursos”.

Por su parte, por medio de sendos decretos locales –548/01, 620/02, 2123/03, 742/04, entre otros– se ratificaron las respectivas actas complementarias entre la cartera ministerial nacional y el GCBA. En ellos, la Ciudad afirmó haber presentado “… la preliquidación establecida en el punto 14 del anexo de la resolución 102/99 y su modificatoria 122/99 del Consejo Federal de Cultura y Educación … manifestando su representante con carácter de declaración jurada que la misma se ajusta en un todo a las pautas y criterios aprobados por la citada resolución” (v. gr. cláusula primera anexo decreto 620/GCABA/2002). A ello se agrega que los actores sustentaron su pretensión en que debía cumplirse con lo dispuesto en la ley local 1528.

Por lo expuesto, la sentencia resulta arbitraria porque, sin considerar en su totalidad el régimen normativo del fondo docente en cuestión, cercenó en forma definitiva la posibilidad de que los actores demanden al GCBA, a quien aquél atribuye deberes específicos, y tampoco tuvo en cuenta que los jueces de la causa tenían facultades para integrar la litis con el Estado Nacional, de modo de garantizar debidamente el derecho de defensa de las partes y el dictado de una sentencia útil.

Lo expuesto aquí se limita al examen de la falta de legitimación del GCBA, sobre la base de la cual se resolvió el juicio y dio lugar posteriormente al rechazo del recurso local mediante la sentencia aquí apelada, pero no implica pronunciamiento alguno sobre el fondo de la cuestión.

Ello así, estimo que cabe descalificar el fallo apelado de acuerdo con la reiterada doctrina del Tribunal en materia de arbitrariedad.

VI. Por lo expuesto, opino que corresponde admitir la queja, hacer lugar al recurso extraordinario con el alcance indicado precedentemente, dejar sin efecto la sentencia y remitir las actuaciones al tribunal de origen a fin de que dicte una nueva ajustada a derecho. Buenos Aires, 19 de junio de 2018. – Laura M. Monti.

Buenos Aires, 18 de junio de 2020

Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por los actores en la causa B., M. J. y otros s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: B., M. J. y otros c/ GCBA s/ empleo público (no cesantía ni exoneración)”, para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

1º) Que siete docentes, en actividad y retirados, demandaron al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a fin de que liquidara correctamente la asignación especial creada por la ley nacional 25.053, financiada con el denominado “Fondo Nacional de Incentivo Docente” (FO.NA.IN.DO). Relataron que en el artículo 13 de la mencionada ley se había previsto expresamente el carácter remunerativo de la asignación pero que, pese a ello, la demandada la había liquidado y abonado como no remunerativa ni bonificable, en un rubro separado del salario básico. Sobre esa base, reclamaron que la suma se incorporara al salario básico, que se les pagaran las diferencias salariales correspondientes y que se realizaran los aportes de la seguridad social que habían sido omitidos.

2º) Que, al revocar la sentencia de primera instancia que había hecho lugar parcialmente a la pretensión, la Sala II de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires rechazó la demanda.

Fundó su decisión en la falta de legitimación pasiva del Gobierno de la Ciudad. A tales efectos sostuvo que “al debatirse en autos la naturaleza de un suplemento creado por el Estado Federal (…) financiado con fondos nacionales (…) delimitado en cuanto a sus alcances y forma de pago por organismos ajenos al Estado local (conf. arts. 13, 14, 18, entre otros, de la ley Nº 25.053, y resoluciones Nº 102/CFCyE/99 y Nº 122/CFCyE/99), así como que el Estado Nacional habría reconocido expresamente el límite de la labor de la ciudad de Buenos Aires en el pago del suplemento FO.NA.IN.DO. a una actuación de ‘distribuidor’ de los fondos (v. anexos de los decretos Nº 548/01, Nº 620/02, Nº 742/04, entre otros), no puede sino concluirse en que el aquí demandado no resulta ser el titular de la relación jurídica sustancial objeto de autos” (fs. 43).

3º) Que los actores impugnaron la sentencia mediante un recurso de inconstitucionalidad local, que fue denegado y motivó una queja ante el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Esa presentación directa también fue rechazada, por considerar el a quo que no se había demostrado un supuesto de arbitrariedad que habilitara la vía extraordinaria intentada.

Contra esa decisión, los actores dedujeron un recurso extraordinario federal, cuya denegación dio origen a la queja en examen.

4º) Que el recurso extraordinario es formalmente admisible pues, si bien las resoluciones por las cuales los superiores tribunales provinciales deciden acerca de la procedencia de los recursos extraordinarios de carácter local no son, en principio, revisables en la instancia del art. 14 de la ley 48 y la tacha de arbitrariedad a su respecto es sumamente restrictiva, tal criterio admite excepción cuando –como en este caso– la sentencia impugnada frustra la vía utilizada por el justiciable sin fundamentación idónea suficiente, y ello se traduce en una violación de la garantía del debido proceso consagrada en el art. 18 de la Constitución Nacional (Fallos 311:1446; 320:2089; 339:1453; entre muchos otros).

Por otra parte, la decisión apelada causa a los actores un agravio de imposible reparación ulterior, ya que sella negativamente la cuestión relativa a la legitimación pasiva del Gobierno de la Ciudad en forma definitiva, impidiendo que puedan plantear, en adelante, su pretensión frente a aquella parte (Fallos: 308:1832; 312:2134; 324:2184 y causa CSJ 3283/2002 (38-M)/CS1 “Municipalidad de San Isidro c/ Provincia de Buenos Aires”, fallada el 22 de mayo de 2007).

5º) Que, como primer punto, corresponde mencionar que la trascendencia de las cuestiones debatidas justifica hacer uso de la excepción prevista en el artículo 11 de la acordada 4/2007 y sortear las inobservancias formales en que han incurrido los presentantes en su recurso.

6º) Que, sentado lo expuesto, cabe recordar que la falta de legitimación se configura cuando una de las partes no es la titular de la relación jurídica sustancial en que se sustenta la pretensión, con prescindencia de la fundabilidad de esta (Fallos: 310:2943; 312:2138; 317:1615; 318:1323; 322:2525; 330:4811; entre otros).

Para determinar si se configura tal extremo resulta necesario indagar si existe un vínculo entre el sujeto que alega y pretende titularizar el derecho y aquel frente a quien intenta hacerlo –que es el sujeto pasivo–; así como también si lo que se discute en el pleito gira en torno a los derechos y obligaciones emergentes de ese vínculo y, en particular, a la obligación que el supuesto titular del derecho invocado intenta hacer cumplir al demandado.

Solo cuando ello ocurre, es posible afirmar que las partes tienen un interés claro y directo en el resultado del pleito, pues lo que allí se resuelva los beneficiará o perjudicará, en forma personal y concreta. De este modo, se corrobora la existencia de un “caso”, “causa” o “controversia” en los términos del art. 116 de la Constitución Nacional que habilita la intervención de los tribunales de justicia (Fallos: 313:144 y 1681; 315:2316; 316:604; 330:4804 y 340:151, entre muchos otros).

7º) Que, a la luz de lo expuesto, es posible concluir que el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires fue correctamente demandado.

En efecto, la pretensión de los actores se funda en la existencia de un régimen jurídico que instituye a los docentes como beneficiarios de una asignación especial para sus salarios, y al Gobierno de la Ciudad demandado como responsable de la liquidación y pago de tal asignación. Y lo debatido en el pleito versa, precisamente, sobre los alcances de los derechos y obligaciones de las partes en el marco de esa relación.

Tal circunstancia surge, con meridiana claridad, del art. 17 de la ley 25.053, que establece que “el gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires liquidará y abonará a cada docente que reúna las condiciones determinadas por el artículo 13, el importe pertinente discriminado bajo el rubro –Fondo Nacional de Incentivo Docente– con los recibos de sueldo correspondientes y mientras esté vigente el impuesto que se crea”.

También resulta relevante mencionar, en este punto, lo dispuesto por el decreto nacional 878/99 que, al reglamentar el art. 13 de la ley citada, estableció que “a fin de la distribución y transferencia de los fondos recaudados, se suscribirán Actas Complementarias entre la autoridad de aplicación y cada una de las jurisdicciones, fijándose las obligaciones que asume cada parte estipulando el plazo y forma de cumplimiento de cada una de ellas. Para ello, cada Provincia y la Ciudad de Buenos Aires deberán: a) remitir al Ministerio de Cultura y Educación las plantas docentes de todas las escuelas de gestión pública y de gestión privada subvencionadas, conforme a los criterios fijados entre el Consejo Federal de Cultura y Educación y los gremios docentes con representación nacional; b) incorporar los desembolsos de fondos en las respectivas leyes de presupuesto”.

En tales condiciones, y tal como lo reflejan las normas transcriptas, el rol del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires excede el de un mero “distribuidor del incentivo” que le asignaran las instancias jurisdiccionales locales.

Más aún, así lo asumió la propia demandada, al dictar distintas resoluciones en las que estableció el modo concreto en que debía liquidarse la asignación y dispuso, expresamente, que ella “no estará sujeta a aportes y contribuciones que recaen en el básico salarial, ni se calculará para el Sueldo Anual Complementario” (ver resoluciones nº 1024/99 de la Secretaría de Educación y nº 1169/99 de las Secretarías de Educación, Salud, Promoción Social, Cultura, Hacienda y Finanzas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires).

A lo dicho se puede agregar, todavía, que en la demanda se reclamó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires el incumplimiento de una norma de exclusiva naturaleza local –la ley 1528 de “Dignidad del Salario Docente”– que había dispuesto, en lo que aquí interesa, que “los conceptos que perciben los docentes dependientes de la Secretaría de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que en los recibos de haberes conforman adicionales no remunerativos serán incorporadas al sueldo básico rubro 001, eliminándose así la actual naturaleza no remunerativa”.

8º) Que, en tales condiciones, la sentencia apelada resulta descalificable sobre la base de la doctrina de la arbitrariedad. Ello es así porque no dio adecuado tratamiento a los planteos serios y conducentes de los recurrentes que demostraban que el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires no era un simple intermediario que se limitaba a trasladar a los sueldos de sus docentes los fondos que le giraba el Estado Nacional sino que era el responsable de realizar la liquidación de los importes correspondientes al rubro en cuestión y quien, en ejercicio de esa competencia, fijó el criterio que agravió a los demandantes en su calidad de beneficiarios de la asignación y los llevó a iniciar este pleito.

De manera que, al decidir como lo hizo, el a quo cercenó, en forma definitiva y sin fundamentación idónea, la posibilidad de los actores de demandar al sujeto que, en caso de prosperar su pretensión, sería el legitimado para satisfacerla, afectando gravemente su derecho de defensa en juicio.

9º) Que, finalmente, conviene dejar en claro que lo hasta aquí expuesto se limita a definir la cuestión de la legitimación del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires para ser demandado en esta causa, pero no implica pronunciamiento alguno sobre el fondo del asunto.

Que el juez Lorenzetti suscribe la presente en la localidad de Rafaela, Provincia de Santa Fe, y el juez Rosatti lo hace en la localidad de Santa Fe, provincia homónima, en virtud de las medidas de aislamiento social preventivas dispuestas por las autoridades nacionales.

Por ello, en atención al estado de las presentes actuaciones se resuelve:

1) Habilitar días y horas inhábiles del día de la fecha exclusivamente a los fines del dictado de la presente sentencia.

2) Hacer lugar a la queja, declarar procedente el recurso extraordinario y revocar la sentencia apelada, de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte nueva sentencia con arreglo al presente.

Agréguese la queja a los autos principales. Notifíquese y, oportunamente, remítase. – Elena I. Highton de Nolasco. – Carlos F. Rosenkrantz (por su voto). – Ricardo L. Lorenzetti. – Horacio Rosatti. – Juan C. Maqueda.

Voto del señor presidente doctor don Carlos Fernando Rosenkrantz

Considerando:

Que esta Corte comparte las consideraciones del dictamen de la señora Procuradora Fiscal, a cuyos términos cabe remitir por razones de brevedad.

A lo expuesto en el referido dictamen corresponde agregar que no es óbice para la solución adoptada lo resuelto por este Tribunal en la causa CSJ 600/2016 (52-A)/CS1 “Avanzatti, Emilia Zunilda Alejandra y otros c/ Entre Ríos, Provincia de y otro s/ ordinario”, sentencia del 29 de agosto de 2017. Allí se trató de una demanda de docentes jubilados de la Provincia de Entre Ríos que impugnaban actos administrativos locales en virtud de los cuales la asignación de la ley 25.053 no se computaba a los efectos del pago del haber de retiro. La Corte decidió que no correspondía su competencia originaria pues el Estado Nacional no era parte sustancial en el pleito por el mero hecho de que estuviera en discusión el alcance de la ley 25.053 o que la asignación se hubiera pagado con fondos aportados por gobierno federal. En este caso, en cambio, se trata de un reclamo articulado por docentes en actividad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la discusión está centrada en su legitimación para ser parte demandada en este pleito.

Por ello, en atención estado de las presentes actuaciones se resuelve:

1) Habilitar días y horas inhábiles del día de la fecha exclusivamente a los fines del dictado de la presente sentencia.

Voz: Legitimación Procesal

Usuarios y Consumidores Unidos c. Obra Social de la Unión del Personal Civil de la Nación s/incumplimiento de prestación de obra social/medicina prepaga

Federación Argentina de Entidades Empresarias del Autotransporte de Cargas c. Estado Nacional – Ministerio del Interior – DNV y otro s/ proceso de conocimiento (CAF 8146/2014/CA1-CS1)

B., M. J. y otros c. GCBA s/ empleo público (no cesantía ni exoneración) s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado – recurso de hecho.