Voz: Municipios

Telefónica Móviles Argentina S.A. c. ENACOM – Municipalidad de Luján ? Res. 540/21 ? Dto. 691/24 s/ inc. de medida cautelar

Buenos Aires, fecha de firma electrónica

Y Vistos; Considerando:

I. Que mediante la resolución de fojas 143 (conf. constancias digitales, a las que se aludirá en lo sucesivo), la jueza de la instancia anterior rechazó la medida cautelar de no innovar solicitada, cuyo objeto consistía en que se ordenara a la Municipalidad de Luján que se abstuviera de intimar, reclamar administrativa o judicialmente mediante juicio de apremio o ejecución fiscal la “Tasa por Habilitación de Estructuras Soporte de Antenas e Infraestructuras Relacionadas” por los períodos fiscales 2016 a 2021 hasta tanto se dicte sentencia definitiva en autos, en los términos de los artículos 230 y siguientes del CPCCN.

Asimismo, la accionante solicitó cautelarmente que “… se haga saber a la Municipalidad de Luján que deberá abstenerse de impedir u obstaculizar la normal prestación del servicio de telecomunicaciones que presta Telefónica Móviles Argentina SA con fundamento en la existencia de los importes determinados y discutidos en estas actuaciones” (v. fs. 66/67 del escrito de inicio).

Para así decidir, sostuvo que no se encontraban reunidos los requisitos para la procedencia de la medida cautelar solicitada. En tal sentido, expresó que la parte actora no alcanzaba a demostrar la verosimilitud del derecho que invocaba, al menos con el grado de evidencia que se requería para otorgar la cautela requerida, máxime cuando la presunción de validez que debía reconocerse a los actos de las autoridades constituidas obligaba en los procesos precautorios a una severa apreciación de las circunstancias del caso y de los requisitos ordinariamente exigibles para la admisión de toda medida cautelar.

Por otro lado, sostuvo que el asunto que se traía a conocimiento excedía ostensiblemente el instituto cautelar, en tanto las cuestiones planteadas requerían un estudio más profundo del que aquél autorizaba y demandaban una mayor amplitud de debate y prueba. En consecuencia, rechazó la tutela pretendida.

II. Que disconforme, la accionante apeló a fojas 156 y expresó agravios a fojas 158/176, que fueron replicados mediante las presentaciones de fojas 178/181 y de fojas 183/189.

En su memorial, luego de recordar los antecedentes del caso, se agravió del rechazo de la medida cautelar solicitada, atento a que se encontraban reunidos los requisitos de verosimilitud en el derecho y peligro en la demora. En tal sentido, afirmó que mediante la tasa en cuestión se pretendía gravar el uso y ocupación del espacio público que realizaba Telefónica Móviles Argentina SA para la debida prestación del servicio interjurisdiccional de telecomunicaciones a su cargo, en clara violación al artículo 39 de la ley 19.798 y al artículo 89 de la ley 27.078; y la pacífica jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Asimismo, alegó que la Municipalidad de Luján no había acreditado ni probado la efectiva y concreta prestación de servicios que habilitaran el cobro de la “Tasa por Habilitación de Estructuras Soporte de Antenas e Infraestructuras Relacionadas”.

Por otro lado, argumentó que el peligro en la demora era evidente, atento a que la Municipalidad de Luján había desconocido la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en materia de tasas municipales, como así también puso de resalto que la vía administrativa se encontraba agotada, de modo que podía iniciar el juicio de apremio a los efectos de reclamar judicialmente la tasa aquí cuestionada.

Por consiguiente, atento a que se encontraban reunidos los requisitos de verosimilitud en el derecho y peligro en la demora, solicitó que se revocara la resolución apelada y se concediera la medida cautelar solicitada.

III. Que en este estado de las actuaciones, corresponde examinar la apelación de la parte actora.

III.1. Cabe señalar que en toda medida cautelar la investigación sobre el derecho que se postula se limita a un juicio de probabilidades y verosimilitud. Declarar la certeza de la existencia del derecho es función de la providencia principal; en sede cautelar basta que la existencia del derecho parezca verosímil. El resultado de esta sumaria cognición sobre la existencia del derecho tiene, en todos los casos, valor no de una declaración de certeza sino de hipótesis y solamente cuando se dicte la providencia principal se podrá verificar si la hipótesis corresponde a la realidad (Piero Calamandrei, “Introducción al Estudio Sistemático de las Providencias Cautelares”, Buenos Aires, Librería El Foro, 1996, pág. 77).

Asimismo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado que, a tal efecto, se debe acreditar la existencia de verosimilitud en el derecho invocado y el peligro irreparable en la demora, ya que resulta exigible que se evidencien fehacientemente las razones que justifican resoluciones de esa naturaleza (Fallos: 329:3890).

Por otra parte, también debe considerarse que la finalidad de las medidas cautelares, en general, radica en evitar que se tornen ilusorios los derechos de quien las solicita, ante la eventualidad de que se dicte una sentencia favorable. Es decir, se trata de sortear la posible frustración de los derechos de las partes a fin de que no resulten insustanciales los pronunciamientos que den término al litigio (esta Sala, in re: “Acegame S.A c/ DGA -resol 167/10 [expte. 12042-36/05]-”, del 9/9/2010).

Además, si bien como regla, y en virtud de la presunción de validez de los actos estatales, las medidas cautelares no proceden contra actos administrativos o legislativos, ese principio debe ceder cuando se los impugna sobre bases prima facie verosímiles (Fallos: 250:154; 251:336; 307:1702; 314:695; y 330:1261, 2470 y 4953: 331:2893). En tal sentido, también se ha señalado que, por su naturaleza, las medidas cautelares no exigen de los magistrados el examen de la certeza sobre la existencia del derecho pretendido, sino solo su verosimilitud, y que en esta materia el juicio de verdad se encuentra en oposición a la finalidad del instituto cautelar, que no es otra que atender aquello que no excede del marco de lo hipotético, dentro del cual, asimismo, agota su virtualidad (Fallos: 306:2060).

III.2. Sentado ello, de las constancias agregadas a las actuaciones a fojas 16/47, se desprende que mediante el expediente Nº EX-2021-00084293-MUNILUJAN-DRH#SGPC se inició la fiscalización integral de la firma Telefónica Móviles Argentina SA con motivo de la falta de pago de la “Tasa por Habilitación de Estructuras Soporte de Antenas e Infraestructuras Relacionadas”, tipificada en el Capítulo XXII, artículo 291 y concordantes de la Ordenanza Fiscal vigente.

Frente a ello, el apoderado de la aquí actora presentó descargo en tanto que la pretensión municipal se contraponía a distintas leyes federales que regulaban el servicio público de telecomunicaciones a su cargo. Dicho descargo fue rechazado por la Secretaría de Economía y Finanzas de la Municipalidad de Luján (v. Resolución Nº 540 del 13/12/2021), la cual a su vez desestimó el recurso de revocatoria presentado (v. Resolución Nº 25 de fecha 20/1/2022).

Posteriormente, a través del Decreto Nº DECTO-2024 -691-E-MUNILUJAN-INT, el Intendente Municipal rechazó el recurso jerárquico interpuesto por Telefónica Móviles Argentina SA contra el procedimiento de determinación desplegado por la Dirección de Ingresos Públicos y la Secretaría de Economía y Finanzas, relativo a la “Tasa por Habilitación de Estructuras Soporte de Antenas e Infraestructuras Relacionadas”, cuya valorización alcanzaba la suma de $ 54.233.851,63 (pesos cincuenta y cuatro millones doscientos treinta y tres mil ochocientos cincuenta y uno con sesenta y tres centavos), calculada al día 8 de abril de 2024.

III.3. Así las cosas, es conveniente poner de resalto que la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el precedente de Fallos: 344:2728 se refirió a las condiciones constitucionales para la imposición de tasas municipales. Al respecto, sostuvo que la tasa es una “categoría tributaria derivada del poder de imperio del Estado, con estructura jurídica análoga al impuesto y del cual se diferencia únicamente por el presupuesto de hecho adoptado por la ley, que consiste en el desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado” (cons. 6º). Asimismo, expresó que el cobro de la tasa debe corresponder siempre a la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio relativo a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente (cons. 7º).

Sentado ello, cabe recordar que la actora alegó que la Municipalidad de Luján no había acreditado ni probado la efectiva y concreta prestación de servicios que habilitaran el cobro de la “Tasa por Habilitación de Estructuras Soporte de Antenas e Infraestructuras Relacionadas”. Asimismo, controvirtió la competencia del municipio para cobrar dicha tasa ya que, según afirmó, interfería de modo directo sobre el servicio interjurisdiccional de telecomunicaciones que prestaba Telefónica Móviles Argentina SA.

En tales condiciones, sin perjuicio de la efectiva y concreta prestación de servicios que habilitaran el cobro de la tasa en cuestión, a primera vista y de un examen preliminar de las actuaciones, se advierte que la pretensión de la Municipalidad de Luján aparece, en el estrecho marco de conocimiento del proceso cautelar, en oposición a la competencia específica de la autoridad nacional para fijar las tasas y tarifas de los servicios de telecomunicaciones y de las tecnologías de la información y las comunicaciones (arts. 3º, 4º y 6º de la Ley Nº 19.798 y arts. 3º y 4º de la Ley Nº 27.078).

Asimismo, esta Sala ha dicho que tanto la Ley Nacional de Telecomunicaciones Nº 19.798, como las reglamentaciones dictadas por el ente regulador, en su carácter de autoridad nacional encargada de la aplicación de ese régimen, constituyen normas federales. En este marco, las atribuciones provinciales y municipales, como regla y sin que implique abrir un juicio sobre el fondo del asunto, deben ser ejercidas de un modo que no sea incompatible con lo establecido en el régimen federal que rige en la materia (causas “Nextel Communications Argentina S.R.L c/ ENACOM y otros s/ inc. de medida cautelar”, Nº 47.858/2016, del 26 de diciembre de 2017; y “Telefónica Móviles Argentina S.A c/ Municipalidad de Vicente López y otros/ inc. de medida cautelar”, Nº 56509/2017, del 7 de septiembre de 2018).

Además, el cobro de la tasa pretendida por el municipio demandado incidiría en las condiciones económicas y materiales establecidas por la autoridad nacional para la prestación del servicio de telecomunicaciones, en razón de su importe, lo que evidencia una probabilidad cierta de que se configure un supuesto de interferencia en una atribución de carácter federal (conf. Sala IV en las actuaciones “Telecom Argentina S.A c/ ENACOM y otros/ inc. de medida cautelar”, expediente Nº 1105/2021, resolución del 19 de abril de 2022, y sus citas).

En relación con el peligro en la demora, se observa que en el caso concurren elementos objetivos que permiten anticipar ciertos efectos de la decisión definitiva a fin de prevenir un daño que podría derivar de su retardo. Ello así, en la medida en que la Municipalidad de Luján liquidó una deuda en cabeza de la aquí accionante y rechazó los recursos administrativos interpuestos, lo cual hace posible prever que se iniciarán a su respecto acciones tendientes a su cobro compulsivo; y que ese cobro incide directamente sobre los importes destinados a la prestación de un servicio sujeto a jurisdicción federal, según lo previsto en los artículos 3º y 4º de la Ley Nº 27.078 (en igual sentido, esta Sala en las actuaciones “Telefónica Móviles Argentina S.A c/ EN-ENACOM y otros/ proceso de conocimiento”, expediente Nº 80579/2018, resolución del 10 de noviembre de 2021).

En consecuencia, cabe concluir que en la causa se encuentran acreditados los presupuestos exigidos por el artículo 230 del CPCCN para el otorgamiento de la medida cautelar solicitada. Sin perjuicio de ello, se debe señalar que, debido a su índole previsional, las resoluciones que conceden o deniegan medidas cautelares no causan estado, es decir, son susceptibles de modificaciones en la medida en que con posterioridad varíen las circunstancias de hecho o de derecho tenidas en cuenta para decretarlas (esta Sala, en la causa “Zarzur, Miguel Ángel c/ EN- Mº Hacienda- AFIP s/ proceso de conocimiento”, expediente Nº 4303/2021, del 10 de mayo de 2021).

Por lo demás, la accionante no acreditó que la Municipalidad de Luján le haya denegado habilitaciones o permisos necesarios para la prestación del servicio de telecomunicaciones como consecuencia del importe determinado en concepto de “Tasa por Habilitación de Estructuras Soporte de Antenas e Infraestructuras Relacionadas”. Por consiguiente, este aspecto del recurso de apelación no resulta atendible.

IV. Que, por las consideraciones vertidas, corresponde hacer lugar parcialmente al recurso de apelación interpuesto y revocar la resolución de fojas 143. En consecuencia, se concede la medida cautelar solicitada y se ordena a la Municipalidad de Luján que se abstenga de reclamar judicial o administrativamente el pago de la “Tasa por Habilitación de Estructuras Soporte de Antenas e Infraestructuras Relacionadas”, calculada hasta el período fiscal 2021. A tal efecto, se fija como contracautela la caución de $5.000.000 (pesos cinco millones), la que deberá ser prestada por la parte actora en la instancia de grado, dejando debida constancia en autos.

Por lo expuesto, el Tribunal resuelve: 1) Hacer lugar parcialmente al recurso de apelación interpuesto y revocar la resolución de fojas 143. 2) Conceder la medida cautelar solicitada y en consecuencia, ordenar a la Municipalidad de Luján que se abstenga de reclamar judicial o administrativamente el pago de la “Tasa por Habilitación de Estructuras Soporte de Antenas e Infraestructuras Relacionadas”, calculada hasta el período fiscal 2021. 3) Fijar como contracautela la caución de $ 5.000.000 (pesos cinco millones).

Se deja constancia de que no suscribe el doctor Jorge F. Alemany por encontrarse en uso de licencia.

Regístrese, notifíquese y oportunamente, devuélvanse. – Guillermo F. Treacy. – Pablo Gallegos Fedriani (Prosec.: Fernando A. Vázquez).

Municipalidad de San Isidro c. Obispado de San Isidro s/ apremio

Comentado por Jorge Antonio Di Nicco: Obispado, apremio y sentencia de trance y remate.

San Isidro, 21 de Mayo de 2024

Autos y Vistos: para resolver las presentes actuaciones caratuladas “MUNICIPALIDAD DE SAN ISIDRO C/ OBISPADO DE SAN ISIDRO S/ APREMIO” de cuyas constancias,

Resulta: que mediante mandamiento acompañado el 22/04/2024 se intimó de pago al ejecutado con fecha 26/03/2024 al domicilio de la calle Primera Junta 388, localidad y partido de San Isidro, quien contestó la intimación mediante presentación electrónica de fecha 08/04/2024 oponiendo las siguientes defensas: i) excepción de espera documentada e inexistencia de deuda y ii) excepción de prescripción respecto a los periodos anteriores al año 2019 (2018/6A y 2018/6B) conforme art. 278 y ssg. del dec. ley 6769/58.

Corrido el pertinente traslado, es contestado por la ejecutante mediante presentación electrónica de fecha 06/05/2024 solicitando el rechazo de las excepciones opuestas por la ejecutada. Sostiene que el ejecutado no se encuentra exento de la tasa de ABL. Asimismo, sostiene que teniendo en cuenta la fecha de interposición de la ejecución, la totalidad de los periodos reclamados se encuentran dentro de los plazos legales y, por ende, no se encuentran prescriptos.

Considerando:

I. Que la defensa de plazo concedido (art. 9 inc. f de la ley 13.406), en términos generales, se trata de la espera concedida por el acreedor para el pago de la obligación, que torna inexigible la deuda en ejecución y, por lo tanto, inadmisible en la pretensión de apremio (Cám. 1, San Martín, 47587, Reg. sent. 532/03). En este sentido, se establece que la espera debe ser concedida expresamente por acto administrativo.

Que para que proceda la excepción es menester acreditar el cumplimiento de los recaudos que establezca la respectiva norma regulatoria, y las facilidades de pago deben encontrarse concedidas al tiempo de interposición, mediante acto administrativo emanado del organismo de aplicación. (cnfr. Juicio de apremio, Alberto J. Tessone y María Cecilia Mc Intosh. 3a ed. La Plata, 2009, pág. 103).

Que la ley de apremio establece que el plazo debe acreditarse mediante documento. En este sentido, el legislador, simplemente, limita los medios probatorios, e indica que no mediando admisión del hecho por parte del ejecutante, el órgano judicial solo puede formar su convicción a través de documentos. De modo que si el actor admite la existencia de la concesión del plazo, conforme el principio dispositivo, la excepción será fundada; de lo contrario, si el ejecutante niega categóricamente el hecho, la exceptio resultara infundada por inasunción de la carga de la prueba (cnfr. Alberto J. Tessone y María Cecilia Mc Intosh. en ob. cit., pág. 104).

Que, siguiendo esta línea de razonamiento, toda vez que el ejecutado únicamente se circunscribió a la oposición de dicha defensa, mas no a acompañar documentación alguna que pruebe la misma, debe rechazarse la misma (arg. art. 375 del C.P.C.).

II. Que respecto a la defensa de prescripción, el certificado identificado bajo el Nº 287.998 contempla períodos en los cuales ya se encontraba vigente el Código Civil y Comercial de la Nación, por lo cual resulta ser la norma de aplicación (art. 7 CCyCN).

El último párrafo del art. 2532 de dicho cuerpo normativo establece, en relación a la prescripción adquisitiva y liberatoria que las legislaciones locales podrán regular a su respecto en cuanto al plazo de tributos.

Por su parte, el art. 2560 del CCyCN dispone que el plazo de la prescripción es de cinco años, excepto que esté previsto uno diferente en la legislación local.

Se sigue de ello que, con la sanción del nuevo Código, el legislador ha valorado que normar respecto del plazo de prescripción de los tributos provinciales es una cuestión inherente de los ordenamientos locales y no de derecho común.

Considerando que el art. 1 de la ley 12.076, modificatorio del art. 278 de la Ley Orgánica Municipal (Dec. Ley 6769/58) establece que las deudas de los contribuyentes que hubieren incurrido en mora en el pago de impuestos, tasas y cualquier otra especie de contribuciones adeudadas a la Municipalidad, prescriben a los cinco (5) años de la fecha en que debieron pagarse; y asimismo, que el art. 159 del Código Fiscal estipula que el término de prescripción comienza a correr a partir del 1 de enero siguiente al año al cual se refieren las obligaciones fiscales, por lo que, en el caso de autos, los periodos del año 2018 recién serían exigibles a partir del año 2019.

En atención a los fundamentos dados precedentemente, teniendo en cuenta la fecha de interposición de la ejecución (27/09/2023), la cual interrumpe el plazo de prescripción (conf. art. 160 del Código Fiscal), corresponde rechazar el pedido de prescripción de los períodos 2018/6A y 2018/6B contenidos en el certificado de deuda nº 287.998.

Que el deudor ha incurrido en mora, el día siguiente del vencimiento de cada periodo por lo que debe hacerse lugar a la ejecución por el capital reclamado de Pesos ONCE MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL SETECIENTOS SETENTA Y SIETE CON 29/100 ($11.797.777,29), suma a la que se le adicionará, desde la mora (conforme Ordenanza Fiscal) y hasta el efectivo pago, el interés y demás accesorios previstos en la Ordenanza Fiscal Vigente (art. 768 y 771 del CCCN –622 del Cód. Civ.–)(CC0203, Lp 101405 Rsd-306-3 S 11/12/2003) (causas 61.130 r.i. 656/93, 62.534 r.i. 900/93, 63.210 r.i. 160/94, 74.933 r.i. 945/97 de la Sala II; causa VL-108798-2015 de esta Sala III, “Municipalidad de San Isidro c/ Arimex Importadora S.A. s/ Apremio” Expte. SI-26927-2018, Sala III 19/11/2019).

Por ello, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 5 y 18 de la ley 9122 y modif., arts. 540 y 549 del CPCC, fallo: I. Rechazar las excepciones de espera y prescripción; II. mandando llevar adelante la ejecución hasta tanto el deudor OBISPADO DE SAN ISIDRO pague al acreedor MUNICIPALIDAD DE SAN ISIDRO el capital reclamado de Pesos ONCE MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL SETECIENTOS SETENTA Y SIETE CON 29/100 ($11.797.777,29) con más los intereses indicados en el considerando. Costas al ejecutado (art. 556 del CPCC). Difiero la regulación de honorarios para su oportunidad (art. 51 de la ley 14.967). Regístrese. Notifíquese. – María Teresa Petrone.

Municipalidad de Villa Gesell c. Estado Nacional Argentino (PEN) s/amparo ley 16.986

Dictamen de la Procuradora Fiscal ante la Corte:

I. La Cámara Federal de Apelaciones de Mar del Plata, al hacer lugar al recurso de apelación deducido por el Municipio de Villa Gesell, revocó el pronunciamiento de la instancia anterior en cuanto había rechazado la legitimación de la actora y, al mismo tiempo, ordenó al juez de grado dar curso a la presente acción.

Para así decidir, recordó que las actuaciones fueron iniciadas por el intendente de Villa Gesell, en representación del municipio, contra el Estado Nacional con el fin de que se declare la nulidad del decreto de necesidad y urgencia 756/2018.

Explicó que la norma impugnada por el accionante derogó su similar 206/2009, que había creado el “Fondo Federal Solidario”.

El citado mecanismo, añadió, tenía como finalidad financiar obras provinciales y municipales que contribuyeran a mejorar la infraestructura sanitaria, educativa, hospitalaria, de vivienda o vial en ámbitos urbanos o rurales.

Los fondos a ser distribuidos, indicó, se integraban con el treinta por ciento de las sumas que el Estado Nacional efectivamente percibía en concepto de derechos de exportación de soja, en todas sus variedades y sus derivados.

Agregó que el art. 4º del decreto derogado disponía que las Provincias que expresaban su adhesión al sistema y que, en consecuencia, resultaban beneficiarias del fondo, debían establecer un régimen de reparto automático que derive a sus respectivos municipios las sumas correspondientes.

Recordó que el art. 1027 del Código Civil y Comercial de la Nación regula lo referente a las estipulaciones contractuales en beneficio de terceros y sostuvo, por aplicación analógica de ese precepto, que en el caso de autos existe una estipulación a favor de los municipios que ha sido establecida mediante un decreto de necesidad y urgencia y que, en consecuencia, aquéllos poseen el derecho para exigir el cumplimiento de esa disposición.

En definitiva, concluyó, con cita del dictamen emitido por el Fiscal ante esa instancia, que “el Municipio no reclama derechos de terceros, sino por una afectación propia que impacta en sus arcas”, por lo que, a su juicio, cuenta con legitimación suficiente para demandar la nulidad del decreto de necesidad y urgencia 756/2018.

II. Disconforme con tal pronunciamiento, el Estado Nacional dedujo recurso extraordinario.

Sostiene, en primer lugar, que el Estado Nacional creó, modificó y extinguió el mencionado fondo en ejercicio de una potestad propia y exclusiva asignada por la Constitución Nacional al gobierno federal.

En similar sentido, arguye que los derechos de exportación, conforme a lo establecido en el art. 4º de la Constitución Nacional y en el art. 2º, inc. a), de la ley 23.548, constituyen recursos exclusivos de la Nación y, en consecuencia, no son coparticipables.

Indica que el art. 1027 del Código Civil y Comercial, invocado por la alzada, sólo se aplica a los contratos entre particulares, lo cual dista de la situación de autos.

Agrega que la actora en su carácter de municipio carece de legitimación activa (art. 347, inc. 3º, CPCCN), pues no es titular de la relación jurídica sustancial en que funda su demanda y, según su criterio, no existe coincidencia entre ella y las personas jurídicas (en este caso, las provincias que adhirieron al régimen), a las cuales la ley habilita especialmente para pretender o contradecir respecto de la materia sobre la cual versa el proceso.

III. Con arreglo a la jurisprudencia de V.E., se impone examinar los agravios enderezados a cuestionar la legitimación invocada por el actor, toda vez que dilucidar dicha cuestión constituye un presupuesto para que exista un “caso” o “controversia” que deba ser resuelto por el Tribunal (conf. doctrina de Fallos: 339:1223).

El tema, entonces, consiste en determinar si el demandante cuenta con legitimación para instar la actuación del Poder Judicial, tal como pretende en el sub lite y fue reconocido por la cámara o si, por el contrario, carece de dicho atributo, como lo sostiene el apelante.

En este punto es preciso recordar que, como lo viene subrayando la Corte, el control encomendado a la justicia sobre las actividades ejecutiva y legislativa requiere que el requisito de la existencia de un “caso” sea observado rigurosamente, no para eludir cuestiones de repercusión pública sino para la trascendente preservación del principio de división de poderes, al excluir al Poder Judicial de una atribución que, como la de expedirse en forma general sobre la constitucionalidad de las normas emitidas por los otros departamentos de gobierno, no le ha sido reconocida por el art. 116 de la Constitución Nacional (Fallos: 306:1125; 307:2384; 310:2342 y 339:1223).

En ese sentido, toda vez que en el sub lite se cuestiona la decisión de los jueces de la causa que admitieron la legitimación del actor para iniciar este pleito, se impone examinar en primer término tal circunstancia, pues, de faltar ese requisito, estaríamos ante la inexistencia de un “caso”, “causa” o “controversia”, que tornaría imposible la intervención de la justicia (conf. dictámenes del Ministerio Público en los precedentes de Fallos: 324:333 y 326:1007).

Desde antiguo la Corte ha declarado que no compete a los jueces hacer declaraciones generales o abstractas, porque es de la esencia del Poder Judicial decidir colisiones efectivas de derechos (Fallos: 2:253; 24:248; 193:524; 210:897; 215:343 y muchos otros).

En este sentido, la existencia de un “caso” o “causa” presupone la de “parte”, es decir, de quien reclama o se defiende y, por ende, la de quien se beneficia o perjudica con la resolución adoptada al cabo del proceso (Fallos: 331:2287 y sus citas).

Desde esa perspectiva, ha expresado V.E. en Fallos: 322:528, cons. 9º, que, como lo ha destacado acertadamente la jurisprudencia norteamericana, “al decidir sobre la legitimación resulta necesario determinar si hay un nexo lógico entre el status afirmado (por el litigante) y el reclamo que se procura satisfacer”, el cual “resulta esencial para garantizar que (aquél) sea una parte propia y apropiada que puede invocar el poder judicial federal” (‘Flast v. Cohen’, 392 u.s. 83).

Tiene dicho esa Corte que la pauta a la cual es menester atenerse, como principio, a fin de determinar en cada caso la existencia de legitimación procesal –entendida como la aptitud para ser parte de un determinado proceso– está dada por la titularidad, activa o pasiva, de la relación jurídica sustancial controvertida en el pleito (Fallos: 340:1346, entre otros).

IV. Según surge de las constancias de la causa, el actor persigue, mediante la presente acción de amparo, la declaración de nulidad del decreto de necesidad y urgencia 756/18, en cuanto derogó su similar 206/09.

Esta última norma, a su turno, había instaurado un fondo de afectación específica, integrado por el 30% de lo recaudado por el Estado Nacional en concepto de derechos de exportación aplicados sobre la soja –en todas sus variedades y derivados–, denominado “Fondo Federal Solidario” (FOFESO).

El reparto del monto recaudado se efectuaba entre aquellas provincias que hubieren adherido al régimen en cuestión. Así, el art. 3º disponía: “La distribución de esos fondos se efectuará, en forma automática, entre las Provincias que adhieran, a través del Banco de la Nación Argentina, de acuerdo a los porcentajes establecidos en la Ley Nº 23.548 y sus modificatorias. Dicha transferencia será diaria y el Banco de la Nación Argentina no percibirá retribución de ninguna especie por los servicios que preste conforme al presente”.

A su vez, el citado decreto 206/99 establecía, en su art. 4º, que “Las Provincias que expresen su adhesión a esta medida, y que, en consecuencia, resulten beneficiarias del fondo, deberán establecer un régimen de reparto automático que derive a sus municipios las sumas correspondientes, en proporción semejante a lo que les destina de la coparticipación federal de impuestos. Dicha proporcionalidad no podrá nunca significar un reparto inferior al TREINTA POR CIENTO (30%) del total de los fondos que a la Provincia se destinen por su adhesión a esta norma”.

Por lo tanto, aquellas provincias que adherían al sistema debían establecer un régimen de reparto para derivar una porción de los fondos recibidos a sus respectivos municipios.

A partir de los criterios jurisprudenciales desarrollados por V.E. y que han sido reseñados en el acápite anterior, considero que el Municipio de Villa Gesell no ostenta tal imprescindible requisito procesal para perseguir el objetivo reclamado en su demanda.

En efecto, la lectura de las normas citadas deja en evidencia, en mi parecer, que el Municipio de Villa Gesell no resulta titular de relación jurídica alguna con el Estado Nacional, en lo que respecta al fondo instituido por el decreto 206/09.

Es que la legitimación procesal para demandar (o ser demandado) presupone la existencia de una relación jurídica sustancial, es decir, de una relación que vincula a quien dice sufrir un agravio con quien estaría obligado a repararlo. Estas personas son quienes en el pleito han de asumir los roles de parte actora y parte demandada. La relación jurídica preexistente entre las partes es la que abre la posibilidad de que puedan plantear reclamos judiciales de una a otra (Fallos: 345:801, voto del Dr. Rosenkrantz).

A mi modo ver, el hecho de que el municipio demandante hubiere recibido de la provincia de Buenos Aires un porcentaje de los fondos recaudados por el FOFESO, originados en derechos de exportación aplicados sobre la soja (fuente de renta que expresamente ha sido reservada a la Nación), no le otorga legitimación suficiente para solicitar la declaración de inconstitucionalidad del decreto 759/18, pues ello no revela, como indiqué más arriba, la existencia de un vínculo jurídico directo con el accionado.

Por lo expuesto, es claro que el Municipio de Villa Gesell no se encuentra legitimado para plantear la presente acción, ya que no se verifica a su respecto la existencia de “caso” o “causa” en los términos de los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional.

Por último, es menester dejar en claro que la solución que aquí propicio no implica abrir juicio sobre la constitucionalidad o no del decreto 756/18.

V. Opino, por lo tanto, que el recurso extraordinario es formalmente admisible y que corresponde revocar la sentencia apelada en cuanto fue materia de aquél. Buenos Aires, 1 de marzo de 2023. – Laura M. Monti.

Buenos Aires, 13 de febrero de 2025

Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por el Estado Nacional Argentino (PEN) en la causa Municipalidad de Villa Gesell c/ Estado Nacional Argentino (PEN) s/ amparo ley 16.986”, para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

Que esta Corte comparte el dictamen de la señora Procuradora Fiscal, a cuyos fundamentos y conclusiones corresponde remitir por razones de brevedad.

Por ello, se declara admisible la queja, procedente el recurso extraordinario, se revoca la sentencia apelada y se rechaza la demanda (art. 16, segunda parte, de la ley 48). Con costas. Reintégrese el depósito. Notifíquese, devuélvanse los autos principales y, oportunamente, remítase la queja. – Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz. – Ricardo L. Lorenzetti.

L., M. I. c. K., S. M. s/ daños y perjuicios

En Buenos Aires, a los 26 días del mes de diciembre del año dos mil veinticuatro, reunidos los señores jueces de la Sala M de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, Dres. Guillermo Dante González Zurro y María Isabel Benavente, a fin de pronunciarse en el expediente nº 112.960/2009, “L., M. I. c/ K., S. M. s/ daños y perjuicios”, el Dr. González Zurro dijo:

1. Sumario

M. I. L. demandó la indemnización de los daños que dijo haber sufrido como consecuencia del accidente ocurrido el 4/8/2004, cuando al mediodía caminaba por la vereda de la calle Carhué rumbo a la avenida Rivadavia, en el barrio de Liniers. Al llegar a la altura municipal 58 tropezó, trastabilló y cayó por el mal estado de la vereda. Señaló que a dicha altura se encontraban edificando y construyendo un garaje, y que en atención al ir y venir de las carretillas con escombros y materiales de la construcción, se produjo el deterioro de la vereda. Agregó que la construcción se encontraba habilitada por el GCBA según el cartel allí ubicado, pero que, sin embargo, la vereda no contaba con las señalizaciones reglamentarias, lo que imposibilitó apreciar las deformaciones y roturas.

Como consecuencia de la caída quedó imposibilitada de moverse, por lo que fue socorrida por un patrullero de la comisaría 44, quien llamó a la ambulancia del SAME y procedieron a derivarla al Hospital Santojanni, donde le diagnosticaron quebradura y desprendimiento de cadera.

Demandó a S. M. K. por ser el dueño del inmueble de la calle Carhue …, y a J. J. T., por ser el arquitecto proyectista director de la obra.

S. M. K. opuso excepción de prescripción, la que fue rechazada por este tribunal, en su anterior composición, el 27/9/2017.

En subsidio, contestó la demanda. Negó los hechos relatados por la actora. Señaló que el trámite ante el GCBA para el comienzo de la obra data de fecha posterior a la supuesta caída, por lo que jamás puede reclamar por vicios en la vereda producidas por una obra, cuando la misma no existía.

Agregó que la obra lo es de la puerta del garaje para dentro, y no en la vereda, y que la misma estaba así por el mantenimiento del GCBA y por la existencia de un árbol, el cual la actora conocía.

El codemandado J. J. T. fue declarado rebelde el 22/9/2015.

La sentencia del 28/9/2022 hizo lugar a la demanda, por lo que condenó a S. M. K. y a J. J. T. a pagar a M. I. L. la suma de $1.000.000, más intereses y costas.

Este pronunciamiento fue apelado tanto por la actora como por el codemandado K.

Luego, el 5/2/24, se presentó J. J. T. y planteó la nulidad de la notificación de la demanda. Este planteo fue admitido (ver aquí y aquí), por lo que la actora desistió finalmente de la acción y del derecho con relación a este codemandado.

En sus agravios, la actora cuestionó la suma reconocida en la sentencia en forma conjunta por el daño físico, psíquico y daño moral, y los intereses allí dispuestos. Estos agravios fueron replicados por el demandado.

Este último, a su vez, criticó que no se haya tenido en cuenta los plazos transcurridos durante el presente proceso, la responsabilidad decidida y la procedencia del daño moral. La demandante contestó estas quejas.

2. Agravio del demandado sobre la prescripción de la acción

El tema materia del primer punto de agravio del demandado K. ya ha sido resuelto por esta Cámara en fecha 27/9/2017 (pp. 262/263). Consecuentemente, no cabe más que desestimar este agravio, lo que así propongo al Acuerdo.

3. Responsabilidad

3.1. La sentencia

El juez de grado se refirió a los efectos que causa la rebeldía del por entonces codemandado T. Señaló que más allá de esto, corresponde analizar si se ha acreditado la versión del hecho invocada en la demanda, es decir, el lugar donde se produjo la caída y el estado de la vereda.

A tal fin analizó las declaraciones de las testigos ofrecidas por M. L.: S. y D. Indicó que si bien el demandado cuestionó ambas declaraciones en sus alegatos, las dudas allí expuestas debieron ser despejadas mediante la formulación de repreguntas, pero el demandado no compareció a las audiencias.

Con tales testimonios, el juez consideró acreditada la caída de la actora en el lugar indicado en la demanda. También entendió probado el riesgo o vicio de la vereda del inmueble de la propiedad del demandado, a raíz de las declaraciones y de las fotografías acompañadas y reconocidas por las testigos.

Señaló que todo esto se complementa con la confesión ficta del codemandado rebelde T. y por la falta de presentación de este demandado en el proceso, lo que implica que su silencio crea una presunción en su contra.

Agregó que el hecho de la caída de la actora en el lugar y la fecha indicadas también quedó demostrado por la intervención del SAME y la atención recibida en el Hospital Santojanni el mismo día por haber sufrido una caída desde su altura en vía pública, con diagnóstico de fractura de cuello femoral.

Resaltó que K. reconoció el mal estado de la vereda al contestar la acción, si bien atribuyó tal situación a la falta de mantenimiento del GCBA y a la existencia de un árbol. Destacó que bien pudo haber traído a juicio al GCBA, citándolo como tercero, si entendía que era responsable del accidente. Además –continuó– el demandado reconoció la existencia de una obra en el inmueble, más allá de haber invocado que ésta se habría iniciado unos días después del hecho y que se realizaba en el interior del garaje y no en la vereda, circunstancias que no han sido probadas.

Señaló que, de todos modos, aun cuando la obra no hubiera comenzado a la fecha del hecho, el mal estado de la vereda ha quedado demostrado mediante la testimonial y el reconocimiento del propio demandado.

Así, tuvo por acreditado que la actora sufrió una caída cuando transitaba por la calle Carhué a la altura de la numeración 58, por el mal estado de la vereda, y la relación de causalidad entre el hecho y la lesión que surge del informe del Hospital Santojanni.

Enmarcó el caso en la responsabilidad objetiva reglada por el art. 1113, segundo apartado, segunda parte del CCiv., que contempla el riesgo o vicio de la cosa.

Sostuvo que la prueba analizada demostró que la actora no se cayó al piso sola, sino que ello obedeció a un vicio existente en la vereda.

Indicó que no fue acreditada la culpa de la víctima que pareciera haber invocado el demandado para intentar deslindar su responsabilidad.

Hizo una serie de consideraciones acerca de la responsabilidad del propietario frentista, más allá de la responsabilidad que le corresponde al GCBA en su carácter de propietario de las aceras, y de la responsabilidad del encargado del proyecto y dirección de la obra realizada en el inmueble, y concluyó en la responsabilidad de ambos demandados por el accidente sufrido por la actora.

3.2. Los agravios de K.

K. sostuvo en sus agravios que debe rechazarse la demanda ya que todo aquello que se consideró probado y reconocido por la rebeldía del codemandado T., ya no se condice con la realidad de las actuaciones. Es que al no haber acción contra el codemanado T., no queda fehacientemente probada ni la mecánica del hecho ni la responsabilidad del demandado, aunque fuera dueño de la cosa. Añadió que bien se podría haber acreditado cuándo efectivamente el arquitecto comenzó la obra y si la responsabilidad era de K. o del GCBA.

Criticó el análisis que se hizo de la prueba testimonial aportada por la actora. Señaló que las declaraciones no prueban lugar exacto del hecho, daños ocasionados, ni mecánica del mismo. Reiteró las observaciones efectuadas en su alegato y sostuvo que las testigos no pudieron determinar si la actora se cayó a la altura 58 de Carhué, pudiendo haber sido unos metros antes o unos metros después.

Indicó que tampoco surge el lugar exacto del hecho en la información remitida por el SAME, donde se indicó que se asistió a la actora en Carhué y Ramón Falcón.

Argumentó que a diferencia de lo sostenido en la sentencia, con la prueba informativa al GCBA sí se demostró que la obra en su inmueble comenzó 14 días después del hecho.

Cuestionó lo señalado por el juez de grado en cuanto a que debería haber traído a juicio al GCBA si entendía que la responsabilidad era del mismo, ya que quien debió accionar contra el mismo era la actora.

Sostuvo que libre se está de probar que el mantenimiento de las veredas y aceras es de la municipalidad donde se habita. Por ende, va de suyo que si no estaba la demandada haciendo obra alguna, no tenía que responder por el estado de la vereda. Se agravió, en consecuencia, de que se lo haya responsabilizado por hechos de terceros.

3.3. Fundamentos de hecho y de derecho

Es cierto que frente al desistimiento de la acción y del derecho con relación al codemandado T., las manifestaciones vertidas en la sentencia, relativas a la falta de contestación de la demanda y las presunciones que se derivan a partir de la misma deben ser desechadas. No obstante, el juez fue claro cuando indicó que tal extremo complementaba la prueba producida en la causa.

En efecto, la prueba principal que consideró el juez para tener por probada la caída y el estado de la vereda fue la testimonial aportada por L. Si bien en sus agravios el demandado transcribió las observaciones formuladas al momento de alegar, en modo alguno rebatió los fundamentos del sentenciante para considerar válida dicha prueba. Así, ambas testigos dieron cuenta del accidente sufrido por la actora por haberla encontrada caída en la vereda S., y por haber visto el momento de la caída D. (ver pp. 291/292). Y si bien ambas testigos conocían a la actora desde hacía mucho tiempo por ser vecinas, sus dichos se ven corroborados, como indicó el juez de grado, por la información remitida por el SAME y por el Hospital Santojanni. El primero informó que el 4/8/2004 surge un pedido de auxilio en horas del mediodía para Carhué y Ramón Falcón, vía pública, y que asistió a la actora por traumatismos, con trasladado al Hospital Santojanni (ver p. 295). De la historia clínica de este nosocomio, reservada en la prueba anticipada, surge, con fecha 4/8/2024, que L. sufrió caída desde su altura en vía pública y sufrió fractura media de cadera derecha, sin desplazamiento.

Por lo tanto, aun desechando los efectos de la rebeldía e incontestación de demanda –dado que el codemandado en cuestión fue desistido–, lo cierto es que con la prueba señalada igualmente quedó debidamente demostrada la caída de la actora y las lesiones sufridas.

También quedó probado el estado de deterioro de la vereda, ya que las testigos así lo contaron y, además, reconocieron las fotografías acompañadas por la actora como el lugar donde ocurrió el accidente (ver fotografías reservadas que fueron acompañadas por la demandante). Adicionalmente, tal como apuntó el juez, el propio demandado reconoció que la vereda estaba deteriorada, aunque indicó que estaba así por el mantenimiento del GCBA y por la existencia de un árbol.

En cuanto a que no quedó probado el lugar exacto de la caída, tampoco asiste razón a la quejosa. Es que la testigo D. especificó la altura … de la calle Carhué, y S. indicó que fue a mitad de cuadra, donde en la actualidad existe una panadería. Por medio de la visualización a través de Google Maps del lugar del hecho en fecha anterior y posterior a la declaración de la testigo, puede corroborarse que, efectivamente, a la altura de la propiedad del demandado existía una panadería.

Establecido ello, coincido con el encuadre normativo formulado en la sentencia, el cual no fue cuestionado. Es que la vereda deteriorada constituye el factor de riesgo o peligrosidad que prevé la segunda parte del segundo párrafo del artículo 1113 del Código Civil.

Es verdad que en orden a lo previsto en los arts. 2339, 2340, inc. 7º y 2341 del Código Civil, las calles y veredas pertenecen al dominio del Gobierno de la Ciudad, puesto que están afectadas al uso público, y pesa sobre dicho Gobierno el deber de controlar que los lugares públicos permanezcan en condiciones tales que las personas puedan transitar por ellos sin riesgos ni peligros, pues el Estado tiene la obligación de atender la seguridad y salubridad de los habitantes(1).

No obstante, por medio de la entonces vigente Ordenanza 33721 de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires e incorporaciones pertinentes de la ley local 2069, la Comuna delegó la responsabilidad primaria y principal de la construcción, mantenimiento y conservación de las veredas a los propietarios frentistas (hoy art. 5 de la ley local 5902 del año 2017).

Cabe aclarar que, a pesar de tal delegación, el GCBA guarda para sí el ejercicio del poder de policía, por lo que es su responsabilidad mantener las aceras en buen estado de conservación –tal como sostiene la quejosa–, de modo tal que permanezcan en condiciones de óptima transitabilidad y seguridad, para evitar que la deficiente conservación de la cosa se transforme en fuente de daños para terceros.

Así, esta delegación no quiere decir que los propietarios frentistas sean responsables en todos los casos de los deterioros sufridos en su vereda. No obstante, no puede soslayarse que el artículo 17 de la Ordenanza señalada dispone que en los casos en que la acera sea afectada por obras de empresas de servicios públicos, colocación o reparación de semáforos, alumbrado público, demarcaciones, corte de raíces o cualquier otra ruptura ajena a su voluntad, el frentista deberá efectuar la denuncia correspondiente ante la Dirección de Obras en la Vía Pública, aportando todos los datos necesarios para la identificación del causante de los deterioros. Ha de entenderse que en todos estos casos, siempre que la acera se encuentre rota o que genere riesgos para los peatones, el frentista debe efectuar la pertinente denuncia ante la Dirección correspondiente y, de no hacerlo, resulta también responsable de los daños que deriven de la vereda rota(2).

Por lo tanto, más allá de la responsabilidad que podría pesar sobre el GCBA por el mal estado de la vereda, y aun en el hipotético caso de que las obras en la propiedad del demandado todavía no hubieran comenzado al momento del hecho, el propietario frentista resulta igualmente responsable por el deterioro de la vereda, al no haber invocado ni, por tanto acreditado, haber efectuado la denuncia pertinente por el mal estado de la misma.

No puede soslayarse, por otro lado, que tal como indicó el sentenciante, el demandado no pidió la citación como tercero del GCBA lo que, de todos modos, tampoco lo habría eximido de responsabilidad por los argumentos recién expuestos.

Por todo lo analizado, postulo al Acuerdo desestimar estos agravios y confirmar la condena contra el demandado S. M. K.

4. Partidas indemnizatorias

El juez de grado trató en conjunto el reclamo formulado por incapacidad psicofísica, tratamiento psicológico y daño moral.

Para ello analizó las constancias médicas obrantes en la causa. Refirió que surge de las constancias expedidas por el Hospital Santojanni que la actora fue atendida en la guardia el 4/8/2004 con diagnóstico de fractura de cuello femoral, y que el 5/8/2004 fue derivada a una institución privada.

Advirtió que no obra ninguna otra constancia ni registro sobre atenciones médicas de la actora con posterioridad a esa fecha.

Indicó que el perito médico presentó su dictamen el 21/9/2020, habiendo examinado a la actora el 21/11/2018, es decir, cuando ya habían transcurrido 14 años y 3 meses desde el hecho. Que este determinó una incapacidad del 32% por secuela de fractura de cuello femoral.

Consideró que la prueba médica documental es escasa para relacionar causalmente el elevado porcentaje de incapacidad dictaminado por el perito. Agregó que si bien el perito hizo referencia a “interconsultas especializadas” y a “exámenes complementarios”, no surge que se hubieran solicitado ni realizado.

Señaló por tanto que, sin perjuicio de que se ha acreditado que la actora sufrió una fractura como consecuencia del hecho, no se encuentra debidamente demostrada la relación de causalidad entre el hecho ocurrido en el año 2004 y el porcentaje de incapacidad dictaminado por el perito. Por ello –indicó– no utilizó una fórmula matemática para cuantificar el rubro, sino que efectuó una estimación utilizando la disposición del art. 165 del CPCC.

Se refirió luego a la pericia psicológica, que estimó una incapacidad del 40% por padecer la actora una depresión ansiosa desarrollada sobre un cuadro de estrés postraumático generado por el accidente que nos ocupa, y recomendó un tratamiento para revertir la sintomatología con una duración de dos años y frecuencia de dos veces por semana. Señaló que al contestar la impugnación del demandado, la perita indicó que la actora tiene una personalidad de base depresiva y que el accidente no es la única causa de su estado actual, pero tiene una preponderancia innegable.

En base a ello y al tiempo transcurrido desde la caída, indicó el sentenciante que no resulta claro que el diagnóstico y la disminución psicológica dictaminada sean atribuibles exclusivamente al hecho por el cual se reclama.

Finalmente, indicó que no puede caber duda alguna de la procedencia del daño moral, al haberse admitido la existencia del hecho en las circunstancias que surgen de la prueba analizada, y considerando que se acreditó la atención médica de la actora y la lesión padecida.

Fijó en concepto de indemnización por todos los rubros señalados la suma de $1.000.000 a valores actuales.

Este modo de tratar los distintos reclamos generó una evidente confusión en las apelantes. Así, la demandante señaló en más de una ocasión en sus agravios que el juez desestimó el reclamo por incapacidad sobreviniente, aunque también se agravió del otorgamiento en conjunto del monto de incapacidad junto con el daño psicológico y el daño moral, y al contestar los agravios del demandado afirmó que el juez en ningún momento desconoció los daños de la actora, sino que puso en duda el valor de la incapacidad.

Por su parte, el demandado se agravió únicamente de la procedencia y monto del daño moral, y al contestar los agravios de la demandante, indicó que la actora ataca los bajos cálculos y montos indemnizatorios, cuando lo cierto es que la sentencia no determinó suma alguna por incapacidad física.

Pero lo cierto es que, de una atenta lectura de la sentencia, se desprende que el juez reconoció tanto el reclamo por incapacidad psicofísica como por tratamiento psíquico y daño moral en una suma única, aunque no discriminó cuánto corresponde a cada reclamo. Solo dejó en claro que no puede tenerse totalmente por vinculados con el hecho los altos porcentajes de incapacidad dictaminados por los expertos, sin especificar qué porcentajes contempló, en definitiva, para establecer la indemnización.

Toda vez que una de las críticas de la demandante es, precisamente, el otorgamiento en conjunto de todas las partidas, habré de analizarlas por separado, ya que la afectación a indemnizar es distinta. En efecto, las lesiones a la integridad psicofísica, a la estética y a la vida en relación pueden generar, según la índole de los intereses afectados y de las proyecciones de sus consecuencias:

a) daño patrimonial,

b) no patrimonial,

c) ambos(3).

Trataré, en consecuencia, por separado al daño patrimonial y el extrapatrimonial.

4.1. Incapacidad sobreviniente y tratamiento psíquico

El daño psíquico debe ser valorado junto con la incapacidad física porque los porcentajes incapacitantes padecidos por el damnificado repercuten en forma unitaria. Esto aconseja que se fije una partida indemnizatoria que abarque ambos aspectos. En rigor, si bien conformarían dos índoles diversas de lesiones, se traducen en el mismo daño, que consiste, en definitiva, en la merma patrimonial que sufre la víctima por la disminución de sus aptitudes para el desempeño de cualquier trabajo o actividad productora de beneficios materiales, o por la necesidad de que un tercero le ayude con las demás actividades no remunerativas pero económicamente valorables.

La incapacidad permanente es objeto de indemnización aunque el damnificado continúe ejerciendo una tarea remunerada, esto es, al margen de que desempeñe o no una actividad productiva, pues la integridad psicofísica tiene en sí misma un valor indemnizable(4). Y aunque este último criterio pueda ser cuestionado por autorizada doctrina, se coincide en que la integridad personal posee, cuanto menos, ese valor económico a título mediato, como medio de alcanzar ventajas(5).

Como vimos, el perito médico Pagliaro informó que L. presenta secuela de fractura de cuello femoral, que la incapacita en forma parcial y permanente en el 32 % del Valor Obrero Total y Total Vida.

La demandante se agravió de que el juez haya considerado que no se ha demostrado la relación de causalidad entre tal porcentaje total y el accidente por el que se reclama. Sin embargo, sus fundamentos no son adecuados. En efecto, no es verdad que el perito haya solicitado estudios actuales como sostiene en sus agravios. Por el contrario, no surge de la compulsa de la causa que el perito haya requerido estudios médicos complementarios. Por otro lado, tampoco es cierto lo afirmado por la quejosa en cuanto a que de la historia clínica acompañada por el Hospital Santojanni surge que fue intervenida quirúrgicamente por la fractura del cuello femoral. Lo único que surge es que fue atendida el día del hecho con diagnóstico de fractura medial de cuello femoral derecho sin desplazamiento, y que al día siguiente fue trasladada a un centro privado.

En cuanto a las impugnaciones de la demandada a la pericia médica que fueron consideradas por el juez, no rebatió en modo alguno los argumentos expuestos por el sentenciante para valorar favorablemente las mismas.

Dicho esto, coincido con mi colega de grado en cuanto a que no hay prueba suficiente para tener por probado que el 32% de incapacidad diagnosticado por el experto esté relacionado completamente con el accidente de este expediente. No obstante, entiendo que a fin de cuantificar la presente partida es necesario estimar qué porcentaje habrá de considerarse como consecuencia del mismo.

Se encuentra debidamente acreditado que la actora sufrió, como consecuencia de la caída, la fractura medial de cuello femoral derecho sin desplazamiento. Ello con la única constancia de atención médica en el Hospital Santojanni.

En cuanto a la intervención quirúrgica a la que dijo que fue sometida, si bien la actora no acompañó constancia médica que de cuenta de ella ni ofició al sanatorio donde habría sido intervenida, lo cierto es que el propio demandado acompañó entre su documental un informe pericial médico realizado a la actora en la etapa de mediación, de donde surge que efectivamente fue intervenida, y en donde, aparentemente, los consultores técnicos que asistieron a ambas partes acordaron un 25% de incapacidad física (ver pp. 206/207).

Sobre estas bases, y ante la ausencia de elementos que permitan vislumbrar la evolución de la lesión, a fin de valorar el presente rubro, entiendo ajustado considerar un 20% de incapacidad, que es el porcentaje más bajo en el Baremo de los Dres. Altube y Rinaldi para la fractura medial de cuello de fémur sin desplazamiento, sin necrosis(6).

En cuanto al aspecto psíquico, tal como señaló el juez, la perita Á. informó que L. muestra señales de estrés postraumático generado por el accidente que ha dejado secuelas bajo la forma de depresión ansiosa. Así, encuadró los síntomas en un trastorno depresivo persistente con ansiedad, de intensidad grave, y determinó un 40% de incapacidad por neurosis depresiva en grado III (ver pp. 315/321).

Una vez más se agravió la actora por cuanto el juez consideró que no resulta claro que el diagnóstico y la disminución psicológica dictaminada por la perita sea atribuible exclusivamente al hecho aquí reclamado. Agregó que no solo el juzgador erró en tal afirmación, sino que no aclaró cuál sería, a su entender, el grado de incapacidad que tendría la actora.

Pues bien. Los motivos por los cuales el juez consideró que no puede relacionarse causalmente el total de la incapacidad diagnosticada por la perita fueron claramente expuestos en la sentencia, en base a las explicaciones brindadas por la experta al contestar la impugnación formulada por el demandado. Y en modo alguno la quejosa logró desvirtuarlos.

En lo que sí asiste razón es en que no se aclaró qué parte de ese porcentaje se entiende relacionado con el hecho.

En este sentido, para valorar la presente partida, por los argumentos expuestos por el juez de grado, los cuales comparto, y en razón del tratamiento recomendado por la perita psicóloga con el fin de revertir la sintomatología padecida por la actora, por no poder asegurar la remisión total del cuadro, habré de considerar un 10% de incapacidad psíquica como vinculada con el accidente por el cual se reclama.

A fin de determinar el alcance del resarcimiento habré de utilizar la fórmula de valor presente de una renta constante no perpetua. Tomaré en consideración los siguientes parámetros:

a) Ingreso mensual de la actora en $51.200, equivalente a un salario mínimo vital y móvil a la fecha de la sentencia de grado (conf. Res. 11/2022 del CNEP y SMVyM). Ello por no haber acreditación de ingresos.

b) Edad de la víctima al momento del hecho, esto es 57 años.

c) Porcentaje de incapacidad psicofísica aplicando la fórmula de Balthazard (28%).

d) Esperanza de vida para la actora(7).

e) Tasa de descuento que estimo en el 4% anual.

Con estos elementos puede determinarse un capital, de tal modo que sus rentas cubran la disminución de la aptitud de la persona damnificada para realizar actividades productivas o económicamente valorables, y que se agote al término del plazo en que razonablemente pudo continuar realizando tales actividades (conf. artículo 1746 CCCN).

Esta cuantificación permite definir un resultado numérico de valor relevante para estimar el monto del resarcimiento.

Habré de considerar, además, el extenso tiempo transcurrido desde la ocurrencia del hecho (más de 20 años), y que a la suma que se establezca habrá de aplicarse intereses conforme se verá en el punto 5.

Integradas todas estas variables, propongo al Acuerdo establecer la suma de $1.500.000 por incapacidad psicofísica sobreviniente y tratamiento psicológico, a la fecha de la sentencia de grado.

4.2. Daño moral

El daño moral es una lesión a intereses extrapatrimoniales tutelados por la ley. Lo difícil de su valoración no significa que el dolor y las aflicciones sean insusceptibles de apreciación económica. En tal caso, la indemnización monetaria cumple una función reparadora o de satisfacción, que encuentra ahora fundamento legal en el art. 1741 del CCCN: El monto de la indemnización debe fijarse ponderando las satisfacciones sustitutivas y compensatorias que pueden procurar las sumas reconocidas. Esta modalidad de reparación del daño no patrimonial atiende a la idoneidad del dinero para compensar, restaurar, reparar el padecimiento mediante cosas, bienes, distracciones, actividades, etcétera, que le permitan a la víctima, como lo decidió la Corte Suprema de Justicia de la Nación: “obtener satisfacción, goces y distracciones para restablecer el equilibrio en los bienes extrapatrimoniales(8)”.

Como la reparación del daño moral no se hace en abstracto, sino en cada caso concreto, es justo que esté en relación con la magnitud del perjuicio, del dolor o la afección involucrada.

La demandante entendió que la suma concedida en la sentencia de grado, en conjunto con los otros rubros reclamados, no alcanza a contemplar satisfacciones sustitutivas y compensatorias.

El demandado, por su parte, criticó el reconocimiento de esta partida a favor de la actora, cuando no se probaron sus lesiones, su supuesta incapacidad, su daño emergente y lucro cesante. También se agravió del monto dispuesto por carecer de basamento y porque no se condice con lo reclamado por la actora.

Reiteró algunos cuestionamientos que ya fueron tratados en el punto 3.3.

Es claro que el accidente, del cual derivaron lesiones que dejaron secuelas incapacitantes, le produjo a L. este tipo de daño. Ello se evidencia, por demás, en el informe pericial psicológico (pp. 302/321). Por lo que propicio desestimar las quejas en cuanto a la procedencia de este reclamo.

A fin de evaluar este ítem tengo en cuenta las características del hecho, las lesiones y molestias sufridas, y las condiciones personales de la víctima, quien contaba con 57 años al momento del hecho, casada, con dos hijos mayores, estudios secundarios, profesional en peluquería, aunque ya antes del hecho se dedicó a asistir a su madre convaleciente y a su nieta. Luego dijo ser jubilada (ver pericia psicológica y constancias del beneficio de litigar sin gastos).

Sobre estas bases, y en consideración de lo señalado en el punto anterior con relación al extenso tiempo transcurrido y a la aplicación de intereses, postulo al Acuerdo fijar la suma de $500.000 por daño moral a la fecha de la sentencia de primera instancia.

Aclaro que en modo alguno este monto podría coincidir con el reclamado oportunamente por la actora, dado que la demanda es de fecha diciembre 2009 y aquí se están contemplando valores a la fecha de la sentencia de grado, septiembre de 2022.

5. Intereses

La sentencia indicó que al haber fijado el monto indemnizatorio a valores actuales, los intereses deberán aplicarse a la tasa del 8% anual desde la fecha del hecho y hasta la sentencia y, a partir de allí y hasta el efectivo pago, se aplicarán los intereses a la tasa activa cartera general (préstamos) nominal anual vencida a treinta días del Banco de la Nación Argentina (conforme plenario de esta Cámara “Samudio de Martínez Ladislaa c/Transporte 270 S.A.”, del 20/04/2009).

La demandante se agravió y solicitó la aplicación de una doble tasa de interés activa del Banco Nación en todos los períodos, para no depreciar el monto de sentencia.

En virtud del nuevo criterio adoptado por esta Sala en “Fagundez Fernández, Fernanda Elizabeth c/ Medicar S.A. s/ daños y perjuicios”(9), a cuyos fundamentos me remito, al haber sido establecidos los montos indemnizatorios a valores a la fecha del pronunciamiento de grado, encuentro apropiada la fijación de la tasa de interés del 8% anual desde el hecho hasta la sentencia de primera instancia. En cuanto al período posterior hasta el efectivo pago, postulo la aplicación de la tasa , que resulta, en el caso, mayor a la tasa activa del BNA fijada por el juez de grado.

6. Síntesis

Por todo lo expuesto, propongo al Acuerdo:

1. Modificar la sentencia apelada en cuanto fija una suma única por los reclamos formulados por incapacidad psicofísica, tratamiento psicológico y daño moral, y establecer por separado la suma de $1.500.000 por incapacidad psicofísica sobreviniente y tratamiento psicológico y la suma de $500.000 por daño moral.

2. Modificar la tasa de interés dispuesta desde la fecha de la sentencia de grado y hasta el efectivo pago, estableciendo para dicho período la tasa reglamentada por el BCRA para el uso de la .

3. Confirmar la sentencia apelada en todo lo demás que decide y fuera materia de apelación.

4. Costas de Alzada a la demandada vencida (art. 68 CPCCN).

La Dra. María Isabel Benavente adhiere por análogas consideraciones al voto precedente.

Y Visto:

Lo deliberado y las conclusiones establecidas en el acuerdo precedente, el Tribunal resuelve:

1. Modificar la sentencia apelada en cuanto fija una suma única por los reclamos formulados por incapacidad psicofísica, tratamiento psicológico y daño moral, y establecer por separado la suma de $1.500.000 por incapacidad psicofísica sobreviniente y tratamiento psicológico y la suma de $500.000 por daño moral.

2. Modificar la tasa de interés dispuesta desde la fecha de la sentencia de grado y hasta el efectivo pago, estableciendo para dicho período la tasa reglamentada por el BCRA para el uso de la justicia

3. Confirmar la sentencia apelada en todo lo demás que decide y fuera materia de apelación.

4. Costas de Alzada a la demandada vencida (art. 68 CPCCN).

5. En atención a la forma en que se resuelve que modifica la base regulatoria, se dejan sin efecto las regulaciones de honorarios practicadas en la sentencia de primera instancia (conf. art. 279 del CPCCN y art. 30, segundo párrafo de la ley 27423) y en consecuencia, se procede a adecuarlas de conformidad a la normativa mencionada.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación se pronunció respecto de la aplicación temporal de la ley 27.423, en “Establecimiento Las Marías S.A.C.I.F.A. c/ Misiones, Provincia de s/ acción declarativa”,(10) criterio que fue reafirmado en “All, Jorge Emilio y otro s/sucesión” CIV 315118/1988/1/RH001, del 26 de abril de 2022 y en “Kechiyan, Inés Silvia y otro c. Heredia, Sergio Osvaldo y otro s/ daños y perjuicios” (acc.trán. c/ les.o muerte), CIV.42047/2014, del 2/07/2024. Desde esa perspectiva, el nuevo régimen legal no resulta aplicable a los procesos fenecidos o en trámite, en lo que respecta a la labor desarrollada durante la etapa concluida durante la vigencia de la ley 21839 y su modificatoria ley 24432, o que hubieran tenido principio de ejecución.

Por eso, resultan de aplicación las pautas establecidas en las leyes 21839 (y su modificatoria ley 24432) y 27423 según sea, respectivamente, el tiempo en que fueron realizados los trabajos como así también las etapas comprendidas que serán detalladas a continuación.

Se tendrá en consideración respecto de las labores desarrolladas por las abogadas en la primera etapa, la naturaleza del asunto, el mérito, la calidad, la eficacia y la extensión de la tarea desarrollada, monto económico comprometido, etapa cumplida y pautas legales de los arts. 6, 7, 9, 19, 37, 38 y cc. de la ley n° 21839 t.o. 24432.

Para el conocimiento de las llevadas a cabo en la segunda y la tercera etapa, se considerará el monto del asunto conforme las pautas del art. 22, el valor, motivo, extensión y calidad jurídica de la labor desarrollada; la complejidad; la responsabilidad que de las particularidades del caso pudiera derivarse para los profesionales; el resultado obtenido; la trascendencia económica y moral que para la interesada revista la cuestión en debate y de la resolución a que se llegare para futuros casos; y pautas legales de los artículos 1, 3, 14, 15, 16, 19, 20, 21, 22, 24, 26, 29, 51, 54, 58 y c.c. de la ley 27423.

En cuanto a los auxiliares de justicia (peritos de oficio), se evaluará la labor efectuada con arreglo a las pautas subjetivas del artículo mencionado, en cuanto resultan aplicables a la actividad prestada en el expediente, apreciada por su valor, motivo, calidad, complejidad y extensión, así como su mérito técnico científico, entre otros elementos. Se tendrá en cuenta también, lo dispuesto por lo normado en los artículos 1, 3, 15, 16, 19, 21 4to y 6to párrafo de la citada ley y pautas del art. 478 del Código Procesal. Respecto de los consultores técnicos, no es asimilable su asesoramiento, al dictamen de los peritos, por lo cual sus honorarios deben ser proporcionalmente menores aunque nunca en desmedro de su calificación profesional y de la complejidad de sus tareas, evaluadas también conforme a su calidad, extensión y mérito científico implicados.(11)

En consecuencia, se regulan los honorarios de la Dra. C. B. B., abogada y apoderada a partir de la página 290 de la accionante, por la primera etapa en la suma de $380.000 y por la labor en la segunda y la tercera, la cantidad de 31,41 UMA equivalente a la suma de $2.086.755.

Los honorarios de la Dra. A. G. A., por su actuación como abogada del demandado, se regulan en la suma de $306.000 por la primera etapa y la cantidad de 22,33UMA equivalente a la suma de $1.483.516, por la segunda y la tercera.

En lo que hace a los auxiliares de justicia, se fijan los honorarios de la psicóloga D. N. Á. y del médico R. A. P., por sus dictámenes y demás presentaciones, en la cantidad de 8 UMA equivalente a la suma de $531.488 para cada uno; y los honorarios de la consultora técnica Lic. M. A. N., en la cantidad de 3 UMA equivalente a la suma de $199.308.

Con respecto a los honorarios de la mediadora M. F. F. Z., se considerará el monto económico comprometido y pautas del Decreto Reglamentario 2536/2015 (art. 1 y 2, anexo I y art. 2, inc. “g” del Anexo III), razón por la cual se regulan en la suma de $203.701.

Por los trabajos realizados en esta instancia, se regulan los honorarios de la Dra. C. B. B. en la cantidad de 13 UMA equivalente a la suma de $863.668 y los honorarios de la Dra. A. G. A., en la cantidad de 8,10 UMA equivalente a la suma de $538.132 (conf. art. 30 de la ley 27423).

La equivalencia de la unidad de medida arancelaria (UMA) que se expresó es la establecida en la Ac.3495/2024 CSJN.

6. Regístrese, notifíquese y devuélvase.

Se deja constancia que la vocalía n° 37 se encuentra vacante. – Guillermo D. González Zurro. – María I. Benavente (Sec.: Adrián P. Ricordi).

(1) CNCiv., esta Sala, fallos citados en nota anterior.

(2) CNCiv., Sala A, “Temperan, Marta Ofelia c / AYSA y otro s/ daños y perjuicios”, expte. nº 72376/2010, del 13/11/2019; íd., “Desideri, Marta Sara c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y otros s/ daños y perjuicios”, expte. nº 28422/2010, del 2/7/2014; íd., Sala “F”, “Tucci Antonieta c/Molino Argentino S.A. y otro”, del 20/2/2009, La Ley Online AR/JUR/3146/2009, entre muchos otros.

(3) Pizarro-Vallespinos, Instituciones de Derecho Privado, tomo 4, Buenos Aires, Hammurabi, 1999, p. 293, con adhesión de Bueres, Zavala de González, Lorenzetti, López Mesa, Casiello.

(4) CSJN, Fallos 340:1038 del 10-8-17, “Ontiveros, Stella Maris c/Prevención ART”, consid. 7; íd., Fallos 322:2658; Galdós, Jorge Mario, en Lorenzetti, Ricardo (Dir.), Código Civil y Comercial de la Nación, tomo VIII, Santa Fe, Rubinzal Culzoni, 2015, pp. 524-525, coment. art. 1746; art. 5.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica).

(5) Zavala de González, Matilde, La responsabilidad civil en el nuevo Código, con la colaboración de Rodolfo González Zavala, tomo II, Córdoba, Alveroni, 2016, p. 549; ver también art. 1739 del CCCN: “perjuicio indirecto”.

(6) Altube, José Luis y Rinaldi, Carlos Alfredo, Baremo general para el fuero civil, Buenos Aires, García Alonso, 2013, p. 209.

(7) INDEC Tablas de esperanza de vida.

(8) Lorenzetti, Ricardo Luis Código Civil y Comercial de la Nación, Tomo VIII, Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, 2015, p. 1741, III. 4, y su cita: CSJN, 4/12/2011, “Baeza, Silvia Ofelia c/ Provincia de Buenos Aires y otros”; y Juárez Ferrer, Martín, El derecho constitucional a la reparación integral, Buenos Aires, Hammurabi, 2015, p. 233.

(9) CNCiv., esta Sala M, expte. nº. 37.623/2021, del 5/11/2024.

(10) Fallos: 341:1063.

(11) Peyrano Jorge W., El proceso atípico, Bs. As. 1993 pág. 147; CNCiv., Sala H, n° 168.726; CFedCiv y Com., Sala 2, del 30/03/09, entre muchos otros.

Química True S.A.C.I.F. c. Municipalidad de Esteban Echeverría s/inconstitucionalidad ordenanza 9264/19 (decr. 1.804/19)

La Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, de conformidad con lo establecido en el art. 4 del Acuerdo nº 3971, procede al dictado de la sentencia definitiva en la causa I. 76.357, “Química True S.A.C.I.F. c/Municipalidad de Esteban Echeverría s/Inconstitucionalidad ordenanza 9.264/19 (decr. 1.804/19)”, con arreglo al siguiente orden de votación (Ac. 2078): doctores Soria, Kogan, Torres, Budiño.

Antecedentes

La firma Química True S.A.C.I.F. promovió demanda originaria de inconstitucionalidad en los términos de los arts. 161 inc. 1 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires y 683 y siguientes del Código Procesal Civil y Comercial, contra la Municipalidad de Esteban Echeverría, con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad de la ordenanza 9.264/19, promulgada por decreto 1.804/19 del Intendente municipal, por cuanto considera que es incompatible con los arts. 10, 15, 27, 31, 56 y 57 de la Carta local.

Solicitó que, cautelarmente, se suspendan los efectos de la norma impugnada, pedido que fue concedido (v. resol. de 15-IV-2021).

Corrido el traslado de ley, se presentó la Municipalidad de Esteban Echeverría; contestó la demanda, pidió su rechazo y requirió el dictado de un remedio preventivo a su favor, el que fue denegado (v. resol. cit.).

Agregada la documentación acompañada con los escritos postulatorios, incorporados los cuadernos de prueba de la actora y de la demandada y los alegatos de ambas partes (v. proveídos de fecha 4 de mayo y 6 de junio de 2023 y escritos de fecha 5 de junio de 2023), oído el señor Procurador General (v. dictamen de fecha 11 de octubre de 2023) y encontrándose la causa en estado de pronunciar sentencia, la Suprema Corte resolvió plantear y votar la siguiente.

Cuestión

¿Es fundada la demanda?

A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Soria dijo:

I. La actora pretende la declaración de inconstitucionalidad de la ordenanza 9.264/19 –promulgada por decreto 1.804/19– que dejó sin efecto la ordenanza 8.800/17, mediante la cual se había desafectado del dominio público el tramo de la calle Evita entre la Avenida Pedro Dreyer y la calle Uruguay de la localidad de Monte Grande y se había dispuesto su venta directa a la actora, Química True S.A.C.I.F.

I.1. Al respecto, explica que el día 24 de agosto de 2016 solicitó al Subsecretario de Tierras y Vivienda municipal la adquisición de dicha fracción urbana, a fin de conectar los dos predios colindantes de su propiedad y así poder incrementar la producción de su compañía a través de la expansión de la planta, incorporando un total de veintinueve puestos de trabajo en un período de tres años y trasladando definitivamente allí la actividad que realizaba en sus instalaciones de San Isidro. De esta manera, se dio inicio al expediente administrativo 3.045-16.003/16, cuya copia acompaña.

Relata que, en aquellas actuaciones, tomó intervención la Dirección de Planificación Urbana y Territorial dependiente de la mencionada Subsecretaría y la Dirección General de Asuntos Legales, expidiéndose ambas dependencias en sentido favorable a su petición. Fue entonces que el Concejo Deliberante sancionó la ordenanza 8.800/17 y, fundándose en los informes técnicos y jurídicos producidos, manifestó que: a) Química True S.A.C.I.F. se encontraba instalada en los terrenos identificados catastralmente como Manzana 163, Circunscripción V, Sección R y como Fracción 5, Circunscripción V, Sección R; b) la morfología de la zona donde se ubicaba la empresa distaba de ser regular y resultaba evidente la discontinuidad de las arterias en dicho espacio; c) la desafectación del inmueble del dominio público municipal no implicaba un cambio de referencia en la tipología del tejido urbano existente ni suponía una alteración relevante para la circulación vial; d) la desafectación y posterior venta no restringía ningún derecho ni uso de las parcelas del área circundante y e) el tramo de la calle había perdido la finalidad pública prevista.

Así, haciendo uso de las facultades otorgadas por el art. 9 del decreto ley 9.533/80, se desafectó del dominio público el aludido segmento de la calle Evita y se acudió a lo previsto en el art. 25 de la citada norma que habilita la enajenación en forma directa a los propietarios linderos (inc. “c”).

Refiere que luego se realizó la correspondiente tasación por parte del Colegio Público de Martilleros y Corredores del Departamento Judicial de Lomas de Zamora y el día 6 de junio de 2017 la Subsecretaría de Tierras fijó el monto de adquisición en la suma de siete millones ciento cuarenta y ocho mil pesos –$7.148.000–. Así, indica que el día 9 de febrero de 2018 abonó todo el precio de venta a la Municipalidad demandada y que solicitó a la Subsecretaría de Tierras la posesión del inmueble para disponer de él mientras se hicieran los trabajos de mensura y catastro necesarios para su escrituración. Detalla que, con fecha 10 de mayo de 2018, la aludida Subsecretaría tuvo por cumplida la adquisición e hizo lugar a la entrega de la posesión requerida, lo que sucedió el día 1 de agosto de 2018 (v. fs. 83/86, expte. adm. cit.).

Expone que, si bien escogió una escribana para culminar con los trámites traslativos de dominio, ello se vio imposibilitado por el incumplimiento del municipio de su obligación de confeccionar y registrar el plano de mensura de la parcela. Pese a esto, reconoce que comenzó a realizar obras de unión de las manzanas lindantes al tramo de la calle Evita, a la par de efectuar inversiones que ascendieron a la suma aproximada de un millón novecientos mil dólares estadounidenses –USD 1.900.000– (v. Anexo VII, acompañado como prueba documental a la demanda).

Se agravia de que, por sorpresa, el día 21 de noviembre de 2019 la Municipalidad de Esteban Echeverría le notificó el decreto 1.804/19, que promulgó la ordenanza 9.264/19. Explica que por medio de estas normas la comuna volvió a afectar al dominio público el segmento de la calle Evita que muy poco antes le había vendido, ordenándose la restitución del monto abonado por la empresa, sin intereses ni reconocimiento por las inversiones hechas hasta ese momento.

I.2. Los argumentos con los que la actora respalda su demanda de inconstitucionalidad son los siguientes:

I.2.a. En primer lugar, aduce que la ordenanza 9.264/19 vulnera palmariamente su derecho de propiedad, consagrado en los arts. 10 y 31 de la Constitución provincial.

En este sentido, postula que, tras cumplir el procedimiento previsto en el decreto ley 9.533/80 y las condiciones impuestas en la ordenanza 8.800/17, la adquisición del bien se concluyó por el pago del precio total de venta. Por tal razón, critica que la Municipalidad se dispusiera a (re)afectar al dominio público el inmueble que le fuera enajenado, sin acudir al carril previsto en el ordenamiento jurídico para recobrar algo que –a esas alturas– no le pertenecía: la expropiación.

Sostiene, entonces, que es titular de un derecho subjetivo constitucionalmente tutelado, citando para fundar tal aserto jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Asevera, además, que el municipio vulneró el principio de confianza legítima que ampara a los ciudadanos que de buena fe creen en la validez de los actos jurídicos y conductas de la Administración, la que es desafiada por su obrar actual incompatible con su conducta anterior.

A todo evento y en caso de estimarse legítimo el obrar estatal, plantea que el precio pagado por el inmueble debe –cuanto menos– ser actualizado al día en que se haga efectiva su devolución, atento la situación inflacionaria del país.

I.2.b. En otro orden de ideas, dice que los actos municipales transgreden su derecho a ejercer el comercio o industria lícita, consagrado en el art. 27 de la Constitución de la Provincia.

En este punto, menciona que el propósito que provocó la venta y posterior adquisición del inmueble fue ampliar y llevar a cabo una actividad productiva de la compañía, lo que se ha visto frustrado por la actuación antijurídica de la Municipalidad.

I.2.c. Afirma que la demandada ha violado su derecho de defensa amparado en el art. 15 de la Carta local. Esto por cuanto el Concejo Deliberante dispuso de un bien que ya no formaba parte del patrimonio estatal –sino que integraba el acervo de la firma– sin darle aviso del trámite de las actuaciones administrativas iniciadas al efecto ni haberle concedido audiencia previa a fin de ser oída. Por tal razón, tilda de “arbitrario” e “ilegítimo” al procedimiento de (re)afectación instado y califica como sorpresiva a la notificación de la ordenanza 9.264/19 que le fuera seguidamente cursada.

I.2.d. En último término, esgrime que la referida ordenanza es inconstitucional por violar el principio de razonabilidad que debe respetar toda norma jurídica. Considera que los medios empleados para lograr el objetivo supuestamente perseguido son inadecuados y no están basados en la proporcionalidad.

Destaca que el Concejo Deliberante basó su segunda decisión en la presentación formulada por un pequeño grupo de vecinos que se opuso al cerramiento del tramo de la calle Evita que le fuera vendido. Sin embargo, resalta que los peticionantes dicen ser del Barrio “Santa Isabel”, que está ubicado a un kilómetro y medio del terreno en cuestión, por lo que su desafectación como vía pública mal podría gravitar en la vida de tales personas.

Tras esto, enfatiza la contradicción en la que incurre el municipio al afirmar, luego de dos años e ignorando los documentos técnicos que expresaban lo opuesto, que aquella calle de repente reviste una gran importancia en el tejido urbano y que obstruir su circulación provocaría un grave perjuicio al interés general de los ciudadanos.

I.3. Por todo lo desarrollado, concluye que la ordenanza 9.264/19 y el decreto 1.804/19 que la promulgó son inconstitucionales.

Ofrece prueba y hace reserva del caso federal.

II. Con fecha 27 de noviembre de 2020, la Municipalidad de Esteban Echeverría contestó la demanda.

II.1. Se defiende explicando que el día 5 de agosto de 2019 un grupo de vecinos del Barrio “Santa Isabel” –en representación de toda la comunidad– manifestaron su oposición al cerramiento y/o alambrado y/o barrera que interrumpiera la libre circulación sobre la calle Evita.

En virtud de esto, comenta que se formó el expediente administrativo 4.035-57.744/19 y se dio intervención a la Secretaría de Obras y Servicios Públicos para que elaborase –con la participación del área de Coordinación de Uso del Suelo– un nuevo informe técnico. En aquella oportunidad, el referido organismo comunicó que la desafectación del dominio público del tramo de la calle Evita entorpecía de manera significativa el paso hacia la Avenida Pedro Dreyer, por tratarse de un corredor este-oeste de gran importancia vial (v. fs. 21, expte. adm. cit.). A partir de esto, el municipio entendió que resultaba menester priorizar el interés general por sobre el particular de la empresa.

Añade que la ordenanza impugnada ha sido dictada de conformidad con lo establecido en los arts. 190 y 192 de la Constitución provincial y 24 y 25 de la Ley Orgánica de las Municipalidades (LOM), por lo que su legalidad es indiscutible. Al mismo tiempo, advierte que, al no haberse concretado la escrituración traslativa de dominio del inmueble objeto de este pleito, no se ha afectado el derecho de propiedad de la actora, en tanto el bien continuaba dentro del patrimonio del Estado.

Pone en duda las manifestaciones vertidas por Química True S.A.C.I.F. en torno a las inversiones que se habrían llevado a cabo en el predio y que la demandante pretende, subsidiariamente, que se las indemnice. En cualquier caso, manifiesta que las hipotéticas obras integrarían el capital de la firma, por lo que cualquier reclamo económico al respecto importaría un enriquecimiento sin causa a su favor.

Desde otro ángulo, remarca que la empresa Aguas y Saneamientos Argentinos S.A. (AySA) ha elaborado el proyecto de la obra de “Red Secundaria de Agua Monte Grande Sur 1 – El Jaguel Resto – Etapa 1” y otra vinculada con los desagües cloacales, que permitirá una pronta densificación poblacional en la zona, incrementando el uso del corredor de la calle Evita.

II.2. Seguido a ello, desarrolla la conducta seguida por el municipio a fin de aplicar y cumplir con lo dispuesto en la ordenanza 9.264/19 y sostiene la validez de todo lo actuado.

Narra que mediante carta documento nº 012630600 –del día 20 de noviembre de 2019– se le notificó a la actora el decreto 1.804/19, que promulgó la ordenanza discutida y que entiende “consentida”, dado que la empresa no cuestionó en sede administrativa el monto ni la modalidad de pago allí establecida para la restitución de las sumas abonadas por la compra del terreno.

No obstante, frente a la inacción de la compañía a los efectos de percibir el valor fijado en la ordenanza, dice que se le remitió una nueva carta documento nº 032764605 –notificada el día 28 de septiembre de 2020–, por medio de la cual se la intimó a presentarse ante la Tesorería municipal, bajo apercibimiento de consignación. De este modo y ante un nuevo silencio, anuncia que se iniciaron los autos caratulados “Municipalidad de Esteban Echeverría c/Química True SACIF s/materia a categorizar”, que tramitan por ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo nº 1 del Departamento Judicial de Lomas de Zamora y cuyos plazos procesales se hallan suspendidos.

Sobre tales bases, se opone al pedido de actualización del monto nominal de venta del inmueble y de las sumas que supuestamente habría desembolsado Química True S.A.C.I.F. en concepto de inversiones.

II.3. En cuanto al planteo de inconstitucionalidad articulado, lo refuta en todos sus términos.

Argumenta que la ordenanza en crisis se encuentra “…amparada constitucionalmente por ser consecuencia del legítimo ejercicio de la función legislativa de la Administración municipal”. Resalta que es una norma razonable y que el interés público invocado se encuentra suficientemente acreditado. Señala, además, que nuestro ordenamiento recepta y permite ciertas limitaciones al derecho de propiedad y que debe evitarse que el derecho individual se convierta en un obstáculo para la satisfacción de los intereses del grupo social.

De todas maneras, rechaza que la actora tenga un derecho adquirido sobre la extensión de la calle Evita pretendida y que solo se habría hecho entrega de su posesión. En este sentido, subraya que la mera expectativa no puede considerarse comprendida dentro de la protección constitucional de la propiedad.

En cuanto a la vulneración al derecho de ejercer el comercio o industria lícita, repara en que la actora no ha identificado con certeza cuáles serían aquellos actos que se ve impedida de realizar.

Se explaya, a continuación, respecto de la legalidad del ejercicio de la potestad revocatoria del Estado municipal y la necesidad en el caso de priorizar el interés general de la comunidad en materia urbanística.

II.4. Ofrece prueba y formula reserva del caso federal.

III. Al emitir el dictamen contemplado en el art. 687 del Código Procesal Civil y Comercial, el señor Procurador General se pronunció en sentido favorable a la pretensión de la actora.

IV. De la prueba producida y de la documentación acompañada a la causa surgen los siguientes elementos útiles para la solución del conflicto:

IV.1. Del expediente administrativo 4.035-16.003/16 se desprende que:

IV.1.a. Las actuaciones se iniciaron a partir de la solicitud formulada el día 24 de agosto de 2016 por la firma Química True S.A.C.I.F. para la adquisición del tramo de la calle Evita entre la Avenida Pedro Dreyer y la calle Uruguay (v. fs. 1/2).

IV.1.b. En virtud de lo requerido tomó intervención la Dirección de Planificación Urbana y Territorial, quien expresó que al medir el frente del terreno identificado catastralmente como Circunscripción V, Sección R, Manzana 163 aproximadamente setenta metros, era procedente pensar en el anexo de la Fracción V y producir el “englobamiento” mediante la compraventa de ese tramo de la vía pública. Además, reparó en que la calle Evita tenía una discontinuidad ya dada en el trazado sobre la Avenida Pedro Dreyer y que lo peticionado podría encuadrarse en el art. 2.2.1.4 del Código de Planeamiento Urbano, que permite la unificación de parcelas (v. fs. 42).

IV.1.c. La Subsecretaría de Tierras y Viviendas, por su parte, estimó que se encontraban dadas las condiciones para acudir a los mecanismos establecidos en el decreto ley 9.533/80 para la desafectación del bien y su venta directa al propietario lindero. A la par que consideró que esta operatoria no restringía derecho alguno, ni frustraba el uso de las parcelas del área circundante (v. fs. 46/47).

IV.1.d. La Dirección de Asuntos Legales opinó que resultaba aplicable el régimen jurídico impuesto por el art. 235 del Código Civil y Comercial, el decreto ley 9.533/80 y la Ley Orgánica de las Municipalidades, concluyendo que correspondía dar curso favorable a lo solicitado (v. fs. 49/50).

IV.1.e. La Comisión de Legislación y Peticiones, por acuerdo unánime de sus miembros, aconsejó aprobar el proyecto de ordenanza elevado al Concejo Deliberante (v. fs. 56).

IV.1.f. Mediante ordenanza 8.800/17, el Concejo Deliberante de la Municipalidad de Esteban Echeverría resolvió: a) desafectar del dominio público municipal el segmento de la calle Evita entre la Avenida Pedro Dreyer y la calle Uruguay, de la localidad de Monte Grande; b) establecer la operatoria de venta directa del inmueble, conforme lo previsto en el art. 25 del decreto ley 9.533/80 a favor de Química True S.A.C.I.F., la cual debía concretarse en el término de ciento ochenta días hábiles desde la promulgación de la norma y c) determinar los modos de adquisición del bien, pudiendo optarse por el pago en pesos fijado previamente por tasación especial o bien, por el método de compensación de suelos (v. fs. 57/60).

IV.1.g. El Intendente de la Municipalidad de Esteban Echeverría, el día 7 de marzo de 2017, dictó el decreto 308/17, por el cual promulgó la ordenanza 8.800/17 (v. fs. 62).

IV.1.h. En cumplimiento con lo dispuesto en el art. 4 de la referida ordenanza, el Colegio Público de Martilleros y Corredores del Departamento Judicial de Lomas de Zamora realizó la tasación del inmueble, estimando un valor unitario de $3.200/m2 y un total de $7.148.800, por una superficie de 2.234 m2 (v. fs. 71).

IV.1.i. El día 14 de febrero de 2018, la firma actora acompañó constancia de la transferencia del total del precio fijado para la adquisición del inmueble a la cuenta bancaria que le fuera informada el día 17 de enero de aquel año. Asimismo, solicitó la cesión de las tierras para poder disponer de ellas mientras se llevasen a cabo los trabajos de mensura y catastro (v. fs. 79).

IV.1.j. El día 10 de mayo de 2018, el Subsecretario de Tierras y Viviendas municipal dio por terminada la adquisición del segmento de la calle Evita y ordenó la entrega de la posesión, cosa que tuvo lugar el día 1 de agosto de aquel año (v. fs. 83/86).

IV.2. Del expediente administrativo 4.035-57.744/19 se extrae que:

IV.2.a. Las actuaciones se originaron a raíz de una presentación efectuada el día 5 de agosto de 2019 por un grupo de vecinos del Barrio “Santa Isabel”, quienes solicitaron que se evalúe la posibilidad de mantener abierto el tramo de la calle Evita que fuera vendido a Química True S.A.C.I.F. (v. fs. 1 y 17).

IV.2.b. En virtud de lo peticionado, intervino nuevamente la Subsecretaría de Tierras y Vivienda. En esta oportunidad, el organismo subrayó que la decisión de desafectar y entregar la posesión del bien a la compañía respondía a criterios de oportunidad, mérito y conveniencia, órbita bajo la cual recaía –paralelamente– la determinación de dejarla sin efecto (v. fs. 18/19).

IV.2.c. Girado el expediente a la Coordinadora de Factor Uso del Suelo, esta cambió su anterior criterio y manifestó que la calle Evita era uno de los ejes estructurales del área residencial del Barrio “San Roque” –al sur de la Avenida Pedro Dreyer– por contar con pavimento asfáltico en toda su extensión y, luego, adunó que la reapertura requerida respondía a la necesidad de mantener la comunicación viaria para la propia movilidad de los vecinos y para el ingreso de ambulancias, patrullas de policías y/o camiones hidrantes de bomberos (v. fs. 21).

IV.2.d. La Dirección de Asuntos Legales también modificó su dictamen primigenio. Invocando criterios de oportunidad y conveniencia, estimó que debía priorizarse el interés general sobre el privado de la firma. Expresó, entonces, que “…las circunstancias fácticas que pudieron ser fundantes de la ordenanza 8.800/17 (agregada a fojas 23/27) han dejado de serlo a través de los posteriores informes obrantes a fojas 18/19, que pusieron de manifiesto la importancia de la calle Evita en la trama urbana, como eje estructural del área residencial del Barrio San Roque, al sur de la Avenida Pedro Dreyer, por contar con pavimento asfáltico en toda su extensión y que la desafectación del dominio público dispuesto por la mencionada ordenanza perjudica de manera significativa la circulación, rompiendo la trama urbana preexistente con tendencia a densificarse acorde a los planes de futura expansión de infraestructura de servicios”.

Apuntó que los derechos nacidos de un acto administrativo que deban ser extinguidos por no resultar armónicos con las nuevas exigencias del interés público, no siempre –ni necesariamente– se convierten por ello en ilegítimos, sino simplemente en inoportunos. Remató diciendo que los derechos no son absolutos y que la propiedad privada debe ceder ante los fines públicos.

Así pues, concluyó que se encontraba “…inhabilitada toda invocación de invalidez que pudiera afectar la potestad revocatoria municipal”. No obstante, propició devolver las sumas abonadas por la empresa (v. fs. 28/29).

IV.2.e. Valiéndose de los nuevos informes técnicos y las renovadas opiniones jurídicas, el Concejo Deliberante dictó la ordenanza 9.264/19 impugnada en estos actuados (v. fs. 33/34).

IV.2.f. El día 21 de agosto de 2019, el Intendente municipal promulgó la mencionada ordenanza, a través del decreto 1.804/19 (v. fs. 36).

IV.2.g. Fue recién entonces que, el día 21 de noviembre de 2019 –mediante carta documento nº 012630600–, la Municipalidad de Esteban Echeverría le notificó a la firma Química True S.A.C.I.F. la sanción de la norma aquí puesta en crisis (v. fs. 39/40).

IV.2.h. El día 11 de septiembre de 2020 el municipio remitió una nueva carta documento (nº 032764605), por la cual se intimó a la empresa a que, en el término de cuarenta y ocho horas, se hiciera presente en la Tesorería comunal para reintegrarle el monto oportunamente desembolsado para la adquisición de la porción de tierra objeto de esta litis, bajo apercibimiento de dar trámite a una acción de pago por consignación (v. fs. 54).

La actora resistió esta comunicación, mediante carta documento nº 086862455 de fecha 9 de octubre de 2020 y puso en conocimiento del municipio del inicio de este proceso impugnativo (v. fs. 55).

Tales son los antecedentes relevantes del caso.

V. Reiterando lo dicho en la primera intervención (v. resol. de 7-X-2020), cabe dejar sentado que la ordenanza cuya constitucionalidad se controvierte es de aquellas que, a pesar de contener –en parte– disposiciones tendientes a regular una situación específica, proyectan efectos que trascienden a sus destinatarios directos y poseen una evidente incidencia colectiva, siendo posible conocer de ellas por vía de la acción intentada (doctr. causa I. 72.267, “Mitchell”, sent. de 27-VIII-2020 y sus citas).

VI. Ingresando ya en el fondo de la disputa, no está en tela de juicio la competencia municipal para afectar o desafectar bienes inmuebles al o del régimen dominial (conf. arts. 225 y concs., LOM; 1 y 9, dec. ley 9.533/80; 235 inc. “f” y 237, Cód. Civ. y Com.), particularmente en su relación con el trazado, apertura, rectificación o clausura de calles (art. 27 inc. 2, LOM), ejerciendo el poder de policía sobre tales espacios (art. 192 inc. 4 in fine, Const. prov.). Tampoco la de disponer de ellos, enajenándolos de forma directa a un propietario lindero una vez desafectados, observando los requisitos legales pertinentes (arts. 158, 159, 226 inc. 4 y concs., LOM; 25 inc. “c”, dec. Ley 9.533/80 –texto según ley 14.461–).

Por ende, lo que se debate aquí es si la conducta desplegada por la Municipalidad de Esteban Echeverría, que en un primer momento dirigió activamente sus esfuerzos para venderle a Química True S.A.C.I.F. una fracción de terreno –originariamente afectada como arteria pública– a fin de que pueda unificar dos lotes contiguos en los cuales estaba distribuida su planta industrial (v. ordenanza 8.800/17), para poco tiempo después volver sobre sus pasos (v. ordenanza 9.264/19), lesionó los derechos y garantías constitucionales reivindicados por la empresa actora.

VI.1.a. Como fue indicado, la ordenanza impugnada se fundó en la oposición manifestada por un grupo de vecinos del Barrio “Santa Isabel” al cerramiento del tramo de la calle Evita entre la Avenida Pedro Dreyer y la calle Uruguay, que se encontraba en ejecución con motivo de la ordenanza 8.800/17. La comuna estimó que debía priorizarse el interés expresado por aquellas personas por sobre el particular de Química True S.A.C.I.F., quien había solicitado la desafectación del bien para adquirirlo de manera directa en su calidad de propietario lindante, conforme la normativa citada más arriba.

Con apoyo en renovados informes técnicos y jurídicos –que reexaminaron y modificaron sustancialmente los criterios plasmados en sus anteriores intervenciones– e invocando razones de oportunidad, mérito y conveniencia, el municipio consideró que habían cambiado los hechos que dieron nacimiento a la ordenanza 8.800/17, constatándose la actual relevancia para la trama urbana de toda la extensión de la calle Evita. A esto añadió que la sustracción de la vía pública del segmento en cuestión afectaba de manera significativa la circulación en la zona, por no contar los vecinos con carriles alternativos idóneos. En lo que a Química True S.A.C.I.F. respecta, aseguró que el derecho de propiedad no era absoluto y que debía ceder ante los fines públicos, por lo que la empresa no podría alzarse contra lo decidido. En su defensa ante esta sede, enfatizó que no se llegó a configurar el derecho real de dominio sobre la parcela ante la falta de escrituración e inscripción registral, situación de precariedad jurídica que habilitaba y justificaba la retracción.

La parte actora, desde ya, controvierte tales conclusiones, alegando la violación de su derecho de propiedad constitucionalmente amparado (arts. 10 y 31, Const. prov.), puesto que se había consumado la compraventa, entregado la posesión y comenzado a realizar inversiones.

VI.1.b. Se sabe que mediante la ordenanza 8.800/17, con el dictamen favorable de las áreas sustantivas y órganos asesores, se desafectó del dominio público el referenciado segmento de la calle Evita y se procedió a su enajenación en forma directa –conforme lo previsto en el art. 25 inc. “c” del decreto ley 9.533/80– a Química True S.A.C.I.F. La empresa pagó el precio total del inmueble y el día 1 de agosto de 2018 el Subsecretario de Tierras y Vivienda comunal hizo entrega de la posesión del predio (v. fs. 83/86, expte. adm. 3.045-16.003/16).

Nadie desconoce que el art. 2 de la ordenanza 8.800/17 establecía que “…la operatoria de venta directa según lo dispuesto en el artículo 25 inc. ‘c’ del decreto ley 9.533/80 a favor de Química True SACIF […] deberá concretarse en el término de 180 días hábiles desde la promulgación de la presente ordenanza”, lo que sucedió el día 7 de marzo de 2017, por decreto 308/17.

Aunque, por otro lado, ambas partes coinciden en su relato al afirmar que no llegó a otorgarse la escritura traslativa de dominio, puesto que antes debía confeccionarse y aprobarse el plano definitivo y que esta operación –a cargo de la Municipalidad de Esteban Echeverría– nunca se materializó.

Ese era el escenario al momento de dictarse la ordenanza 9.264/19, que revirtió completamente lo hecho hasta ese punto.

VI.1.c. La principal defensa montada por la Municipalidad para sostener la validez de esa norma –además de aquello que aduce genéricamente en punto a la policía de la propiedad privada en pro del interés público, que se verá al final– anida en la circunstancia de que la operación otrora impulsada por la ordenanza 8.800/17 no llegó a plasmarse por escritura pública –mucho menos a inscribirse registralmente–, tal como se exige para que quepa reputar perfeccionado el respectivo derecho real, con la confluencia de título y modo suficientes (conf. arts. 1.107, 1.892 y concs., Cód. Civ. y Com.; v. doctr. causa Ac. 59.873, “Pontet”, sent. de 19-II-2002). Hubo, eso sí, un acto formalizado que dispuso la venta directa, seguido del pago del precio y la toma de posesión del terreno. Pero de aquella carencia escrituraria la demandada deriva que no pudo consumarse una afectación a un derecho de propiedad stricto sensu.

Semejante inteligencia entra en cuestión con la relevante protección que debe dispensarse a aquel derecho, capaz de albergar cualquier interés económicamente apreciable: sea que se origine en relaciones de derecho privado o de derecho público, sea que se vincule a derechos reales o personales, sea que involucre bienes materiales o inmateriales; siempre que haya acción para reclamarlo o resguardarlo (doctr. arts. 14 y 17, Const. nac.; CSJN Fallos: 137:47; 145:307; 184:137; 294:152; 330:3483; 336:1774; 341:54; 344:3476; e.o.; v. doctr. causa A. 75.192, “Galibert”, sent. de 28-VIII-2021). La noción constitucional de “propiedad” posee una amplitud suficiente como para no dejar hueras de reconocimiento práctico ciertas situaciones subjetivas dignas de una razonable protección (art. 15, Const. prov.).

Todo eso es sin perjuicio de las limitaciones que pudieran recaer sobre esos intereses o derechos a los fines de hacerlos compatibles con los demás, en el ejercicio del poder de policía estatal (doctr. causa I. 76.801, “Helacor S.A.”, sent. de 8-IV-2024 y sus citas).

VI.1.d. Mal podría desconocerse en el caso la existencia de un derecho amparado por una protección de grada supralegal, sobre la base de la falta de una actuación complementaria. A la luz de las especiales circunstancias de la contienda (que ponen en entredicho la regularidad de la acción estatal, dada la sanción de la ordenanza 8.800/17 y del dictado de la ordenanza 9.264/19) un corolario de esa índole solo conduciría a adoptar una decisión arbitraria.

Es que lejos de pretender salvaguardar meras expectativas de derechos futuros o eventuales, en el sub lite los efectos producidos a propósito de una ordenanza que acordó que Química True S.A.C.I.F. adquiriese esa pequeña fracción de terreno para unificar y ampliar su planta industrial ubicada en el partido –sumando beneficios colaterales a la comunidad en materia de generación de empleo, etcétera–, deben ser tutelados. Se trataba de normativa que se reputó válida, perduró en el tiempo y sirvió de base para actos aplicativos posteriores, sin descontar todo otro tipo de acciones materiales con gravitación económica para la empresa.

VI.1.d.i. Es útil destacar que los efectos de la norma por la cual se motorizó todo el proceso de desafectación y venta del tramo de la calle Evita a Química True S.A.C.I.F., nunca fueron suspendidos administrativamente a medida que –en otro expediente– tomaba cuerpo su derogación, lo cual culminó con la sanción de la ordenanza 9.264/19 aquí impugnada.

Así, la Municipalidad, al recibir la petición formulada por un grupo de vecinos del Barrio “Santa Isabel” y dar inicio el día 5 de agosto de 2019 al expediente administrativo 4.035-57.744/19, omitió hacerle saber a la actora de su desacuerdo o dar cuenta de este evento en las actuaciones 4.035-16.003/16; siendo éstas recién remitidas el día 6 de junio de 2019 a la Dirección General de Asuntos Legales, “…en atención a lo solicitado telefónicamente por la Sra. Directora General de Asuntos Legales” (fs. 87, expte. adm. cit.).

De este modo queda en evidencia que existió un lapso temporal lo suficientemente prolongado durante el cual la compradora pudo desplegar una conducta consecuente con la enajenación dispuesta, sin interrupciones ni impedimentos formales. Nótese, por cierto, que transcurrieron más de dos años y cuatro meses entre la promulgación de la ordenanza 8.800/17 y de la ordenanza 9.264/19. Y más de un año y dos meses desde la entrega de la posesión y la notificación de la ordenanza que dejaba sin efecto la anterior.

VI.1.d.ii. Sumado a eso, reviste singular interés el hecho de que, al haber Química True S.A.C.I.F. abonado íntegramente el precio del inmueble y, con ello, saldado la obligación asumida por su parte, era la Municipalidad de Esteban Echeverría quien debía dar cumplimiento con los restantes trámites para perfeccionar la venta.

De esa manera, encontrándose ampliamente vencido el plazo fijado en el art. 2 de la ordenanza 8.800/17 para la concreción de la operatoria y no pesando sobre ella ninguna otra obligación, la firma actora se había convertido en titular de un derecho personal para reclamar la escrituración del inmueble enajenado (conf. arts. 1.137, Cód. Civ. y Com. y 510, CPCC).

En esa lógica, es claro que con el dictado de la ordenanza 9.264/19 y del decreto 1.804/19 se la privó abruptamente de acceder al título escriturario que formalizara su propiedad sobre lo transferido, en virtud de la venta directa hecha a su favor.

Con ese accionar, se pretendió retrotraer el estatus jurídico al momento previo a la celebración de la compraventa, desconociendo que en esa ocasión nacieron derechos a favor de ambas partes y se contrajeron las correspondientes obligaciones sobre un bien que, al pasar a formar parte del dominio privado del Estado municipal, era perfectamente enajenable (conf. art. 25, dec. ley 9.533/80).

La compradora, con el pago del precio total de la operación, cumplió con la obligación a su cargo. Además, el tiempo transcurrido entre que la comuna tuvo por acreditado el ingreso de los fondos al erario, entregó la posesión y notificó la ordenanza 9.264/19, generó una fundada expectativa en la empresa de que las cosas seguirían su curso normal y ordinario. La demora en la entrega del título para el perfeccionamiento de la operación inmobiliaria respondió a la inercia de la demandada de hacer frente a una obligación previamente contraída (v. art. 6, ordenanza 8.800/17 y ptos. 2 y 3, resol. del Subsecretario de Tierras y Vivienda, glosada a fs. 86 del expte. adm. 4.035-16.003/16).

En contraste con el letargo que el municipio le imprimió al curso del expediente de enajenación, mientras instaba –sin vista a la adquirente– las actuaciones para reincorporar el bien al dominio público, la actora fue diligente para afrontar las cargas que se le impusieron.

VI.1.e. Semejante accionar, reñido con la buena fe, la seguridad jurídica, el debido proceso y elementales principios de buena administración, no puede ser convalidado. No hubo aquí, como era esperable de toda actuación estatal, una conducta leal, honesta y diligente (conf. mi voto en causa A. 70.399, “Müller”, sent. de 10-XII-2014). Más bien lo contrario: la autoridad municipal se condujo erráticamente y con opacidad, siendo por demás llamativo el radical cambio de criterio de las mismas áreas sustantivas que, en un período relativamente corto de tiempo, pasaron de considerar –con creíble rigor técnico– que ese tramo de la calle Evita era inconsecuente para el tránsito vial, a estimarlo absolutamente imprescindible sin mejores justificaciones.

VI.1.f. Por lo tanto, cabe concluir que en los hechos existió una situación jurídica concreta e individual en cabeza de Química True S.A.C.I.F. que, al ser repentinamente desconocida del modo en que se lo hizo, vulneró un interés propietario garantizado por los arts. 10 y 31 de la Constitución de la Provincia (conf. doctr. causas I. 72.409, “Siderca S.A.I.C.” e I. 72.410, “Siderar S.A.I.C.”, sents. de 6-XI-2019).

VI.2. Dicho eso, la actora avanza complementariamente ideas en torno al quebrantamiento del principio de confianza legítima, algo estrechamente ligado con lo anterior y que refuerza lo sostenido hasta aquí.

VI.2.a. Se ha afirmado que aquel importa, básicamente, que la autoridad pública no pueda tomar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquella, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. De allí que, bajo comprobadas condiciones, a juzgarse con cierta estrictez, la virtualidad del principio puede suponer la anulación de un acto administrativo –o en el caso, la invalidación de una ordenanza local– por la alteración de las circunstancias habituales y estables generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento, sin las debidas medidas correctoras o compensatorias proporcionadas al interés público en juego (doctr. causas B. 56.425, “Bomarco S.A.”, sent. de 15-IV-2009; B. 63.822, “González”, sent. de 10-VI-2011; A. 70.399, cit.; B. 62.161, “Asociación de Empleados de la Dirección de Rentas e Inmobiliario (AERI)”, sent. de 28-XII-2021; e.o.).

De allí que, si bien no constituye un derecho subjetivo, la creencia de que el Estado ha de cumplir con las obligaciones a su cargo y que no dañará los intereses de sus habitantes conforma una expectativa, un interés que genera en el particular aquella “confianza legítima” (doctr. causas B. 64.708, “Iberargen S.A.”, sent. de 1-XII-2004 y B. 65.022, “Torres”, sent. de 3-VI-2015).

VI.2.b. Bajo tales premisas, se puede inferir que Química True S.A.C.I.F. tenía, a partir de la sanción de la ordenanza 8.800/17 y sus actos concretos de ejecución, la legítima expectativa de convertirse en titular registral del tramo de tierra en cuestión, toda vez que no solo había dado total y acabado cumplimiento con las obligaciones a su cargo, sino que el municipio omitió suspender el trámite del expediente administrativo 4.035-16.003/16 al decidir dar curso a las actuaciones 4.035-57.744/19.

En ese marco, el accionar estatal sobreviniente que se limitó a comunicar la decisión de dejar sin efecto toda una iniciativa anterior, plausiblemente la haya tomado por sorpresa, sin sospechar que la unificación y ampliación de su planta industrial corría el riesgo de quedar trunca.

VI.2.c. Por lo tanto, se está en condiciones de afirmar que el principio de confianza legítima invocado por la reclamante resulta claramente una causal adicional de revisión de la ordenanza impugnada en autos, cuyo desconocimiento –nuevamente– resultó lesivo de la garantía prevista en los arts. 10 y 31 de la Constitución bonaerense.

VII. A todo esto, no es de recibo el argumento esgrimido por la demandada en punto a que “…la reglamentación o limitación del ejercicio de los derechos individuales es una necesidad derivada de la convivencia social” y que “…reglamentar un derecho es limitarlo, es hacerlo compatible con el derecho de los demás dentro de la comunidad, y con los intereses superiores de esta última” (apdo. IV, contestación de demanda).

Esta postura no se compadece con el entendimiento que se le ha asignado al principio de razonabilidad en la normación (conf. arts. 28, Const. nac. y 57, Const. prov.), pues no podría válidamente afirmarse que la decisión adoptada por la Municipalidad de Esteban Echeverría haya meramente reglado o limitado proporcionalmente los derechos o intereses propietarios de la actora. Por el contrario, es claro que en las circunstancias presentadas y a través de la norma puesta en entredicho se los ha suprimido, frustrando su goce por completo (conf. doctr. causa I. 74.078, “Cámara Argentina de Empresas de Fuegos Artificiales”, sent. de 19-IX-2018).

VIII. Para concluir, dado que en el pasado esta Suprema Corte –en el marco de su competencia contencioso administrativa transitoria– intervino en un asunto que, a primera vista, guarda semejanzas con el sub lite (causa B. 58.326, “Ikelar S.A.”, sent. de 3-IX-2008), es prudente destacar que en ese precedente mediaron una serie de circunstancias que no solo lo tornan distinguible del presente, sino que permiten confirmar la justicia de la solución que acá se propicia.

Principalmente y sintetizando, allí: a) el proceso de desafectación y posterior venta de la calle fue tempestivamente suspendido y anoticiado por el municipio en el marco de un contradictorio, quien luego procedió a la revocación; b) no se había llegado a abonar la totalidad del precio, ni hubo entrega de la posesión; c) en la anulación se invocaron una mixtura de motivos, primando los de legalidad por sobre los de oportunidad, mérito o conveniencia y d) las proyecciones empresariales sobre la parcela con impacto en su giro económico quedó en el juicio como un aspecto enteramente conjetural e hipotético.

En definitiva, podría sostenerse que, en esos cruciales extremos, este caso es la contracara de aquel otro.

IX. En atención a todas las consideraciones desarrolladas, juzgo que los actos municipales cuestionados lesionaron garantías fundamentales de la actora, justificándose la declaración de inconstitucionalidad requerida en la demanda (arts. 10, 15 y 31, Const. prov.).

Ello resulta suficiente para dar sustento a la decisión que se adopta, lo que hace innecesario el tratamiento del resto de los planteos formulados.

X. Por lo expuesto, corresponde hacer lugar a la acción originaria incoada por Química True S.A.C.I.F., declarando la inconstitucionalidad de la ordenanza 9.264/19 dictada por el Concejo Deliberante de la Municipalidad de Esteban Echeverría.

Consecuentemente, se la condena a impulsar los trámites –catastrales, notariales y registrales– necesarios para la traslación definitiva del dominio del tramo pertinente de la calle Evita entre la Avenida Pedro Dreyer y la calle Uruguay de la localidad de Monte Grande, en favor de la firma actora (art. 688, CPCC).

Las costas se imponen a la demandada vencida (art. 68, CPCC).

Voto por la afirmativa.

La señora Jueza doctora Kogan, el señor Juez doctor Torres y la señora Jueza doctora Budiño, por los mismos fundamentos del señor Juez doctor Soria, votaron también por la afirmativa.

Las costas se imponen a la demandada vencida (art. 68, CPCC).

Por lo expuesto en el acuerdo que antecede, oído el señor Procurador General, se hace lugar a la demanda entablada por la firma Química True S.A.C.I.F. y se declara la inconstitucionalidad de la ordenanza 9.264/19 dictada por el Concejo Deliberante de la Municipalidad de Esteban Echeverría, lo que importa su inaplicabilidad a la situación de hecho en que se encuentra la actora.

Asimismo, se condena a la demandada a impulsar los trámites –catastrales, notariales y registrales– necesarios para la traslación definitiva del dominio del tramo pertinente de la calle Evita entre la Avenida Pedro Dreyer y la calle Uruguay de la localidad de Monte Grande, en favor de la firma actora (art. 688, CPCC).

Cesen, por consiguiente, los efectos de la medida cautelar dictada el día 15 de abril de 2021.

Costas a la demandada en su calidad de vencida (art. 68, CPCC).

Por su actuación profesional en autos y en virtud del resultado obtenido, regúlanse los honorarios de los abogados de la actora, doctor Arnaldo Cisilino y doctora Rosario Albina, en la suma equivalente a treinta (30) Jus arancelarios y cincuenta (50) Jus arancelarios, respectivamente y de los letrados apoderados de la parte demandada, doctora María del Carmen Martínez y doctor Marcelo Daniel Rodríguez, en la suma equivalente a treinta y cuatro (34) Jus arancelarios y dieciséis (16) Jus arancelarios, respectivamente (arts. 1, 2, 9, 13, 15, 16 inc. “e”, 21, 24, 28 y 49, ley 14.967), cantidad a la que se deberá adicionar el 10% (arts. 12 inc. “a” y 16, ley 6.716) y lo que resulte de la condición de los nombrados frente al Impuesto al Valor Agregado.

Regístrese y notifíquese de oficio y por medios electrónicos (conf. resol. Presidencia 10/20, art. 1 acápite 3 “c”; resol. SCBA 921/21). – Budiño, María F. – Torres, Sergio G. – Kogan, Hilda. – Soria, Daniel F. (Secretario: Martiarena, Juan J.).

Cantaluppi, Santiago y otro s/ acción de inconstitucionalidad

Comentado por Karina María Larrañaga: La ecotasa: su análisis desde el derecho tributario ambiental, con especial relación a la causa “Cantaluppi”.

Dictamen de la señora Procuradora Fiscal ante la Corte:

I. Según surge de las actuaciones digitales obrantes en el sistema de consulta de causas web del Poder Judicial de la Nación (al que se referirán las citas siguientes), el 20 de octubre de 2021 el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro rechazó la acción deducida –en los términos del art. 793 del Código Procesal Civil y Comercial de esa Provincia– por los señores Santiago Cantaluppi, Marcelo Eduardo Aguirre, Juan Manuel Aguirre y la señora María Isabel Cabral, en su carácter de titulares o representantes de diversos establecimientos hoteleros, contra el Municipio de San Carlos de Bariloche (Provincia de Río Negro), con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad de las ordenanzas locales 2809CM-16 y 2810-CM-16 en cuanto establecieron la denominada “ecotasa”.

En primer lugar, la sentencia explicó que esa gabela es la contraprestación que se cobra a los turistas que pernoctan en la ciudad de San Carlos de Bariloche, cualquiera sea el tipo y categoría del establecimiento de alojamiento, por los servicios de infraestructura turística brindados por el ente demandado.

Luego, y en relación al fondo del asunto, indicó que las normas cuestionadas fueron dictadas por el municipio de acuerdo a las competencias y facultades impositivas que le reconoce la Constitución Nacional. En esta línea, agregó que no había sido acreditada la violación a preceptos constitucionales ni tampoco el incumplimiento de los presupuestos que caracterizan jurídicamente a la tasa.

Señaló que la actividad estatal que sirve de causa a la obligación tributaria fue concretamente individualizada por la ordenanza fiscal. Así, destacó que el legislador local diseñó el presupuesto de hecho para generar el pago del tributo tomando en consideración la prestación a los turistas de ciertos servicios comprendidos en una serie de actividades estatales enumeradas en la norma de forma no taxativa.

En cuanto al análisis de razonabilidad de los preceptos impugnados, sostuvo que no podía soslayarse que San Carlos de Bariloche es una ciudad turística en la que circula una gran cantidad de visitantes y que “se encuentra sometida a una degradación extraordinaria del ambiente que acarrea un costo adicional de preservación y sostenimiento.”

Señaló, con cita de doctrina especializada en la materia, que los tributos que poseen finalidad de control medioambiental tienden a facilitar la puesta en práctica de la regla según la cual quien contamina ha de soportar el costo económico asociado con la reparación del ambiente.

Con base en ello, consideró razonable que los servicios de mantenimiento y conservación de los espacios e instalaciones de esa ciudad sean solventados con el aporte de los turistas que pernoctan en ella por más de un día.

Por otro lado, indicó que, conforme a la prueba producida en el expediente, el servicio establecido en la norma había sido efectivamente prestado por el municipio y se encontraba a disposición de los contribuyentes. Así, sostuvo: “la ejecución de diversas obras de infraestructura y servicios turísticos en el ejido municipal, de acuerdo con el presupuesto de hecho referido por la norma y con destino a los sujetos imponibles, permite desechar los argumentos del actor en torno a la alegada afectación del principio de legalidad y el incumplimiento de los postulados de validez de la tasa, luciendo la reglamentación analizada de conformidad con las pautas delineadas en la jurisprudencia del cimero Tribunal”.

En lo referido a la proporcionalidad entre el monto del gravamen y el costo de los servicios, manifestó que el municipio demandado, mediante la prueba informativa producida en el expediente, había demostrado que la cuantía de la tasa guardaba un grado razonable de proporcionalidad con los servicios efectivamente prestados.

Desde otro punto de vista, rechazó que la norma cuestionada incurra en una doble imposición y que, por lo tanto, infrinja la prohibición de establecer tributos locales análogos a los nacionales coparticipables.

En este punto explicó, con cita de jurisprudencia de V.E., que los impuestos locales resultan análogos a los nacionales cuando contienen definiciones sustancialmente coincidentes de los hechos imponibles o adoptan una base de medición equivalente a la prevista en las gabelas nacionales.

Manifestó que ninguna de esas situaciones acontecía con la tasa cuestionada. Así, arguyó que la base imponible descripta por el legislador comunal se encontraba directamente vinculada a los servicios efectivamente prestados a los contribuyentes.

A modo de conclusión, afirmó: “resulta indubitable que la Ecotasa al reclamarse en virtud de los servicios municipales referidos en su presupuesto de hecho, no puede ser clasificada como un impuesto, tal como pretende el accionante, ya que reúne las condiciones de una tasa, conforme ha quedado demostrado. La escueta y genérica alegación de inconstitucionalidad impetrada por el actor, desprovista de sustento fáctico y jurídico consistente, resulta insuficiente para que este Superior Tribunal ejerza la atribución que reiteradamente ha calificado como la más delicada de las funciones que pueden encomendarse a un tribunal de justicia”.

II. Disconforme con tal pronunciamiento, Santiago Cantaluppi dedujo recurso extraordinario, cuya denegación dio origen a la presente queja.

En primer lugar, sostiene que la sentencia apelada resulta arbitraria en la medida en que desechó sin argumentos jurídicos válidos la acción de inconstitucionalidad planteada, acudiendo a formulaciones meramente genéricas y fundamentos que no resultan aplicables al caso, por lo que, en su opinión, contiene una motivación aparente.

Además, y en línea con lo anterior, expone que lo resuelto por el tribunal local no guarda coherencia con consolidados principios constitucionales y la normativa vigente.

En síntesis, subraya que la “ecotasa” es inconstitucional, tanto si se la considera una tasa como si se la analiza bajo la naturaleza de un impuesto, pues, según su criterio, vulnera los artículos 4º, 16, 17, 28, 31 y 75 –inc. 2º– de la Constitución Nacional.

En relación al primer supuesto, sostiene que la gabela impugnada no retribuye la prestación de ningún servicio diferenciado para el turista que pernocta y resulta obligado a su pago.

Indica que todas las obras de infraestructura y los supuestos “servicios ¿turísticos?” enumerados “no taxativamente” en la norma, y a los que aludió la sentencia apelada, benefician de manera indiscriminada a toda la comunidad y también al turista que solo pasa el día en la ciudad sin pernoctar.

Insiste en que la fórmula utilizada por el legislador municipal es genérica, indefinida y abstracta, y omite definir los “servicios turísticos” que presta el municipio a los sujetos pasivos.

Impugna, asimismo, la constitucionalidad del mentado tributo visto como impuesto, por contrariar el régimen de coparticipación federal y el “Pacto Fiscal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento”.

Desde tal perspectiva, señala que resulta inevitable que, al aplicar el gravamen, se verifique un supuesto de doble imposición, ya sea que se considere a la “ecotasa” como un impuesto que recae sobre el consumo hotelero de los turistas (materia imponible ya alcanzada por el impuesto al valor agregado), la renta de esos establecimientos hoteleros (alcanzada por el impuesto a las ganancias) o sus ingresos (alcanzados por el impuesto sobre los ingresos brutos).

Finalmente, arguye que la aplicación de la tasa bajo examen desconoce lo dispuesto en el “Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento”, suscripto por la Nación y varias Provincias el 12 de agosto de 1993, mediante el cual las partes contratantes se comprometieron a “(promover) la derogación de las Tasas Municipales que afecten los mismos hechos económicos que los impuestos provinciales detallados en los párrafos anteriores (…)”.

III. A mi modo de ver, el recurso federal intentado es formalmente admisible, en tanto se ha puesto en tela de juicio la validez constitucional de una norma local y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa ha sido a favor de la validez de aquélla (art. 14, inc. 2º, de la ley 48).

IV. Liminarmente, cabe destacar que el art. 363 de la ordenanza fiscal 2374 CM 12 dispone, al referirse al hecho imponible de la “ecotasa”: “DEL HECHO IMPONIBLE. Es la contraprestación que la Municipalidad exige a los turistas que pernoctan en esta ciudad, cualquiera sea el tipo y categoría del establecimiento de alojamiento turístico, por los servicios turísticos y de infraestructura turística, directos e indirectos, y aquellos potenciales que la Municipalidad presta en concepto de conservación patrimonial, mejoramiento y protección de los sitios y paseos turísticos, comprensivos de ingresos y portales a la ciudad, sendas, accesos a lagos y sus playas, ríos y montañas, puntos panorámicos, miradores, servicios de información y atención turística, baños públicos, y todo otro servicio turístico, garantizando un turismo sustentable desde el punto de vista social, ambiental y económico” (subrayado, agregado).

Por su lado, el artículo 366 de ese cuerpo normativo indica que: “Son agentes de percepción los titulares o responsables de los establecimientos turísticos que presten un servicio de alojamiento, cualquiera sea su clase, categoría o modalidad”.

Asimismo, el art. 369 de la ordenanza antes aludida señala que: “Los establecimientos obligados a percibir la presente tasa por cuenta y orden de la Administración Municipal, deberán en forma mensual, confeccionar y presentar la declaración jurada sobre cantidad de ocupación registrada y depositar los montos percibidos en la cuenta bancaria que disponga el área competente. El incumplimiento a las disposiciones de la presente implicará la aplicación de las penalidades previstas en el Anexo II de la Ordenanza Tarifaria 2375-CM-12”.

V. Una vez reseñadas las disposiciones que regulan el tributo aquí cuestionado, el primer punto a dilucidar estriba en determinar su naturaleza. Concretamente, si se trata de una tasa o, por el contrario, constituye un impuesto.

Al respecto, ha señalado ese Tribunal que la tasa es una categoría tributaria derivada del poder de imperio del Estado, que si bien tiene una estructura jurídica análoga al impuesto, se diferencia de éste por el presupuesto de hecho adoptado por la ley, que consiste en el desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado y que, por ello, desde el momento en que el Estado organiza el servicio y lo pone a disposición del particular, éste no puede rehusar su pago aun cuando no haga uso de aquél, o no tenga interés en él, ya que el servicio tiene en mira el interés general (Fallos: 251:50 y 222; 312:1575; 323:3770; 326:4251; 332:1503; 335:1987, entre otros).

Con la guía certera de esta consolidada jurisprudencia, resulta prístino que la diferencia entre tasa e impuesto queda indubitablemente determinada por la existencia o no –en sus respectivos presupuestos de hecho– del desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado (Fallos: 332:1503).

Cabe destacar que esta distinción entre especies tributarias no es meramente académica, sino que además desempeña un rol esencial en la coordinación de potestades tributarias entre los diferentes niveles de gobierno, a poco que se advierta que el art. 9º, inc. b), de la ley 23.548 excluye a las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados de la prohibición de aplicar gravámenes locales análogos a los nacionales distribuidos.

VI. Marcada la clara diferencia entre impuestos y tasas, es claro para mí que la denominada “ecotasa” no encuadra dentro de los primeros.

En este punto es prudente recordar que la primera fuente de exégesis de la ley es su letra, y que cuando ésta no exige esfuerzo de interpretación debe ser aplicada directamente, con prescindencia de consideraciones que excedan las circunstancias del caso expresamente contempladas por la norma (Fallos: 320:61 y 305; 323:1625, entre otros).

Sobre la base de ese asentado criterio hermenéutico es evidente que el legislador local diseñó el presupuesto de hecho adoptado para hacer nacer la obligación de pago de la gabela tomando en cuenta la prestación a los turistas que pernocten en San Carlos de Bariloche de ciertos servicios comprendidos en una serie de actividades estatales que allí enumera, de forma no taxativa (servicios e infraestructura turísticas y aquellos potenciales que la Municipalidad presta en concepto de conservación patrimonial, mejoramiento y protección de los sitios y paseos turísticos, comprensivos de ingresos y portales a la ciudad, sendas, accesos a lagos y sus playas, ríos y montañas, puntos panorámicos, miradores, servicios de información y atención turística, baños públicos).

Es que el empleo, en el art. 363 de la ordenanza fiscal 2374 CM 12, del término “contraprestación” seguido de los servicios allí descriptos indica que la intención del legislador fue retribuir la realización de esas actividades mediante la creación de la “ecotasa”, exhibiendo así la vinculación directa entre hecho imponible –desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado– y una obligación tributaria extraña a la especie impositiva (Fallos: 332:1503).

VII. Puesta en claro así su naturaleza de tasa, corresponde analizar su legitimidad a la luz de lo ventilado en el sub lite.

El superior tribunal provincial ratificó la procedencia de la pretensión tributaria con fundamento tanto en la concreta individualización –en la ordenanza fiscal– de la actividad estatal que sirve de causa a la obligación tributaria, cuanto en la acreditación, por parte del municipio, de la efectiva prestación de esos servicios y su puesta a disposición de los contribuyentes.

Disiento de su postura. Respecto de la concreta individualización de la actividad estatal que sirve de causa a la obligación tributaria, observo que la mención, en el art. 363 de la ordenanza fiscal 2374 CM 12, de los “servicios turísticos y de infraestructura turística, directos e indirectos, y aquellos potenciales que la Municipalidad presta en concepto de conservación patrimonial, mejoramiento y protección de los sitios y paseos turísticos, comprensivos de ingresos y portales a la ciudad, sendas, accesos a lagos y sus playas, ríos y montañas, puntos panorámicos, miradores, servicios de información y atención turística, baños públicos, y todo otro servicio turístico, garantizando un turismo sustentable desde el punto de vista social, ambiental y económico”, no satisface un requisito fundamental respecto de las tasas, reiteradamente exigido por la extensa y constante jurisprudencia del Tribunal, como es que al cobro de dicho tributo debe corresponder siempre la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio referido a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente (Fallos: 234:663; 236:22; 251:222; 259:413; 312:1575; 325:1370; 329:792; 331:1942, entre otros).

En efecto, el art. 363 de la ordenanza fiscal 2374 CM 12 utiliza una fórmula de imposición de enorme laxitud (Fallos: 344:2728) y, por lo tanto, los términos allí empleados no logran precisar, con la claridad necesaria para controlar su existencia y prestación, cuáles son los servicios concretos, efectivos e individualizados referidos a un bien o acto no menos individualizado del contribuyente, a la luz de la reiterada doctrina de V.E. a la que hice referencia previamente.

No parece ocioso recordar aquí lo expresado por el Tribunal en la causa de Fallos: 312:1575, en el voto concurrente del Dr. Belluscio, sobre un tributo de similar alcance al aquí enjuiciado, en cuanto a que si los servicios que se pretenden hacer retribuir por una tasa son prestados uti universi, la norma resulta irrazonable, “toda vez que carga sobre aquellos contribuyentes que realizan actividades comerciales, industriales o de servicios la supuesta manutención de servicios públicos indiscriminados que beneficiarían a toda la comunidad, consagrando así una manifiesta iniquidad”.

Aplicada dicha doctrina a las constancias de autos, queda en evidencia que la pretensión fiscal de la demandada carece de todo ajuste a los principios y reglas desarrollados en los párrafos anteriores, los cuales encuentran sustento en el art. 17 de la Constitución Nacional, por lo que resulta ilegítimo su cobro (Fallos: 312:1575 y sus citas).

VIII. Aun cuando lo expuesto en el acápite anterior sella, en mi parecer, la suerte adversa de la pretensión fiscal, no se me escapa que la prueba rendida en autos dista de acreditar la prestación de un servicio concreto e individualizado en el contribuyente, como erróneamente sostiene la sentencia apelada.

En efecto, de las constancias que invocó el tribunal provincial para sustentar su pronunciamiento se desprende que las obras que realizó el municipio demandado con los fondos provenientes de la “ecotasa”, fueron las siguientes: a) la construcción de un “Skatepark”, b) la iluminación del Paseo del Sur, c) el Centro de Informes Turísticos, d) diversos trabajos de pintura en el Centro Cívico, e) el soterramiento del Centro Cívico, f) la parquización del paseo Juan Manuel de Rosas y, g) la construcción de miradores y senderos en el Parque Municipal Llao Llao y en el jardín botánico.

Tales prestaciones, que la municipalidad alegó haber brindado, y que fueron tomadas en consideración por la sentencia apelada y, en la inteligencia de ambas, darían lugar al derecho de la demandada a exigir la retribución pretendida, no representan –a la luz de la jurisprudencia del Tribunal ya citada– una efectiva prestación de un servicio individualizado en el contribuyente, elemento indispensable para justificar la validez de la imposición de una tasa.

Por el contrario, se trata de actividades realizadas por el municipio que favorecen a la comunidad en su conjunto y no solo a los turistas que pernocten en establecimientos ubicados dentro del ejido municipal.

Por este motivo, en mi opinión, es ilegítimo el cobro de la gabela aquí tratada (Fallos: 312:1575 y sus citas).

No altera lo dicho la justificación intentada por la sentencia recurrida, que se vincula con el carácter ambiental de la gabela en estudio. Es que ello no modifica su naturaleza de tasa, y, en este punto, basta señalar que el municipio no alegó, ni mucho menos probó, el desarrollo de una actividad o la prestación de un servicio tendiente a conservar, preservar o reparar el medio ambiente.

En ese contexto, y sin perjuicio de la falta de identificación en la norma de los servicios tendientes a conservar, preservar o reparar el medioambiente, vale destacar que, de acuerdo a lo resuelto en Fallos: 335:1987 y 344:2728, le correspondía al municipio acreditar la organización y puesta a disposición de dichos servicios, lo que no aconteció en el sub examine. Ello, ratifica -en mi criterio- la suerte adversa respecto de sus postulaciones.

IX. Atento a la forma como se dictamina, el tratamiento de los restantes agravios deviene, en mi parecer, inoficioso.

X. En virtud de lo dicho, considero que corresponde admitir la queja, declarar formalmente procedente el recurso extraordinario interpuesto y revocar la sentencia apelada.

Buenos Aires, 21 de abril de 2023. – Laura M. Monti.

Buenos Aires, 2 de julio de 2024

Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Cantaluppi, Santiago s/ acción de inconstitucionalidad”, para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

Que las cuestiones planteadas han sido correctamente tratadas en el dictamen de la señora Procuradora Fiscal, cuyos fundamentos son compartidos por el Tribunal y a los que cabe remitir en razón de brevedad.

Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se hace lugar a la queja, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Reintégrese el depósito del art. 286 del código citado. Remítase la presentación directa. Notifíquese y vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que se dicte un nuevo pronunciamiento de conformidad con la presente.

Voto del señor presidente doctor don Horacio Rosatti:

Considerando:

1º) Que Santiago Cantaluppi promovió la presente acción contra la Municipalidad de San Carlos de Bariloche con la finalidad de que se declarase la inconstitucionalidad de los arts. 363 a 371 de la ordenanza 2374-CM-12 (t.o.) y la ordenanza tarifaria 2375-CM-12 (t.o.). En función de tales normas, se crea un tributo (“Ecotasa”) por el que se exige a los turistas que pernocten en San Carlos de Bariloche una contraprestación por diversos servicios turísticos e instituye como agentes de percepción a los titulares o responsables de establecimientos que brinden alojamiento.

Básicamente, la parte actora argumentó que la normativa municipal desconoce los lineamientos constitucionales de las tasas retributivas; en especial, la prestación de un servicio individualizado y la proporcionalidad que debe existir entre su cuantía y el costo del servicio. Añadió que, violentando el principio de igualdad, se impuso arbitrariamente una carga tributaria a una categoría de sujetos por servicios que se brindan con carácter general.

Finalmente expresó que bajo el ropaje de una “tasa retributiva”, el legislador instauró un impuesto encubierto que resulta contrario al art. 9º, inc. b, de la ley 23.548, de coparticipación federal de impuestos.

En apoyo a su tesitura, invocó los arts. 4º, 16, 17 y 75, inc. 2º, de la Constitución Nacional.

2º) Que el Tribunal Superior de Justicia rechazó la demanda interpuesta por Cantaluppi.

Para así decidir, tras reseñar las competencias fiscales de los municipios, señaló que en la normativa cuestionada “…se encuentra concretamente individualizada la actividad estatal que sirve de causa a la obligación tributaria…”. En tal sentido, agregó que “…el legislador local diseñó el presupuesto de hecho adoptado para hacer nacer la obligación de pago de la Ecotasa tomando en cuenta la prestación a los particulares de ciertos servicios comprendidos en una serie de actividades estatales…”.

En cuanto al análisis de razonabilidad de los preceptos impugnados, entendió que no se podía soslayar que San Carlos de Bariloche es una ciudad turística en la que circulan una gran cantidad de visitantes y que se encuentra sometida a una degradación extraordinaria del ambiente que acarrea un costo adicional de preservación y sostenimiento. También expresó que en los tributos con finalidad medioambiental es aceptado que quien contamina ha de soportar el costo asociado a ello. De este modo, consideró que no resulta irrazonable que los servicios de mantenimiento y conservación de espacios e instalaciones turísticas sean solventados con el aporte de los turistas que pernocten en ella.

A su vez, de la prueba producida, sostuvo que el servicio había sido efectivamente prestado por el municipio y que se encontraba a disposición de los contribuyentes. Sobre el punto, dijo que “…la ejecución de diversas obras de infraestructura y servicios turísticos en el ejido municipal, de conformidad con el presupuesto de hecho referido por la norma y con destino a los sujetos imponibles, permite desechar los argumentos del actor en torno a la alegada afectación del principio de legalidad y el incumplimiento de los postulados de validez de la tasa, luciendo la reglamentación analizada de conformidad con las pautas delineadas en la jurisprudencia del cimero Tribunal…”.

Por otra parte, descartó el carácter discriminatorio del gravamen habida cuenta que “…la pretensión tributaria del municipio se dirige a todos los turistas que pernocten en la ciudad, sin efectuar distinciones arbitrarias […] y que la norma atiende a la capacidad contributiva del obligado al pago, al establecer valores que varían en función de la categoría de alojamiento…”.

Con relación a la proporcionalidad entre el monto del gravamen y el costo de los servicios, manifestó que el municipio demandado, mediante la prueba informativa, había demostrado que la cuantía de la tasa guardaba un grado razonable de proporcionalidad con los servicios efectivamente prestados.

3º) Que la parte actora dedujo recurso extraordinario federal que, luego de ser contestado por la demandada, fue denegado por la máxima instancia local. Ello derivó en su presentación en queja ante la Corte, en la que cuestionó la sentencia por haber desechado su acción recurriendo a formulaciones genéricas y argumentos no aplicables al caso.

Argumentó que la “ecotasa” es inconstitucional, tanto si se la considera una tasa como si se la analiza bajo la naturaleza de un impuesto, pues, según su criterio, vulnera los arts. 4º, 16, 17, 28, 31 y 75 -inc. 2º- de la Constitución Nacional.

Sostuvo que como “tasa” no retribuye ningún servicio diferenciado para el turista que pernocta. Puntualizó que “…las obras de infraestructura y los supuestos servicios [turísticos] enumerados ‘no taxativamente’ en la norma, benefician a toda la comunidad y al turista que viene a pasar el día”. Enfatizó que la fórmula empleada por el legislador municipal es genérica e indefinida.

Añadió que la máxima instancia local dio por válidas las manifestaciones relativas a la degradación extraordinaria del medioambiente atribuida al turismo; sin embargo, el municipio no acreditó cuál sería esa degradación ni cómo fue paliada con la “ecotasa”. Más adelante, expresó que el gravamen en cuestión no constituye una “tasa ambiental”, pues no internaliza los costos derivados de la contaminación, ni tampoco se encuentra vinculada a la prestación de un servicio y a la realización de obras medioambientales.

Finalmente, manifestó que si la “ecotasa” fuese un impuesto es inconstitucional por contrariar el régimen de coparticipación federal. Desde tal perspectiva, señaló que resulta inevitable que, al aplicar el gravamen, se verifique un supuesto de doble imposición, bien se considere al tributo como un impuesto que recae sobre el consumo hotelero de los turistas (materia imponible ya alcanzada por el impuesto al valor agregado), la renta de esos establecimientos hoteleros (alcanzada por el impuesto a las ganancias) o sus ingresos (alcanzados por el impuesto sobre los ingresos brutos).

4º) Que, en resumen, la parte actora persigue la inconstitucionalidad de la “ecotasa” instituida por el Municipio de San Carlos de Bariloche, pues –a su entender– si se la considerase una “tasa retributiva” no existiría ningún servicio que se preste a los contribuyentes incididos, sino que abarcaría a la generalidad de la comunidad. Por otra parte, aduce que de ser entendida como un impuesto sería inválida al confrontar con el art. 9º, inc. b, de la ley de coparticipación federal.

El municipio demandado defiende la validez del tributo sobre la base de que su finalidad primordial es la prestación de servicios turísticos. Sostiene que se encuentran individualizadas las prestaciones a su cargo y que, con lo recaudado, se emprendieron diversas obras de mejoramiento de la infraestructura turística.

5º) Que el recurso extraordinario resulta formalmente admisible habida cuenta que se cuestiona la validez de una norma local que confronta con normas constitucionales y una ley nacional, y la decisión judicial fue en favor de la norma local (art. 14, inc. 2º, ley 48).

6º) Que, como ha dicho esta Corte, la regulación de la “tasa” como especie tributaria debe respetar –entre otros– los principios de legalidad, igualdad, finalidad y razonabilidad. A partir del modo en que quedó reseñado el caso, el Tribunal debe analizar el presente caso de acuerdo con tales principios constitucionales.

El principio de legalidad proyectado al ámbito municipal exige respaldar las obligaciones tributarias en ordenanzas que especifiquen el hecho imponible, el criterio de delimitación de la esfera jurisdiccional del sujeto activo, el sujeto pasivo del gravamen, el criterio que sirve de base para establecer el quantum del tributo, las modalidades de pago y las exenciones (arg. doctrina de Fallos: 326:2653; 338:313).

El principio de igualdad ante las cargas públicas (art. 16, Constitución Nacional) no implica “igualitarismo”, sino “equivalencia” de trato, lo que permite al legislador contemplar de manera distinta situaciones que considere diferentes en la medida en que dichas distinciones no se formulen con criterios arbitrarios, de indebido favor o disfavor, privilegio o inferioridad personal o clase, ni importen ilegítima persecución de personas o grupos de ellas (art. 28, Constitución Nacional y doct. de Fallos: 115:111; 123 :106; 127:167; 182:398; 236:168; 271:124; 273:228; 295:455; 306 :1560; 318:1256 y 344:2728, voto de los jueces Rosatti y Maqueda).

El principio de razonabilidad invalida la manifestación arbitraria de las autoridades estatales y exige que sus conductas (en lo que se hace y en lo que se deja de hacer) estén primariamente fundadas en las exigencias constitucionales, antes que en el capricho o el libre arbitrio y la nuda voluntad de las autoridades nacionales, provinciales y municipales. En el marco de un sistema republicano de gobierno, las competencias de las autoridades públicas se caracterizan por ser un poder esencialmente limitado, sometido a la juridicidad y a la razonabilidad constitucional (arts. 1º, 19 y 28 de la Constitución Nacional) (Fallos: 344:3476, voto de los jueces Rosatti y Maqueda).

El principio de finalidad implica que todo sistema tributario tiene que estar orientado al interés público o común (Fallos: 312:1575) y dirigido a la satisfacción de necesidades públicas (Fallos: 344:2728, voto de los jueces Rosatti y Maqueda).

7º) Que en la presente causa se registran serias deficiencias en el cumplimiento de los principios constitucionales tributarios citados precedentemente. En efecto:

i) Del cúmulo de las actividades descriptas en el alegato presentado por la demandada en el expediente, que fungirían como causas justificantes del pago del tributo cuestionado, se colige que buena parte de ellas refieren a tareas comunes a cualquier municipio (obras de bacheo sobre una avenida, retiro de escombros y restos de chatarra, colocación de cestos de basura, arbolado e instalación de barandas y luminarias en la costanera, limpieza de espacios verdes, instalación de juegos de plaza, realización de obras de riego, parquización e instalación de “juegos saludables”, entre otras). Y en cuanto a otras actividades y servicios, que el municipio demandado puntualiza, tales como el embellecimiento de la entrada a la ciudad de Bariloche o la construcción de un “Pumptruck” y un “Skate Park”, de miradores, senderos, o de acceso a playas, ¿no son obras que serán aprovechadas predominantemente por los vecinos de la ciudad durante todo el año?

Asimismo, la inclusión de una disposición residual en la definición de la gabela que alcanza a “todo otro servicio turístico” (art. 363 de la ordenanza fiscal 2374) exacerba el nivel de indeterminación normativa y genera confusión respecto de los sujetos obligados. Sobre el particular, debe recordarse que este Tribunal ha invalidado una tasa que describía el hecho imponible con excesiva generalidad, al considerarlo impropio de la tipificación de las contribuciones de su clase, haciendo notar la impertinencia de acudir a descripciones residuales de la actividad estatal que hace nacer la obligación tributaria en este tipo de gravámenes (Fallos: 344:2728, voto de los jueces Rosatti y Maqueda, considerando 11).

ii) La determinación del sujeto obligado y el mecanismo de recaudación expresados en la normativa permiten concluir que para el municipio es turista –y consecuentemente sujeto obligado al pago del gravamen– toda aquella persona que se hospeda en un establecimiento de alojamiento turístico, cualquiera sea su tipo y categoría. Se trata de una inferencia inexacta, por cuanto: a) no toda persona que se aloja en un establecimiento del tipo mencionado es necesariamente un turista, aunque sea un visitante; y b) no todo visitante, sea turista o no, se hospeda en dichos ámbitos, pudiendo hacerlo en la morada de un amigo/a o familiar.

iii) La degradación ambiental que justificaría –conforme a la ordenanza citada– el cobro de la “ecotasa” no puede derivar en la creación de un tributo con el nivel de imprecisión y vaguedad como el que se analiza.

iv) Las ciudades turísticas tienen como compensación por el mayor gasto que significa la afluencia de visitantes (en el caso, específicamente, de acuerdo a la descripción que realiza la demandada, la colocación de tótems sobre una avenida con información y lugares de interés o la construcción de baños públicos) la obtención de beneficios económicos que ese fenómeno produce, tanto para los vecinos de manera directa (actividad de gastronomía, hotelería, comercio en general) como para el municipio de manera indirecta (mayor recaudación de tributos derivada de la actividad turística; v. gr: “derechos por habilitaciones de actividades económicas” –art. 115–, “tasa por inspección, seguridad e higiene” –art. 120–, “tasa por servicios turísticos en general” –art. 284–, “tasa por evaluación de alojamiento turístico” –art. 289–, entre otros).

v) El hecho de que la tasa se pague por un montoequivalente a tres días como máximo (art. 120 de la ordenanza tarifaria 2375-CM-12), con prescindencia de que el visitante continúe hospedado por más tiempo, carece de lógica y desafía el carácter contraprestacional de la tasa y el fundamento degradatorio del ambiente que opera como causa justificante. Pues, en definitiva, ¿debería entenderse que después del tercer día el visitante cesa automáticamente de degradar el ambiente? ¿o presumir que el visitante continuará degradando al ambiente pero se abstendrá de utilizar los servicios diferenciales que validarían la gabela?

Ha de quedar claro que, dentro de las políticas ambientales, el sistema tributario puede brindar herramientas para prevenir, mitigar o, en un extremo, recomponer el daño ocasionado. Pero todo instituto al que se acuda –incluido el fiscal– debe ajustarse a las exigencias constitucionales. Dicho en otras palabras: el mandato constitucional de protección del medioambiente –transversal a los distintos niveles gobierno (nacional, provincial y municipal) y a la sociedad en su conjunto– debe lograrse con estricto apego a los principios, derechos y garantías reconocidos en la Norma Fundamental y no extramuros de ellos.

8º) Que habiéndose demostrado que la “ecotasa” implementada por el Municipio de la Ciudad de San Carlos de Bariloche vulnera los principios constitucionales propios de un tributo de su especie, corresponde sea declarada su inconstitucionalidad. En función de lo dicho, resulta ocioso expedirse sobre el agravio referido a la congruencia jurídica entre la “ecotasa” en cuestión y la Ley de Coparticipación Federal 23.548.

Por ello, de conformidad –en lo pertinente– con la señora Procuradora Fiscal, se declara admisible la queja, formalmente procedente el recurso extraordinario y, por las razones expuestas, se revoca la sentencia apelada. Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

Reintégrese el depósito. Remítase la queja. Notifíquese y vuelvan los autos principales al tribunal de origen para que dicte un nuevo pronunciamiento de conformidad con lo aquí decidido. – Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz. – Juan C. Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti.

Administración de Parques Nacionales c. Río Negro, Provincia de s/acción declarativa de inconstitucionalidad

Buenos Aires, 28 de mayo de 2024

Vistos los autos: “Administración de Parques Nacionales c/ Río Negro, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, de los que resulta:

I) A fs. 6/12 la Administración de Parques Nacionales promueve demanda contra la Provincia de Río Negro, a fin de obtener que se declare la inconstitucionalidad, invalidez y nulidad de las leyes locales 3978 y 4559, mediante las que, según afirma, se anexaron al ejido de la Municipalidad de San Carlos de Bariloche 2484,14 hectáreas de la Reserva Nacional Nahuel Huapi –Zona Gutiérrez–, 29.850 hectáreas de la Reserva Nacional Nahuel Huapi –Zona Centro– y 81.690 hectáreas del Parque Nacional Nahuel Huapi.

Señala, además, que en la superficie anexada mediante la ley 4559, se incorporaron parcelas de propiedad privada situadas en el loteo Brazo Machete Country Club (300 hectáreas) y en el paraje Millaqueo (1260 hectáreas).

Sostiene que al sancionar las leyes impugnadas la provincia se arrogó la facultad de ejercer actos de administración y disposición sobre bienes del dominio público y exclusivo del Estado Nacional que están regidos por la ley 22.351, y que revisten la condición de imprescriptibles e inalienables.

Destaca que no se trata en el caso de una porción de territorio provincial adquirida por compra o cesión, ni federalizada a los efectos del ejercicio de jurisdicción con reserva de dominio por la demandada, sino que pertenece a la Nación desde sus orígenes, con anterioridad a la creación de la Provincia de Río Negro.

Aduce que el parque y las reservas nacionales referidas conforman un establecimiento de utilidad nacional, cuya finalidad es la de preservar y aprovechar de manera sustentable el área reservada que los compone, su flora y fauna.

Afirma que el dictado de las normas cuestionadas importa el uso ilegítimo de las potestades legislativas locales, en tanto desconocen el dominio y la jurisdicción nacional en tales establecimientos, lo que –a su juicio– resulta violatorio del artículo 75, inciso 30, de la Constitución Nacional.

Solicita asimismo el dictado de una medida cautelar a fin de que la Provincia de Río Negro se abstenga de aplicar las leyes impugnadas y toda otra norma o acto administrativo dictado en consecuencia.

II) A fs. 22/23 se declaró la competencia originaria de esta Corte para entender en el caso, se ordenó correr traslado de la demanda y se rechazó la medida cautelar solicitada.

III) A fs. 44/53 la Provincia de Río Negro contesta la demanda y solicita su rechazo.

Considera que la acción resulta improcedente, pues una eventual resolución que declare la invalidez solicitada no respondería a un fin práctico sino a la satisfacción de un mero interés teórico o hipotético incompatible con la exigencia de demostrar la existencia de un daño o perjuicio, o un vicio conceptual, que habilite el dictado de una sentencia en tal sentido.

Luego alega haber actuado en ejercicio de los derechos que le son inherentes en función de la autonomía provincial que consagra la Constitución Nacional.

Expone que la ley 12.103 establece que: “A los fines de esta ley, podrá declararse parques o reservas nacionales aquellas porciones del territorio de la Nación, que por su extraordinaria belleza, o en razón de algún interés científico determinado, sean dignas de ser conservadas para uso y goce de la población de la República” (artículo 7º), y que: “Ningún parque o reserva situado en el territorio de una provincia será incluido en el sistema de parques nacionales, si antes la provincia no cede al gobierno nacional el dominio y jurisdicción dentro de sus límites” (artículo 9º).

Explica que la provincia fue creada mediante la ley 14.408 con los límites del entonces territorio nacional de Río Negro, efectúa la reseña de las normas pertinentes contenidas en las leyes 17.830, 19.292 y 22.351, y asevera que la correcta hermenéutica de las leyes involucradas otorga suficiente fundamento a la anexión que cuestiona la actora.

En tal sentido sostiene que una vez dictada la ley 14.408 citada y luego de vencidos los tres años contemplados en su artículo 10 para que la Nación estableciera por ley los bienes que se reservaría para destinar a un uso o servicio público nacionales, cualquier modificación o inclusión de los límites de parques o reservas existentes que se dispusiera excediendo dicho plazo, debió contar con la conformidad expresa de la provincia a los fines de que fuera válida.

Por otra parte, expresa que, a excepción de los inmuebles efectivamente ocupados por el Estado Nacional, las tierras de la Colonia Agrícola Nahuel Huapi –según las normas que invoca– pertenecen al dominio privado del Estado provincial, sin perjuicio de los derechos que podrían esgrimir quienes ocupan en forma legítima esas tierras desde hace décadas. Añade que la “reserva” efectuada mediante la resolución del 12 de abril de 1937 dictada por el Presidente de la Dirección de Parques Nacionales sobre una superficie de aproximadamente cinco mil (5000) hectáreas con destino al Ministerio de Guerra, en el mejor de los casos pudo generar el derecho del Ejército Argentino a la posesión de lo que efectivamente ocupaba en 1968 al sancionarse la ley 17.830, pero de ninguna manera comprende la totalidad de las tierras de la Colonia Agrícola.

Por último, señala que la supuesta titularidad del Ejército Argentino o del Estado Nacional surge de anotaciones en los folios parcelarios de la Dirección General de Catastro y Topografía de la Provincia de Río Negro, registraciones que tienen carácter provisorio y se encuentran sujetas a revisión cuando se refieren a tierras fiscales.

IV) Una vez clausurado el período probatorio y luego de que las partes presentaran sus alegatos (fs. 299/309 y 313 /319), dictaminó la señora Procuradora Fiscal (fs. 322/328) y a fs. 330 obra el llamado de autos para sentencia.

Considerando:

1º) Que de conformidad con lo decidido a fs. 22/23, este juicio es de la competencia originaria de esta Corte (artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional).

2º) Que la acción deducida constituye una vía idónea para motivar la intervención de este Tribunal, pues no se trata de dar solución a una hipótesis abstracta, sino que se propone precaver los efectos de la aplicación de las leyes 3978 y 4559 de la Provincia de Río Negro a las que la actora atribuye ilegitimidad y lesión al régimen constitucional federal, a la par de fijar las relaciones legales que vinculan a las partes en el conflicto (Fallos: 311:421; 318:30; 323:1206 y 327:1034).

En efecto, desde la óptica de la actora la vigencia de las leyes mencionadas supone alterar per se la condición jurídica de los terrenos anexados al ejido de la ciudad de San Carlos de Bariloche. Ello es así pues, según lo planteado en la demanda, tales terrenos se encuentran afectados al régimen de Parques Nacionales de la ley 22.351 y en su mayoría forman parte del dominio público del Estado Nacional.

Consecuentemente, la actora tiene un interés sustancial y directo en la decisión de la controversia que hace viable la acción intentada.

En tales condiciones, cabe considerar reunidos los requisitos exigidos por el artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

3º) Que la cuestión de fondo sometida a decisión de esta Corte consiste en determinar si la Provincia de Río Negro podía válidamente anexar al ejido municipal de San Carlos de Bariloche los territorios consignados en las leyes provinciales 3978 y 4559 o si, por el contrario, como lo sostiene la Administración de Parques Nacionales, tales normas resultan inconstitucionales por disponer de bienes que son del dominio público y exclusivo del Estado Nacional regidos por la ley 22.351.

En este sentido, corresponde puntualizar que, en cuanto aquí interesa, la demandada ha limitado el sustento de su posición a que la interpretación que propone de las leyes nacionales 12.103, 14.408, 17.830, 19.292 y 22.351 otorgaría fundamento suficiente a la anexión que pretende y que cuestiona la actora. Ello por derivar la provincia de dicha exégesis –que considera la correcta– la falta de “reserva” al respecto por parte del Estado Nacional, o bien su inoportunidad.

4º) Que la ley provincial 3978 dispuso en su artículo 1º anexar “al ejido municipal de San Carlos de Bariloche, la jurisdicción que se describe en el mapa que se adjunta y forma parte indisoluble de la presente ley…” y, asimismo, fijó los límites del territorio añadido. En los fundamentos del proyecto de ley se señaló la importancia de las múltiples actividades comerciales que se desarrollan en la zona que comprende el aeropuerto internacional “Teniente Luis Caldelaria” sin la debida fiscalización municipal, lo que justifica su integración definitiva al ejido a fin de aplicar las reglamentaciones, ordenanzas y códigos vigentes. También se advirtió que tales actividades no tributan al erario municipal por cuanto el aeropuerto “…se encuentra dentro de la jurisdicción de la Reserva Gutiérrez del Parque Nacional Nahuel Huapi…” y que “es importante que esa zona se integre al ejido municipal de San Carlos de Bariloche, único municipio que puede absorberlo en su jurisdicción” (v. copia obrante a fs. 74/80).

Por su parte, la ley local 4559 dispuso anexar al mismo ejido municipal el territorio que se exhibe en el plano del anexo I que forma parte de la ley y, seguidamente, lo delimitó. En la comunicación 670-CM-10 del Concejo Municipal de San Carlos de Bariloche, mediante la cual se puso en conocimiento de la Legislatura de la Provincia de Río Negro la urgente necesidad de ampliar los límites del ejido municipal, se mencionan las normas nacionales y locales que otorgarían fundamento a la afirmación de que el Lago Nahuel Huapi es de propiedad de la provincia hasta la línea de ribera sur que linda con la Municipalidad de Bariloche y luego, más al este, con el Departamento de Pilcaniyeu. Allí se señaló que el dominio de los cursos de agua pertenece a las provincias y no a la Nación, ya sean cursos de agua navegables o no navegables, sea que nazcan o mueran dentro de una misma provincia o atraviesen más de una, pues lo único que las provincias cedieron al Gobierno Nacional en esta materia es la jurisdicción en los cursos de agua navegables interprovinciales, para lo relacionado con la navegación (v. copia obrante a fs. 235/237).

5º) Que la ley 12.103, que creó la Dirección de Parques Nacionales (artículo 1º), también creó el Parque Nacional Nahuel Huapi, fijando sus límites (artículo 21). El artículo 15 declaró bienes del dominio público las tierras de propiedad fiscal, situadas dentro del perímetro de cada parque o reserva, con las limitaciones del artículo 22. Esta norma excluyó las tierras pertenecientes al dominio privado, las destinadas a asentamientos poblacionales y los lotes que hubieran sido adjudicados en venta. En particular, excluyó de la declaración de dominio público las fracciones fiscales existentes dentro de la colonia agrícola Nahuel Huapi, el pueblo San Carlos de Bariloche y sus ensanches (inciso a); una fracción de 400 hectáreas situada en el frente de los lotes pastoriles 1, 2, 3 y 4 de la colonia Nahuel Huapi, destinada al trazado de un centro de población (inciso f); y los sobrantes fiscales que puedan existir en los lotes agrícolas y pastoriles adjudicados en venta a la fecha de sanción de la ley (inciso j).

La Dirección de Parques Nacionales debía resolver, en el plazo de diez años contados desde la sanción de la ley, la ubicación y destino de esas superficies, y las que no fueran objeto de una resolución especial quedarían incorporadas al dominio público.

Posteriormente, en junio de 1955, a través de ley 14.408, se provincializaron varios territorios nacionales, entre ellos el correspondiente a la actual Provincia de Río Negro. En lo que aquí interesa, el artículo 10 dispuso que “pasarán al dominio de las nuevas provincias los bienes situados dentro de sus respectivos límites territoriales que pertenezcan al dominio público o privado de la Nación, excepto aquellos que necesite destinar a un uso o servicio público nacionales, en cuyo caso la reserva deberá establecerse por ley de la Nación dentro de los tres años de promulgada la presente”.

Antes de cumplirse dicho plazo, se dictó el decreto-ley 654/58 (ratificado por la ley 14.467), norma que declaró expresamente que continuaría perteneciendo al dominio del Estado Nacional, entre otros, el Parque Nacional Nahuel Huapi, manteniendo los límites fijados por las normas respectivas.

6º) Que de los textos legales citados en el considerando precedente se desprende la existencia de dos categorías de bienes: aquellos expresamente exceptuados por voluntad de la autoridad nacional de la transferencia a las provincias y los demás que, ipso jure, pasaban a integrar el dominio de los nuevos estados (Fallos: 323:4046).

Tal conclusión fue ratificada por la ley 17.830, del 5 de agosto de 1968 –que se dictó para determinar el alcance del primer párrafo del artículo 10 de la ley 14.408– al establecer en su artículo 1º que la transferencia de dominio a las provincias prevista por dicha norma, “no comprende los bienes pertenecientes al dominio público o privado de la Nación que al tiempo de la provincialización estaban afectados o destinados a servicios o usos de utilidad o interés público nacional, los cuales continuarán en el dominio de la Nación, siempre que esta se encuentre en posesión de dichos bienes, a la fecha de la promulgación de la presente ley”.

La nota que acompañó a la ley 17.830 justificaba su dictado en la necesidad de “salvaguardar el derecho de la Nación sobre bienes que le son imprescindibles para prestar actividades de carácter general ineludibles” y de manera explícita distinguía la situación de los bienes ya destinados a ese propósito al tiempo de producirse la provincialización, de aquellos que se iban a afectar a servicios semejantes en el futuro, entendiendo que la obligación de reserva del artículo 10 de la ley 14.408 no alcanzaba a los primeros sino tan solo a los segundos. Lo expuesto indica con absoluta certeza la voluntad del legislador nacional de mantener la afectación al dominio público estatal de las tierras que integran hoy los Parques Nacionales Nahuel Huapi y Lanín (v. Fallos: 323:4046 antes citado).

7º) Que, tal como lo señala la señora Procuradora Fiscal en su dictamen de fs. 322/328, con posterioridad se dictó la ley 19.292 (B.O. 16 de noviembre de 1971) que, si bien declaró parque nacional y reserva nacional las superficies comprendidas dentro de los límites que allí se fijan (artículo 3º, punto 2. Parque Nacional Nahuel Huapi; artículo 4º, punto 4. Reserva Nacional Nahuel Huapi –zona Centro– y punto 5. Reserva Nacional Nahuel Huapi –zona Gutiérrez–), lo cierto es que tal declaración no constituye un acto de creación del parque ni de las reservas nacionales posterior a la provincialización.

En efecto, de la nota al Poder Ejecutivo que acompañó el proyecto de ley surge claramente que el único objetivo de su dictado fue fijar los límites definitivos de los parques y las reservas nacionales, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 13 de la ley 18.594. Asimismo, expresa que el criterio adoptado para el “deslinde” de los parques se vincula con las áreas a conservar en su estado primitivo, sin otras alteraciones que las necesarias para asegurarse su control y la atención del visitante y, por otro lado, que se entiende por reservas nacionales aquellas superficies que interesan para la conservación de sistemas ecológicos, el mantenimiento de zonas de transición o la creación de zonas de conservación independiente, cuando la situación existente no requiera el régimen legal de un parque nacional, dedicándose estas reservas nacionales al uso múltiple.

8º) Que, por otro lado, la ley 22.351 de parques nacionales, monumentos naturales y reservas nacionales estableció que las tierras fiscales existentes en ellos son del dominio público nacional, carácter que mantienen hasta tanto no sean desafectadas por la autoridad de aplicación (artículo 2º). Determinó que “La creación de nuevos Parques Nacionales, Monumentos Naturales o Reservas Nacionales, en territorio de una provincia, solo podrá disponerse previa cesión de la misma a favor del Estado Nacional, del dominio y jurisdicción sobre el área respectiva” (artículo 3º). Asimismo, dispuso que la Administración de Parques Nacionales –ente autárquico del Estado Nacional– es la autoridad de aplicación con las atribuciones y funciones que allí se especifican (artículos 18 y 19) y, en su artículo 32, se previó que “…en razón de las reservas oportunamente dispuestas por el Estado Nacional o cesión de dominio y jurisdicción de las respectivas provincias, integran a la fecha el sistema de Parques Nacionales, Monumentos Naturales y Reservas Nacionales, sin perjuicio de los que se incorporen en el futuro, los siguientes: … 3. Parque Nacional Nahuel Huapi (ley 12.103 y modificatorias, leyes 14.487, 19.292, 20.594 y 21.602)… 23. Reserva Nacional Nahuel Huapi Zona Centro (ley 19.292). 24. Reserva Nacional Nahuel Huapi Zona Gutiérrez (leyes 19.292 y 21.602)”.

9º) Que las consideraciones precedentes no se ven desvirtuadas por las conclusiones del perito ingeniero y agrimensor designado de oficio (fs. 272/275) pues, tal como lo señala la parte actora en su impugnación de fs. 279/285, el perito omitió considerar la reserva concretada por el Estado Nacional mediante el ya citado decreto-ley 654/58 (ratificado por la ley 14.467) cuya aplicabilidad y vigencia fue reconocida por esta Corte en el precedente de Fallos: 323:4046.

En tal sentido cabe recordar que la prueba pericial en nuestro sistema no reviste –en principio– el carácter de prueba legal vinculante, de acuerdo con lo prescripto por el artículo 477 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (Fallos: 342:824).

10) Que, por lo demás, según surge de la planimetría obrante a fs. 181, la Colonia Agrícola Nahuel Huapi no se encuentra comprendida en los territorios que la provincia pretende anexar mediante las leyes impugnadas; por lo tanto, los argumentos formulados al respecto exceden el objeto de la litis y, por consiguiente, resultan irrelevantes para la solución del caso.

11) Que en virtud de todo lo expuesto, corresponde concluir que las tierras consignadas en las leyes 3978 y 4559 de la Provincia de Río Negro, en cuanto se encuentran comprendidas dentro de los límites dispuestos por las normas nacionales examinadas y en el territorio de dicha provincia, integraron e integran la Reserva Nacional Nahuel Huapi –Zona Gutiérrez–, la Reserva Nacional Nahuel Huapi –Zona Centro– y el Parque Nacional Nahuel Huapi, respectivamente, y han sido excluidas de los bienes que debían transferirse con motivo de la provincialización dispuesta por la ley 14.408, lo que impide a la provincia demandada efectuar actos de disposición con relación a ellos (artículo 75, inciso 30, de la Constitución Nacional).

12) Que las consideraciones precedentes son suficientes para resolver el caso y tornan innecesario el tratamiento de los restantes argumentos expuestos por las partes.

Por ello, y de conformidad con lo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se resuelve: I. Hacer lugar a la demanda entablada por la Administración de Parques Nacionales y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de las leyes 3978 y 4559 de la Provincia de Río Negro. Con costas (artículo 68, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese, comuníquese a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese. – Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz. – Juan C. Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti.

Municipalidad de Almirante Brown c. B., E. C. s/medida cautelar autónoma

Dictamen del Procurador Fiscal ante la Corte:

I. La Cámara Federal de San Martín y el Juzgado en lo Contencioso Administrativo nº 1 del Departamento Judicial de Lomas de Zamora, Provincia de Buenos Aires, discrepan sobre la competencia para entender en la presente acción cautelar autónoma entablada por la Municipalidad de Almirante Brown. La actora pretende que se disponga un allanamiento a los efectos de permitir el acceso de personal, herramientas y maquinarias, para llevar a cabo el desmantelamiento de edificaciones e instalaciones en un predio que pertenece a la provincia de Buenos Aires (resoluciones del 19 de abril de 2021 y del 15 de junio de 2022, respectivamente).

Si bien la acción se inició ante la justicia local, fue luego radicada ante el Juzgado Federal en lo Criminal y Correccional nº 2 de Morón que ejerce la competencia delegada en el marco de la causa M. 1569. XL. Ori. “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del río Matanza-Riachuelo)”. Ello a raíz de la inhibitoria dispuesta por el juez federal a instancias de la parte actora, que resultó admitida por la jueza provincial.

El tribunal federal hizo lugar a la medida cautelar solicitada y dispuso una orden de allanamiento en los términos requeridos. Sin embargo, en el marco de un incidente, excluyó del alcance de esa decisión a dos familias asentadas en el referido predio. Apelada esta última resolución por la actora, la Cámara Federal de San Martín resolvió declarar de oficio la incompetencia del fuero de excepción para seguir interviniendo en este proceso.

El tribunal de alzada, de conformidad con el dictamen del fiscal general al cual remitió parcialmente, ponderó que la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR), al presentarse en el proceso, expresó que el objeto de las pretensiones deducidas por las partes resultaba ajeno al ámbito de su competencia administrativa. La cámara consideró que, según la resolución 1113/2013 de ACUMAR, el predio en cuestión se encuentra fuera del área territorial de la cuenca, y no está acreditado en autos que los habitantes del Barrio 14 de Noviembre, asentados en la margen del arroyo San Francisco, hayan sido incluidos en el proceso de relocalización de viviendas que forma parte del trámite de ejecución de la sentencia dictada por la Corte Suprema en los autos “Mendoza” (resolución del 19 de abril de 2021).

Remitidas las actuaciones a la jurisdicción local, el Juzgado en lo Contencioso Administrativo nº 1 del Departamento Judicial de Lomas de Zamora declinó intervenir sobre la base de que había precluido la etapa procesal para resolver sobre la competencia, y que la reapertura del debate sobre ese asunto resultaba incompatible con la correcta administración de justicia (resolución del 15 de junio de 2022).

A su turno, la Cámara Federal de San Martín insistió en la atribución de competencia al juzgado local, y resolvió tener por trabada la contienda negativa de competencia y elevar las actuaciones a la Corte Suprema de Justicia de la Nación para dirimir la cuestión (artículo 24, inciso 7º, del decreto-ley 1285/58, texto según ley 21.708) (resolución del 7 de julio de 2022).

En ese estado, se corrió vista a esta Procuración General de la Nación.

II. Para dilucidar las cuestiones de competencia debe estarse, en primer término, a los hechos que se relatan en el escrito de demanda y después, en la medida que se adecue a ellos, al derecho que la actora invoca como sustento de su petición, así como también a la naturaleza jurídica de la relación existente entre las partes (arts. 4 y 5, CPCyCN; y Fallos: 312:808, “Caputo”; 326:1539, “Goldsztein”; 328:73, “Curatola”; y 329:5514, “Winteker”; Fallos: 335:374, “Oracle Argentina S.A.”, 344:2507, “Cruz”, entre otros).

En autos, según se desprende de las constancias de la causa, la medida cautelar autónoma tiene por objeto desmantelar las edificaciones en los predios de referencia y el desalojo de bienes y personas que allí se encontraren, por tratarse de una construcción clandestina que invade el cauce del arroyo San Francisco, impide su normal escurrimiento y obstaculiza la limpieza y el mantenimiento del tramo del curso de agua. La finalidad última de todo el procedimiento, según lo indica la actora, es el saneamiento del curso de agua, la planificación y la prevención de las consecuencias de desbordes hídricos que pondrían poner en serio riesgo la vida, la salud, la seguridad y los bienes de los habitantes de la región.

En ese marco, resultan relevantes para dirimir el conflicto de competencia los criterios sentados por la Corte Suprema en sus sentencias del 8 de julio de 2008, 10 de noviembre de 2009 (Fallos: 331:1622 y 332:2522, respectivamente) y 19 de diciembre de 2012, dictadas en la causa “Mendoza” ya referida.

En esos precedentes la Corte Suprema atribuyó al Juzgado Federal de Morón el conocimiento de tres categorías de asuntos: a) los concernientes a la ejecución de sentencia condenatoria de los mandatos contenidos en el programa, en el marco del plan integral de saneamiento de la cuenca Matanza-Riachuelo, dictado exclusivamente sobre las pretensiones que tuvieron por objeto la prevención y la recomposición del medio ambiente dañado en la cuenca hídrica (cf. Fallos: 331:1622, considerando 20, parte resolutiva, punto 7); b) los promovidos con el objeto de obtener la revisión judicial de las decisiones tomadas por la Autoridad de la Cuenca (considerando 21, parte resolutiva, punto 7) y c) los litigios relativos a la ejecución del plan, por acumulación; y tras declarar que este proceso produce litispendencia, la radicación de aquellos otros que encaucen acciones colectivas que tengan por objeto una controversia sobre el mismo bien jurídico, aunque sean diferentes el demandante y la causa petendi (considerando 22, párrafo final, parte resolutiva, punto 7). El tribunal solo excluyó los asuntos atribuidos al Juzgado Nacional en lo Criminal Correccional Federal nº 12, vinculados al control de los contratos celebrados o a celebrarse en el marco del plan de obras de provisión de agua potable y cloacas (a cargo de AySA, ABSA y ENROSA), del tratamiento de la basura (a cargo de CEAMSE), así como su nivel de ejecución presupuestaria (sentencia del 19 de diciembre de 2012).

Bajo ese prisma, estimo que las cuestiones planteadas en el caso se vinculan al cumplimiento de la sentencia de la causa “Mendoza” y, en particular, a la ejecución de los programas vinculados con la prevención y remediación ambiental y con la relocalización de vecinos y vecinas de la cuenca, y se encuadran por ello, en la esfera de competencia del referido tribunal federal de Morón.

En efecto, observo que el Barrio 14 de noviembre, donde se localiza el predio en cuestión, se encuentra expresamente incluido en el Informe Bimestral presentado por la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) en los autos “EXP-JUD Nº FSM 52000001/2013, caratulado: “ACUMAR s/ Relocalización de Villas y Asentamientos Precarios s/Contencioso Administrativo – Varios” – Informe Bimestral”, de fecha 26 de septiembre de 2022 (legajo que tramita en el marco del proceso de ejecución del caso “Mendoza”). En dicho informe se da cuenta del estado de distintos procesos expropiatorios para llevar a cabo la relocalización de las personas que habitan ese barrio. De modo que el predio en disputa integra el conjunto de barrios del Municipio de Almirante Brown afectados al proceso de relocalización ordenado por la Corte Suprema.

Cabe señalar que el juzgado federal ya se había pronunciado en sentido concordante al que aquí se propugna, declarándose competente para entender en los autos “Barraza Elba Cristina y otro c/ Autoridad del Agua Bonaerense (ADA) s/ Pretensión Anulatoria (expte. 42977) y Municipalidad de Almirante Brown c/ Barraza Elba Cristina s/ Medida Cautelar” (expte. 43975) (resolución del 25 de febrero de 2015), donde se ventilaban asuntos similares a los debatidos en esta causa.

En definitiva, la acción a estudio guarda relación con el programa integral de saneamiento de la cuenca, cuyo control se encuentra precisamente a cargo del magistrado federal de ejecución, ya que se dirige a permitir la relocalización de población afectada en los términos planteados por la Corte Suprema de Justicia en la causa “Mendoza” (en sentido similar, véase dictamen de esta Procuración General en el caso CSJ 1040/2021/CS1 “Ferreyra, Julio Domingo y otros c/ Municipio de Lomas de Zamora s/ Amparo, del 30 de noviembre de 2021).

Para más, estimo que la declinatoria del fuero federal resulta extemporánea. Si bien la normativa ritual autoriza a los jueces federales con sede en las provincias a declinar la competencia en cualquier estado del proceso −art. 352, in fine, del CPCCN−, el ejercicio de esa facultad excepcional deviene impropio en supuestos como el examinado donde se ha sustanciado y resuelto la medida cautelar objeto del proceso, y por ello, constituiría un exceso de rigor formal, dado que sin perjuicio del orden público implicado en las reglas que regulan la competencia, igual tenor revisten las tendientes a lograr la pronta terminación de los procesos, en tanto no se opongan a ello principios fundamentales que pudieran impedirlo (cfr. Fallos: 329:4026, “Fundación Reserva Natural Puerto de Mar del Plata”, y sus citas; dictámenes de la Procuración General a los que remitió la Corte en los casos Competencia FTU 711859/2001/CS1, “Fracchia, Jorge Daniel y otro c/ Compañía de Seguros La Ibero Platense Cía. de Seguros SA y otros s/ acción de nulidad”, sentencia del 14 de mayo de 2019 y FMP 22093981/2011/CSJ “Lima, Arnaldo Rubén el Provincia ART SA si recurso de apelación ley 24557”, sentencia del 12 de noviembre de 2020).

III. En tales condiciones, opino que este proceso debe continuar su trámite ante el Juzgado Federal Criminal y Correccional Federal nº 2 de Morón, correspondiendo remitirlo a la cámara, a sus efectos. Buenos Aires, 28 de diciembre de 2022. – Víctor E. Abramovich Cosarin.

Buenos Aires, 30 de abril de 2024

Autos y Vistos:

Por los fundamentos y conclusiones del dictamen del señor Procurador Fiscal a los que corresponde remitirse en razón de brevedad, se declara que deberá entender en la causa en la que se originó el presente incidente el Juzgado Federal en lo Criminal y Correccional nº 2 de Morón, al que se le remitirá. Hágase saber a la Cámara Federal de San Martín y al Juzgado en lo Contencioso Administrativo nº 1 del Departamento Judicial de Lomas de Zamora. – Horacio D. Rosatti. – Juan C. Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti.

Resolución 146/2024

Comentado por Néstor Osvaldo Losa: Paso decisivo en materia de justicia y autonomía municipal.

Viedma, 13 de marzo de 2024

Visto: los artículos 214 y 225 de la Constitución de la Provincia de Rio Negro y,

Considerando: Que el artículo 214 de la Constitución de la Provincia de Río Negro, establece que “Hasta tanto los municipios y comunas no instrumenten órganos específicos, los jueces de paz conocen también en materia de contravenciones o faltas comunales. La ley determina las calidades requeridas para el nombramiento de los jueces de paz así como el sistema de designaciones y destituciones, superintendencia y régimen disciplinario.”

Que de esta manera la competencia contravencional resulta de adjudicación transitoria para los Juzgados de Paz. Los Municipios deben sostener en su propio ámbito institucional los órganos específicos a fin de garantizar –en su territorio– el sistema republicano de gobierno que permita la existencia de los tres poderes en tal instancia.

Que por su lado el artículo 225 del mismo cuerpo legal asegura “…el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa y económica.”

Que a su vez con relación a los Municipios, el máximo Tribunal de la Nación tiene dicho que los municipios son sujetos necesarios del federalismo argentino, de ahí que las provincias deban “asegurar” su régimen (art. 5 de la CN) y que su estatus jurídico es el de autonomía (art. 123 de la CN). Su reconocimiento como tales resulta de vital trascendencia, ya que constituyen el orden de gobierno de mayor proximidad con la ciudadanía (cf. Fallos: 345:61, voto de los jueces Maqueda y Rosatti; 344:1151, voto de los jueces Maqueda y Rosatti).

Que este Superior Tribunal de Justicia, ha señalado que la Constitución Provincial reconoce la existencia de los municipios como célula originaria y fundamental de la organización política y establece que la normativa municipal prevalece en caso de contradicción o superposición de normas en materia específicamente comunal. El texto constitucional le ha otorgado autonomía y le ha conferido todos los poderes necesarios para su cometido –art. 225 de la Constitución de la Provincia de Río Negro– (cf. STJRNS4 Se. 93/06 “Tarruella”, Se. 135/13 “Provincia de Río Negro” y “Fiscal de Estado de la Provincia de Río Negro”, STJRNS4 Se. 62/17 “Fiscal de Estado de la Provincia de Río Negro”, entre otros).

Que también se ha dicho que el Municipio se inserta en un ámbito de actuación más amplio que el delimitado a la Nación y a las Provincias. Por lo tanto, si bien la autonomía municipal importa el reconocimiento de un estatus jurídico propio, ello no significa una equivalencia jerárquica, sino que sus posibilidades de actuación deben coordinarse y armonizarse con el reparto de competencias y atribuciones que efectúan la Constitución Nacional y Provincial respecto de cada uno de esos niveles de gobierno (cf. STJRNS1 Se. 15/05 “Fridevi S.A.F.I.C.”; STJRNS4 “Tarmella” y “Fiscal de Estado de la Provincia de Río Negro” ya citados, Se. 70/18 “Ysur Energía Argentina S.R.L.”, entre otros).

Que cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5, asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.

Que el juego armónico de los arts. 5, 75 inc. 30 y 123 de la Constitución Nacional, impone a las provincias la obligación de asegurar la autonomía municipal, la que presenta variedad de matices y modulaciones normativas pues, por la autonomía política, los municipios eligen a sus propias autoridades, lo que supone una base popular, electiva y democrática de la organización del gobierno local. En el aspecto administrativo organizan su propia estructura de gobierno y la prestación de servicios públicos, sin interferencia de otras jurisdicciones del Estado; la autonomía económica y financiera que se traduce en la potestad de crear tributos libremente, recaudar e invertir los fondos para el cumplimiento de sus cometidos esenciales y, asimismo, la autonomía municipal en su aspecto institucional dota a los municipios de la potestad de dictar sus propias Cartas Orgánicas, que se erigen en verdaderas constituciones locales, adquiriendo con ello una autonomía plena (ver Ildarraz, Benigno, Zarza Mensaque, Alberto y otro, “Derecho Constitucional y Administrativo”, 1999, Ed. Eudecor, p. 182; Hernández, Antonio M. [h.], “Derecho Municipal”, 1997, Ed. Depalma, p. 386).

Que tal consagracion constitucional de la autonomía municipal implica el reconocimiento de potestades normativas originarias de los municipios en relación a competencias materiales propias. Por aplicación del principio de soberanía popular, las cuestiones relativas a la autonomía municipal y a su efectiva vigencia en la estructura del Estado Federal deben ser garantizadas revisando todos aquellos actos, procedimientos o prácticas que menoscaben el fortalecimiento de las instituciones locales.

Que transcurridos más de 35 años desde la sanción de aquel articulo 214 por los constituyentes, imperioso es requerir a los Municipios la conformación de la Justicia de Faltas de conformidad a las exigencias de constitución de un estado municipal con la vigencia plena de todas sus instituciones en resguardo de su plena autonomía.

Que, en consecuencia, se entiende necesario instar a los Municipios de esta Provincia a asumir la totalidad de sus competencias y funciones con los órganos específicos propios que permitan un acceso más directo y la inmediatez a sus pobladores.

Por ello, y en uso de las facultades previstas en el artículo 43 incisos a) y j) de la ley K 5190;

El Superior Tribunal de Justicia resuelve:

Artículo 1º – Instar a los Municipios de la Provincia que aún no cuentan con Juzgados de Faltas en su estructura institucional a incorporar estos órganos específicos para asumir su competencia en atención a la transitoriedad de lo dispuesto en el artículo 214 de la Constitución de la Provincia de Río Negro en resguardo de su plena autonomía.

Artículo 2º – Poner en conocimiento del Poder Ejecutivo Provincial la presente Resolución.

Artículo 3º – Registrar, comunicar, notificar y oportunamente archivar. – Liliana L. Piccinini. – Sergio M. Barotto. – Sergio G. Ceci. – Ricardo A. Apcarian. – María C. Criado. (Sec.: Silvana Mucci).

Mercau, María del Rosario y otro c. Municipalidad de Merlo s/ acción contencioso-administrativa

Buenos Aires, 20 de febrero de 2024

Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la parte actora en la causa Mercau, María del Rosario y otro c/ Municipalidad de Merlo s/ acción contencioso administrativa”, para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

1º) Que el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de San Luis rechazó la demanda contencioso administrativa y de inconstitucionalidad promovida por Carlos Rodolfo y María del Rosario Mercau contra la resolución 176-DEM-2007 y su confirmatoria 202-DEM-2007 y las ordenanzas 741-HCD-2000 y 744-HCD-2000. Mediante la primera de tales resoluciones –y su confirmatoria– el Intendente de la Municipalidad de Villa de Merlo rechazó la indemnización que los actores reclamaron con sustento en que las referidas ordenanzas –de Ordenamiento Territorial y Urbanístico de dicha localidad– declararon 190 hectáreas de un predio urbano de su propiedad como Zona Turística T4 “Reserva Natural Protegida”, prohibiendo los loteos o construcciones y permitiendo únicamente un uso “turístico, paseos serranos, senderos peatonales, paradores, refugios”. Contra tal pronunciamiento, la actora dedujo recurso extraordinario, cuya denegación dio origen a la presente queja.

2º) Que, para así resolver, la corte local por mayoría afirmó –respecto de la demanda contencioso administrativa– que las restricciones administrativas no justifican por sí solas el derecho a la indemnización, salvo que constituyan un verdadero menoscabo o desmembramiento de la propiedad; y que no aparejan una lesión del derecho de propiedad sino que solo consisten en la fijación de límites a su ejercicio normal. Expresó asimismo que debe verificarse la necesaria proporcionalidad entre la restricción y el medio elegido; que el urbanismo ambiental sostenible supone una planificación que no atente contra el medio ambiente; y que la creación de una reserva natural importa un cúmulo de limitaciones al ejercicio pleno del derecho de propiedad y produce una tensión –en la que en principio prima el interés colectivo– que debe ser examinada con extrema prudencia para verificar si desnaturaliza el derecho de propiedad.

Sobre la base de tales consideraciones, la corte local estimó que las resoluciones 176-DEM-2007 y 202-DEM-2007 fueron dictadas en el marco de las ordenanzas municipales vigentes. Consideró asimismo que, de acuerdo con la ordenanza 744-HCD-2000, que modificó la ordenanza 741-HCD-2000, las Normas de Ordenamiento Territorial “estarían sujetas a una permanente evaluación y actualización”; que por ordenanza 802-HCD-2006 se había convocado a las fuerzas vivas de la comunidad de Villa de Merlo para participar en la revisión de las zonas turísticas, entre ellas, las de propiedad de la actora; y que, por ordenanza 834-HCD-2006, se decidió diferir el tratamiento del tema, disponiendo que tales instrumentos sirvan de antecedentes para el Plan Estratégico de Desarrollo Local en marcha. Concluyó que, por lo tanto, “el proceso de zonificación que se está llevando a cabo en el Municipio de Merlo puede sufrir futuras modificaciones”.

Por otra parte, el superior tribunal afirmó que era necesaria la consideración objetiva y puntual que demuestre la ilicitud del obrar del municipio, sin que a tal efecto baste la referencia a una secuencia de hechos y actos sin calificarlos desde su idoneidad ni en su calidad de factor causal del daño. Rechazó como hipotético y teórico el reclamo de la actora fundado en el valor de mercado del metro cuadrado de propiedades y loteos linderos, toda vez que solo es resarcible el daño cierto. Sostuvo que no advertía que se encontrara comprometida la responsabilidad del Estado por su actividad lícita porque es requisito ineludible la inexistencia de un deber jurídico de soportar el daño; la presencia de una relación de causa-efecto entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido, y la existencia de un daño resarcible, que en autos no se había demostrado.

Respecto de la demanda de inconstitucionalidad, el superior tribunal afirmó que la actora no pretendía desconocer la potestad municipal de realizar un planeamiento territorial y urbanístico, sino que demandaba un resarcimiento por la lesión a su derecho de propiedad. Afirmó que las normas atacadas (resoluciones 176-DEM-2007 y 202-DEM-2007 del Intendente y ordenanzas 741-HCD-2000 y 744-HCD-2000) son válidas pues fueron dictadas por los órganos constitucionales competentes (art. 258 incisos “3” y “4” de la constitución provincial). Estimó que las ordenanzas, emitidas por el Concejo Deliberante en ejercicio de sus atribuciones concernientes a la planificación urbana, no aparecían como arbitrarias, manifiestamente ilegales o irrazonables y que no contenían vicios invalidantes toda vez que el proceso de ordenamiento territorial, de preeminente competencia municipal, determina su estructura general, la de cada una de sus áreas y zonas constructivas, en especial, las de tipo urbano, estableciendo normas de uso, ocupación y subdivisión del suelo, dotación de infraestructura básica y morfología para cada una de ellas.

Por último, en lo que interesa, sostuvo que la circunstancia de que una ordenanza municipal restrinja las ventajas o facilidades con que contaba el titular de un inmueble, sin que medie privación o lesión en los atributos esenciales de propiedad no es motivo suficiente para declararla inválida.

En disidencia, uno de los vocales hizo lugar a la demanda.

3º) Que la actora, en el recurso extraordinario, se agravia por la violación de los derechos de igualdad, propiedad y de defensa en juicio consagrados en los arts. 16, 17 y 18 de la Constitución Nacional. Afirma que el a quo se atuvo a la literalidad del nombre dado al instituto “restricción”, sin examinar si en sus elementos esenciales las disposiciones impugnadas constituyen esa restricción o son una directa confiscación. Objeta que el superior tribunal sustentó el pronunciamiento en afirmaciones dogmáticas pues no explica ni fundamenta por qué considera que el gravamen impuesto (imposibilidad absoluta de construir y lotear) no causa un perjuicio indemnizable. Añade que hay una falta de relación de la argumentación de la sentencia con la causa petendi y los hechos comprobados de la causa en cuanto a que la zonificación T4, declarando gran parte del inmueble como Reserva Natural Protegida, lo torna “inaprovechable o prácticamente inútil para el uso, goce y disponibilidad por parte de sus propietarios, quedando aniquilado su uso funcional o reducido a condiciones inexpresivas”. En tal sentido, aduce que el inmueble quedó destinado a un mero “paisaje” y que la prohibición de lotear y construir impide “hacer cualquier uso útil de su propiedad […] acorde a su valor patrimonial”. Postula que bajo estas condiciones, el gravamen impuesto excede la mera restricción. Sostiene que la revisión a la que estarían sujetas las normas de ordenamiento territorial no demuestra absolutamente nada pues las futuras modificaciones que vaticina podrían ser aún más gravosas para los actores y que no hubo modificación o actualización alguna. Concluye en que probó el daño cierto y que el superior tribunal lo confunde con su cuantificación, la que en su caso –tal como resolvió la disidencia y prevén las normas procesales locales– puede determinarse “sumariamente”.

4º) Que si bien los agravios del apelante remiten al examen de cuestiones de hecho, prueba y derecho público local, ajenas a la instancia extraordinaria del art. 14 de la ley 48, tal circunstancia no constituye óbice decisivo para habilitar la vía elegida cuando median razones de entidad suficiente para invalidar el pronunciamiento (Fallos: 304:471 y 308:2626) toda vez que en su fundamentación se prescinde de una ponderación circunstanciada del agravio constitucional que se invoca.

5º) Que la actualización y evaluación permanentes a las que –conforme las ordenanzas 741-HCD-2000 y 744-HCD-2000–, están sometidas las normas de ordenamiento territorial resulta inhábil para enervar la afectación del predio que se invoca por aplicación de sus previsiones, habida cuenta de que no se ha alegado que en el marco de dicho proceso se hayan modificado o derogado.

6º) Que en el presente caso, se ventila una cuestión vinculada a una aparente colisión entre propiedad y ambiente, en el marco del Derecho Urbanístico Ambiental. Por un lado, el derecho del que es titular la parte actora, quien alega que el accionar del Municipio de Villa de Merlo afecta el derecho de propiedad (art. 17 de la Constitución Nacional). Por el otro, la posición que adopta este último de defensa de la creación de una Reserva con fines turísticos, mediante un régimen de restricciones, en un Área especialmente protegida.

7º) Que el derecho ambiental no se reduce a la tutela de la naturaleza, sino que comprende la preservación y protección del “patrimonio natural y cultural” según el art. 41 de la Constitución Nacional. En el ámbito urbano, ello implica articular las actividades mediante la implementación del ordenamiento ambiental del territorio, con fines de sustentabilidad, y en base al control del impacto ambiental que puedan tener los distintos usos del suelo. Ese ejercicio del poder de ordenamiento ambiental del territorio ha sido establecido en la Ley General del Ambiente (art. 10, ley 25.675).

Los actuales procesos de cambio que viven nuestras sociedades se manifiestan territorialmente en una creciente competencia y conflictividad entre diversos usos del suelo. Ello es particularmente notorio en el ámbito urbano, en el cual el equilibrio ambiental constituye una de las cuestiones más desafiantes para lograr que las ciudades y asentamientos humanos sean “inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles” como fue delineado en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (25 de septiembre de 2015 A/RES/70/1, de la Asamblea General de las Naciones Unidas, conforme objetivo 11).

8º) Que no se controvierte en autos que las autoridades locales tienen –de conformidad con los arts. 121 y 122 de la Constitución Nacional– “la facultad de dictar normas de policía sobre urbanismo y planeamiento, tendientes a la mejor distribución de las ciudades, de manera de satisfacer el interés general que a ella incumbe proteger. El ejercicio de estas facultades no vulnera las garantías consagradas en la Constitución Nacional, puesto que el derecho de propiedad no reviste carácter absoluto y es susceptible de razonable reglamentación” (Fallos: 277:313; 308:2626 y 320:222).

9º) Que en este caso el Municipio de Villa de Merlo dispuso la creación de un área protegida con fines turísticos, prohibiendo determinados desarrollos urbanísticos inmobiliarios, comerciales o económicos –como construcciones, loteos o fraccionamientos parcelarios–, que pueden afectar el ambiente. Ello apunta a prevenir las consecuencias o efectos que acciones o proyectos públicos o privados pueden causar al equilibrio ecológico del ecosistema comprometido, a la tutela de la calidad de vida y a la preservación de los recursos naturales existentes.

Villa de Merlo es una localidad turística atractiva por su entorno natural, como consecuencia de lo cual hubo una explosión demográfica, y de la construcción, lo que trajo aparejado la necesidad de ordenar ese crecimiento, dando lugar a las ordenanzas controvertidas en autos, así como también –en lo que concierne específicamente a las tierras de propiedad de la parte actora– a preservar el faldeo de la Sierra del Comechingones, principal patrimonio natural de la Villa de Merlo, según alegó el Municipio al contestar la demanda.

La zona donde se encuentran las tierras de propiedad de los recurrentes constituye un ecosistema cuyo valor jurídico va más allá del paisaje protegido o de la función o finalidad turística que lo caracteriza por su indiscutible belleza natural, que lo identifica como recurso natural panorámico o escénico, sino que el valor ambiental como área especialmente protegida, comprende la conservación del sistema ecológico en sí mismo, la preservación y el cuidado de la biodiversidad, y del hábitat de la flora y fauna que la habitan.

10) Que tiene dicho esta Corte que “los jueces deben considerar el principio in dubio pro natura que establece que ‘en caso de duda, todos los procesos ante tribunales, órganos administrativos y otros tomadores de decisión deberán ser resueltos de manera tal que favorezcan la protección y conservación del medio ambiente, dando preferencia a las alternativas menos perjudiciales’” (Fallos: 342:1203).

11) Que de tal manera, las normas adoptadas por la Municipalidad de Villa de Merlo coinciden en la protección del bien jurídico ambiente definido en el art. 41 de la Constitución Nacional. Ello no obstante, no puede significar desnaturalizar el derecho de propiedad a tal punto que impida completamente su ejercicio (arts. 14, 16, 17 y 28 de la Constitución Nacional). Ante ello, es necesario que el juzgador actúe con suma prudencia a los fines de ponderar aquella controversia entre el interés privado y el colectivo, a la luz de los principios constitucionalmente consagrados.

Las ordenanzas, regulatorias del Ordenamiento Territorial y Urbanístico de la localidad de Villa de Merlo, declararon 190 hectáreas de un predio urbano de propiedad privada de los recurrentes, como Zona Turística T4 “Reserva Natural Protegida”. Han significado la imposición de un cúmulo de restricciones al ejercicio pleno del derecho de propiedad –impuestos al instaurar el área especialmente protegida desde el punto de vista del derecho urbanístico ambiental–, que conllevan limitaciones a los derechos de los titulares dominiales, hasta donde lo requiera el interés general que las referidas normas pretenden satisfacer.

12) Que la Corte ha establecido como regla que el ejercicio regular de las funciones estatales atinentes al poder de policía “no obsta a la responsabilidad del Estado si se priva a un tercero de su propiedad o se la lesiona en sus atributos esenciales” (Fallos: 253:316; 310:2824). Si bien esta doctrina fue afirmada respecto de la realización de obras, cabe su aceptación como principio respecto de la generalidad de las denominadas “intromisiones estatales autorizadas” (Fallos: 312:659). El Tribunal distinguió ese supuesto (cuya expresión máxima es la expropiación) de las meras restricciones administrativas, las que –en tanto solo consisten en la fijación de límites al ejercicio normal u ordinario del derecho de propiedad– no dan lugar, en principio, a un derecho indemnizatorio (Fallos: 308:2626; art. 2611 Código Civil; art. 1970 del Código Civil y Comercial de la Nación). En la causa CSJ 179/2012 (48-R)/CS1 “Rossi, Norberto Aldo y otro c/ Gas Natural Ban S.A. (GNBSA) s/ daños y perjuicios”, sentencia del 25 de febrero de 2014, esta Corte precisó que las restricciones administrativas “no trasuntan ni implican una carga impuesta a la propiedad privada. Técnicamente, no apareja ‘sacrificio’ alguno para el propietario. Sólo consiste en la fijación de límites al ejercicio normal u ordinario del derecho de propiedad. No implica avance, lesión ni deterioro alguno a este derecho: no hay desmembramiento de este. Tal es la esencia de la restricción administrativa, o sea constituye una ‘condición normal del ejercicio del derecho de propiedad’ (conforme Marienhoff, Miguel, ‘Tratado de Derecho Administrativo’, Tomo IV, Cuarta Edición Actualizada, Abeledo Perrot, página 45 y ss.)”.

13) Que, bajo este entendimiento, el Tribunal en Fallos: 308:2626 consideró que “la obligación legal de no edificar a mayor altura que la señalada por la autoridad administrativa, fundada en motivos de interés general constituye, sin duda, una mera restricción impuesta a la propiedad privada. Ella encuentra justificación jurídica en el poder de policía local y no es indemnizable, ya que se trata simplemente de una carga general impuesta a todos los propietarios por razones de planeamiento urbano”. Similar criterio adoptó en Fallos: 311:297. En Fallos: 312:648 consideró que la disminución del valor venal de una propiedad por la construcción de una autopista (en el caso, por la desaparición de su emplazamiento favorable o de acceso directo a una calle sin necesidad de hacer un desvío) no era indemnizable en los términos del art. 2620 del Código Civil entonces vigente pues constituía solo la pérdida de una ventaja de la que gozaba el propietario. Y en Fallos: 310:2824 descartó que el cambio de fisonomía del vecindario por efecto de obras realizadas para la traza de una autopista configurara una lesión indemnizable. Tales ejemplos ilustran sobre la entidad de las intromisiones que solo configuran una restricción administrativa que, en tanto limitación al ejercicio normal del derecho de propiedad que deben soportar los integrantes de una comunidad en aras de la satisfacción del interés público, no son indemnizables e importan solo una reducción del carácter absoluto de la propiedad.

14) Que las acciones regulares del Estado que conllevan una privación de la propiedad o lesión de sus atributos esenciales, son indemnizables –entre otros– bajo el instituto de la expropiación, de la servidumbre administrativa, de la ocupación temporánea o, en su caso, de la responsabilidad estatal por su actividad lícita. En la causa “Rossi” ya mencionada la Corte juzgó como justa y prudente la decisión de la cámara que había considerado como una servidumbre administrativa a la restricción permanente para urbanizar y darle un uso industrial a un inmueble a raíz de la instalación en un predio contiguo y a menos de 400 metros de una planta de almacenamiento de gas natural para aplanamiento de picos de consumo. El Tribunal consideró que “el sacrificio que estos (los titulares del inmueble) debieron soportar en su dominio excede los límites al ejercicio normal u ordinario de su derecho de propiedad, pues la carga que se les impone es en bien del público, para evitar el deterioro de su salud y modo de vida”. En el precedente de Fallos: 308:1282, el Tribunal estimó que, si como consecuencia directa de la traza de la autopista, el inmueble es edificable reglamentariamente, pero resulta inútil por las escasas dimensiones (7,25 m2) tal restricción “impide a su titular la libre disponibilidad del predio, toda vez que la carga administrativa impuesta ostenta un carácter y una extensión tales que desnaturalizan el ejercicio del derecho de propiedad”. Y resolvió confirmar la sentencia de cámara que había hecho lugar a la expropiación irregular pues la propiedad –con motivo de una ley de declaración de utilidad pública– devino de hecho “indisponible (…) por su evidente dificultad para poder utilizarlo en condiciones normales” (art. 51, inciso b, de la ley 21.499). Como se advierte, los casos mencionados refieren, en definitiva, a la imposibilidad o privación de un uso y goce útil de la propiedad, mediante su aprovechamiento económico por parte de su titular. Y resultan claramente diferenciables de las llamadas restricciones administrativas, de las que ilustran aquellos fallos mencionados en el considerando 13.

15) Que, bajo estas condiciones, la declaración de Reserva Natural Protegida de 190 hectáreas del inmueble de la actora, mediante una clasificación de zona turística en la que su uso dominante (y excluyente) es “turístico, paseos serranos, senderos peatonales, paradores, refugios” y con imposibilidad de lotear y construir (fs. 64, 65 y 96), “ostenta un carácter y una extensión tales que desnaturalizan el ejercicio del derecho de propiedad” (Fallos: 308:1282). En consecuencia asiste razón al recurrente en cuanto atribuye al superior tribunal haber concluido dogmáticamente que en el sub examine las ordenanzas 741-HCD-2000 y 744-HCD-2000 impusieron una mera restricción administrativa y que para ello omitió ponderar concretamente la intensidad de las limitaciones impuestas a su derecho de propiedad. En los términos señalados, media en el caso una relación directa e inmediata entre la decisión objeto de recurso y las garantías constitucionales que se invocan como vulneradas, razón por la cual corresponde descalificar la sentencia apelada con arreglo a la doctrina de esta Corte sobre arbitrariedad.

16) Que, por último, cabe precisar que lo aquí resuelto no implica pronunciarse sobre la indemnización pretendida por la actora, la que en su caso deberá ser determinada por el a quo, ni sobre la incidencia en el sub examine de la Ley IX-332-2004 –invocada por la Municipalidad a fs. 148/157 y 644 vta. de los autos principales– y sus normas reglamentarias y complementarias.

Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Reintégrese el depósito de fs. 3. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y devuélvase.

Voto del señor vicepresidente doctor don Carlos Fernando Rosenkrantz

Considerando que:

1º) Carlos Rodolfo y María del Rosario Mercau plantearon un reclamo administrativo ante la Municipalidad de Villa de Merlo, Provincia de San Luis, con el objeto de ser indemnizados bajo las pautas de la doctrina de la responsabilidad estatal por actividad legítima, con motivo del dictado de las ordenanzas 741-HCD-2000 y 744-HCD-2000. Tales ordenanzas aprobaron las “Normas Básicas del Ordenamiento Territorial” de la localidad y establecieron zonas turísticas con diferentes grados de restricciones al dominio. En lo que aquí interesa, los reclamantes alegaron que 190 hectáreas de un predio de 261 hectáreas de su propiedad quedaron afectadas a la “Zona Turística T4” en la llamada “Reserva Natural Protegida de la Sierra del Comechingones”, dentro de la cual se prohibieron loteos, y se estableció que el “uso dominante” sería “turístico, paseos serranos, senderos peatonales, paradores y refugios”, para lo cual debían emplear “materiales del lugar, con alto contenido significativo de los usos y costumbres de la zona, con aprovechamiento de las técnicas y sistemas artesanales y de bajo impacto ambiental, totalmente integrados con la naturaleza”.

2º) Mediante resolución 176-DEM-2007 y su confirmatoria 202-DEM-2007 el Intendente de la Municipalidad de Villa de Merlo rechazó la indemnización reclamada por los actores. Ello dio lugar a la interposición de una acción de inconstitucionalidad y de una acción contencioso administrativa en las que los propietarios del inmueble pidieron la declaración de inconstitucionalidad de las ordenanzas y de los actos dictados en su consecuencia, y, congruentemente con lo reclamado en sede administrativa, peticionaron el pago de una indemnización con sustento en la doctrina de la responsabilidad estatal por actividad lícita.

3º) El Superior Tribunal de Justicia provincial, en instancia originaria y por mayoría, rechazó ambas demandas en una sentencia única.

Para así resolver, el voto que hizo mayoría afirmó que las restricciones administrativas no justifican por sí solas el derecho a la indemnización, salvo que constituyeran un verdadero menoscabo o desmembramiento de la propiedad; y que no aparejan una lesión del derecho de propiedad, sino que solo consisten en la fijación de límites a su ejercicio normal. Expresó, asimismo, que debe verificarse la necesaria proporcionalidad entre la restricción y el medio elegido; que el urbanismo ambiental sostenible supone una planificación que no atente contra el medio ambiente; y que la creación de una reserva natural importa un cúmulo de limitaciones al ejercicio pleno del derecho de propiedad y produce una tensión que debe ser examinada con extrema prudencia para verificar si desnaturaliza el derecho de propiedad.

Sobre tales bases, estimó que las resoluciones 176-DEM-2007 y 202-DEM-2007 fueron dictadas en el marco de las ordenanzas municipales vigentes. Consideró que, de acuerdo con la ordenanza 744-HCD-2000, de modificación de la ordenanza 741-HCD-2000, las Normas de Ordenamiento Territorial “estarían sujetas a una permanente evaluación y actualización”; que por ordenanza 802-HCD-2006 se había convocado a las fuerzas vivas de la comunidad de Villa de Merlo para participar en la revisión de las zonas turísticas, entre ellas, las de propiedad de la actora; y que, por ordenanza 834-HCD-2006, se decidió diferir el tratamiento del tema, disponiendo que tales instrumentos sirvan de antecedentes para el Plan Estratégico de Desarrollo Local en marcha. Concluyó que, por lo tanto, “el proceso de zonificación que se está llevando a cabo en el Municipio de Merlo puede sufrir futuras modificaciones”.

Por otra parte, rechazó como hipotético y teórico el reclamo de la actora fundado en el valor de mercado del metro cuadrado de propiedades y loteos linderos, toda vez que solo resulta resarcible el daño cierto. Sostuvo que no advertía que se encontrara comprometida la responsabilidad del Estado por su actividad lícita porque es requisito ineludible la ausencia de un deber jurídico de soportar el daño, la presencia de una relación de causa-efecto entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido, y la existencia de un daño resarcible, que en autos no se había demostrado.

En cuanto a la demanda de inconstitucionalidad, el superior tribunal afirmó que la actora no pretendía desconocer la potestad municipal de realizar un planeamiento territorial y urbanístico, sino que demandaba un resarcimiento por la lesión a su derecho de propiedad. Sostuvo que las normas atacadas eran válidas pues fueron dictadas por los órganos constitucionales competentes (art. 258 incisos “3” y “4” de la constitución provincial). Estimó que las ordenanzas, emitidas por el Concejo Deliberante en ejercicio de sus atribuciones concernientes a la planificación urbana, no aparecían como arbitrarias, manifiestamente ilegales o irrazonables, y que tampoco contenían vicios invalidantes toda vez que el proceso de ordenamiento territorial, de preeminente competencia municipal, determina su estructura general, la de cada una de sus áreas y zonas constructivas, en especial, las de tipo urbano, estableciendo normas de uso, ocupación y subdivisión del suelo, dotación de infraestructura básica y morfología para cada una de ellas.

Por último, sostuvo que la circunstancia de que una ordenanza municipal restrinja las ventajas o facilidades con que contaba el titular de un inmueble, sin que medie privación o lesión en los atributos esenciales de propiedad no era motivo suficiente para declararla inválida.

4º) Contra tal pronunciamiento, la actora dedujo recurso extraordinario, cuya denegación dio origen a la presente queja.

La recurrente se agravia por la violación de los derechos de igualdad, propiedad y de defensa en juicio consagrados en los arts. 16, 17 y 18 de la Constitución Nacional. Sostiene que la sentencia es arbitraria porque omitió examinar si las disposiciones impugnadas constituyen una mera restricción o son una directa confiscación. Objeta que el superior tribunal sustentó el pronunciamiento en afirmaciones dogmáticas pues no explica ni fundamenta por qué considera que el gravamen impuesto (imposibilidad absoluta de construir y lotear) no causa un perjuicio indemnizable. Añade que hay una falta de relación de la argumentación de la sentencia con la pretensión y con los hechos comprobados de la causa en cuanto a que la zonificación T4, que declara gran parte del inmueble como “Reserva Natural Protegida”, lo torna “inaprovechable o prácticamente inútil para el uso, goce y disponibilidad por parte de sus propietarios, quedando aniquilado su uso funcional o reducido a condiciones inexpresivas”. En tal sentido, aduce que el inmueble quedó destinado a un mero “paisaje” y que la prohibición de lotear y construir impide “hacer cualquier uso útil de su propiedad acorde a su valor patrimonial”. Postula que, bajo estas condiciones, el gravamen impuesto excede la mera restricción. Sostiene que la revisión a la que estarían sujetas las normas de ordenamiento territorial es irrelevante pues las futuras modificaciones podrían ser aún más gravosas y que de todos modos no hubo modificación o actualización alguna. Concluye en que probó el daño cierto y que el superior tribunal lo confunde con su cuantificación, la que en su caso –tal como resolvió la disidencia y prevén las normas procesales locales– puede determinarse “sumariamente”.

5º) Si bien los agravios de la recurrente remiten en forma preponderante al examen de cuestiones de hecho, prueba y derecho público local que, en principio, son ajenas a la instancia extraordinaria, la sentencia recurrida ha prescindido de considerar las concretas circunstancias de la causa que resultan conducentes para arribar a una correcta solución de la disputa (doctrina de Fallos: 317:377 y 327:2584, entre otros). A ello cabe agregar que la decisión se sustenta en una fundamentación dogmática que omite una ponderación circunstanciada del agravio constitucional invocado por la actora a la luz de las concretas disposiciones de las ordenanzas municipales dictadas por la demandada.

6º) En autos no se encuentra controvertido que las autoridades locales tienen la facultad de dictar normas de policía sobre urbanismo y planeamiento, de manera de satisfacer el interés general que les incumbe proteger. La actora pretende ser indemnizada bajo la doctrina de la responsabilidad del Estado por su actividad lícita pues entiende que el tenor de las restricciones al dominio impuestas a parte de su inmueble en las ordenanzas territoriales dictadas por la Municipalidad de Villa de Merlo afecta su derecho de propiedad.

7º) En principio, las consecuencias necesarias y normales del ejercicio regular de los poderes estatales no dan lugar a indemnización, ni aun bajo las reglas de la responsabilidad por actividad lícita (Fallos: 317:1233; 329:3966 y 341:1555, voto del juez Rosenkrantz). De lo contrario, tal como quedó expuesto en el precedente citado en último término, toda acción estatal traería aparejada la obligación de reparar pues es habitual que dicho accionar frustre algún interés individual y esa conclusión haría imposible la tarea de gobernar.

8º) Ahora bien, el principio asentado en el punto anterior no es absoluto. La Corte ha distinguido los supuestos de intromisiones estatales permitidas que dan lugar a una indemnización de aquellos que no justifican una reparación. La distinción, como se verá a continuación, está dada por el grado o intensidad de la intromisión estatal.

En tal sentido, las meras restricciones administrativas, que solo consisten en la fijación de límites al ejercicio normal u ordinario del derecho de propiedad, no dan lugar, en principio, a un derecho indemnizatorio (conf. Fallos: 308:2626; art. 2611 Código Civil; art. 1970 del Código Civil y Comercial de la Nación). Ello es así pues de ordinario esta clase de restricciones no producen un desmembramiento del derecho de propiedad (causa CSJ 179/2012 (48-R)/CS1 “Rossi, Norberto Aldo y otro c/ Gas Natural Ban S.A. (GNBSA) s/ daños y perjuicios”, sentencia del 25 de febrero de 2014, con cita de Marienhoff, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo IV, Cuarta Edición Actualizada, Abeledo Perrot, página 45 y siguientes). En el citado precedente de Fallos: 308:2626, criterio que luego fue reiterado en Fallos: 311:297, la Corte consideró que “la obligación legal de no edificar a mayor altura que la señalada por la autoridad administrativa, fundada en motivos de interés general constituye, sin duda, una mera restricción impuesta a la propiedad privada. Ella encuentra justificación jurídica en el poder de policía local y no es indemnizable, ya que se trata simplemente de una carga general impuesta a todos los propietarios por razones de planeamiento urbano”. En Fallos: 312:648 estimó que la disminución del valor venal de una propiedad por la construcción de una autopista (en el caso, por la desaparición de su emplazamiento favorable o de acceso directo a una calle sin necesidad de hacer un desvío) tampoco era indemnizable en los términos del art. 2620 del Código Civil entonces vigente pues constituía solo la pérdida de una ventaja de la que gozaba el propietario. Y en Fallos: 310:2824 descartó que el cambio de fisonomía del vecindario por efecto de obras realizadas para la traza de una autopista configurara una lesión indemnizable. Tales ejemplos ilustran sobre la entidad de las intromisiones que configuran una mera restricción administrativa no indemnizable.

9º) Por el contrario, las acciones regulares del Estado que conllevan una privación de la propiedad o lesión de sus atributos esenciales, son indemnizables bajo el instituto de la servidumbre administrativa, de la expropiación o de la responsabilidad estatal por su actividad lícita. Ello es así pues si bien es cierto que la propiedad que la Constitución Nacional garantiza es aquella que se utiliza “conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio” –art. 14–, también lo es que cuando la limitación es tan intensa que constituye en la práctica una supresión del derecho, solo el pago de una justa indemnización podría salvarla del calificativo de “confiscación” –art. 17–. En la causa “Rossi”, ya citada, la Corte estimó que resultaba justa y prudente la decisión de la cámara que había considerado como una servidumbre administrativa a la restricción permanente para urbanizar y darle un uso industrial a un inmueble a raíz de la instalación en un predio contiguo y a menos de 400 metros de una planta de almacenamiento de gas natural para aplanamiento de picos de consumo. El Tribunal consideró que “el sacrificio que éstos (los titulares del inmueble) debieron soportar en su dominio excede los límites al ejercicio normal u ordinario de su derecho de propiedad, pues la carga que se les impone es en bien del público, para evitar el deterioro de su salud y modo de vida”. En el precedente de Fallos: 308:1282, el Tribunal sostuvo que, si como consecuencia directa de la traza de la autopista el inmueble es edificable reglamentariamente pero resulta inútil por las escasas dimensiones (7,25 m2), tal restricción “impide a su titular la libre disponibilidad del predio toda vez que la carga administrativa impuesta ostenta un carácter y una extensión tales que desnaturalizan el ejercicio del derecho de propiedad”. Consecuentemente, resolvió confirmar la sentencia de cámara que había hecho lugar a la expropiación irregular pues en los hechos la propiedad se convirtió en indisponible.

Como se advierte, los casos citados refieren, en definitiva, a la imposibilidad o privación de un uso y goce útil de la propiedad, mediante su aprovechamiento económico por parte de su titular. Y resultan claramente diferenciables de las llamadas restricciones administrativas a las que se aludió en el considerando anterior, que no impiden ese aprovechamiento.

10) En el caso, el superior tribunal de la causa concluyó dogmáticamente que las ordenanzas 741-HCD-2000 y 744-HCD-2000 impusieron una mera restricción administrativa pues para ello omitió ponderar concretamente la intensidad de las limitaciones impuestas por dichas ordenanzas en el derecho de propiedad de la actora.

En efecto, la afectación de 190 hectáreas del inmueble en cuestión mediante una clasificación de zona turística en la que el uso dominante es “turístico, paseos serranos, senderos peatonales, paradores, refugios” y con imposibilidad de lotear y construir por fuera de ese uso (fs. 64, 65 y 96), tiene un carácter y una extensión tales que prácticamente impiden realizar cualquier actividad económica y por ende desnaturalizan el ejercicio del derecho de propiedad.

11) También resulta dogmático el argumento ensayado en la sentencia relativo a la actualización y evaluación permanentes a las que están sometidas las normas de ordenamiento territorial de la Municipalidad de Villa de Merlo. Ello es así pues transcurridos más de veinte años de la sanción de las ordenanzas que afectaron a parte del inmueble de la actora a la “Zona Turística T4” no se ha alegado que en el marco de dicho proceso se hayan modificado o derogado.

12) Por lo demás, la invocada naturaleza ambiental de la regulación territorial que suscita esta contienda tampoco justifica el rechazo de la pretensión indemnizatoria de la actora. En efecto, tal como lo ha resuelto esta Corte en fecha reciente en el precedente de Fallos: 344:3476, las políticas públicas que se adoptan a nivel local por razones ambientales no pueden alterar el contenido más esencial del derecho de propiedad puesto que deben respetar los límites establecidos en la Constitución, que van desde la reglamentación razonable hasta la expropiación.

13) En los términos señalados, media relación directa e inmediata entre lo resuelto por el superior tribunal de la causa y las garantías constitucionales que se invocan como vulneradas (art. 15 de la ley 48), razón por la cual corresponde descalificar el pronunciamiento impugnado con arreglo a la doctrina de esta Corte sobre arbitrariedad de sentencias.

14) Finalmente, cabe precisar que esta decisión no implica pronunciarse sobre la procedencia de la indemnización pretendida por la actora, la que en su caso deberá ser determinada por el a quo, ni sobre la incidencia de la ley provincial IX-332-2004 –invocada por la Municipalidad a fs. 148/157 y 644 vta. de los autos principales y de la cual nada dijo la sentencia recurrida– y sus normas reglamentarias y complementarias.

Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Reintégrese el depósito de fs. 3. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y devuélvase. – Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz. – Juan C. Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti.