Voz: Tasas

Municipalidad de San Isidro c. Obispado de San Isidro s/ apremio

Comentado por Jorge Antonio Di Nicco: Obispado, apremio y sentencia de trance y remate.

San Isidro, 21 de Mayo de 2024

Autos y Vistos: para resolver las presentes actuaciones caratuladas “MUNICIPALIDAD DE SAN ISIDRO C/ OBISPADO DE SAN ISIDRO S/ APREMIO” de cuyas constancias,

Resulta: que mediante mandamiento acompañado el 22/04/2024 se intimó de pago al ejecutado con fecha 26/03/2024 al domicilio de la calle Primera Junta 388, localidad y partido de San Isidro, quien contestó la intimación mediante presentación electrónica de fecha 08/04/2024 oponiendo las siguientes defensas: i) excepción de espera documentada e inexistencia de deuda y ii) excepción de prescripción respecto a los periodos anteriores al año 2019 (2018/6A y 2018/6B) conforme art. 278 y ssg. del dec. ley 6769/58.

Corrido el pertinente traslado, es contestado por la ejecutante mediante presentación electrónica de fecha 06/05/2024 solicitando el rechazo de las excepciones opuestas por la ejecutada. Sostiene que el ejecutado no se encuentra exento de la tasa de ABL. Asimismo, sostiene que teniendo en cuenta la fecha de interposición de la ejecución, la totalidad de los periodos reclamados se encuentran dentro de los plazos legales y, por ende, no se encuentran prescriptos.

Considerando:

I. Que la defensa de plazo concedido (art. 9 inc. f de la ley 13.406), en términos generales, se trata de la espera concedida por el acreedor para el pago de la obligación, que torna inexigible la deuda en ejecución y, por lo tanto, inadmisible en la pretensión de apremio (Cám. 1, San Martín, 47587, Reg. sent. 532/03). En este sentido, se establece que la espera debe ser concedida expresamente por acto administrativo.

Que para que proceda la excepción es menester acreditar el cumplimiento de los recaudos que establezca la respectiva norma regulatoria, y las facilidades de pago deben encontrarse concedidas al tiempo de interposición, mediante acto administrativo emanado del organismo de aplicación. (cnfr. Juicio de apremio, Alberto J. Tessone y María Cecilia Mc Intosh. 3a ed. La Plata, 2009, pág. 103).

Que la ley de apremio establece que el plazo debe acreditarse mediante documento. En este sentido, el legislador, simplemente, limita los medios probatorios, e indica que no mediando admisión del hecho por parte del ejecutante, el órgano judicial solo puede formar su convicción a través de documentos. De modo que si el actor admite la existencia de la concesión del plazo, conforme el principio dispositivo, la excepción será fundada; de lo contrario, si el ejecutante niega categóricamente el hecho, la exceptio resultara infundada por inasunción de la carga de la prueba (cnfr. Alberto J. Tessone y María Cecilia Mc Intosh. en ob. cit., pág. 104).

Que, siguiendo esta línea de razonamiento, toda vez que el ejecutado únicamente se circunscribió a la oposición de dicha defensa, mas no a acompañar documentación alguna que pruebe la misma, debe rechazarse la misma (arg. art. 375 del C.P.C.).

II. Que respecto a la defensa de prescripción, el certificado identificado bajo el Nº 287.998 contempla períodos en los cuales ya se encontraba vigente el Código Civil y Comercial de la Nación, por lo cual resulta ser la norma de aplicación (art. 7 CCyCN).

El último párrafo del art. 2532 de dicho cuerpo normativo establece, en relación a la prescripción adquisitiva y liberatoria que las legislaciones locales podrán regular a su respecto en cuanto al plazo de tributos.

Por su parte, el art. 2560 del CCyCN dispone que el plazo de la prescripción es de cinco años, excepto que esté previsto uno diferente en la legislación local.

Se sigue de ello que, con la sanción del nuevo Código, el legislador ha valorado que normar respecto del plazo de prescripción de los tributos provinciales es una cuestión inherente de los ordenamientos locales y no de derecho común.

Considerando que el art. 1 de la ley 12.076, modificatorio del art. 278 de la Ley Orgánica Municipal (Dec. Ley 6769/58) establece que las deudas de los contribuyentes que hubieren incurrido en mora en el pago de impuestos, tasas y cualquier otra especie de contribuciones adeudadas a la Municipalidad, prescriben a los cinco (5) años de la fecha en que debieron pagarse; y asimismo, que el art. 159 del Código Fiscal estipula que el término de prescripción comienza a correr a partir del 1 de enero siguiente al año al cual se refieren las obligaciones fiscales, por lo que, en el caso de autos, los periodos del año 2018 recién serían exigibles a partir del año 2019.

En atención a los fundamentos dados precedentemente, teniendo en cuenta la fecha de interposición de la ejecución (27/09/2023), la cual interrumpe el plazo de prescripción (conf. art. 160 del Código Fiscal), corresponde rechazar el pedido de prescripción de los períodos 2018/6A y 2018/6B contenidos en el certificado de deuda nº 287.998.

Que el deudor ha incurrido en mora, el día siguiente del vencimiento de cada periodo por lo que debe hacerse lugar a la ejecución por el capital reclamado de Pesos ONCE MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL SETECIENTOS SETENTA Y SIETE CON 29/100 ($11.797.777,29), suma a la que se le adicionará, desde la mora (conforme Ordenanza Fiscal) y hasta el efectivo pago, el interés y demás accesorios previstos en la Ordenanza Fiscal Vigente (art. 768 y 771 del CCCN –622 del Cód. Civ.–)(CC0203, Lp 101405 Rsd-306-3 S 11/12/2003) (causas 61.130 r.i. 656/93, 62.534 r.i. 900/93, 63.210 r.i. 160/94, 74.933 r.i. 945/97 de la Sala II; causa VL-108798-2015 de esta Sala III, “Municipalidad de San Isidro c/ Arimex Importadora S.A. s/ Apremio” Expte. SI-26927-2018, Sala III 19/11/2019).

Por ello, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 5 y 18 de la ley 9122 y modif., arts. 540 y 549 del CPCC, fallo: I. Rechazar las excepciones de espera y prescripción; II. mandando llevar adelante la ejecución hasta tanto el deudor OBISPADO DE SAN ISIDRO pague al acreedor MUNICIPALIDAD DE SAN ISIDRO el capital reclamado de Pesos ONCE MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL SETECIENTOS SETENTA Y SIETE CON 29/100 ($11.797.777,29) con más los intereses indicados en el considerando. Costas al ejecutado (art. 556 del CPCC). Difiero la regulación de honorarios para su oportunidad (art. 51 de la ley 14.967). Regístrese. Notifíquese. – María Teresa Petrone.

Cantaluppi, Santiago y otro s/ acción de inconstitucionalidad

Comentado por Karina María Larrañaga: La ecotasa: su análisis desde el derecho tributario ambiental, con especial relación a la causa “Cantaluppi”.

Dictamen de la señora Procuradora Fiscal ante la Corte:

I. Según surge de las actuaciones digitales obrantes en el sistema de consulta de causas web del Poder Judicial de la Nación (al que se referirán las citas siguientes), el 20 de octubre de 2021 el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro rechazó la acción deducida –en los términos del art. 793 del Código Procesal Civil y Comercial de esa Provincia– por los señores Santiago Cantaluppi, Marcelo Eduardo Aguirre, Juan Manuel Aguirre y la señora María Isabel Cabral, en su carácter de titulares o representantes de diversos establecimientos hoteleros, contra el Municipio de San Carlos de Bariloche (Provincia de Río Negro), con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad de las ordenanzas locales 2809CM-16 y 2810-CM-16 en cuanto establecieron la denominada “ecotasa”.

En primer lugar, la sentencia explicó que esa gabela es la contraprestación que se cobra a los turistas que pernoctan en la ciudad de San Carlos de Bariloche, cualquiera sea el tipo y categoría del establecimiento de alojamiento, por los servicios de infraestructura turística brindados por el ente demandado.

Luego, y en relación al fondo del asunto, indicó que las normas cuestionadas fueron dictadas por el municipio de acuerdo a las competencias y facultades impositivas que le reconoce la Constitución Nacional. En esta línea, agregó que no había sido acreditada la violación a preceptos constitucionales ni tampoco el incumplimiento de los presupuestos que caracterizan jurídicamente a la tasa.

Señaló que la actividad estatal que sirve de causa a la obligación tributaria fue concretamente individualizada por la ordenanza fiscal. Así, destacó que el legislador local diseñó el presupuesto de hecho para generar el pago del tributo tomando en consideración la prestación a los turistas de ciertos servicios comprendidos en una serie de actividades estatales enumeradas en la norma de forma no taxativa.

En cuanto al análisis de razonabilidad de los preceptos impugnados, sostuvo que no podía soslayarse que San Carlos de Bariloche es una ciudad turística en la que circula una gran cantidad de visitantes y que “se encuentra sometida a una degradación extraordinaria del ambiente que acarrea un costo adicional de preservación y sostenimiento.”

Señaló, con cita de doctrina especializada en la materia, que los tributos que poseen finalidad de control medioambiental tienden a facilitar la puesta en práctica de la regla según la cual quien contamina ha de soportar el costo económico asociado con la reparación del ambiente.

Con base en ello, consideró razonable que los servicios de mantenimiento y conservación de los espacios e instalaciones de esa ciudad sean solventados con el aporte de los turistas que pernoctan en ella por más de un día.

Por otro lado, indicó que, conforme a la prueba producida en el expediente, el servicio establecido en la norma había sido efectivamente prestado por el municipio y se encontraba a disposición de los contribuyentes. Así, sostuvo: “la ejecución de diversas obras de infraestructura y servicios turísticos en el ejido municipal, de acuerdo con el presupuesto de hecho referido por la norma y con destino a los sujetos imponibles, permite desechar los argumentos del actor en torno a la alegada afectación del principio de legalidad y el incumplimiento de los postulados de validez de la tasa, luciendo la reglamentación analizada de conformidad con las pautas delineadas en la jurisprudencia del cimero Tribunal”.

En lo referido a la proporcionalidad entre el monto del gravamen y el costo de los servicios, manifestó que el municipio demandado, mediante la prueba informativa producida en el expediente, había demostrado que la cuantía de la tasa guardaba un grado razonable de proporcionalidad con los servicios efectivamente prestados.

Desde otro punto de vista, rechazó que la norma cuestionada incurra en una doble imposición y que, por lo tanto, infrinja la prohibición de establecer tributos locales análogos a los nacionales coparticipables.

En este punto explicó, con cita de jurisprudencia de V.E., que los impuestos locales resultan análogos a los nacionales cuando contienen definiciones sustancialmente coincidentes de los hechos imponibles o adoptan una base de medición equivalente a la prevista en las gabelas nacionales.

Manifestó que ninguna de esas situaciones acontecía con la tasa cuestionada. Así, arguyó que la base imponible descripta por el legislador comunal se encontraba directamente vinculada a los servicios efectivamente prestados a los contribuyentes.

A modo de conclusión, afirmó: “resulta indubitable que la Ecotasa al reclamarse en virtud de los servicios municipales referidos en su presupuesto de hecho, no puede ser clasificada como un impuesto, tal como pretende el accionante, ya que reúne las condiciones de una tasa, conforme ha quedado demostrado. La escueta y genérica alegación de inconstitucionalidad impetrada por el actor, desprovista de sustento fáctico y jurídico consistente, resulta insuficiente para que este Superior Tribunal ejerza la atribución que reiteradamente ha calificado como la más delicada de las funciones que pueden encomendarse a un tribunal de justicia”.

II. Disconforme con tal pronunciamiento, Santiago Cantaluppi dedujo recurso extraordinario, cuya denegación dio origen a la presente queja.

En primer lugar, sostiene que la sentencia apelada resulta arbitraria en la medida en que desechó sin argumentos jurídicos válidos la acción de inconstitucionalidad planteada, acudiendo a formulaciones meramente genéricas y fundamentos que no resultan aplicables al caso, por lo que, en su opinión, contiene una motivación aparente.

Además, y en línea con lo anterior, expone que lo resuelto por el tribunal local no guarda coherencia con consolidados principios constitucionales y la normativa vigente.

En síntesis, subraya que la “ecotasa” es inconstitucional, tanto si se la considera una tasa como si se la analiza bajo la naturaleza de un impuesto, pues, según su criterio, vulnera los artículos 4º, 16, 17, 28, 31 y 75 –inc. 2º– de la Constitución Nacional.

En relación al primer supuesto, sostiene que la gabela impugnada no retribuye la prestación de ningún servicio diferenciado para el turista que pernocta y resulta obligado a su pago.

Indica que todas las obras de infraestructura y los supuestos “servicios ¿turísticos?” enumerados “no taxativamente” en la norma, y a los que aludió la sentencia apelada, benefician de manera indiscriminada a toda la comunidad y también al turista que solo pasa el día en la ciudad sin pernoctar.

Insiste en que la fórmula utilizada por el legislador municipal es genérica, indefinida y abstracta, y omite definir los “servicios turísticos” que presta el municipio a los sujetos pasivos.

Impugna, asimismo, la constitucionalidad del mentado tributo visto como impuesto, por contrariar el régimen de coparticipación federal y el “Pacto Fiscal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento”.

Desde tal perspectiva, señala que resulta inevitable que, al aplicar el gravamen, se verifique un supuesto de doble imposición, ya sea que se considere a la “ecotasa” como un impuesto que recae sobre el consumo hotelero de los turistas (materia imponible ya alcanzada por el impuesto al valor agregado), la renta de esos establecimientos hoteleros (alcanzada por el impuesto a las ganancias) o sus ingresos (alcanzados por el impuesto sobre los ingresos brutos).

Finalmente, arguye que la aplicación de la tasa bajo examen desconoce lo dispuesto en el “Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento”, suscripto por la Nación y varias Provincias el 12 de agosto de 1993, mediante el cual las partes contratantes se comprometieron a “(promover) la derogación de las Tasas Municipales que afecten los mismos hechos económicos que los impuestos provinciales detallados en los párrafos anteriores (…)”.

III. A mi modo de ver, el recurso federal intentado es formalmente admisible, en tanto se ha puesto en tela de juicio la validez constitucional de una norma local y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa ha sido a favor de la validez de aquélla (art. 14, inc. 2º, de la ley 48).

IV. Liminarmente, cabe destacar que el art. 363 de la ordenanza fiscal 2374 CM 12 dispone, al referirse al hecho imponible de la “ecotasa”: “DEL HECHO IMPONIBLE. Es la contraprestación que la Municipalidad exige a los turistas que pernoctan en esta ciudad, cualquiera sea el tipo y categoría del establecimiento de alojamiento turístico, por los servicios turísticos y de infraestructura turística, directos e indirectos, y aquellos potenciales que la Municipalidad presta en concepto de conservación patrimonial, mejoramiento y protección de los sitios y paseos turísticos, comprensivos de ingresos y portales a la ciudad, sendas, accesos a lagos y sus playas, ríos y montañas, puntos panorámicos, miradores, servicios de información y atención turística, baños públicos, y todo otro servicio turístico, garantizando un turismo sustentable desde el punto de vista social, ambiental y económico” (subrayado, agregado).

Por su lado, el artículo 366 de ese cuerpo normativo indica que: “Son agentes de percepción los titulares o responsables de los establecimientos turísticos que presten un servicio de alojamiento, cualquiera sea su clase, categoría o modalidad”.

Asimismo, el art. 369 de la ordenanza antes aludida señala que: “Los establecimientos obligados a percibir la presente tasa por cuenta y orden de la Administración Municipal, deberán en forma mensual, confeccionar y presentar la declaración jurada sobre cantidad de ocupación registrada y depositar los montos percibidos en la cuenta bancaria que disponga el área competente. El incumplimiento a las disposiciones de la presente implicará la aplicación de las penalidades previstas en el Anexo II de la Ordenanza Tarifaria 2375-CM-12”.

V. Una vez reseñadas las disposiciones que regulan el tributo aquí cuestionado, el primer punto a dilucidar estriba en determinar su naturaleza. Concretamente, si se trata de una tasa o, por el contrario, constituye un impuesto.

Al respecto, ha señalado ese Tribunal que la tasa es una categoría tributaria derivada del poder de imperio del Estado, que si bien tiene una estructura jurídica análoga al impuesto, se diferencia de éste por el presupuesto de hecho adoptado por la ley, que consiste en el desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado y que, por ello, desde el momento en que el Estado organiza el servicio y lo pone a disposición del particular, éste no puede rehusar su pago aun cuando no haga uso de aquél, o no tenga interés en él, ya que el servicio tiene en mira el interés general (Fallos: 251:50 y 222; 312:1575; 323:3770; 326:4251; 332:1503; 335:1987, entre otros).

Con la guía certera de esta consolidada jurisprudencia, resulta prístino que la diferencia entre tasa e impuesto queda indubitablemente determinada por la existencia o no –en sus respectivos presupuestos de hecho– del desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado (Fallos: 332:1503).

Cabe destacar que esta distinción entre especies tributarias no es meramente académica, sino que además desempeña un rol esencial en la coordinación de potestades tributarias entre los diferentes niveles de gobierno, a poco que se advierta que el art. 9º, inc. b), de la ley 23.548 excluye a las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados de la prohibición de aplicar gravámenes locales análogos a los nacionales distribuidos.

VI. Marcada la clara diferencia entre impuestos y tasas, es claro para mí que la denominada “ecotasa” no encuadra dentro de los primeros.

En este punto es prudente recordar que la primera fuente de exégesis de la ley es su letra, y que cuando ésta no exige esfuerzo de interpretación debe ser aplicada directamente, con prescindencia de consideraciones que excedan las circunstancias del caso expresamente contempladas por la norma (Fallos: 320:61 y 305; 323:1625, entre otros).

Sobre la base de ese asentado criterio hermenéutico es evidente que el legislador local diseñó el presupuesto de hecho adoptado para hacer nacer la obligación de pago de la gabela tomando en cuenta la prestación a los turistas que pernocten en San Carlos de Bariloche de ciertos servicios comprendidos en una serie de actividades estatales que allí enumera, de forma no taxativa (servicios e infraestructura turísticas y aquellos potenciales que la Municipalidad presta en concepto de conservación patrimonial, mejoramiento y protección de los sitios y paseos turísticos, comprensivos de ingresos y portales a la ciudad, sendas, accesos a lagos y sus playas, ríos y montañas, puntos panorámicos, miradores, servicios de información y atención turística, baños públicos).

Es que el empleo, en el art. 363 de la ordenanza fiscal 2374 CM 12, del término “contraprestación” seguido de los servicios allí descriptos indica que la intención del legislador fue retribuir la realización de esas actividades mediante la creación de la “ecotasa”, exhibiendo así la vinculación directa entre hecho imponible –desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado– y una obligación tributaria extraña a la especie impositiva (Fallos: 332:1503).

VII. Puesta en claro así su naturaleza de tasa, corresponde analizar su legitimidad a la luz de lo ventilado en el sub lite.

El superior tribunal provincial ratificó la procedencia de la pretensión tributaria con fundamento tanto en la concreta individualización –en la ordenanza fiscal– de la actividad estatal que sirve de causa a la obligación tributaria, cuanto en la acreditación, por parte del municipio, de la efectiva prestación de esos servicios y su puesta a disposición de los contribuyentes.

Disiento de su postura. Respecto de la concreta individualización de la actividad estatal que sirve de causa a la obligación tributaria, observo que la mención, en el art. 363 de la ordenanza fiscal 2374 CM 12, de los “servicios turísticos y de infraestructura turística, directos e indirectos, y aquellos potenciales que la Municipalidad presta en concepto de conservación patrimonial, mejoramiento y protección de los sitios y paseos turísticos, comprensivos de ingresos y portales a la ciudad, sendas, accesos a lagos y sus playas, ríos y montañas, puntos panorámicos, miradores, servicios de información y atención turística, baños públicos, y todo otro servicio turístico, garantizando un turismo sustentable desde el punto de vista social, ambiental y económico”, no satisface un requisito fundamental respecto de las tasas, reiteradamente exigido por la extensa y constante jurisprudencia del Tribunal, como es que al cobro de dicho tributo debe corresponder siempre la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio referido a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente (Fallos: 234:663; 236:22; 251:222; 259:413; 312:1575; 325:1370; 329:792; 331:1942, entre otros).

En efecto, el art. 363 de la ordenanza fiscal 2374 CM 12 utiliza una fórmula de imposición de enorme laxitud (Fallos: 344:2728) y, por lo tanto, los términos allí empleados no logran precisar, con la claridad necesaria para controlar su existencia y prestación, cuáles son los servicios concretos, efectivos e individualizados referidos a un bien o acto no menos individualizado del contribuyente, a la luz de la reiterada doctrina de V.E. a la que hice referencia previamente.

No parece ocioso recordar aquí lo expresado por el Tribunal en la causa de Fallos: 312:1575, en el voto concurrente del Dr. Belluscio, sobre un tributo de similar alcance al aquí enjuiciado, en cuanto a que si los servicios que se pretenden hacer retribuir por una tasa son prestados uti universi, la norma resulta irrazonable, “toda vez que carga sobre aquellos contribuyentes que realizan actividades comerciales, industriales o de servicios la supuesta manutención de servicios públicos indiscriminados que beneficiarían a toda la comunidad, consagrando así una manifiesta iniquidad”.

Aplicada dicha doctrina a las constancias de autos, queda en evidencia que la pretensión fiscal de la demandada carece de todo ajuste a los principios y reglas desarrollados en los párrafos anteriores, los cuales encuentran sustento en el art. 17 de la Constitución Nacional, por lo que resulta ilegítimo su cobro (Fallos: 312:1575 y sus citas).

VIII. Aun cuando lo expuesto en el acápite anterior sella, en mi parecer, la suerte adversa de la pretensión fiscal, no se me escapa que la prueba rendida en autos dista de acreditar la prestación de un servicio concreto e individualizado en el contribuyente, como erróneamente sostiene la sentencia apelada.

En efecto, de las constancias que invocó el tribunal provincial para sustentar su pronunciamiento se desprende que las obras que realizó el municipio demandado con los fondos provenientes de la “ecotasa”, fueron las siguientes: a) la construcción de un “Skatepark”, b) la iluminación del Paseo del Sur, c) el Centro de Informes Turísticos, d) diversos trabajos de pintura en el Centro Cívico, e) el soterramiento del Centro Cívico, f) la parquización del paseo Juan Manuel de Rosas y, g) la construcción de miradores y senderos en el Parque Municipal Llao Llao y en el jardín botánico.

Tales prestaciones, que la municipalidad alegó haber brindado, y que fueron tomadas en consideración por la sentencia apelada y, en la inteligencia de ambas, darían lugar al derecho de la demandada a exigir la retribución pretendida, no representan –a la luz de la jurisprudencia del Tribunal ya citada– una efectiva prestación de un servicio individualizado en el contribuyente, elemento indispensable para justificar la validez de la imposición de una tasa.

Por el contrario, se trata de actividades realizadas por el municipio que favorecen a la comunidad en su conjunto y no solo a los turistas que pernocten en establecimientos ubicados dentro del ejido municipal.

Por este motivo, en mi opinión, es ilegítimo el cobro de la gabela aquí tratada (Fallos: 312:1575 y sus citas).

No altera lo dicho la justificación intentada por la sentencia recurrida, que se vincula con el carácter ambiental de la gabela en estudio. Es que ello no modifica su naturaleza de tasa, y, en este punto, basta señalar que el municipio no alegó, ni mucho menos probó, el desarrollo de una actividad o la prestación de un servicio tendiente a conservar, preservar o reparar el medio ambiente.

En ese contexto, y sin perjuicio de la falta de identificación en la norma de los servicios tendientes a conservar, preservar o reparar el medioambiente, vale destacar que, de acuerdo a lo resuelto en Fallos: 335:1987 y 344:2728, le correspondía al municipio acreditar la organización y puesta a disposición de dichos servicios, lo que no aconteció en el sub examine. Ello, ratifica -en mi criterio- la suerte adversa respecto de sus postulaciones.

IX. Atento a la forma como se dictamina, el tratamiento de los restantes agravios deviene, en mi parecer, inoficioso.

X. En virtud de lo dicho, considero que corresponde admitir la queja, declarar formalmente procedente el recurso extraordinario interpuesto y revocar la sentencia apelada.

Buenos Aires, 21 de abril de 2023. – Laura M. Monti.

Buenos Aires, 2 de julio de 2024

Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Cantaluppi, Santiago s/ acción de inconstitucionalidad”, para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

Que las cuestiones planteadas han sido correctamente tratadas en el dictamen de la señora Procuradora Fiscal, cuyos fundamentos son compartidos por el Tribunal y a los que cabe remitir en razón de brevedad.

Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se hace lugar a la queja, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Reintégrese el depósito del art. 286 del código citado. Remítase la presentación directa. Notifíquese y vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que se dicte un nuevo pronunciamiento de conformidad con la presente.

Voto del señor presidente doctor don Horacio Rosatti:

Considerando:

1º) Que Santiago Cantaluppi promovió la presente acción contra la Municipalidad de San Carlos de Bariloche con la finalidad de que se declarase la inconstitucionalidad de los arts. 363 a 371 de la ordenanza 2374-CM-12 (t.o.) y la ordenanza tarifaria 2375-CM-12 (t.o.). En función de tales normas, se crea un tributo (“Ecotasa”) por el que se exige a los turistas que pernocten en San Carlos de Bariloche una contraprestación por diversos servicios turísticos e instituye como agentes de percepción a los titulares o responsables de establecimientos que brinden alojamiento.

Básicamente, la parte actora argumentó que la normativa municipal desconoce los lineamientos constitucionales de las tasas retributivas; en especial, la prestación de un servicio individualizado y la proporcionalidad que debe existir entre su cuantía y el costo del servicio. Añadió que, violentando el principio de igualdad, se impuso arbitrariamente una carga tributaria a una categoría de sujetos por servicios que se brindan con carácter general.

Finalmente expresó que bajo el ropaje de una “tasa retributiva”, el legislador instauró un impuesto encubierto que resulta contrario al art. 9º, inc. b, de la ley 23.548, de coparticipación federal de impuestos.

En apoyo a su tesitura, invocó los arts. 4º, 16, 17 y 75, inc. 2º, de la Constitución Nacional.

2º) Que el Tribunal Superior de Justicia rechazó la demanda interpuesta por Cantaluppi.

Para así decidir, tras reseñar las competencias fiscales de los municipios, señaló que en la normativa cuestionada “…se encuentra concretamente individualizada la actividad estatal que sirve de causa a la obligación tributaria…”. En tal sentido, agregó que “…el legislador local diseñó el presupuesto de hecho adoptado para hacer nacer la obligación de pago de la Ecotasa tomando en cuenta la prestación a los particulares de ciertos servicios comprendidos en una serie de actividades estatales…”.

En cuanto al análisis de razonabilidad de los preceptos impugnados, entendió que no se podía soslayar que San Carlos de Bariloche es una ciudad turística en la que circulan una gran cantidad de visitantes y que se encuentra sometida a una degradación extraordinaria del ambiente que acarrea un costo adicional de preservación y sostenimiento. También expresó que en los tributos con finalidad medioambiental es aceptado que quien contamina ha de soportar el costo asociado a ello. De este modo, consideró que no resulta irrazonable que los servicios de mantenimiento y conservación de espacios e instalaciones turísticas sean solventados con el aporte de los turistas que pernocten en ella.

A su vez, de la prueba producida, sostuvo que el servicio había sido efectivamente prestado por el municipio y que se encontraba a disposición de los contribuyentes. Sobre el punto, dijo que “…la ejecución de diversas obras de infraestructura y servicios turísticos en el ejido municipal, de conformidad con el presupuesto de hecho referido por la norma y con destino a los sujetos imponibles, permite desechar los argumentos del actor en torno a la alegada afectación del principio de legalidad y el incumplimiento de los postulados de validez de la tasa, luciendo la reglamentación analizada de conformidad con las pautas delineadas en la jurisprudencia del cimero Tribunal…”.

Por otra parte, descartó el carácter discriminatorio del gravamen habida cuenta que “…la pretensión tributaria del municipio se dirige a todos los turistas que pernocten en la ciudad, sin efectuar distinciones arbitrarias […] y que la norma atiende a la capacidad contributiva del obligado al pago, al establecer valores que varían en función de la categoría de alojamiento…”.

Con relación a la proporcionalidad entre el monto del gravamen y el costo de los servicios, manifestó que el municipio demandado, mediante la prueba informativa, había demostrado que la cuantía de la tasa guardaba un grado razonable de proporcionalidad con los servicios efectivamente prestados.

3º) Que la parte actora dedujo recurso extraordinario federal que, luego de ser contestado por la demandada, fue denegado por la máxima instancia local. Ello derivó en su presentación en queja ante la Corte, en la que cuestionó la sentencia por haber desechado su acción recurriendo a formulaciones genéricas y argumentos no aplicables al caso.

Argumentó que la “ecotasa” es inconstitucional, tanto si se la considera una tasa como si se la analiza bajo la naturaleza de un impuesto, pues, según su criterio, vulnera los arts. 4º, 16, 17, 28, 31 y 75 -inc. 2º- de la Constitución Nacional.

Sostuvo que como “tasa” no retribuye ningún servicio diferenciado para el turista que pernocta. Puntualizó que “…las obras de infraestructura y los supuestos servicios [turísticos] enumerados ‘no taxativamente’ en la norma, benefician a toda la comunidad y al turista que viene a pasar el día”. Enfatizó que la fórmula empleada por el legislador municipal es genérica e indefinida.

Añadió que la máxima instancia local dio por válidas las manifestaciones relativas a la degradación extraordinaria del medioambiente atribuida al turismo; sin embargo, el municipio no acreditó cuál sería esa degradación ni cómo fue paliada con la “ecotasa”. Más adelante, expresó que el gravamen en cuestión no constituye una “tasa ambiental”, pues no internaliza los costos derivados de la contaminación, ni tampoco se encuentra vinculada a la prestación de un servicio y a la realización de obras medioambientales.

Finalmente, manifestó que si la “ecotasa” fuese un impuesto es inconstitucional por contrariar el régimen de coparticipación federal. Desde tal perspectiva, señaló que resulta inevitable que, al aplicar el gravamen, se verifique un supuesto de doble imposición, bien se considere al tributo como un impuesto que recae sobre el consumo hotelero de los turistas (materia imponible ya alcanzada por el impuesto al valor agregado), la renta de esos establecimientos hoteleros (alcanzada por el impuesto a las ganancias) o sus ingresos (alcanzados por el impuesto sobre los ingresos brutos).

4º) Que, en resumen, la parte actora persigue la inconstitucionalidad de la “ecotasa” instituida por el Municipio de San Carlos de Bariloche, pues –a su entender– si se la considerase una “tasa retributiva” no existiría ningún servicio que se preste a los contribuyentes incididos, sino que abarcaría a la generalidad de la comunidad. Por otra parte, aduce que de ser entendida como un impuesto sería inválida al confrontar con el art. 9º, inc. b, de la ley de coparticipación federal.

El municipio demandado defiende la validez del tributo sobre la base de que su finalidad primordial es la prestación de servicios turísticos. Sostiene que se encuentran individualizadas las prestaciones a su cargo y que, con lo recaudado, se emprendieron diversas obras de mejoramiento de la infraestructura turística.

5º) Que el recurso extraordinario resulta formalmente admisible habida cuenta que se cuestiona la validez de una norma local que confronta con normas constitucionales y una ley nacional, y la decisión judicial fue en favor de la norma local (art. 14, inc. 2º, ley 48).

6º) Que, como ha dicho esta Corte, la regulación de la “tasa” como especie tributaria debe respetar –entre otros– los principios de legalidad, igualdad, finalidad y razonabilidad. A partir del modo en que quedó reseñado el caso, el Tribunal debe analizar el presente caso de acuerdo con tales principios constitucionales.

El principio de legalidad proyectado al ámbito municipal exige respaldar las obligaciones tributarias en ordenanzas que especifiquen el hecho imponible, el criterio de delimitación de la esfera jurisdiccional del sujeto activo, el sujeto pasivo del gravamen, el criterio que sirve de base para establecer el quantum del tributo, las modalidades de pago y las exenciones (arg. doctrina de Fallos: 326:2653; 338:313).

El principio de igualdad ante las cargas públicas (art. 16, Constitución Nacional) no implica “igualitarismo”, sino “equivalencia” de trato, lo que permite al legislador contemplar de manera distinta situaciones que considere diferentes en la medida en que dichas distinciones no se formulen con criterios arbitrarios, de indebido favor o disfavor, privilegio o inferioridad personal o clase, ni importen ilegítima persecución de personas o grupos de ellas (art. 28, Constitución Nacional y doct. de Fallos: 115:111; 123 :106; 127:167; 182:398; 236:168; 271:124; 273:228; 295:455; 306 :1560; 318:1256 y 344:2728, voto de los jueces Rosatti y Maqueda).

El principio de razonabilidad invalida la manifestación arbitraria de las autoridades estatales y exige que sus conductas (en lo que se hace y en lo que se deja de hacer) estén primariamente fundadas en las exigencias constitucionales, antes que en el capricho o el libre arbitrio y la nuda voluntad de las autoridades nacionales, provinciales y municipales. En el marco de un sistema republicano de gobierno, las competencias de las autoridades públicas se caracterizan por ser un poder esencialmente limitado, sometido a la juridicidad y a la razonabilidad constitucional (arts. 1º, 19 y 28 de la Constitución Nacional) (Fallos: 344:3476, voto de los jueces Rosatti y Maqueda).

El principio de finalidad implica que todo sistema tributario tiene que estar orientado al interés público o común (Fallos: 312:1575) y dirigido a la satisfacción de necesidades públicas (Fallos: 344:2728, voto de los jueces Rosatti y Maqueda).

7º) Que en la presente causa se registran serias deficiencias en el cumplimiento de los principios constitucionales tributarios citados precedentemente. En efecto:

i) Del cúmulo de las actividades descriptas en el alegato presentado por la demandada en el expediente, que fungirían como causas justificantes del pago del tributo cuestionado, se colige que buena parte de ellas refieren a tareas comunes a cualquier municipio (obras de bacheo sobre una avenida, retiro de escombros y restos de chatarra, colocación de cestos de basura, arbolado e instalación de barandas y luminarias en la costanera, limpieza de espacios verdes, instalación de juegos de plaza, realización de obras de riego, parquización e instalación de “juegos saludables”, entre otras). Y en cuanto a otras actividades y servicios, que el municipio demandado puntualiza, tales como el embellecimiento de la entrada a la ciudad de Bariloche o la construcción de un “Pumptruck” y un “Skate Park”, de miradores, senderos, o de acceso a playas, ¿no son obras que serán aprovechadas predominantemente por los vecinos de la ciudad durante todo el año?

Asimismo, la inclusión de una disposición residual en la definición de la gabela que alcanza a “todo otro servicio turístico” (art. 363 de la ordenanza fiscal 2374) exacerba el nivel de indeterminación normativa y genera confusión respecto de los sujetos obligados. Sobre el particular, debe recordarse que este Tribunal ha invalidado una tasa que describía el hecho imponible con excesiva generalidad, al considerarlo impropio de la tipificación de las contribuciones de su clase, haciendo notar la impertinencia de acudir a descripciones residuales de la actividad estatal que hace nacer la obligación tributaria en este tipo de gravámenes (Fallos: 344:2728, voto de los jueces Rosatti y Maqueda, considerando 11).

ii) La determinación del sujeto obligado y el mecanismo de recaudación expresados en la normativa permiten concluir que para el municipio es turista –y consecuentemente sujeto obligado al pago del gravamen– toda aquella persona que se hospeda en un establecimiento de alojamiento turístico, cualquiera sea su tipo y categoría. Se trata de una inferencia inexacta, por cuanto: a) no toda persona que se aloja en un establecimiento del tipo mencionado es necesariamente un turista, aunque sea un visitante; y b) no todo visitante, sea turista o no, se hospeda en dichos ámbitos, pudiendo hacerlo en la morada de un amigo/a o familiar.

iii) La degradación ambiental que justificaría –conforme a la ordenanza citada– el cobro de la “ecotasa” no puede derivar en la creación de un tributo con el nivel de imprecisión y vaguedad como el que se analiza.

iv) Las ciudades turísticas tienen como compensación por el mayor gasto que significa la afluencia de visitantes (en el caso, específicamente, de acuerdo a la descripción que realiza la demandada, la colocación de tótems sobre una avenida con información y lugares de interés o la construcción de baños públicos) la obtención de beneficios económicos que ese fenómeno produce, tanto para los vecinos de manera directa (actividad de gastronomía, hotelería, comercio en general) como para el municipio de manera indirecta (mayor recaudación de tributos derivada de la actividad turística; v. gr: “derechos por habilitaciones de actividades económicas” –art. 115–, “tasa por inspección, seguridad e higiene” –art. 120–, “tasa por servicios turísticos en general” –art. 284–, “tasa por evaluación de alojamiento turístico” –art. 289–, entre otros).

v) El hecho de que la tasa se pague por un montoequivalente a tres días como máximo (art. 120 de la ordenanza tarifaria 2375-CM-12), con prescindencia de que el visitante continúe hospedado por más tiempo, carece de lógica y desafía el carácter contraprestacional de la tasa y el fundamento degradatorio del ambiente que opera como causa justificante. Pues, en definitiva, ¿debería entenderse que después del tercer día el visitante cesa automáticamente de degradar el ambiente? ¿o presumir que el visitante continuará degradando al ambiente pero se abstendrá de utilizar los servicios diferenciales que validarían la gabela?

Ha de quedar claro que, dentro de las políticas ambientales, el sistema tributario puede brindar herramientas para prevenir, mitigar o, en un extremo, recomponer el daño ocasionado. Pero todo instituto al que se acuda –incluido el fiscal– debe ajustarse a las exigencias constitucionales. Dicho en otras palabras: el mandato constitucional de protección del medioambiente –transversal a los distintos niveles gobierno (nacional, provincial y municipal) y a la sociedad en su conjunto– debe lograrse con estricto apego a los principios, derechos y garantías reconocidos en la Norma Fundamental y no extramuros de ellos.

8º) Que habiéndose demostrado que la “ecotasa” implementada por el Municipio de la Ciudad de San Carlos de Bariloche vulnera los principios constitucionales propios de un tributo de su especie, corresponde sea declarada su inconstitucionalidad. En función de lo dicho, resulta ocioso expedirse sobre el agravio referido a la congruencia jurídica entre la “ecotasa” en cuestión y la Ley de Coparticipación Federal 23.548.

Por ello, de conformidad –en lo pertinente– con la señora Procuradora Fiscal, se declara admisible la queja, formalmente procedente el recurso extraordinario y, por las razones expuestas, se revoca la sentencia apelada. Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

Reintégrese el depósito. Remítase la queja. Notifíquese y vuelvan los autos principales al tribunal de origen para que dicte un nuevo pronunciamiento de conformidad con lo aquí decidido. – Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz. – Juan C. Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti.

P., A. H. y otros c/ C., R. y otros s/prescripción adquisitiva

En la Ciudad de Buenos Aires, Capital de la República Argentina, a los 24 días del mes de noviembre de dos mil veintitrés, reunidos en Acuerdo los Señores Jueces de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, para conocer en el recurso de apelación interpuesto en los autos caratulados: “P. A. H. Y OTROS C/ C. R. Y OTROS S/PRESCRIPCION ADQUISITIVA”, respecto de la sentencia de fs. 2119, el Tribunal estableció la siguiente cuestión a resolver:

¿Es justa la sentencia apelada?

Practicado el sorteo resultó que la votación debía realizarse en el siguiente orden: Señores Jueces de Cámara Doctores Carlos A. Carranza Casares – Gastón M. Polo Olivera.

A la cuestión planteada el Juez de Cámara Doctor Carranza Casares dijo:

I. La sentencia

El pronunciamiento de fs. 2119 del registro digital hizo lugar a la demanda interpuesta por M. L. F. y D. y A. H. P. contra R. C. (su herencia vacante), y declaró operada la prescripción adquisitiva a favor de los tres primeros, del inmueble ubicado en Uriarte xxx, piso 1º B, unidad funcional cuatro, de esta ciudad.

II. El recurso

El fallo fue apelado por la curadora de los bienes de la sucesión vacante quien presentó su memorial a fs. 2179/2198, contestado a fs. 2202/2203 y fs. 2219/2220.

Aduce que los actores no demostraron haber habitado por veinte años la propiedad con ánimo de dueños; que no realizaron mejoras; que hubo períodos en los cuales no abonaron los impuestos y servicios; que los pagos no fueron corroborados; que los testimonios no acreditaron el animus domini; que no hubo interversión del título.

Ante la extensión del memorial de la demandada, he de recordar que, conforme la doctrina de la Corte Suprema, los jueces no están obligados a ponderar una por una y exhaustivamente todas las pruebas agregadas ni a tratar la totalidad de las cuestiones propuestas, sino sólo aquellas, de unas y otras, que estimen conducentes para fundar sus conclusiones(1).

III. Ley aplicable

Aclaro, ante todo, que en razón de la fecha en la que tuvieron lugar los hechos fundamento del reclamo, no corresponde la aplicación retroactiva de la normativa de fondo del nuevo Código Civil y Comercial de la Nación (cf. arts. 7 y 2537 del citado, similar al art. 3 del Código Civil), sin que se advierta, ni menos aún se haya demostrado, que la aplicación de las nuevas disposiciones pudiesen conducir a un resultado diverso al arribado.

IV. Prescripción Adquisitiva

Conforme el art. 3948 del Código Civil la prescripción para adquirir es un derecho por el cual el poseedor de una cosa inmueble adquiere la propiedad de ella por la continuación de la posesión, durante el tiempo fijado por la ley (ver arts. 2565 y 1897 del Código Civil y Comercial de la Nación). Y según el art. 4015 del mencionado cuerpo legal la propiedad de cosas inmuebles y demás derechos reales se prescribe por la posesión continua de veinte años, con ánimo de tener la cosa para sí, sin necesidad de título y buena fe por parte del poseedor (ver art. 1899 del Código Civil y Comercial de la Nación).

Éste es uno de los efectos más importantes de la posesión, ya que al prolongarse en el tiempo, el estado de hecho se transforma en derecho(2).

Esta prescripción adquisitiva o usucapión, por la que una situación de hecho se transforma en una de derecho y de tal manera hace coincidir la apariencia con la realidad, refleja la función social de la propiedad, expresamente reconocida en el art 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos(3).

A su vez, cuando la posesión es para fines de vivienda –como ocurre en el supuesto en estudio– este instituto encuentra sustento en el art. 14 bis de la Constitución Nacional que consagra el derecho al acceso a una vivienda digna y en el art. 11 de Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos que resguarda el derecho a una vivienda adecuada.

A este respecto, el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales en su Observación General Nº4 sobre el derecho a una vivienda adecuada, destaca, entre los aspectos que deben ser tenidos en cuenta en la materia, en primer lugar, la seguridad jurídica de la tenencia (n. 8).

En el caso, los demandantes invocan ocupar el bien como si fueran dueños desde el año 1988.

Ha expresado esta sala en L. 577.350, del 3/11/11, entre otros, que dada la naturaleza peculiar de este modo de adquisición del dominio y aun cuando el derecho se consolida sin necesidad de una sentencia que así lo declare, es evidente que cuando se recurre a la justicia en busca de esa sentencia, deben ser objeto de plena prueba todos los hechos que han servido de base a la adquisición. Difícilmente estos hechos, por su variedad y reiteración a lo largo de los años pueden ser probados a través de una única prueba. De ahí que la convicción del juez se dará, por lo general, como el resultado de distintas pruebas combinadas. Es lo que se denomina prueba compuesta, que es la que deriva de la composición de pruebas simples, que al ser consideradas aisladamente, no hacen prueba por sí solas, pero al ser evaluadas en conjunto, pueden llevar al juez a un pleno convencimiento. No se trata de fracciones de prueba para formar un total, pues la sentencia no es el resultado de un cálculo matemático(4).

También ha sostenido este tribunal que en ciertos casos la necesidad de que exista prueba compuesta es exigida por el propio legislador, configurando una hipótesis de prueba legal o tasada. Ello es lo que sucede en el proceso de usucapión. Así, comúnmente la prueba de testigos será muy importante; sin embargo, el art. 24, inc. c), primera parte de la ley 14.159, modificada por el decreto-ley Nº 5756/58 establece que se admitirá toda clase de pruebas, pero el fallo no podrá basarse exclusivamente en la testimonial. Tiene, en consecuencia, un valor preponderante, pero debe estar corroborada por evidencias de otro tipo que formen la prueba compuesta respecto de la posesión, por ejemplo, la acreditación del pago de impuestos(5).

En esta causa, precisamente, se han recabado una serie de testimonios que respaldan la pretensión.

M. M. R. expresó a fs. 1306/1307 que conocía a los actores desde 1998 y que también había estado en su domicilio, que creía que era un departamento prestado, que hacía muchos años que vivían allí (cuando D. tenía 10 u 11 años).

A. C. narró a fs. 1308 que los conocía desde 1991 y que siempre había supuesto que era “casa de ellos”, nunca había sabido que “alquilaran ni nada”.

G. N. B. dijo a fs. 1528 que conocía a los demandantes “desde el año 82 – 83 más o menos”, describió el inmueble y manifestó que calculaba que “en el 91 ya vivían en ese departamento”.

Además, los interesados también han acompañado abundante prueba documental en aval de su reclamo, por lo que de ninguna manera puede sostenerse que la pretensión se sustenta sólo sobre los testimonios recogidos.

Aun tomando en consideración únicamente la documentación posterior al fallecimiento de R. C. (el 22 de agosto de 1988, fs. 50 del juicio sucesorio), es decir, prescindiendo de la adjuntada anterior a esa fecha, se advierte que eran ellos quienes se hacían cargo de tales desembolsos.

Así, se agregaron comprobantes pagos de alumbrado, barrido y limpieza de los años 1988, 1990, 1993, 1996, 1997, 1998, 1999 (a partir de aquí a nombre de A. H. P.), 2000, 2001 y un plan de pagos del período 2003/2008 y otro suscripto en 2012; de expensas pagas a nombre de A. P. de los años 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2010, 2011 y 2012 (año en el que se inició este proceso); facturas pagas de Telecom Argentina S.A. a nombre de M. F. de los años 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2005, 2010, 2011 y 2012; otro tanto de Obras Sanitarias de la Nación de los años 1991, 1993, de Aguas Argentinas de los años 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998 (a partir de aquí a nombre de A. P.), 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004 y de Aguas y Saneamientos Argentinos S.A. de los años 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011; de Segba S.A. de los años 1988, 1989, 1991, 1992 y de Edenor S.A. de los años 1992, 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2003, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012; de igual modo de Gas del Estado de 1988, 1989, 1990, 1991, 1992 y de Metrogás de 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 (a partir de aquí a nombre de M. L. F.), 2009, 2009, 2010, 2011, 2012 (ver documentación reservada a fs. 1003).

Aunque la documentación es numerosa y completa, recuerdo que, como lo ha señalado esta sala, no es menester que la prueba abarque todo el período necesario para prescribir; las evidencias de esta índole deben remontarse a un lapso que cubra una parte considerable de aquél, de modo de producir un convencimiento suficiente acerca del comportamiento del pretenso poseedor, en tal calidad(6); sobremanera cuando, como en el caso, los desembolsos en su enorme mayoría se han efectuado no en un solo acto sino a lo largo del tiempo.

Y si bien es cierto que después de la reforma introducida por el decreto-ley Nº 5756/58, la acreditación del pago de los impuestos dejó de ser un requisito fundamental para la procedencia de la acción, aunque no en forma exclusiva, dicho pago “será especialmente considerado”, como elemento probatorio que sigue teniendo gran importancia para el éxito de la acción.

Además, esta sala ha dicho que tampoco se requiere que los recibos estén extendidos a nombre de quien aspira a usucapir ni que se demuestre el pago durante todo el lapso de posesión. Es que la tenencia de los recibos de pagos de impuestos y tasas resultan una prueba corroborante de la posesión, dado que se presume que quien tiene en su poder el recibo de gravamen de la propiedad es quien ha efectuado el pago(7). De todos modos, hago notar que muchos de los aludidos comprobantes se hallan a nombre de los demandantes.

Obras Sanitarias de la Nación informó que no había deuda pendiente y que el registro se extendía hasta el segundo bimestre de 1993, último emitido previo a la entrega en concesión a Aguas Argentinas S.A. (fs. 1247), esta última confirmó que eran auténticas la facturas acompañadas posteriores al año 2001, no teniendo archivos anteriores a ese año (fs. 1585) y AYSA comunicó el estado de deuda a partir de 2006 y que la titularidad del servicio se encuentra a nombre de A. P. a partir del año 2006 (fs. 1335/1341 y 1587) y que las facturas arrimadas eran similares a las que emite la empresa (fs. 1549); Metrogás hizo saber que el servicio había sido dado de baja desde julio de 2012 (fs. 1250 y 1536) y que la documental adjunta era similar a la emitida por la distribuidora (fs. 1557); Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires anotició que el plan de pagos de ABL, período 2003/2008, gestionado por A. H. P. se hallaba cancelado (fs. 1319); Edenor adjuntó facturas y pagos desde 2012 bajo titularidad de Marta L. F. (fs. 1348/1352) y dijo que las facturas adjuntas del año 2008 en adelante poseían visos de autenticidad ya que todos sus datos son reales y que las de fecha anterior por su antigüedad no la podía cotejar con sus registros (fs. 1533); Telecom hizo saber el alta dada a favor de M. F. en el año 1992 (fs. 1365/1367) y que las copias agregadas al oficio guardaban similitud a las emitidas por la compañía (fs. 1538 y 1554); la Dirección General de Rentas de la Ciudad expresó también que la documentación acompañada con el oficio guardaba similitud con las emitida por esa dirección y agregó la cuenta corriente de los ejercicios fiscales desde 2003, sin contar en su base de datos ejercicios anteriores (fs. 1518).

Este reconocimiento, por parte de las distintas reparticiones, de la autenticidad o verosimilitud de la documentación acompañada resulta suficiente elemento respaldatorio, sobremanera si se repara que no se trata de acreditar un pago que tenga por saldada una deuda, sino de ponderar, con un grado de probabilidad bastante, el comportamiento asumido por quienes ocupaban el inmueble a usucapir.

Por otra parte, pongo de manifiesto que a efectos de adquirir el derecho real de dominio por prescripción no interesa la manera en que se adquiere la posesión, la que podría ser de mala fe viciosa, afectada por los vicios de violencia, clandestinidad o abuso de confianza y, si ella fue viciosa, en su origen, el plazo de veinte años comienza a correr cuando los vicios han quedado purgados (cf. art. 3959 del Código Civil)(8).

No importa, entonces, el modo en que los actores hayan tomado la posesión del departamento, si ésta les fue dada por R C. o por alguien más o si han sido usurpadores sino que, como ya lo adelanté, que se hayan comportado, en su caso, a partir del fallecimiento de la nombrada, por interversión del título, como verdaderos propietarios durante el plazo que exige la ley.

Respecto de este último recaudo, debe aceptarse que el plazo de veinte años exigido a los efectos de la prescripción adquisitiva puede cumplirse durante la tramitación del proceso: el art. 163, inciso 6o del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación faculta al juez para hacer mérito en la sentencia de los hechos constitutivos, modificativos y extintivos, producidos durante la sustanciación del juicio y debidamente probados, aunque no hubiesen sido invocados oportunamente como hechos nuevos. Se trata del denominado ius superveniens, sustentado sobre todo en razones de economía procesal(9).

Asimismo, señalo como prueba informativa corroborante que la Secretaría Electoral de la Capital Federal hizo saber que tanto A. H. P. como M. L. F. figuraban con domicilio en Uriarte xxx, 1º B, de esa ciudad, desde 1988; en tanto que D. P. lo tenía desde 1994 (fs. 1227bis; ver también informe del Registro Nacional de las Personas de fs. 1369 y del Registro Nacional de las Personas de fs. 1252/1254).

No obsta al reclamo el hecho de que no hubiera acreditado la realización de refacciones de cierta envergadura como para acompañar los respectivos comprobantes, desde que se ha demostrado la ajustada situación económica en la que vivían (fs. 1306/1307, 1308 y 1528). Sus limitaciones, por lo demás, son las tienen muchos propietarios para llevar a cabo significativas reparaciones o reformas en su hogar.

Lo importante es que ellos le dieron el uso que podría darle el verdadero propietario(10).

Pongo de manifiesto también que la posesión nunca fue turbada en modo alguno. Como ha ocurrido en otro precedente de la sala, nadie promovió un interdicto o una acción posesoria, mucho menos una acción reivindicatoria, ni siquiera un simple desalojo(11).

Ha de presumirse la intención de poseer de los reclamantes respecto del bien en litigio si siempre se comportaron a su respecto como si fueran los dueños, sin reconocer ningún derecho sobre aquél y no se probó que esa posesión, ejercida en forma pública y pacífica, fuera turbada(12).

De manera que debe entenderse, a la luz del conjunto de las pruebas reseñadas, que los demandantes han venido ocupando el inmueble desde hace más de treinta y cinco años, con ánimo de comportarse como dueños, poseyendo en forma exclusiva y excluyente (arg. art. 2353 del Código Civil; ver art. 1915 del Código Civil y Comercial de la Nación); máxime si se repara en que su derecho encuentra soporte constitucional en el mencionado derecho a la vivienda digna o adecuada.

Hay una necesidad social de que la propiedad sea asegurada y, en consecuencia, que la larga posesión sea protegida y puesta al abrigo de toda contestación. Los derechos no pueden ser ejercidos indefinidamente. Es por ello que la vida social impone que determinados hechos de una cierta antigüedad pasen a pertenecer al terreno de la historia y no puedan ejercer influencia en la vida actual(13).

V. Conclusión

En su mérito, después de examinar los argumentos y pruebas conducentes, propongo al acuerdo confirmar la sentencia apelada, con costas a la parte demandada vencida, con el alcance dado en el apartado VI del pronunciamiento de primera instancia que no ha merecido agravios (art. 68 del Código Procesal).

El Señor Juez de Cámara Doctor Gastón M. Polo Olivera votó en el mismo sentido por razones análogas a las expresadas en su voto por el Doctor Carlos A. Carranza Casares. Con lo que terminó el acto.

Y Vistos:

Por lo que resulta de la votación de que instruye el acuerdo que antecede, conformidad con lo dictaminado por la Defensora Pública ante esta cámara a fs. 2219/2220, SE RESUEVE: I.- Confirmar la sentencia apelada, con costas a la parte demandada vencida, con el alcance dado en el apartado VI del pronunciamiento de primera instancia. II.- Los honorarios de alzada se fijarán una vez establecidos los de la instancia de grado. III.- Devueltas que sean las actuaciones se proveerá lo pertinente a fin de lograr el ingreso de la tasa judicial (arts. 13 y conc. de la ley 23.898). IV.- Se deja constancia que la publicación de esta sentencia se encuentra sujeta a lo establecido por el art. 164, segundo párrafo, del Código Procesal. Regístrese, notifíquese a las partes y la Defensora de Cámara en el domicilio electrónico denunciado, conforme lo dispone la ley 26.685 y acordadas 31/11 y 38/13 de la CSJN, oportunamente cúmplase con la acordada 24/13 de la Corte Suprema de la Nación y devuélvase.- .- La vocalía nº 19 no interviene por hallarse vacante (art. 109 RJN). – Carlos A. Carranza Casares. – Gastón M. Polo Olivera.

(1) Fallos: 272:225; 274:113; 308:2172; 310:1853, 2012; 311:120, 512; 312:1150, entre otros.

(2) Cf. Castan Tobeñas, José, Derecho Civil Español, común y foral, Tomo II, “Derecho de Cosas”, Volumen I, 11a. edición revisada y puesta al día por Gabriel García Cantero, Madrid, 1978, p. 332; C.N.Civ., esta sala, L. 466.791, del 13/11/07.

(3) Ver Kiper, Otero, Prescripción adquisitiva, Rubinzal Culzoni Editores, Santa Fe, 2017, p. 15; Gregorini Clusellas, La usucapión veinteañal y sus recaudos, en La Ley 1996-C, p. 67.

(4) Alsina, Tratado teórico-práctico de Derecho Procesal Civil y Comercial, Ediar, Buenos Aires, 1961, t. III, p. 304; ver asimismo Fuster, La prueba en el proceso de usucapión, en LLC 2017, abril, 1.

(5) C.N.Civ., esta sala, expte. 50.646/2009/CA1, del 9/8/16.

(6) C.N.Civ., esta sala, expte. 50.646/2009/CA1, del 9/8/16 citado.

(7) C.N.Civ., esta sala, L.72.528/2011 del 16/10/14 y su cita.

(8) Arean, Beatriz, Juicio de usucapión, Ed. Hammurabi, Buenos Aires, 1998, p. 175.

(9) C.N.Civ., esta sala, L. 612.699 “Díaz c/ Giovinazzo s/ prescripción adquisitiva”, del 17/4/13, entre otros.

(10) C.N.Civ., esa sala, L. 612.699, del 17/4/13 citado.

(11) C.N.Civ., esa sala, L. 612.699 del 17/4/13 citado y expte. 109.113/2010/CA1, del 23/12/15.

(12) Fallos: 308:452.

(13) Diez-Picazo, Luis, Fundamentos del Derecho Civil Patrimonial, Madrid, 1978, Volumen II, n. 582, p. 585; C.N.Civ., esta sala, L. 543.895, del 12/3/10.

Holcim (Argentina) S.A. c. Santa Fe, Provincia de s/acción declarativa

Dictamen de la Procuradora General de la Nación:

I. El 18 de noviembre de 2020 (conf. sitio www.csjn.gov.ar –consulta de causas en trámite–), Holcim Argentina S.A. (en adelante, “Holcim”), con domicilio en la Provincia de Córdoba, promueve la acción prevista en el artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (CPCCN), contra la Provincia de Santa Fe, a fin de que V.E. haga cesar el estado de incertidumbre en el que dice encontrarse frente a lo dispuesto en los capítulos V a IX de la ley provincial 13.959, cuya declaración de inconstitucionalidad solicita, por entender que por dichas normas la provincia demandada crea una tasa ambiental y establece barreras administrativas discriminatorias, lo que resulta violatorio de los arts. 9º, 10, 11, 16, 18, 28, 31, 41, 42, 75, inc. 13, y 126 de la Constitución Nacional, así como en el art. 3º, inc. d) de la ley 27.442 (de Defensa de la Competencia).

Señala que Holcim es una compañía dedicada a la industria de la construcción y la provisión de servicios de gestión de residuos a través de la tecnología de “coprocesamiento” por la cual se incorporan al proceso de fabricación de cemento residuos generados por otras industrias, los que son reciclados o recuperados en un 100% sin producir ningún residuo adicional y destruyendo sus componentes tóxicos, lo que se convierte en una herramienta estratégica para minimizar la huella ecológica.

Explica que presta su servicio de coprocesamiento a generadores en todo el país –entre ellos a los de la provincia de Santa Fe–, contando para el tratamiento de residuos con tres plataformas ubicadas en las provincias de Córdoba, Mendoza y Jujuy.

Puntualiza que por el art. 16 de la ley 13.959 la Provincia de Santa Fe crea el “Fondo para Control Y Fiscalización de Residuos Peligrosos”, el cual se integra por una tasa ambiental equivalente al precio de medio litro de gasoil por cada kilogramo de residuo peligroso que se transporta para su tratamiento o disposición final en extraña jurisdicción, a cargo del generador de los mismos.

Destaca que según se establece en el art. 17 de la referida ley provincial, el depósito previo de la tasa es condición necesaria para que la autoridad de aplicación ambiental autorice el envío de los residuos peligrosos a extraña jurisdicción –con la única excepción de aquellas corrientes de residuos que no puedan recibir tratamiento en la provincia (cfr. art. 18)–.

Concluye que, teniendo en cuenta lo dispuesto establecido en los arts. 5º a 10 de la norma, los generadores deben pagar la tasa sin tener certeza sobre si su solicitud de salida de residuos peligrosos fuera de la provincia será viable o no y sin saber cuánto tardará en ser resuelta –sea que se la apruebe o no–, lo que, según afirma, implica instalar barreras administrativas Y arancelarias a los co-procesadores Y transportistas de residuos peligrosos de extraña jurisdicción.

Enfatiza que el objetivo que se persigue con la tasa es beneficiar a las empresas operadoras de residuos instaladas en la Provincia de Santa Fe en desmedro de las ubicadas en otras e impidiendo toda posibilidad de competencia foránea, lo que se traduce en un accionar proteccionista, discriminatorio e inconstitucional de la jurisdicción local.

Funda su legitimación para interponer esta acción declarativa en: a) que las normas atacadas tornan inviable la prestación de los servicios de Holcim a sus clientes santafesinos, dejándola fuera del mercado de manera totalmente discriminatoria; b) lo establecido por V.E. en diversos precedentes y, c) lo dispuesto en el art. 43 de la C.N. (cfr. punto V de la demanda).

Afirma que la provincia demandada excede sus potestades tributarias al imponer la tasa y las barreras administrativas discriminatorias, en tanto está reglando el comercio interjurisdiccional, instaura verdaderas aduanas interiores y restringe la libre competencia, vulnerando así los principios constitucionales de igualdad, razonabilidad y el derecho a ejercer industria lícita.

Requiere el dictado de una medida cautelar de no innovar, por la que, hasta tanto se dicte sentencia definitiva en esta causa, se ordene a la demandada que se abstenga de: (i) hacer efectiva la aplicación del tributo y las barreras arancelarias creadas, respectivamente, por el art. 16 y sigtes., y 5 y sigtes., de la ley local 13.959, a los generadores de residuos peligrosos ubicados en la Provincia de Santa Fe que contraten los servicios de Holcim y ii) exigir a la actora el cumplimiento de las obligaciones que la ley 13.959 le impone en su condición de co-procesador y transportista de residuos peligrosos de extraña jurisdicción.

Finalmente, en subsidio y a mayor abundamiento, plantea la incompatibilidad de la norma provincial con lo dispuesto en el art. 41 de la CN y con las normas nacionales de presupuestos mínimos ambientales.

El 19 de noviembre de 2020, se corre vista, por la competencia, a esta Procuración General.

II. En cuanto a la competencia originaria del Tribunal, corresponde recordar que uno de los supuestos que la suscita se configura cuando es parte una provincia y la causa reviste un manifiesto contenido federal, es decir, en el caso en que la demanda entablada se funde directa y exclusivamente en prescripciones constitucionales de carácter nacional, en leyes del Congreso o en tratados con las naciones extranjeras, de tal suerte que la cuestión federal sea la predominante en la causa (Fallos: 322:1470; 323:2380 y 3279).

A mi modo de ver, en el sub lite, el planteamiento que efectúa la actora reviste un manifiesto contenido federal y, por ende, es apto para surtir la competencia originaria de la Corte.

En efecto, según se desprende de los términos de la demanda -a cuya exposición de los hechos se debe atender de modo principal para determinar la competencia, según los arts. 4º y 5º del CPCCN y doctrina de Fallos: 306:1056; 308:1239 y 2230- Holcim cuestiona la constitucionalidad de los capítulos V a IX de la ley 13.959 de la Provincia de Santa Fe en tanto por los preceptos allí contenidos se crea una tasa ambiental equivalente al precio de medio litro de gasoil por cada kilogramo de residuo peligroso que se transporta para su tratamiento o disposición final en extraña jurisdicción, a cargo del generador de ellos, y se establecen barreras administrativas discriminatorias en violación a lo 9º, 10, 11, 16, 18, 28, 31, 41, 42, 75 –inc. 13– y 126 la Constitución Nacional.

Así entonces, aunque la actora dirige la acción de inconstitucionalidad contra una norma local, se advierte que lo medular del planteamiento que se efectúa exige –necesaria e ineludiblemente– desentrañar el sentido y los alcances de la cláusula comercial consagrada en el art. 75, inc. 13, de la Constitución Nacional, cuya adecuada hermenéutica resultará esencial para la justa solución de la controversia y permitirá apreciar si existe la mentada violación constitucional (Fallos: 311:2154, cons. 4º; 326:880, 330:2470; 331:2528, entre otros) así como dilucidar, en forma previa, si la actuación de las autoridades provinciales invade un ámbito de competencia que es propio de la Nación.

Según mi punto de vista, tal circunstancia implica que la causa se encuentra entre las especialmente regidas por la Constitución Nacional, a las que alude el art. 2º, inc. 1º), de la ley 48, ya que versa sobre la preservación de las órbitas de competencia entre las provincias y el Gobierno Federal que determina nuestra Ley Fundamental, lo que torna competente a la justicia nacional para entender en ella (Fallos: 314:508; 315:1479; 322:26024 e in re: 1.238, L.XLVI, “Logística La Serenísima S.A. y otros c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, sentencia del 14 de febrero de 2012, entre muchos otros)

III. Por lo expuesto, al ser parte una provincia en una causa de manifiesto contenido federal, considero que –cualquiera que sea la vecindad o nacionalidad de la actora (Fallos: 317:473; 318:30 y sus citas y 323:1716, entre otros)– el proceso corresponde a la competencia originaria de la Corte. – Laura M. Monti.

Buenos Aires, 2 de noviembre de 2023

Autos y Vistos; Considerando:

1º) Que Holcim Argentina S.A., domiciliada en la Provincia de Córdoba, promueve acción declarativa prevista en el artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación contra la Provincia de Santa Fe, a fin de que se haga cesar el estado de incertidumbre en el que dice encontrarse frente a lo previsto en los capítulos V a IX de la ley provincial 13.959, cuya declaración de inconstitucionalidad solicita, por entender que, por dichas normas, la provincia demandada crea una tasa ambiental y establece barreras administrativas discriminatorias, lo que resulta violatorio de los artículos 9º, 10, 16, 18, 28, 31, 41, 42, 75, inciso 13, y 126 de la Constitución Nacional, así como del artículo 3º, inciso d de la ley 27.442 (de Defensa de la Competencia).

Señala que es una compañía dedicada a la industria de la construcción y a la provisión de servicios de gestión de residuos a través de la tecnología de “coprocesamiento”, por la cual se incorporan al proceso de fabricación de cemento residuos generados por otras industrias, los que son reciclados o recuperados en un 100% sin producir ningún residuo adicional y destruyendo sus componentes tóxicos, lo que se convierte en una herramienta estratégica para minimizar la huella ecológica.

Explica que presta su servicio de coprocesamiento a generadores en todo el país –entre ellos a los de la Provincia de Santa Fe- contando para el tratamiento de residuos con tres plataformas ubicadas en las provincias de Córdoba, Mendoza y Jujuy.

Sostiene que por el artículo 16 de la ley 13.959 la Provincia de Santa Fe crea el “Fondo para Control y Fiscalización de Residuos Peligrosos”, el cual se integra por una tasa ambiental equivalente al precio de medio litro de gasoil por cada kilogramo de residuo peligroso que se transporta para su tratamiento o disposición final en extraña jurisdicción, a cargo del generador de dichos residuos.

Destaca que según se establece en el artículo 17 de la referida ley provincial, el depósito previo de la tasa es condición necesaria para que la autoridad de aplicación ambiental autorice el envío de los residuos peligrosos a extraña jurisdicción, con la única excepción de aquellas corrientes de residuos que no puedan recibir tratamiento en la provincia (cfr. artículo 18).

Concluye que, teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 5º a 10 de dicha norma, los generadores deben pagar la tasa sin tener certeza sobre si su solicitud de salida de residuos peligrosos fuera de la provincia será viable o no y sin saber cuánto tardará en ser resuelta —-sea que se la apruebe o no-, lo que, según afirma, implica instalar barreras administrativas Y arancelarias a los co-procesadores Y transportistas de residuos peligrosos de extraña jurisdicción.

Enfatiza que el objetivo que se persigue con la tasa es beneficiar a las empresas operadoras de residuos instaladas en la Provincia de Santa Fe en desmedro de las ubicadas en otras, e impidiendo toda posibilidad de competencia foránea, lo que se traduce en un accionar proteccionista, discriminatorio e inconstitucional.

Funda su legitimación para interponer esta acción declarativa en: a) que las normas atacadas tornan inviable la prestación de los servicios de Holcim a sus clientes santafesinos, dejándola fuera del mercado de manera totalmente discriminatoria; b) lo establecido en diversos precedentes del Tribunal y, c) lo dispuesto en el artículo 43 de la Constitución Nacional.

Afirma que la provincia demandada excede sus potestades tributarias al imponer la tasa y las barreras administrativas discriminatorias, en tanto está reglando el comercio interjurisdiccional, instaura verdaderas aduanas interiores y restringe la libre competencia, vulnerando así los principios constitucionales de igualdad, razonabilidad y el derecho a ejercer industria lícita.

Finalmente, requiere el dictado de una medida cautelar de no innovar, por la que, hasta tanto se dicte sentencia definitiva en esta causa, se ordene a la demandada que se abstenga de: (i) hacer efectiva la aplicación del tributo y de las barreras para-arancelarias creadas, respectivamente, por el artículo 16 y siguientes, y 5 y siguientes, de la ley local 13.959, a los generadores de residuos peligrosos ubicados en la Provincia de Santa Fe que contraten los servicios de Holcim y (ii) exigir a la actora el cumplimiento de las obligaciones que la ley 13.959 le impone en su condición de co-procesador y transportista de residuos peligrosos de extraña jurisdicción.

En subsidio, plantea la incompatibilidad de la ley provincial con lo dispuesto en el artículo 41 de la Constitución Nacional y con las normas nacionales de presupuestos mínimos ambientales.

2º) Que mediante presentación realizada con posterioridad, la parte actora reitera el pedido de medida cautelar pues, según afirma, la ley 13.959 continúa afectando a la empresa y los perjuicios se han profundizado. Acompaña un informe elaborado por un contador público nacional que da cuenta de la situación denunciada.

3º) Que este juicio es de la competencia originaria de este Tribunal de acuerdo a la exposición de los hechos que se efectúa en la demanda (artículos 4º y 5º del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación), y de conformidad con los fundamentos y la conclusión desarrollados en el dictamen de la señora Procuradora Fiscal, a los que cabe remitir en razón de brevedad.

4º) Que en función de los hechos invocados por la parte actora, que han dado lugar a la promoción de este proceso, y ponderando las razones expuestas como fundamento de su pretensión cautelar, resulta pertinente considerar el tratamiento de la medida solicitada una vez contestada la demanda por la Provincia de Santa Fe, o vencido el plazo correspondiente a dicha citación.

Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se resuelve: I. Declarar que la presente causa corresponde a la competencia originaria de esta Corte. II. Correr traslado de la demanda a la Provincia de Santa Fe por el plazo de sesenta días (artículos 319, 322 y 338 del Código Procesal Civil Comercial de la Nación). A los fines de su notificación al señor Gobernador y al señor Fiscal de Estado, líbrese oficio al señor juez federal de la ciudad de Santa Fe. III. Hacer saber que el tratamiento de la medida cautelar solicitada por la parte actora será considerado una vez contestada la demanda por la Provincia de Santa Fe, o vencido el plazo para hacerlo. Notifíquese y comuníquese a la Procuración General de la Nación.

Disidencia parcial del Señor Vicepresidente Doctor don Carlos Fernando Rosenkrantz

Considerando:

Se dan por reproducidos los considerandos 1º a 3º de la sentencia del Tribunal.

4º) (sic) Que este Tribunal ha establecido que si bien, por vía de principio, medidas como las requeridas no proceden respecto de actos administrativos o legislativos habida cuenta de la presunción de validez que ostentan, tal doctrina debe ceder cuando se los impugna sobre bases prima facie verosímiles. (Fallos: 250:154; 251:336; 307:1702; 316:2855, entre muchos otros).

En el precedente “Albornoz, Evaristo Ignacio c/ Nación Argentina” (Fallos: 306:2060), se dejó establecido que, por su naturaleza, las medidas cautelares, “no exigen de los magistrados el examen de la certeza sobre la existencia del derecho pretendido, sino sólo de su verosimilitud. Es más, el juicio de verdad en esta materia se encuentra en oposición a la finalidad del instituto cautelar, que no es otra que atender a aquello que no excede del marco de lo hipotético, dentro del cual, asimismo, agota su virtualidad”.

En el presente caso resultan suficientemente acreditadas la verosimilitud en el derecho y la configuración de los presupuestos establecidos en los incisos 1 y 2 del artículo 230 del código adjetivo para acceder a la medida pedida.

5º) Que, la parte actora ha puesto en cuestión la validez constitucional de la ley provincial 13.959 dictada por la Provincia de Santa Fe, en cuanto sobrecarga con cargos tributarios y otros impedimentos administrativos la circulación de residuos que utiliza la empresa actora como insumo de su proceso industrial, por el solo hecho de que tales residuos son transportados para su tratamiento fuera del territorio provincial (Capítulos V a IX de la ley 13.959).

El texto de las normas impugnadas fija expresamente como condición de su aplicabilidad el hecho de que los residuos estén destinados a su procesamiento en extraña jurisdicción. Por lo demás, el informe contable acompañado por la actora describe la reducción muy pronunciada de la facturación a clientes radicados en la Provincia de Santa Fe (cfr. Informe Especial de Contador Público Independiente, presentado el 28 de diciembre de 2021).

Todo ello pone de manifiesto –bien que de manera provisoria como es propio de toda decisión cautelar– una situación similar a la de otros casos en los que esta Corte ha resuelto suspender cautelarmente los actos y leyes provinciales que buscaban sobrecargar con mayores impuestos el comercio interprovincial que el comercio interior de la provincia (cfr., entre muchos otros, CSJ 38/2014 (50-D)/CS1 “Droguería del sud S.A. c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa de certeza”, sentencia del 2 de junio de 2015 y CSJ 2025/2017 “La Redención S.A. c/ Chaco, Provincia del s/ acción declarativa de certeza”, sentencia del 5 de agosto de 2021). En el mismo sentido, se ha resuelto suspender restricciones a la circulación que no tienen naturaleza tributaria (cfr., entre otros, CSJ 2043/2005 (41-A)/CS1 “Antonio Barillari S.A. c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, resolución del 11 de julio de 2006; “Molinos Río de la Plata S.A. y otra c/ Misiones, Provincia de”, Fallos: 331:2919).

Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se resuelve: I. Declarar que la presente causa corresponde a la competencia originaria de esta Corte prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional. II. Correr traslado de la demanda interpuesta contra la Provincia de Santa Fe que se sustanciará por la vía del proceso ordinario, por el plazo de sesenta días (arts. 338 y concordantes del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Para su comunicación al señor Gobernador y al señor Fiscal de Estado, líbrese oficio al señor juez federal en turno de la ciudad de Santa Fe. III. Hacer lugar a la medida cautelar solicitada; en consecuencia, el Estado provincial deberá abstenerse de exigir el pago de la tasa establecida en el artículo 16 de la ley 13.959 y de aplicar a la actora el procedimiento previsto en el Capítulo V de dicha ley respecto de los residuos procesados por Holcim Argentina S.A. en extraña jurisdicción; todo ello hasta tanto se dicte sentencia definitiva en Gobernador a fin de decisión. Notifíquese y comuníquese a la Procuración General de la Nación. – Horacio D. Rosatti. – Juan C. Maqueda. – Carlos F. Rosenkranz. – Ricardo L. Lorenzetti.

Agencia Marítima ARGENPAR SA c. EN – M. Transporte de la Nación – Resol. 625/22 1023/22 s/ Medida cautelar (autónoma)

Buenos Aires, 4 de agosto de 2023

Y Vistos, Expte. Nº 11241/2023 “AGENCIA MARÍTIMA ARGENPAR SA c/ EN – M TRANSPORTE DE LA NACIÓN- RESOL 625/22 1023/22 s/ MEDIDA CAUTELAR (AUTÓNOMA)”

Considerando:

I. Que mediante la resolución del 29/5/2023, el Sr. Juez de primera instancia, desestimó la medida cautelar que la parte actora había solicitado “… a fin de ordenar la inmediata suspensión de los efectos de las resoluciones RESOL-2022- 625-APN#MTR y RESOL-2022-1023-APN#MTR, mediante las cuales el Sr. Ministro Transporte de la Nación… determinó la fijación de un impuesto –plenamente inconstitucional, arbitrario y discriminatorio–, encubriéndolo bajo la tesitura de un supuesto aumento de la “tarifa” del “peaje” correspondiente a la Hidrovía Paraná-Paraguay, fijando su quantum en dólares estadounidenses UNO CON CUARENTA Y SIETE CENTAVOS (USD 1,47) por TONELADA DE REGISTRO NETO (TRN) para el transporte internacional y en Pesos UNO CON CUARENTA Y SIETE CENTAVOS ($ 1,47) por TONELADA DE REGISTRO NETO (TRN) para el transporte de cabotaje” –confr. escrito de inicio pág. 2–.

Asimismo, la accionante había peticionado que se ordene al Ministerio de Transporte, a la Administración General de Puertos y/o al organismo de percepción que corresponda, que se abstenga de efectivizar el cobro del tributo dispuesto mediante las resoluciones antes enunciadas.

En sustento de la decisión adoptada, el Sr. Magistrado de grado, señaló que, el planteo efectuado se encuentra dirigido a dilucidar la validez de las resoluciones RESOL-2022-625-APN#MTR y RESOL-2022-1023-APN#MTR. En tal sentido, la actora además de cuestionar la vigencia en la cuestión de la delegación original al Poder Ejecutivo y por ende de la subdelegación dispuesta al Ministerio de Transporte mediante decreto 949/2020 , fundamenta –entre otras cosas–, la configuración del requisito de la verosimilitud del derecho que invoca mediante la siguiente afirmación: “…el Sr. Ministro de transporte ha ocultado –mediante el dictado de las resoluciones Nº 625 y 1023– la creación de un impuesto de índole aduanera” (vide segundo párrafo del punto “b) De la supuesta implementación de un Peaje” del acápite “6.1. Verosimilitud del derecho”, del escrito de demanda).

A lo que añadió que en sentido contrario, la demandada al producir el informe controvierte la naturaleza jurídica que su contraria atribuye al “peaje” objeto del planteo de nulidad impetrado, al expresar que “…no se verifica la existencia de un impuesto sino antes bien de una tasa…” (vide párrafo diecisiete del apartado “XIII. PRODUCE INFORME SOBRE EL INTERÉS PÚBLICO COMPROMETIDO, EN LOS TÉRMINOS DEL ART. 4 DE LA LEY Nº 26.854” del informe).

En tales condiciones, se destacó en la resolución que, “[l]a cuestión no solo se vincula de modo directo con la competencia del órgano emisor –Ministerio de Transporte– por imperio del artículo 76 de la Constitución Nacional, extremo que a fin de dilucidar su validez impondría efectuar un análisis acerca de la real naturaleza jurídica del peaje que nos ocupa –cuestión que excede el limitado marco cognoscitivo de la medida que se trata–, sino que además ambas posturas encuentran su basamento en cuestiones de hecho también controvertidas”.

Sobre el punto, hizo referencia a que, la accionante sostiene que “si no hay un servicio que sea efectivamente prestado como “contraprestación”, no queda más que concluir que lo que se pretende con las resoluciones acusadas no es otra cosa que la implementación de un impuesto (vide sexto párrafo del del punto “c) Impuesto encubierto” del acápite “6.1. Verosimilitud del derecho”).

Y, señaló que, por su parte el Ministerio de Transporte refuta tal aseveración sosteniendo que “…la falta de contraprestación que la actora esgrime, carece absolutamente de sustento fáctico siendo que la cantidad de tareas que se realizan a partir del peaje instaurado, es innumerable e imprescindible a los fines del correcto mantenimiento de los tramos navegables” (párrafo veintidós del punto a) del apartado IX. IMPROCEDENCIA FORMAL DE LA MEDIDA CAUTELAR AUTÓNOMA -X.1.. Incumplimiento de los requisitos previstos en el art. 13 de la Ley Nº 28.854).

Así las cosas, concluyó el Sr. Juez de grado que, a la luz de los planteos de las partes, se advierte la complejidad de las cuestiones involucradas –entre las cuales resulta oportuno señalar que también se pone en tela de juicio la observancia de un tratado internacional– extremos que a su vez incluyen circunstancias fácticas controvertidas, todo lo que excede de las cuestiones que la vía cautelar autoriza a examinar y decidir.

En ese orden, destacó que, la pretensión de la accionante requiere un ámbito de mayor debate y prueba que el del proceso cautelar, circunstancia que, en principio, impediría determinar en forma concluyente la configuración de una arbitrariedad o ilegalidad manifiesta en el obrar del organismo aquí demandado.

Con base en lo expuesto, consideró que no se encuentra configurado en autos el recaudo legal de la verosimilitud en el derecho, a lo que añadió que, tampoco se ha acreditado el peligro en la demora alegado.

Al respecto, resaltó que, ante la ausencia de elementos concretos acerca del grado de afectación sobre el patrimonio de la actora, no es posible concluir –prima facie– que la obligación de pagar el “peaje” la coloque en una situación irreversible que ocasione un perjuicio de difícil o imposible reparación ulterior en el supuesto de obtener el dictado de una sentencia favorable a su reclamo.

Como corolario, decidió desestimar el pedido de tutela anticipada solicitado en autos.

II. Que contra esa decisión interpuso la parte actora recurso de apelación, y lo fundó mediante el escrito incorporado el 14/06/2023.

En primer lugar, invoca la arbitrariedad de la resolución cuestionada, con base en que, desde la perspectiva de la recurrente, se ha omitido efectuar un apropiado examen de las cuestiones planteadas en el escrito de inicio, en orden a fundar las irregularidades y la ilegitimidad de los actos administrativos cuestionados; y se ha limitado el sentenciante a reproducir las postulaciones de las partes en un pronunciamiento dogmático y carente de sustento lógico y legal.

En ese orden, señala que, se ha otorgado un improcedente alcance a las manifestaciones formuladas por la demandada en el informe incorporado en autos, desvirtuando la naturaleza de la intervención que le cabe en los términos del art. 4º de la ley 26.854.

Asimismo, sostiene que, no se ha acreditado que el dictado de la medida que pretende importe la afectación del interés público, y afirma que, con ajuste a los principios que rigen a las medidas cautelares, corresponde tutelar los derechos invocados por su parte.

Por otra parte, recuerda que, la medida cautelar autónoma ha sido iniciada con el fin de suspender –provisoriamente– los efectos directos de las resoluciones Nº 625 y 1023 del Ministerio de Transporte de la Nación, en cuanto asiste al cobro del tributo ilegítimamente impuesto, hasta tanto culmine la instancia administrativa que a la fecha luce aún en curso.

Y expresa que, en cambio, la acción de fondo ya no apuntará a obtener una suspensión provisoria de los efectos, sino a cuestionar lisa y llanamente la validez de esos actos administrativos y revertir su dictado con efectos definitivos.

Es así que, dice la recurrente, “hallándose perfectamente diferenciado un objeto (cautelar) del otro (acción de fondo) es que impera requerir a V.E. que, en razón de ese principio protectorio preventivo, evite el daño que mi mandante ha evidenciado como inminente de las constancias agregadas a los actuados y, revocando por contrario imperio lo decidido por Primera Instancia, haga lugar a la medida cautelar con los efectos que se la peticionara en el escrito inicial” –memorial capítulo III, último párrafo, pág. 9–.

En lo concerniente a la configuración de los recaudos que la ley exige para que la tutela pretendida sea admitida, resalta que, “…la Administración actuó de forma arbitraria e ilegítima al determinar –con el dictado de las Resoluciones 625 y 1023– un sustancioso aumento en el costo de transitar por Tramo SANTA FE CONFLUENCIA de la Vía Navegable Troncal, SIN CONTAR CON COMPETENCIA LEGISLATIVA DELEGADA Y EL DEBIDO CONSENSO DE LOS RESTANTES PAÍSES PARTÍCIPES LOS ACUERDOS MARCO. Aumento este que implicó que el quantum de ese costo se elevara de $0 por tonelada de registro neto (trn) para el transporte de cabotaje y de U$D 0 por tonelada de registro neto (trn) para el transporte internacional, a uno con cuarenta y siete centavos (usd 1,47) por tonelada de registro neto (trn) para el transporte internacional y en pesos uno con cuarenta y siete centavos ($ 1,47) por tonelada de registro neto (trn) para el transporte de cabotaje, respectivamente”. –memorial pág. 10–.

A lo que agrega que, al dictar estas resoluciones la Administración violentó lisa y llanamente tratados y acuerdos internacionales de los cuales la Argentina es parte, a saber, los Tratados de Navegación de los ríos Paraná, Paraguay y de la Plata; el acuerdo del MERCOSUR y el Acuerdo de Transporte Fluvial por la Hidrovía Paraguay-Paraná) y la Constitución Nacional Argentina.

Sobre el punto, resalta que, los vicios y las consecuentes nulidades no requiere de un mayor análisis que el habilitado en la vía cautelar, y afirma que, la ilegitimidad denunciada resulta una cuestión de puro derecho.

En esa línea argumental, expresa que resulta notoria la incompetencia del Poder Ejecutivo Nacional para imponer tributos, y que el cargo impuesto no tiene otra naturaleza. En efecto, dice que, para poder considerar a la imposición una TASA y/o PEAJE debiera haber surgido una necesidad de solventar la prestación de un servicio y/u obra pública y nada de ello ocurrió.

Y considera que, sustenta también esa afirmación “…la clara discriminación en razón del destino de la mercadería transportada, lo que nos lleva a concluir que no solo SE DETERMINÓ UN IMPUESTO, sino que además fue de tipo ADUANERO. Recuérdese que las resoluciones implicaban la disposición de un monto en pesos argentinos a cobrar a las embarcaciones con destino final dentro del país (cabotaje) y una tarifa, completamente distinta y en dólares americanos para aquellas embarcaciones que se dirigieran a puertos del exterior” –memorial pág. 13–.

De este modo, sostiene la apelante que, mediante las resoluciones cuestionadas, el Estado buscó restringir la libre navegación de los ríos y vulnerar el espíritu de cooperación que inspiró a los acuerdos y tratados internacionales que suscribiera, tratando de justificar su conducta en la supuesta necesidad de realizar nuevas obras de dragado; Obras las cuales originalmente le costaron 0 pesos.

Asimismo, destaca que, el Tratado de Navegación de los ríos Paraná, Paraguay y de la Plata (Tratado aprobado en la Argentina mediante la Ley 17.185), estableció que la navegación de los ríos Paraguay, Paraná y de la Plata, dentro de la jurisdicción de ambas altas partes contratantes, es libre para los buques argentinos y paraguayos en igualdad de condiciones.

Concluye que, por todo lo expuesto, la verosimilitud del derecho se encuentra más que acreditada, correspondiendo que se otorgue la tutela preventiva requerida a fin de evitar con ella otra de las constantes vulneraciones de derechos en que incurre la Administración Pública.

Por otra parte, destaca que, también motiva la petición, el requerimiento que efectuara la Administración General de Puertos a su parte sobre la proveeduría de un listado de embarcaciones, remolcadores y barcazas, a los efectos de determinar la facturación de su paso por el tramo SANTA FE – CONFLUENCIA; resolución que notificara –y bajo apercibimiento de interdictar las embarcaciones -y con ello poner en riesgo la actividad– ante cualquier incumplimiento del pago del tributo cuestionado.

En ese contexto, la recurrente pone de relieve que, es una empresa que ejerce de forma activa la navegación y el transporte de bienes en la zona de la Hidrovía Paraná – Paraguay y que, por ello, se encuentra alcanzada por las obligaciones que impone el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Transporte y la Administración General de Puertos y es por ello que, dice, no le queda más opción que requerir a la justicia el amparo pertinente para hacer efectiva la protección de sus derechos.

En ese sentido, cuestiona la resolución apelada porque ha omitido considerar las conclusiones expuestas en el informe contable acompañado en autos, mediante el cual se evidenció el gran impacto que tienen las resoluciones criticadas sobre el patrimonio de su parte; efectos aquellos que se pretenden suspender con la medida cautelar peticionada.

Al respecto, recuerda que al peticionar la precautoria señaló que, “… en la certificación contable que se aduna a la presente petición cautelar, la proyección realizada para el año en curso, teniendo en cuenta el proyectado de tonelaje neto de registro que trasladará mi mandante y la estimación del costo sobre el nuevo impuesto creado por el Sr. Ministro, resulta un costo sustancialmente elevado según parámetros históricos, a modo ej. veremos que el costo $ 0 que tenía antes de las resoluciones atacadas, se elevó para el mes de marzo 2023 a la suma de U$D 498.612 a la suma de U$D 493.666 para el mes de abril y U$D 463.986 para el mes de mayo. Asimismo, advertirá V.S. de idéntico documento que el capital corriente de mi mandante asciende a la suma de pesos cuarenta y nueve millones quinientos cincuenta y nueve mil cuatrocientos diecinueve ($ 49.559.419.-), y el costo proyectado para el año en curso para el pago del ilegitimo impuesto por transitar por la Hidrovía asciende a dólares estadounidenses cuatro millones setecientos setenta (U$D 4.000.770) es decir tomando el valor del dólar oficial venta al día 14/3/2023 – U$D 1 = $ 208,75.- la suma proyectada asciende a pesos ochocientos treinta y cinco millones ciento sesenta mil setecientos treinta y ocho ($ 835.160.738.-)”.

En conclusión, afirma que, si se viera en la obligación de abonar esa suma, quedará al borde de la quiebra, expresando: “…Si restamos al capital corriente $ 49.559.419. el monto obtenido de la conversión del quantum del impuesto proyectado en $ 835.160.738, arroja un resultado negativo de $-785.601.319…”.

En la línea expuesta, concluye que, se han demostrado en autos la configuración tanto de la verosimilitud en el derecho invocado, la que surge de la manifiesta inconstitucionalidad de las resoluciones cuestionadas y la flagrante violación a los tratados internacionales invcados; y el peligro en la demora que para el caso concreto de la empresa implica el pago del tributo ilegalmente impuesto.

Por último, mantiene la reserva del caso federal y peticiona que se admita la apelación y se conceda la tutela cautelar solicitada.

III. Que, a su turno, la demandada contesta los agravios de su contraria.

En primer lugar, expresa que, el recurso interpuesto por la parte actora no reúne los requisitos exigidos por el art. 265 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, y por ello peticiona que se lo declare desierto en los términos del art. 266 del Código de Rito.

En subsidio, se introduce en los planteos de la actora y, a título preliminar, con relación a la invocada incompetencia del Ministerio de Transporte para el dictado de las medidas cuestionadas, aporta la demandada la nota NO-2023-69347785-APN-GAJU#AGP, de la Administración General de Puertos mediante la cual se remite el Dictamen IF-2023-65426732-APN-GAJU#AGP emitido por la Gerencia de Asuntos Jurídicos en el marco del expediente en el cual se sustancia el reclamo impropio deducido por la Agencia Marítima Argenpar S.A. contra las Resoluciones 625/22 y 1023/22, ambas del Ministerio de Transporte.

Destaca que, el dictamen con sustento en el criterio de la Procuración del Tesoro de la Nación y la doctrina que surge de los fallos del más Alto Tribunal, despeja toda duda sobre la competencia de la autoridad administrativa para disponer el pago del peaje en los términos de la Resolución MTR 1023/2022 (y la previa Resolución MTR 625/2022).

A lo que añade que, por Ley 13.064 se estatuye el régimen legal al que está sujeta la realización de obras públicas nacionales a las cuales define como “toda construcción o trabajo o servicio de industria que se ejecute con fondos del tesoro de la Nación”. Por su parte, la Ley 17.520 –norma que debe ser considerada complementaria de la anterior (cf. artículo 4º, último párrafo de la Ley 17.520)– regula todo lo vinculado con el sistema de concesión de obra pública mediante el cobro de peaje. Así, su artículo 1º prevé: “El Poder Ejecutivo Nacional podrá otorgar concesiones de obra pública por un término fijo, a sociedades privadas, mixtas o a entes públicos para la construcción, conservación o explotación de obras públicas mediante el cobro de tarifas o peaje conforme a los procedimientos que fija esta ley. La concesión se hará por decreto del Poder Ejecutivo”. Por otra parte, la Ley de Reforma del Estado 23.696, incorpora como párrafo segundo del artículo 1º, de la Ley 17.520, antes transcrito, la aclaración de “que podrán otorgarse concesiones de obra para la explotación, administración, reparación, ampliación, conservación o mantenimiento de obras ya existentes, con la finalidad de obtención de fondos para la construcción de otras obras que tengan vinculación física, técnica o de otra naturaleza con las primeras, sin perjuicio de las inversiones previas que deba realizar el Concesionario” (v. Capítulo VIII: Concesiones).

Más adelante, y en el mismo artículo, la citada ley contempla que: “la tarifa de peaje compensará la ejecución, modificación, ampliación, o los servicios de administración, reparación, conservación o mantenimiento de la obra existente y la ejecución, explotación y mantenimiento de obra nueva”.

Posteriormente, el Digesto Jurídico Argentino, aprobado por la Ley 26.939 (B.O. 16-06-2014) contempla en su Anexo I (aprobado por su artículo 1º) las “Leyes nacionales de carácter general vigentes”, entre las que se encuentra, expresamente la Ley 17.520 identificada con el código ADM-0696.

En consecuencia, considera insustancial, el análisis efectuado por la actora en cuanto a que no existe facultad en el PEN, para fijar el peaje en cuestión.

En otro orden, destaca que, las Resoluciones MTR 625/2022 y 1023/2022, conforme surge del Visto de estas, se fundamentan en el Contrato de Concesión otorgado por el Decreto 427/2021 a la AGP, a fin de garantizar la continuidad de la navegabilidad de la Vía Navegable Troncal hasta que se finalice la licitación aludida en el Decreto 949/20 (Cf. Resolución 515/2022 del Ministerio de Transporte). Es por ello que las resoluciones en embate, fueron dictadas en el marco del Decreto 949/2020, en tanto éste delega “…en el MINISTERIO DE TRANSPORTE la facultad de efectuar el llamado y adjudicación de la Licitación Pública Nacional e Internacional, por el régimen de concesión de obra pública por peaje, en el marco de la Ley Nº 17.520, para la modernización, ampliación, operación y mantenimiento del sistema de señalización y tareas de dragado y redragado y mantenimiento de la vía navegable troncal comprendida entre el kilómetro 1238 del Río Paraná, punto denominado Confluencia, hasta la Zona de Aguas Profundas Naturales, en el Río de la Plata exterior, hasta la altura del kilómetro 239,1 del canal Punta Indio, por la vía del Canal Ingeniero Emilio Mitre y el Río Paraná de las Palmas, Río Paraná Bravo, Río Paraná Guazú, Río Talavera, Río Paraná–Océano Atlántico, a riesgo empresario y sin aval del Estado”.

Concluye y en eso funda la ausencia de verosimilitud en el derecho alegado por su contraria que, en todas las concesiones de obra pública realizadas por el régimen de dicha ley, la facultad de aprobar las tarifas de los peajes se encuentra en cabeza del PEN, la cual se ejerce en tres momentos: al confeccionar los Pliegos de Bases y Condiciones, al adjudicar el contrato y al celebrarlo. La celebración del contrato implica la aprobación del peaje allí establecido.

Por ello y las consideraciones que se expresan en el dictamen que aporte, la demandada considera que no se ha demostrado en autos el recaudo legal del fumus bonis iuris.

Por otra parte, expresa la demandada que, conceder la medida cautelar en cuestión implicaría un proceder contrario a la ley y a la jurisprudencia vigente en la materia, en tanto adelantaría la decisión sobre el fondo de la cuestión debatida, puesto que la medida consiste en peticionar judicialmente la suspensión de los efectos del acto administrativo hasta que la Administración resuelva lo peticionado en su sede, y lo haga de manera favorable a su reclamo declarando la nulidad de las Resoluciones MTR 625/2022 y 1023/2022.

Y en otro orden, afirma que, quedando despejada la verdadera naturaleza del peaje y las facultades de la Administración para proceder a su quantum, la tarifa cuestionada, mal puede ser tildada de confiscatoria, si no se demuestra su incidencia sobre la renta o ganancia que su actividad deja al usuario de la VNT, ya que de esto la actora ni siquiera insinuó y menos aún comprobó.

Añade sobre el punto que, la razón de ser del peaje, radica en la necesidad de sufragar los gastos que irroga el dragado, correcciones de traza, balizamiento, realización de mejoras útiles, construcción y mantenimiento de obras accesorias y complementarias que perfeccionen las condiciones de navegabilidad, seguridad y apoyo a la navegación, como así también, al sostenimiento de los elementos empleados a dichos propósitos.

En esa inteligencia, sostiene que, no es inconstitucional un peaje que, como sucede en el caso en examen, no constituye un pago exigido por el solo paso, al modo de los antiguos portazgos, por el contrario resulta ser la contraprestación por los servicios u otras prestaciones que se practican a favor del usuario. En síntesis, no resulta por sí rechazable que el usuario de la VNT esté obligado al pago del peaje, por el sólo hecho de utilizarla, al margen de si su uso por ella requiere o no la totalidad de las obras que aquel solventa.

Por último, resalta que los insistentes y repetitivos argumentos de la parte actora no logran derribar la presunción de legitimidad de los actos estatales que cuestionan, en los términos del artículo 12 de la Ley 19.549.

Asimismo, afirma que, revocar la sentencia de grado y conceder el remedio cautelar requerido importaría, necesariamente, una clara vulneración al interés público, traducido en la intromisión en funciones propias de la Administración.

Finalmente mantiene la reserva del caso federal y solicita que se rechace el recurso de apelación interpuesto por la actora, con expresa imposición de costas.

IV. Que se sigue de la reseña que antecede que, la resolución en crisis ha desestimado la medida cautelar que fue solicitada por la parte actora para que se disponga la suspensión de las RESOL-2022- 625-APN#MTR y RESOL-2022-1023-APN#MTR, con base en que, la cuestión planteada excede de los supuestos que pueden ser examinados en el ámbito de conocimiento que es propio de la vía elegida.

En efecto, resaltó el Sr. Juez a quo que la consideración de los extremos alegados por la actora en pos de acreditar la verosimilitud en el derecho invocado, exige necesariamente avanzar sobre los presupuestos sustanciales de la pretensión que, precisamente, constituyen el objeto de la acción, es decir, habría que adelantar un pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión debatida –ver pág. 31 de la resolución en crisis–.

Al respecto, cuadra advertir que, los argumentos invocados por la apelante, para tener por acreditada en autos una manifiesta ilegitimidad de las mencionadas resoluciones, conciernen –en lo sustancial– en sostener que mediante estas se ha establecido un tributo, creado –con evidente incompetencia– por la autoridad administrativa, y en flagrante violación a los Tratados de Navegación de los ríos Paraná, Paraguay y de la Plata, el acuerdo del MERCOSUR y el Acuerdo de Transporte Fluvial por la Hidrovía Paraguay-Paraná, todo lo que resulta según sus postulaciones, manifiestamente contrario a la Constitución Nacional.

Por ser ello así, debe resaltarse que de la lectura de la Resolución del Ministerio de Transporte nº 625/2022 y de la similar nº 1023/2022, ambas impugnadas en autos, surge que, con ajuste a su texto, las normas establecieron “la tarifa de peaje” para el tramo Puerto de Santa Fe – Confluencia, en Dólares Estadounidenses UNO CON CUARENTA Y SIETE CENTAVOS (USD 1.47) por TONELADA NETA DE REGISTRO (TNR) para el transporte internacional y en Pesos UNO CON CUARENTA Y SIETE CENTAVOS ($ 1,47) por TONELADA NETA DE REGISTRO (TNR) para el transporte de cabotaje (v. artículo 1º Resolución Nº 625/2022) y su entrada en vigencia y exigencia a partir del 1º de enero de 2023 (v. artículo 3º de la Resolución Nº 1023/2022).

En esa línea cabe señalar que, al disponerse la referida tarifa, se sustituyó la anterior que era igual a 0 (cero) y que regía con ajuste al Contrato de Concesión entre el ESTADO NACIONAL y la ADMINISTRACIÓN GENERAL DE PUERTOS SOCIEDAD DEL ESTADO otorgado por el Decreto Nº 427/21 para el tramo PUERTO DE SANTA FE – CONFLUENCIA, en continuidad del criterio establecido por el Acta Acuerdo ratificada por el Decreto Nº 113/10 en el marco del anterior Contrato de Concesión de Obra Pública por Peaje para la Modernización, Ampliación, Operación y Mantenimiento del Sistema de Señalización y Tareas de Redragado y Mantenimiento de la Vía Navegable Troncal aprobado por el Decreto Nº 253/95.

Se sigue de lo expuesto que, en sentido contrario al alegado por el recurrente, la determinación de la naturaleza del cargo que se establece mediante las resoluciones impugnadas, constituye un elemento relevante a los efectos de otorgar sustento a las postulaciones de la actora. En efecto, y en un examen preliminar de las actuaciones, resulta que el planteo argumental de la accionante, se basa en que, por haberse fijado mediante los actos cuestionados, un pago compulsivo que –a juicio de la actora– comporta un verdadero impuesto, se evidenciaría una incompetencia de origen que determina la nulidad de la imposición, a lo que añade que, una medida de tal naturaleza afecta los acuerdos celebrados con los otros países en orden a preservar la libre navegación en la hidrovía.

Sin embargo, las resoluciones cuya suspensión se persigue no evidencian –a primera vista– los vicios que la actora le atribuye, pues de un examen efectuado con las limitaciones propias que impone el estado inicial de la causa, no resulta ostensible que, como invoca la actora, la normativa que establece el pago de un peaje (o tasa por servicio) encubra un verdadero impuesto.

En todo caso, resulta claro que, para arribar a una conclusión de ese tenor, ciertamente, deben ser examinados aspectos fácticos y sustanciales de la situación, en un marco de conocimiento amplio que, con ajuste a las reglas y principios del debido proceso adjetivo, resulte acorde para examinar las concretas implicancias de las resoluciones impugnadas en el contexto del complejo jurídico nacional e internacional en el que se deben integrar.

Ello exigiría definir por un lado, las concretas relaciones jurídicas involucradas en autos, teniendo en cuenta el real obligado al pago de las sumas que los actos administrativos califican como “tarifa” (que se encontraría a cargo del usuario de la Vía Navegable Troncal; v.g. armador y/o dueño de cualquier artefacto naval, en los términos del artículo 2º de la Ley de Navegación Nº 20.094etc.); y por el otro, analizar y determinar el fundamento central del establecimiento del concepto caracterizado como peaje, a cuyo respecto la autoridad administrativa alega la realización de obras que otorgarían razonabilidad a la medida.

A tal fin no puede soslayarse que en ese orden, señala la demandada en sus presentaciones en la causa que, el objeto del contrato de concesión otorgado a la AGP SE, constituye la operación para el mantenimiento del sistema de señalización y tareas de dragado y redragado y el correspondiente control hidrológico de la Vía Navegable Troncal, a lo que añade, en cuanto a los antecedentes fácticos y normativos que motivaron el dictado de las resoluciones en embate se remite al apartado 2.5.2. del Capítulo II del Dictamen Nº IF-2023-29574655-APN-GAJU#AGP, con especial énfasis a los informes que detallan pormenorizadamente todas y cada una de las obras, trabajos e inversiones que la AGP SE viene realizando en la VNT.

En el mismo sentido, cabe señalar que, las resoluciones expresan como motivación el Contrato de Concesión otorgado por el Decreto 427/2021 a la AGP, a fin de garantizar la continuidad de la navegabilidad de la Vía Navegable Troncal hasta que se finalice la licitación aludida en el Decreto 949/20 (Cf. Resolución 515/2022 del Ministerio de Transporte) –ver considerandos de las Resoluciones nº 625 y 1023 ambas del Ministerio de Transporte–.

A lo que se añade, porque no puede ser soslayado que, en el Dictamen Jurídico del 7/6/2023 emitido en las actuaciones en las que tramita el reclamo impropio formulado por la AGENCIA MARÍTIMA ARGENPAR S.A. contra las Resoluciones Nros. 625 del 21 de septiembre de 2022 y 1023 del 29 de diciembre de 2022, ambas del Ministerio de Transporte –aportado en autos por la demandada al contestar los agravios–, se ha señalado que, “[d]e la compulsa de las actuaciones, en especial de la presentación en análisis y del poder general acompañado, surge que el señor A. I. resulta ser apoderado de la AGENCIA MARÍTIMA AGENPAR S.A. sin mencionar si su presentación lo es en carácter de dueño o armador de artefactos navales usuarios de la VNT, en el tramo Santa Fe – Confluencia, o bien de agente marítimo de estos. En ambos casos se requiere, que el interesado demuestre la existencia de un menoscabo económico, que justifique porque los actos impugnados le causan un perjuicio (afectación de un derecho subjetivo) ya sea a título personal o en cabeza de su representado, en el caso de ser agente marítimo de un Buque o artefacto naval de bandera extranjera, ya que sólo en este caso posee la representación judicial y extrajudicial de aquellos (cf. art. 193 cit.). Ni lo uno, ni lo otro se acreditó o siquiera se insinuó en estas actuaciones, más bien sobre la base de argumentaciones aparentes y conjeturales, pretende justificar una inexistente afectación de derechos subjetivos que no es tal, a título personal o en carácter de representante del armador/dueño del buque/artefacto naval” –conf. pág. 6 dictamen–.

Las circunstancias expuestas, examinadas con las limitaciones que el proceso cautelar impone, obstan a que se consideren acreditados en autos, aun de manera preliminar, los vicios graves en los que la recurrente pretende fundar la verosimilitud del derecho que alega para peticionar la suspensión de los efectos de las mentadas Resoluciones del Ministerio de Transporte nº 625/2022 y 1023/2022.

V. Que a esta altura conviene recordar que, cuando la medida cautelar se intenta contra una ley o un acto de la administración pública, es menester que se acredite prima facie, y sin que esto suponga un prejuzgamiento sobre la solución de fondo, la manifiesta arbitrariedad de la norma o del acto atacado, dado el rigor con que debe apreciarse la concurrencia de los dos supuestos que la tornan admisible.

Y ello es así, en mérito a la presunción de legitimidad y la fuerza ejecutoria que caracteriza el actuar de los poderes del Estado, razón por la cual, en principio, los recursos y acciones mediante las que se discute su validez no suspenden su ejecución (confr. esta Sala, expte. nº 9528/2001 “Sauma S.R.L. -inc. med. c/ AFIP (DGI) marzo 96 s/ D.G.I.”, sentencia del 21/06/01 y, asimismo, causa nº 27.075/2012 “Repsol Butano SA c/EN -PEN- Ley nº 26741- Decretos nº 530 557 y 732/2012 s/ proceso de conocimiento”, sentencia de fecha 04/04/2012).

Desde esta perspectiva, para que proceda la tutela pretendida en casos como el presente, es menester que el peticionario acredite la arbitrariedad del acto recurrido o la violación de la ley para hacer caer la presunción de legalidad con la que cuentan los actos del poder público, supuesto que, con base en lo expuesto en los considerandos que anteceden no puede tenerse por reunido en autos.

VI. Que, por otra parte, cabe recordar que, para que se conceda la medida cautelar debe evidenciarse fehacientemente el peligro en la demora que la justifique, el que debe ser juzgado de acuerdo a un juicio objetivo o derivar de hechos que puedan ser apreciados incluso por terceros (Fallos, 314:711; 317:978; 319:1325; 321:695 y 2278; 323:337 y 1849); ese presupuesto es aún más exigible cuando la petición cautelar coincide con la petición de fondo, en tanto su concesión implicaría desnaturalizar la finalidad asegurativa que inspira el instituto cautelar, cuando no existan circunstancias que justifiquen un adelanto de jurisdicción.

Debe tenerse en cuenta que, el periculum in mora exige la probabilidad de que la tutela jurídica que eventualmente la parte actora obtenga mediante el pronunciamiento de fondo a dictarse en el caso, no pueda en los hechos realizarse, lo que implica que a raíz del transcurso del tiempo, los efectos del fallo resulten prácticamente inoperantes, o se presente durante el proceso un daño de imposible o muy dificultosa reparación ulterior (conf. CNACF, Sala III, in re “SERVIAVE SA C/EN –AFIP– DGI S/ AMPARO LEY 16.986”, del 11/8/15, con cita de “GUIMAJO SRL C/ EN –AFIP– DGI S/ MEDIDA CAUTELAR AUTÓNOMA”, del 26/4/12).

Y en el caso, un doble orden de consideraciones obsta a la configuración del recaudo en cuestión.

Es que, la gabela en cuestión impacta sobre el buque en tránsito, siendo este el sujeto pasivo de su imposición, mas tratándose la actora de una agencia marítima –que como es sabido representa por imperativo legal al capitán y/u/o propietario y/u/o armador y/u/o fletador del buque (art. 194 Ley de Navegación)–, es claro que no resulta ser responsable por su satisfacción a título de deudor final o definitivo de su pago (art. 199 ley cit.), lo que impide considerar a la aquí recurrente como directa y definitivamente afectada las consecuencias patrimoniales de los actos cuestionados.

Y de otro lado, la actora no ha explicitado adecuadamente cual es el concreto impacto negativo que sufre desde la vigencia de los cargos establecidos por las resoluciones impugnadas. En efecto, las proyecciones a las que hace referencia en el memorial, y que se habrían constatado en la certificación contable acompañada en las actuaciones, deberían, a esta altura, haberse complementado con los concretos resultados que se obtuvieron por el pago de los importes cuestionados a las operaciones comerciales llevadas a cabo por la apelante.

En tales condiciones, los elementos aportados no resultan suficientes para tener por acreditado el perjuicio que invoca la parte actora; debiendo destacarse que se ha omitido explicar y mucho menos acreditar, la concreta situación patrimonial y financiera de la empresa (adviértase sobre el punto que la certificación contable toma como base un estado de situación patrimonial al 31/12/2021); por manera que, las afirmaciones relacionadas con los perjuicios que se siguen de las Resoluciones impugnadas, carecen en el estado actual de las actuaciones, de sustento probatorio.

VII. Que, así las cosas, conviene recordar que, la viabilidad de la medida exige la presencia de ambos recaudos previstos en el art. 230 del C.P.C.C.N. (verosimilitud del derecho y peligro en la demora), por lo que, sin perjuicio de la apreciación en torno al modo e intensidad en que pueden presentarse en cada supuesto en particular, la ausencia de uno de ellos impide el dictado de la cautelar (ver esta Sala, en otra integración in re “Unión de Usuarios y Consumidores- Inc Med c/ EN-SCI Resol 175/07 –SCT– Resol. 9/04 s/ proceso de conocimiento”, del 18/2/08; y en su anterior composición in re “Refosco José –Inc Med (28-V-10) c/ EN-Mº Justicia RENAR- Resol 1992/09 s/ proceso de conocimiento”, del 22/2/2011; y en su actual integración, en los autos “The House Group SA c/ EN –AFIP– DGI-Resol 167/11 s/ Dirección General Impositiva”, expte. Nº 9994/2012, del 12/8/2014 entre otros).

En el sub lite, la actora no ha logrado acreditar en modo alguno la configuración del requisito atinente al peligro en la demora, y, por lo tanto, no existe mérito para el dictado de la medida cautelar solicitada.

Con ajuste a las pautas expuestas y con base en las consideraciones efectuadas en el considerando que antecede, en el caso no se advierten reunidos los recaudos legales que justifican admitir la tutela pretendida.

Consecuentemente, la apelación intentada no puede prosperar.

VIII. Que, por último, y teniendo en cuenta los argumentos que sostienen a la decisión que se adopta, las costas de esta instancia se imponen a la vencida.

Por lo expuesto, el Tribunal resuelve: Desestimar la apelación de la actora y confirmar la resolución que desestima la medida cautelar peticionada, con costas.

El Dr. Jose Luis López Castiñeira no suscribe la presente por hallarse en uso de licencia (art. 109 RJN).

Regístrese, notifíquese y gírense. – María Claudia Caputi. – Luis M. Márquez.

Granja Tres Arroyos SACAFEI c/ Municipalidad de Río Cuarto s/acción meramente declarativa de derecho

Buenos Aires, 3 de agosto de 2023

Vistos los autos: “Granja Tres Arroyos SACAFEI c/ Municipalidad de Río Cuarto s/ acción meramente declarativa de derecho”.

Considerando:

1º) Que en el año 2016 la empresa Granja Tres Arroyos inició una demanda contra la Municipalidad de Río Cuarto a fin de que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 175 y 270 a 275 del Código Tributario de ese Municipio, que regulan la Contribución que Incide sobre los Servicios de Protección Sanitaria. Consideró que esas disposiciones crearon un impuesto y no una tasa municipal, que se erige en una aduana interior en tanto se cobra a los introductores de productos alimenticios al Municipio y se superpone con regulaciones bromatológicas federales.

2º) Que la Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba resolvió confirmar la decisión del juez Federal de Río Cuarto, y por lo tanto mantuvo la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 270 a 275 citados.

Para así decidir, consideró que el punto a dirimir consistía en evaluar si la Ordenanza Fiscal viola las disposiciones constitucionales que protegen la libre circulación de mercadería (en este caso, la comercialización de aves y productos avícolas), afectando el derecho a reglamentar el comercio conferido al Congreso de la Nación como facultad exclusiva en virtud del artículo 75, inc. 13 de la Constitución Nacional.

A tal efecto, luego de repasar las cláusulas constitucionales, legales y reglamentarias involucradas, recordó que la contribución aquí cuestionada es una “tasa de abasto”, cuyo fin primario “es el de financiar el costo de los servicios destinados a verificar la condición de ‘apto para consumo’ de los alimentos perecederos”. En ese orden, aclaró que el Código Alimentario Argentino es el ordenamiento que establece las condiciones y los requisitos de elaboración, fraccionamiento, envasado, conservación y transporte de alimentos; y que esa norma atribuye competencias concurrentes a las autoridades nacionales y provinciales para ejercer el control sanitario de todos los alimentos que se producen en el territorio nacional o se introducen en él.

Precisó que “la doctrina y la jurisprudencia son pacíficas en sostener que de acuerdo a lo dispuesto en el Código Alimentario los municipios no son su autoridad de aplicación. Circunstancia esta que se encuentra ratificada en la Provincia de Córdoba por su adhesión –mediante ley provincial 5313– a la ley nacional 18.284 (Código Alimentario Argentino)”. Señaló que las autoridades de aplicación son la Subsecretaría de Gestión y Control Alimentario, la Comisión Nacional de Alimentos, el Servicio Nacional de Sanidad Animal (SENASA) y la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT) (cfr. fs. 409).

Sobre esa base, destacó que en el diseño de la normativa local solo después de pagada la tasa, la entidad municipal autoriza el ingreso de los productos alimenticios en el municipio. Por ello, concluyó en que el tributo en cuestión es inconstitucional por constituir un derecho aduanero sobre mercaderías en tránsito, vulnerando la cláusula comercial del artículo 75, inc. 13 y los artículos 9º, 10 y 11 de la Constitución Nacional que establecen la libre circulación en el territorio argentino y prohíben las aduanas interiores.

3º) Que contra esa sentencia interpuso recurso extraordinario el Municipio de Río Cuarto a fs. 415/434, que fue concedido parcialmente a fs. 444/445.

El recurrente plantea, como cuestión federal, la interpretación de la ley 18.284 y el decreto 815/99, normas que –según sostiene– no dejan de lado a los municipios. Entiende que ese ordenamiento encomienda el control sanitario a las autoridades locales y nacionales de forma concurrente. Específicamente, señala que el control de mercadería por otras jurisdicciones se encuentra regulado en el decreto 4238/68, disposición que, a su juicio, “resulta dirimente a los fines de demostrar las facultades de control concurrente” (fs. 420).

En esa línea, señala que el decreto nacional 815/99, que puso en marcha el Sistema Nacional de Control de Alimentos, en sus artículos 12, 13, 16 y 19, reafirma las facultades de control que poseen los municipios.

Invoca la autonomía municipal que la Constitución Nacional le reconoce y cuestiona la decisión de la Cámara por desconocer y restringir el poder de policía que tal autonomía confiere. En ese sentido, recuerda que la ley 18.284 es previa a la reforma constitucional del año 1994, por lo que la posible falta de previsión de la facultad de los municipios de actuar como autoridad de aplicación proviene de un contexto normativo en el que la distribución de potestades se realizaba entre Nación y Provincias (fs. 424).

Señala que el reconocimiento que la Provincia de Córdoba lleva a cabo en favor de sus municipios en los artículos 180 y 186 de su Constitución tiene un correlato explícito en la ley provincial 5.313 –de adhesión a la ley 18.824– y que su norma reglamentaria (decreto provincial 3372/72), los habilitaría como autoridades de aplicación de la regulación federal. Sostiene que “una lectura integral de la normativa aplicable (…) indica que el Municipio tiene poder de policía para controlar los alimentos que serán comercializados en su jurisdicción y que no existe dispositivo legal alguno que prevea la imposibilidad de hacerlo antes de que la mercadería sea descargada” (fs. 430 vta.).

Entiende que el Municipio de Río Cuarto presta un servicio esencial para la salud de la población, que excede al mero “visado” de los certificados de sanidad nacional, por lo que no cabe asemejarla a un “derecho de tránsito”.

En definitiva, manifiesta que los controles establecidos no reglan el comercio, ni establecen una aduana interior que pretenda el cobro de un tributo por el mero tránsito por su territorio, ni imponen derechos de tránsito a la circulación de productos, sino que configuran el ejercicio del poder de policía en materia de salubridad y sanidad alimentaria, que custodia el bienestar y salud de la población de la Ciudad de Río Cuarto.

4º) Que el recurso extraordinario es formalmente admisible, pues se ha cuestionado la validez de ordenanzas municipales por resultar contrarias a la Constitución Nacional (artículos 5º, 9º, 10, 11, 12, 75, inc. 13 y 123 de la Constitución Nacional) y normas federales (ley 18.284 y decreto 815/99), y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa fue adversa al derecho que el apelante funda en ellas.

5º) Que las cuestiones aquí debatidas resultan parcialmente análogas a las resueltas por este Tribunal en la causa CSJ 890/2011(47-M)/CS1 “Molfino Hermanos Sociedad Anónima c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de certeza”, pronunciamiento del 17 de diciembre de 2020, en la que se puso en tela de juicio la constitucionalidad de una tasa de similares características a la aquí controvertida prevista en normas provinciales. La singularidad de este caso, sin embargo, radica en que en esta oportunidad quien reivindica el ejercicio debido de la potestad tributaria local no es una provincia, sino un municipio.

En concreto, los puntos a resolver consisten en determinar la validez constitucional de la contribución que incide sobre los servicios de protección sanitaria, prevista en los artículos 270 a 275 del Código Tributario aprobado por la ordenanza 48/96 del Municipio de Río Cuarto y fundada en su autonomía municipal (artículos 5º y 123 de la Constitución Nacional y normas concordantes de la Constitución provincial), frente a: i) la cláusula que atribuye jurisdicción a la Nación para reglar el comercio inter-jurisdiccional (artículo 75, inciso 13); y ii) la prohibición constitucional de crear aduanas interiores (artículos 9º, 10, 11 y 12).

6º) Que desde su texto originario la Constitución Nacional consagró la institución municipal como parte integrante de la organización política federal, ordenando a las provincias el aseguramiento de su régimen (artículo 5º). A su turno, la reforma constitucional de 1994, al incorporar el artículo 123, ratificó esa intencionalidad, explicitando el “régimen municipal” del citado artículo 5º al dotar a los municipios de autonomía institucional, política, administrativa, económica y financiera y confiriendo a las provincias la atribución de reglamentar sin desnaturalizar su alcance y contenido concreto (Fallos: 325:1249, considerando 7º; 337:1263; “Municipalidad de la Ciudad de La Banda”, Fallos: 341:939; “ESSO Petrolera Argentina S.R.L. y otro”, Fallos: 344:2123). De acuerdo a este diseño, el municipio como ente autónomo encuentra su origen normativo en la Constitución Nacional y el quantum de sus atribuciones, competencias e incumbencias, en las constituciones provinciales y demás normas complementarias de derecho público interno.

7º) Que así como las provincias se han reservado la potestad de darse leyes sobre impuestos y, en general, dictar las normas que juzguen conducentes para su bienestar y prosperidad, sin más limitaciones que las enumeradas en el artículo 126 de la Constitución, los municipios, por imperio de los artículos 5º y 123, cuentan con un reconocimiento explícito que los dota de autonomía institucional, política, administrativa, económica y financiera de acuerdo a los alcances que las provincias dispongan.

La consagración de ese estatus implica necesariamente conceder los medios para la subsistencia. Cuando la Constitución Nacional manda a las provincias a “asegurar el régimen municipal”, dispone la mantención de una realidad preexistente que solo puede garantizarse con el reconocimiento del “derecho a los medios”. Y dentro de ese derecho, se encuentra la creación de tributos en base a la potestad tributaria originaria que titularizan, circunscripto a límites precisos que delimitan su ámbito de validez y que derivan tanto del Estado de Derecho como del sistema de organización institucional con sus diferentes niveles de decisión (“Gasnor SA c/ Municipalidad de La Banda”, Fallos: 344:2728, voto de los jueces Maqueda y Rosatti, considerando 7º).

8º) Que entre los límites impuestos a la potestad tributaria municipal por la forma de estado federal adoptada por la Constitución Nacional, se encuentran las cláusulas que protegen el mercado común dentro de la federación. En el caso se han invocado dos de ellas: por una parte, los principios contenidos en los artículos 9º, 10 y 11, en cuanto procuran erradicar las aduanas interiores, y, por otra parte, el artículo 75, inciso 13, que atribuye al Congreso de la Nación la competencia para reglar el comercio interjurisdiccional.

Los dos principios aludidos, esto es la prohibición de aduanas interiores y la jurisdicción federal para regular el comercio entre los Estados, tienen fuentes y sentidos diversos. La condenación de las aduanas interiores enraíza en la historia constitucional argentina, y debe su explicación a una lucha larga y dolorosa que impidió la unidad nacional, por lo cual su interpretación debe buscarse ante todo y primordialmente en la propia tradición. En cambio, la cláusula del comercio interjurisdiccional, remonta sus fuentes a la Constitución de Estados Unidos y tiene contenidos más amplios y difusos (conf. arg. Fallos 178:308, citado en Fallos: 306:516, considerando 5º).

Si bien se trata de dos cláusulas colindantes, puesto que ambas tienden a consolidar la creación del mercado único de bienes y servicios dentro de la federación, la distinción de origen señalada permite proyectar ámbitos de aplicación diferenciados.

9º) Que con relación a la cláusula del comercio interjurisdiccional prevista en el artículo 75, inciso 13 de la Constitución Nacional, debe recordarse que, como principio general, aun cuando una competencia haya sido delegada a la regulación de los órganos federales, los poderes locales no se encuentran de plano suprimidos, sino que bien pueden permanecer latentes y circunscriptos a un ámbito en el cual no degraden las actividades de jurisdicción federal.

Ello no supone desconocer las competencias nacionales derivadas de esa norma, sino interpretar su alcance en línea con la directriz trazada por el artículo 75, inciso 30, luego de la reforma de 1994, que ha reconocido –incluso dentro de los establecimientos de utilidad nacional– el ejercicio de los poderes de policía locales en tanto no interfieran con el cumplimiento de los fines nacionales.

En este sentido, a fin de determinar la interferencia o incompatibilidad de la regulación local con la federal esta Corte ha establecido, como principio, que no constituyen por sí mismos obstáculos reales y efectivos para el logro de los fines de utilidad nacional, susceptible de invalidar la norma local: i) la mera incidencia económica, ponderada en forma aislada, que acarrean las normas locales sobre las actividades o establecimientos sujetos a jurisdicción federal; ii) las regulaciones que resulten periféricas y extrínsecas al núcleo o la sustancia de la regulación federal en cuestión; y iii) las disposiciones que no impliquen una degradación de la actividad de jurisdicción nacional (“Telefónica Móviles Argentina S.A.”, Fallos: 342:1061, disidencia de los jueces Maqueda y Rosatti).

10) Que en el caso bajo análisis no se advierte un conflicto de competencias entre la regulación municipal y el artículo 75, inciso 13 de la Constitución Nacional, toda vez que en el plano legislativo nacional y provincial se ha estructurado un sistema de atribuciones concurrentes. Las normas nacionales que regulan el control de alimentos se han encargado de dirimir el ámbito de fiscalización que corresponde a los diversos estamentos del estado federal, permitiendo la actuación coordinada de sus tres sujetos necesarios: los municipios, las provincias y la Nación.

Por un lado, las competencias del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA), por ejemplo, se encuentran previstas en el artículo 13 del decreto 815/1999 que creó el Sistema Nacional de Control de Alimentos, sobre cuyos alcances esta Corte ya ha tenido oportunidad de expedirse (Fallos: 332:66).

Y por el otro, el artículo 2º de la ley 18.284 aclara que “la autoridad sanitaria nacional podrá concurrir para hacer cumplir” el Código Alimentario Argentino en cualquier parte del país. En el mismo sentido, el 3º de esa ley 18.284 establece que “[l]os productos cuya producción, elaboración y/o fraccionamiento se autorice y verifique de acuerdo al Código Alimentario Argentino, a esta ley y a sus disposiciones reglamentarias, por la autoridad sanitaria que resulte competente [de] acuerdo al lugar donde se produzcan, elaboren o fraccionen, podrán comercializar[se], circular y expenderse en todo el territorio de la Nación, sin perjuicio de la verificación de sus condiciones higiénico-sanitarias, bromatológicas y de identificación comercial en la jurisdicción de destino”.

En ese orden, el decreto 815/1999 dispone en su artículo 16 que las “autoridades sanitarias de cada provincia, Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires y municipios, serán responsables de aplicar el Código Alimentario Argentino dentro de sus respectivas jurisdicciones”. Y en ese sentido, el artículo 19 de ese decreto establece que “las autoridades sanitarias provinciales, del Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires y de los municipios serán las encargadas de realizar los controles en bocas de expendio”.

Finalmente, en el nivel provincial, el Municipio de Río Cuarto ha invocado sus competencias con base en la Constitución de la Provincia de Córdoba, que “reconoce la existencia del Municipio como una comunidad natural fundada en la convivencia y asegura el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional” (artículo 180), y les asigna, entre diversas funciones, la de “crear, determinar y percibir los recursos económico-financieros”; “atender las siguientes materias: salubridad; salud y centros asistenciales; higiene y moralidad pública (…) faenamiento de animales destinados al consumo; mercados, abastecimiento de productos en las mejores condiciones de calidad y precio; elaboración y venta de alimentos”; y “ejercer las funciones delegadas por el Gobierno Federal o Provincial” (artículos 186, incs. 3º, 7º y 13). Y en tal sentido, el decreto provincial 3372/1972, reglamentario de la ley 5.313 por medio de la cual la Provincia de Córdoba adhirió a la ley 18.824, atribuye facultades de control bromatológico específicas a los municipios en su artículo 11.

11) Que, aclarada la posibilidad de injerencia local en la regulación nacional del comercio interjurisdiccional, en los circunscriptos límites descriptos precedentemente, admitidos por el legislador nacional, corresponde ahora referirse a las disposiciones constitucionales referidas a las aduanas interiores 1 (artículos 9 a 12).

Considerando a la libre circulación de bienes dentro del país como un principio que ha merecido especial atención del constituyente, esta Corte ha resuelto, citando a Bidart Campos, que lo abolido y prohibido por las cláusulas citadas es el gravamen a la circulación territorial. El paso de una provincia a otra no puede convertirse en un hecho imponible porque el hecho de transitar el territorio cualquiera sea la demarcación o el límite que se atraviese, goza de libertad.

Sentado lo anterior, es necesario diferenciar a la circulación territorial de la llamada circulación económica, pues la exoneración impositiva de la circulación territorial no impide que las provincias graven mercaderías no producidas en ellas una vez que han entrado en circulación económica local o se han incorporado a la riqueza provincial. Así, distinguida la circulación territorial exenta y libre, de la circulación económica imponible, lo que la Constitución desestimula e impide es que una provincia hostilice el comercio de productos originarios o provenientes de otras, o destinados a otras, pero no que mantenga su poder impositivo cuando los artículos extraños se han mezclado o confundido con la masa general de sus bienes, cualquiera sea su origen territorial (CSJ 890/2011(47- M)/CS1 “Molfino Hermanos Sociedad Anónima c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de certeza”, sentencia del 17 de diciembre de 2020).

En ese orden, el Tribunal consideró que “las aduanas interiores abolidas por la Carta Magna tenían fines económicos y fiscales, ya que se proponían defender la producción local enfrente de la competencia de la producción de otras provincias, y también crear recursos para el erario, siendo la renta principal de algunos Estados; lo que explica la resistencia tenaz que opusieran a su abolición. Los impuestos aduaneros eran principalmente tres: a) el impuesto al tránsito, el más enérgicamente vetado por la Constitución, como era el que enconaba más la querella entre las provincias, y consistía en un impuesto al simple paso de un producto por el territorio de la provincia, viniendo de otra provincia y destinado a una tercera; b) el de ‘extracción’ de los productos, impuesto llamado a veces de exportación que gravaba la sola ‘saca’ de ellos, destinados a otra provincia; c) el de ‘introducción’ o también llamado de importación” (Fallos: 178:308, cit. ).

Fuera de estos tres grandes tipos de aranceles aduaneros, la misma obstaculización de la circulación territorial puede lograrse mediante regulaciones locales como la discriminación de los productos por su origen o la instauración de barreras para-fiscales (v. gr.: fitosanitarias o bromatológicas) que se enfrenten al ingreso o egreso a un territorio provincial o municipal.

12) Que en este último plano es donde adquieren relevancia los tributos vinculados a la prestación de servicios de control sanitario, tradicionalmente denominados como tasas de abasto.

Aplicadas a los productos alimenticios, encuentran su justificación histórica en el ejercicio del poder de policía de la salubridad, originariamente local y actualmente concurrente en diversos aspectos, tal como se ha visto. El control de los alimentos frescos y naturales, en ese orden, quedaba generalmente radicado en los mercados concentradores de abasto por razones de eficiencia, pues allí confluían productos procedentes de diversos orígenes y –al mismo tiempo– se expendían al consumo.

Desde esta óptica, los controles bromatológicos, es decir, la fiscalización de los alimentos para resguardar la salud pública de los habitantes de un municipio, no podrían nunca justificar una diferencia de tratamiento entre productos que se hayan elaborado dentro del ejido municipal y aquellos que se produzcan fuera de él, pues unos y otros se encuentran igualmente destinados al consumo.

Por lo demás, no puede perderse de vista que la creciente sofisticación de las técnicas de elaboración alimenticia exige como condición de validez a los municipios que pretendan ejercer este contralor –y, eventualmente, percibir la tasa en cuestión–, actualizar y desarrollar sistemas de fiscalización que impliquen una verificación científica orientada a la protección efectiva de la salud pública. En caso contrario, la competencia local, legítima cuando se funda en la prestación de un servicio de igual carácter, se convierte en una excusa con meros fines recaudatorios.

En definitiva, no puede perderse de vista que todas las tasas municipales deben derivar de la prestación de un servicio fundado en una incumbencia propia de los municipios. La manifestación del poder de imposición local sigue y presupone (como es lógico en estos casos) a un legítimo ejercicio de esas atribuciones. De lo contrario, es decir, ante una competencia de titularidad municipal ejercida contra la Constitución, la tasa será inválida no ya por ausencia de prestación del servicio que la justifique, sino como derivación de un hecho imponible viciado.

13) Que en el caso bajo análisis, el Municipio de Río Cuarto instrumentó la contribución que incide sobre los servicios de protección sanitaria cuyo hecho imponible se encuentra definido en los siguientes términos: “Por los servicios especiales de protección sanitaria prestados directa o indirectamente por el Municipio y por las funciones de control de desinfección de locales, desratización y otros, se pagará la contribución que establece este Título de acuerdo a los montos fijos que determine la Ordenanza Tarifaria Anual” (artículo 270 del Código Tributario aprobado por la ordenanza 48/96, cfr. fs. 95/96).

La tasa exige a contribuyentes y responsables obtener un certificado habilitante por cada local o establecimiento y exime “de los derechos establecidos a los productos que se industrialicen en frigoríficos y/o elaboradores locales que se comercialicen en Río Cuarto y que posean habilitación sanitaria de Organismos Nacionales y Provinciales, teniendo en cuenta el desarrollo industrial de la ciudad” (artículos 273, inc. 1º y 274, inc. 2º).

Según se ha acreditado, mediante por lo menos dos puestos de control sanitario, uno ubicado en el Mercado de Abasto de la Ciudad de Río Cuarto, y otro en el Acceso Sur de la Ciudad, el Municipio lleva a cabo tareas de inspección a través de su Dirección General de Bromatología y el Ente Descentralizado de Control Municipal (cfr. fs. 91, 94 y 96).

De este modo se da cumplimiento al Reglamento Bromatológico Municipal, aprobado por el decreto 608/1993, que contiene, entre los artículos 35 a 52, un régimen de contralor de productos que ingresan al municipio. Esta norma dispone la verificación obligatoria de “todos los productos, subproductos, y derivados de origen animal tales como carnes frescas y derivados (…), pescados (…) que se introduzcan a la ciudad de Río Cuarto” (artículo 35). De cumplirse con la verificación, la autoridad otorga un “certificado de autorización para el ingreso a la ciudad, especificando el nombre, cantidad, procedencia de los artículos, tipo de documentación” que “servirá para la libre circulación y expendio (…) del municipio”. De ese conjunto de normas se desprende, en definitiva, que la ausencia de certificado impide descargar y expender los productos en el municipio, y la falta de pago de la tasa deriva en la intervención de la mercadería, ya que el artículo 39 del ordenamiento señalado dispone que “aquel introductor que posea una deuda mayor a 60 días a la fecha de la introducción de alimentos a la ciudad de Río Cuarto, no se le prestará dicho servicio, no pudiendo descargar mercadería en la ciudad y/o ser pasible de la intervención de la mercadería” (artículo 39 y, asimismo, artículo 49 del Reglamento).

14) Que de lo precedentemente expuesto surge que, reconocida la titularidad de la competencia bromatológica local como válida frente al artículo 75, inciso 13 de la Constitución Nacional, el ejercicio que de ella ha desplegado el municipio de Río Cuarto al diagramar la Contribución que Incide sobre los Servicios de Protección Sanitaria y pretender su cobro en base controles de ingreso de mercaderías, contraviene la prohibición de crear aduanas interiores prevista en los artículos 9, 10, 11 y 12.

En efecto, la tasa en cuestión: i) discrimina a los productos foráneos al declarar la exención a los productos que se industrialicen en frigoríficos y/o elaboradores locales (cfr. artículo 274, inc. 2º del Código Tributario); ii) si bien no grava en sí misma el tránsito, responde a la prestación de un servicio de inspección que se ejerce sobre los introductores de bienes al ejido municipal (cfr. artículos 37. 39, 44 y 48, entre otros, del Reglamento Bromatológico); iii) impide que los introductores de mercaderías no radicados en el municipio que no la abonen puedan descargar y comercializar sus productos en él (artículos 39 y 49 del Reglamento en cuestión).

En virtud de lo expuesto, la normativa municipal cuestionada se erige en un obstáculo a la circulación territorial de productos dentro de la Nación y resulta contraria a la Constitución Nacional.

Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se declara formalmente procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Notifíquese y devuélvase.

Voto del señor Vicepresidente doctor don Carlos Fernando Rosenkrantz

Considerando:

1º) Que Granja Tres Arroyos SACAFEI interpuso una acción declarativa de certeza e inconstitucionalidad contra la Municipalidad de Río Cuarto a los efectos de determinar si la “Contribución que incide sobre los servicios de protección sanitaria” que se exige al introducir en el municipio productos, subproductos y derivados de origen animal viola la libre circulación de productos y afecta la facultad del Congreso de la Nación de reglar el comercio de las provincias entre en sí al configurar una interferencia o superposición con el control sanitario realizado por los organismos nacionales.

2º) Que la Sala A de la Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba confirmó la sentencia del juez federal de Río Cuarto que había hecho lugar a la acción interpuesta y, en consecuencia, declaró la inconstitucionalidad del tributo impugnado. Sostuvo que al establecer la “tasa de abasto” en discusión el municipio incurrió en una clara violación del Código Alimentario Argentino al avanzar sobre un ámbito de competencia exclusiva del Estado Nacional. Señaló que dicha tasa somete a los introductores a un doble control al producirse una superposición de competencias entre el municipio y los organismos nacionales que tienen la potestad de realizar controles y otorgar autorizaciones sin intervención de aquellos. Concluyó en que la tasa es inconstitucional por constituir un derecho aduanero sobre mercaderías en tránsito que vulnera la cláusula comercial y la prohibición de aduanas interiores.

3º) Que contra dicha sentencia la Municipalidad de Río Cuarto interpuso recurso extraordinario que fue concedido por cuestión federal y denegado respecto de la arbitrariedad planteada. Sostiene que el poder de policía que le confiere la autonomía municipal la faculta a controlar los alimentos que son introducidos en su jurisdicción en razón de encontrarse en juego la salud de su población. Se agravia de que la interpretación realizada por la cámara según la cual el artículo 19 del decreto 815/99 autoriza a los municipios a controlar los productos únicamente en las bocas de expendio no surge de la letra de la ley y que podría conducir a la declaración de inconstitucionalidad de dicho decreto por desconocer la autonomía municipal. Rechaza que exista una superposición de competencias, sino facultades concurrentes para realizar el control bromatológico de los alimentos que serán consumidos dentro de su territorio.

4º) Que el recurso extraordinario interpuesto resulta admisible toda vez que se halla en tela de juicio la aplicación e inteligencia de normas de carácter federal y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa es adversa al derecho que el apelante sustenta en ellas (artículo 14, inc. 3º, de la ley 48).

En su tarea de establecer la correcta interpretación de las normas de carácter federal, este Tribunal no se encuentra limitado por las posiciones del tribunal apelado y del recurrente, sino que le incumbe realizar una declaración sobre el punto disputado (artículo 16, ley 48), según la inteligencia que rectamente les otorgue (arg. Fallos: 307:1457; 320:1915, entre otros).

5º) Que el decreto municipal 608/1993 establece el reglamento bromatológico aplicable en la Municipalidad de Río Cuarto. El art. 35 de dicho decreto dispone que todos los productos, subproductos y derivados de origen animal “que se introduzcan a la ciudad de Río Cuarto, serán verificadas en las estaciones sanitarias municipales en sus puesto fijos o móviles que al efecto se ubiquen o desplacen en por [SIC] cualquier punto del Ejido Municipal, contralor que estará a cargo del EDECOM – Dirección Gral. de Bromatología”. El artículo 37 establece que “[s]i la documentación que acompaña los productos alimenticios resultara conforme a los requisitos sanitarios que la legislación vigente reglamenta, se otorgará al introductor o representante, un certificado de autorización para el ingreso a la ciudad (…) Esta certificación servirá para la libre circulación y expendio dentro del municipio, siempre que se conserven en perfectas condiciones”.

Por su parte el artículo 39 establece que “[t]odo introductor de productos, subproductos o derivado de origen animal, ya sea consignado al comercio o a particulares, está obligado a someterlo a inspección bromatológica (excluyéndose de la inspección los productos o alimentos que introduzcan los particulares para consumo propio o familiar) el cual abonará una contribución que incide sobre los Servicios de Protección Sanitaria según lo establezca la Ordenanza Tarifaria Anual. Aquel introductor que posea una deuda mayor a 60 días a la fecha de la introducción de alimentos a la ciudad de Río Cuarto, no se le prestara dicho servicio, no pudiendo descargar mercadería en la ciudad y/o ser pasible de la intervención de la mercadería” (el subrayado pertenece al Tribunal).

En virtud del tributo previsto en el art. 39 del reglamento bromatológico citado, el artículo 270 de la ordenanza fiscal de la Municipalidad de Río Cuarto establece que “[p]or los servicios especiales de protección sanitaria prestados directa o indirectamente por el Municipio y por las funciones de control de desinfección de locales, desratización y otros, se pagará la [Contribución que incide sobre los Servicios de Protección Sanitaria]” que recae sobre “las personas físicas o jurídicas que se beneficien con los servicios indicados en el artículo anterior” (artículo 271).

6º) Que no se encuentra en discusión la naturaleza de tasa –comúnmente conocida como “tasa de abasto”– del tributo impugnado, ni si el servicio en cuestión fue efectivamente prestado. La cuestión debatida consiste en determinar si, de acuerdo con lo establecido por el artículo 75 inc. 13 de la Constitución Nacional, el control sanitario de los productos de origen animal de tránsito federal que constituye el hecho imponible de la tasa en cuestión es una facultad concurrente del municipio en ejercicio de su poder de policía sanitario o compete en exclusiva a las autoridades sanitarias nacionales, en cuyo caso “carecerá de causa” por cuanto ello es lo que ocurre con “toda tasa que se quiera establecer en virtud de un servicio cuya prestación no compete a la actora” (CSJ 82/2000(36-M)/CS1 “Municipalidad de Quilmes c/ Edesur S.A.”, sentencia del 7 de mayo de 2002).

7º) Que el control sanitario de los productos alimenticios de tránsito federal es una competencia exclusiva de la Nación conforme las disposiciones higiénico-sanitarias, bromatológicas y de identificación comercial incorporadas en el Código Alimentario Argentino establecido por la ley 18.284 (en adelante, CAA) y sus normas reglamentarias. El CAA establece que las disposiciones mencionadas rigen “en todo el territorio de la República” (artículo 1º) y “se aplicarán y harán cumplir por las autoridades sanitarias nacionales, provinciales o de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires [actualmente, Ciudad Autónoma de Buenos Aires], en su respectiva jurisdicción. Sin perjuicio de ello, la autoridad sanitaria nacional podrá concurrir para hacer cumplir dichas normas en cualquier parte del país” (artículo 2º).

De acuerdo con el artículo 2º citado, las distintas jurisdicciones involucradas –nacionales, provinciales y municipales– tienen facultades para aplicar el CAA en su “respectiva jurisdicción”, lo que naturalmente excluye de la competencia de las autoridades sanitarias locales el control de los productos alimenticios de tránsito federal, función que constituye una incumbencia propia de la Nación derivada de la atribución al Congreso de la facultad para reglar el comercio de las provincias entre sí (artículo 75, inc. 13, de la Constitución Nacional) y que ha ejercido con la sanción del CAA. Al prever la facultad de “concurrir” para asegurar el cumplimiento uniforme del CAA en todo el país, el mencionado artículo 2º le reconoce a la autoridad sanitaria nacional la prerrogativa federal de acudir a las jurisdicciones locales para verificar la observancia del “sistema de cobertura nacional” adoptado por el CAA, lo que incluye la supervisión de establecimientos, institutos o servicios oficiales “cualquiera sea la jurisdicción de que dependan” (artículo 6º).

8º) Que, concretamente, el artículo 3º del CAA establece que “los productos cuya producción, elaboración y/o fraccionamiento se autorice y verifique de acuerdo al Código Alimentario Argentino, a esta ley y a sus disposiciones reglamentarias, por la autoridad sanitaria que resulte competente de acuerdo al lugar donde se produzcan, elaboren o fraccionen, podrán comercializarse, circular y expenderse en todo el territorio de la Nación, sin perjuicio de la verificación de sus condiciones higiénico-sanitarias, bromatológicas y de identificación comercial en la jurisdicción de destino”.

Dicho artículo establece una clara distribución de competencias según la cual los alimentos autorizados y verificados por la autoridad sanitaria competente que pasen a integrar el tránsito federal pueden “comercializarse, circular y expenderse en todo el territorio de la Nación” estando las jurisdicciones “de destino” únicamente autorizadas para realizar el control sanitario de los alimentos una vez que se ha agotado el tránsito federal. Es decir, las autoridades locales pueden ejercer el poder de policía sanitario cuando los alimentos se incorporan a su territorio para ser comercializados (“expenderse”) allí, no pudiendo hacerlo inmediatamente al momento de entrada de la mercadería que permanece en las mismas condiciones, bajos los mismos envases y sin que se haya operado comercialmente sobre ella (Fallos: 168:268).

Desde antiguo el Tribunal ha declarado la inconstitucionalidad de tasas de inspección sanitaria aplicadas al introducirse alimentos cuando estos han sido sometidos previamente a la inspección veterinaria y sanitaria nacional, “todo lo cual implica que ni las provincias ni los municipios pueden gravar su introducción, ni aún so pretexto de inspección y certificado de sanidad, cuando ello ha sido realizado por la Nación” (Fallos: 199:36, consid. VI y fallos allí citados). En consonancia con lo expuesto, ha sostenido que el artículo 3º del CAA “se enmarca en la concepción del comercio que procura evitar que las actividades económicas interjurisdiccionales sean entorpecidas, complicadas o impedidas por los Estados provinciales, ya que ello conspira contra la unidad del ‘comercio’ y la libertad de tránsito de mercaderías, en el contexto del sistema federal y su regular funcionamiento” (“Logística La Serenísima S.A. y otros c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, sentencia del 9 de diciembre de 2015, consid. 6º y CSJ 834/2012(48-M)/CS1 “Milkaut S.A. c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de certeza”, sentencia del 15 de marzo de 2016). En dichos precedentes estaba en discusión una tasa como la aquí impugnada establecida por una ley provincial, resultando aplicable su doctrina a esta causa puesto que –al tratarse el tránsito federal de alimentos de una expresión del comercio interjurisdiccional– el principio constitucional que impera en las relaciones entre los Estados provinciales debe regir con mayor razón las relaciones económicas y jurídicas entre las entidades jurisdiccionales, como los municipios, creadas dentro del orden interno de cada provincia para su mejor administración (Fallos: 175:205; 217:857) y cuyo régimen constituye un requisito de la autonomía provincial (Fallos: 156:323; 321:1052, entre otros).

9º) Que la distribución de competencias en materia de control sanitario establecida en el citado artículo 3º del CAA ha sido reglamentada por el decreto 815/99 que establece el “Sistema Nacional de Control de Alimentos” en su título II y la competencia de las “autoridades sanitarias provinciales y municipales” en su título III.

El mencionado sistema nacional de control de alimentos tiene como objetivo asegurar el fiel cumplimiento del CAA en todo el territorio del país en lo relativo a la elaboración, transformación, transporte, distribución y comercialización de todos los alimentos para el consumo humano (artículos 1º a 3º, decreto 815/99). Se encuentra integrado por la Comisión Nacional de Alimentos, el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) y la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT) y prevé la integración por parte las autoridades sanitarias provinciales y del Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires (artículo 4º).

En cuanto aquí interesa, por tratarse la actividad de la actora de la comercialización de aves y productos avícolas, el artículo 12 del decreto 815/1999 establece que el SENASA “será el encargado de ejecutar la política que el gobierno dicte en materia de sanidad animal y vegetal, y de asegurar el cumplimiento del CAA, para aquellos productos que estén bajo su exclusiva competencia”. La competencia exclusiva del SENASA para realizar el control sanitario de los productos alimenticios de tránsito federal surge de su facultad para “[r]egistrar productos y establecimientos, y ejercer la fiscalización higiénico-sanitaria en la elaboración, industrialización, procesamiento, almacenamiento en los establecimientos y depósitos de los productos, subproductos y derivados de origen animal de tránsito federal o internacional detallados en el Anexo I el presente decreto. Asimismo, registrará y fiscalizará los medios de transporte en el área de su competencia” (artículo 13, inc. c, el subrayado pertenece al Tribunal).

Por su parte, la ley 27.233 que declara de interés nacional la sanidad de los animales y los vegetales (artículo 1º) y de orden público las normas nacionales involucradas en dicha materia (artículo 2º) designa al SENASA como “la autoridad de aplicación y el encargado de planificar, ejecutar y controlar el desarrollo de las acciones previstas en la presente ley” (artículo 5º). Concretamente, el artículo 6º establece que “[a] los efectos de las previsiones de la presente ley y del cumplimiento de los objetivos del Sistema Nacional de Control de Alimentos creado mediante decreto 815 del 26 de julio de 1999, se encuentra facultado, asimismo, para establecer los procedimientos y sistemas para el control público y privado de la sanidad y la calidad de los animales y vegetales y del tráfico federal, importaciones y exportaciones de los productos, subproductos y derivados de origen animal…” (el subrayado pertenece al Tribunal).

El Tribunal ha destacado que con los rigurosos controles a los que el SENASA somete a los productos y subproductos de origen animal se cumple “la fiscalización estatal suficiente en protección de la salud de la población, fin primordial de la legislación aplicable en materia sanitaria”, para concluir en que “regular la registración de productos de origen animal en tránsito federal ya certificados por el SENASA, colisiona con la legislación nacional e incurre en ‘una repugnancia efectiva entre una y otra facultad’ (Fallos: 300:402), y conculca así el principio de supremacía federal consagrado en el artículo 31 de la Constitución Nacional (Fallos: 310:112; 321:1705; 323:1705)” (Fallos: 332:66, consid. 14 y 19). Asimismo, ha sostenido que el decreto 815/1999 ha establecido un deslinde de competencias que procura asegurar el cumplimiento eficaz y armónico del sistema de control sanitario de alimentos al establecer que ciertos productos de origen animal de tránsito federal sean autorizados por el organismo nacional (“Logística La Serenísima S.A. y otro”, consid. 12), competencia que ha sido reafirmada por la ley 27.233 al designar al SENASA como la autoridad de aplicación de dicha ley en materia de sanidad de animales y vegetales.

10) Que la ausencia de facultades concurrentes locales para fiscalizar productos alimenticios de tránsito federal ya autorizados por la Nación surge claramente de las normas relativas a las autoridades sanitarias provinciales y municipales establecidas en el mencionado título III del decreto 815/1999, cuyo artículo 19 concretamente establece que “[l]as autoridades sanitarias provinciales, del Gobierno Autónomo de la CIUDAD DE BUENOS AIRES y de los municipios serán las encargadas de realizar los controles en bocas de expendio”.

De acuerdo con esta norma, los productos que han sido elaborados en otra jurisdicción e ingresan al territorio de otra para su comercialización solo pueden ser controlados en los lugares previstos por el sistema nacional de control de alimentos (“Sucesores de Alfredo Williner S.A. c/ Neuquén, Provincia del s/ acción declarativa de certeza”, sentencia del 3 de mayo de 2016). Al autorizar los controles sanitarios locales exclusivamente en las “bocas de expendio”, el artículo 19 citado complementa al artículo 3º del CAA (“Logística La Serenísima S.A. y otro”, consid. 7º) que permite verificar los productos únicamente al momento de “comercializarse, circular y expenderse” en las respetivas jurisdicciones, una vez que hayan abandonado el comercio interprovincial y se encuentren confundidos con la masa de valores de la riqueza local del Estado (Fallos: 168:268).

Al respecto, el Tribunal ha destacado que “si se admitiese la coexistencia de poderes provinciales en este punto, con relación a los productos lácteos de tránsito federal ya fiscalizados por la Nación, como pretende la provincia demandada, y la fiscalización en tránsito que establece la norma local, cuando la nacional fija un punto distinto de control –con el propósito de realizar un control final del producto expuesto para la venta–, se produciría la neutralización de la actividad federal que la Constitución evita, como uno de los recursos más poderosos para preservar la existencia de la Nación” (“Logística La Serenísima S.A. y otro”, consid. 11).

11) Que la delimitación del ámbito espacial y temporal en el que las jurisdicciones locales pueden controlar productos alimenticios provenientes de otras jurisdicciones, que surge del artículo 19 del decreto 815/1999, deriva de las restantes normas del título III que regulan la competencia de las autoridades sanitarias provinciales y municipales. En efecto, el artículo 16 de dicho decreto dispone que “[l]as autoridades sanitarias de cada provincia, Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires y municipios serán responsables de aplicar el CAA dentro de sus respectivas jurisdicciones”. Por su parte, el artículo 18 establece que “[l]as autoridades sanitarias de cada provincia y del Gobierno Autónomo de la CIUDAD DE BUENOS AIRES, registrarán productos y establecimientos que soliciten autorización para industrializar, elaborar, almacenar, fraccionar, distribuir y comercializar alimentos, con las excepciones dispuestas en el Artículo 13 del presente decreto. Las autorizaciones se otorgarán según los requisitos uniformes que se establezcan”.

De acuerdo con las normas citadas, las autoridades sanitarias locales solo están autorizadas para aplicar el CAA “dentro” de sus respectivas jurisdicciones a cuyo fin podrán registrar productos y establecimientos “con las excepciones dispuestas en el Artículo 13 del presente decreto”. Ello deja en claro que en ningún caso están autorizadas para ejercer la fiscalización higiénico-sanitaria de los productos, subproductos y derivados de origen animal de tránsito federal que el artículo 13, inc. c, atribuye como competencia exclusiva del SENASA, entre la que se encuentra la facultad de fiscalizar su transporte a los efectos de evitar la contaminación y el deterioro de los productos y con el fin de procurar su inocuidad, calidad e integridad (cfr. Capítulo XXVIII sobre transporte del decreto 4238/1968 que establece el Reglamento de inspección de productos, subproductos y derivados de origen animal y la resolución SENASA 711/2022 que actualiza la normativa a fin de adecuarla a las nuevas modalidades y escenarios del traslado de los productos de origen animal). Al respecto, el artículo 37 del decreto 815/1999 es categórico al disponer que “[l]as habilitaciones, inscripciones, certificaciones de establecimientos, productos, transportes y depósitos que otorgue un organismo nacional en el área de su competencia, serán reconocidas y aceptadas por el otro y no implicará mayores costos”, reafirmando con ello que el poder de policía sanitaria de las jurisdicciones locales se circunscribe a los controles en las bocas de expendio y no alcanza a las instancias previas del transporte de los productos alimenticios.

12) Que cabe destacar que cuando el decreto 815/1999 quiso establecer facultades concurrentes en materia sanitaria así lo dispuso expresamente en su título IV para situaciones particulares (“Competencias concurrentes. Productos lácteos”). En efecto, el artículo 32 establece que una vez habilitados los “establecimientos elaboradores de productos lácteos”, sea que estén destinados al tránsito federal y/o exportación o al consumo local o intraprovincial, “los mismos serán sometidos a un sistema de auditorías concurrentes entre los organismos nacionales, provinciales, municipales y Gobierno Autónomo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que resulten competentes. A tal fin se confeccionarán los correspondientes manuales de auditoría a los efectos de unificar criterios y procedimientos”. Lo expuesto permite concluir en que el sistema nacional de control sanitario únicamente reconoce competencias concurrentes para controlar determinados “establecimientos” ubicados en las respectivas jurisdicciones locales. Asimismo, el artículo 17 del decreto 815/1999 establece que “[l]as autoridades provinciales y del Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires percibirán las tasas que abonen los establecimientos por la prestación de servicios en el área de su competencia”, norma que obtura toda posibilidad de exigir una tasa al “introductor” de los alimentos a la jurisdicción de un municipio. Vale añadir que no se ha demostrado que estas normas conculquen en modo alguno facultades de orden local. Por el contrario, ellas circunscriben de modo razonable lo que constituye el “tránsito federal” a los fines del CAA y, de esa manera, permiten el ejercicio ordenado de las facultades de los distintos órdenes de gobierno en atención a la protección de los bienes que la legislación nacional busca tutelar.

13) Que el control sanitario efectuado al ingresar los productos alimenticios al territorio municipal que integra el hecho imponible de la tasa impugnada invade el ámbito de incumbencias del SENASA en el marco del sistema nacional de control de alimentos, competencia que, por el solo hecho del tránsito interjurisdiccional, se encuentra regulada por la Nación y a ella reservada de acuerdo con lo establecido por el artículo 75, inc. 13, de la Constitución Nacional. Al limitar la competencia bromatológica al control en las bocas de expendio, la normativa federal asegura que no puedan aplicarse tasas de abasto para controlar el ingreso de alimentos a las jurisdicciones locales. Ello hace innecesario el análisis sobre si dicha tasa encubre un impuesto de introducción prohibido por los artículos 9, 10 y 11 de la Constitución Nacional y por la jurisprudencia constante del Tribunal (Fallos: 168:268; 170:71; 199:36, entre otros) puesto que, al involucrar una prestación que no compete a las jurisdicciones locales, la tasa carece de causa y por esa sola razón no puede ser exigida (“Municipalidad de Quilmes c/ Edesur S.A.”, citado).

Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Notifíquese y devuélvase.

Disidencia del señor Ministro doctor Ricardo Luis Lorenzetti

Considerando:

Que el recurso extraordinario es inadmisible (artículo 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

Por ello, se lo desestima. Con costas. Notifíquese y devuélvase. – Horacio D. Rosatti. – Juan C. Maqueda. – Carlos F. Rosenkrantz. – Ricardo L. Lorenzetti.

Granja Tres Arroyos SACAFEI c/ Municipalidad de Río Cuarto s/acción meramente declarativa de derecho (FCB 34667/2016/CA4-CS1).

Buenos Aires, 3 de agosto de 2023

Vistos los autos: “Granja Tres Arroyos SACAFEI c/ Municipalidad de Río Cuarto s/ acción meramente declarativa de derecho”.

Considerando:

1º) Que en el año 2016 la empresa Granja Tres Arroyos inició una demanda contra la Municipalidad de Río Cuarto a fin de que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 175 y 270 a 275 del Código Tributario de ese Municipio, que regulan la Contribución que Incide sobre los Servicios de Protección Sanitaria. Consideró que esas disposiciones crearon un impuesto y no una tasa municipal, que se erige en una aduana interior en tanto se cobra a los introductores de productos alimenticios al Municipio y se superpone con regulaciones bromatológicas federales.

2º) Que la Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba resolvió confirmar la decisión del juez Federal de Río Cuarto, y por lo tanto mantuvo la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 270 a 275 citados.

Para así decidir, consideró que el punto a dirimir consistía en evaluar si la Ordenanza Fiscal viola las disposiciones constitucionales que protegen la libre circulación de mercadería (en este caso, la comercialización de aves y productos avícolas), afectando el derecho a reglamentar el comercio conferido al Congreso de la Nación como facultad exclusiva en virtud del artículo 75, inc. 13 de la Constitución Nacional.

A tal efecto, luego de repasar las cláusulas constitucionales, legales y reglamentarias involucradas, recordó que la contribución aquí cuestionada es una “tasa de abasto”, cuyo fin primario “es el de financiar el costo de los servicios destinados a verificar la condición de ‘apto para consumo’ de los alimentos perecederos”. En ese orden, aclaró que el Código Alimentario Argentino es el ordenamiento que establece las condiciones y los requisitos de elaboración, fraccionamiento, envasado, conservación y transporte de alimentos; y que esa norma atribuye competencias concurrentes a las autoridades nacionales y provinciales para ejercer el control sanitario de todos los alimentos que se producen en el territorio nacional o se introducen en él.

Precisó que “la doctrina y la jurisprudencia son pacíficas en sostener que de acuerdo a lo dispuesto en el Código Alimentario los municipios no son su autoridad de aplicación. Circunstancia esta que se encuentra ratificada en la Provincia de Córdoba por su adhesión –mediante ley provincial 5313– a la ley nacional 18.284 (Código Alimentario Argentino)”. Señaló que las autoridades de aplicación son la Subsecretaría de Gestión y Control Alimentario, la Comisión Nacional de Alimentos, el Servicio Nacional de Sanidad Animal (SENASA) y la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT) (cfr. fs. 409).

Sobre esa base, destacó que en el diseño de la normativa local solo después de pagada la tasa, la entidad municipal autoriza el ingreso de los productos alimenticios en el municipio. Por ello, concluyó en que el tributo en cuestión es inconstitucional por constituir un derecho aduanero sobre mercaderías en tránsito, vulnerando la cláusula comercial del artículo 75, inc. 13 y los artículos 9º, 10 y 11 de la Constitución Nacional que establecen la libre circulación en el territorio argentino y prohíben las aduanas interiores.

3º) Que contra esa sentencia interpuso recurso extraordinario el Municipio de Río Cuarto a fs. 415/434, que fue concedido parcialmente a fs. 444/445.

El recurrente plantea, como cuestión federal, la interpretación de la ley 18.284 y el decreto 815/99, normas que –según sostiene– no dejan de lado a los municipios. Entiende que ese ordenamiento encomienda el control sanitario a las autoridades locales y nacionales de forma concurrente. Específicamente, señala que el control de mercadería por otras jurisdicciones se encuentra regulado en el decreto 4238/68, disposición que, a su juicio, “resulta dirimente a los fines de demostrar las facultades de control concurrente” (fs. 420).

En esa línea, señala que el decreto nacional 815/99, que puso en marcha el Sistema Nacional de Control de Alimentos, en sus artículos 12, 13, 16 y 19, reafirma las facultades de control que poseen los municipios.

Invoca la autonomía municipal que la Constitución Nacional le reconoce y cuestiona la decisión de la Cámara por desconocer y restringir el poder de policía que tal autonomía confiere. En ese sentido, recuerda que la ley 18.284 es previa a la reforma constitucional del año 1994, por lo que la posible falta de previsión de la facultad de los municipios de actuar como autoridad de aplicación proviene de un contexto normativo en el que la distribución de potestades se realizaba entre Nación y Provincias (fs. 424).

Señala que el reconocimiento que la Provincia de Córdoba lleva a cabo en favor de sus municipios en los artículos 180 y 186 de su Constitución tiene un correlato explícito en la ley provincial 5.313 –de adhesión a la ley 18.824– y que su norma reglamentaria (decreto provincial 3372/72), los habilitaría como autoridades de aplicación de la regulación federal. Sostiene que “una lectura integral de la normativa aplicable (…) indica que el Municipio tiene poder de policía para controlar los alimentos que serán comercializados en su jurisdicción y que no existe dispositivo legal alguno que prevea la imposibilidad de hacerlo antes de que la mercadería sea descargada” (fs. 430 vta.).

Entiende que el Municipio de Río Cuarto presta un servicio esencial para la salud de la población, que excede al mero “visado” de los certificados de sanidad nacional, por lo que no cabe asemejarla a un “derecho de tránsito”.

En definitiva, manifiesta que los controles establecidos no reglan el comercio, ni establecen una aduana interior que pretenda el cobro de un tributo por el mero tránsito por su territorio, ni imponen derechos de tránsito a la circulación de productos, sino que configuran el ejercicio del poder de policía en materia de salubridad y sanidad alimentaria, que custodia el bienestar y salud de la población de la Ciudad de Río Cuarto.

4º) Que el recurso extraordinario es formalmente admisible, pues se ha cuestionado la validez de ordenanzas municipales por resultar contrarias a la Constitución Nacional (artículos 5º, 9º, 10, 11, 12, 75, inc. 13 y 123 de la Constitución Nacional) y normas federales (ley 18.284 y decreto 815/99), y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa fue adversa al derecho que el apelante funda en ellas.

5º) Que las cuestiones aquí debatidas resultan parcialmente análogas a las resueltas por este Tribunal en la causa CSJ 890/2011(47-M)/CS1 “Molfino Hermanos Sociedad Anónima c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de certeza”, pronunciamiento del 17 de diciembre de 2020, en la que se puso en tela de juicio la constitucionalidad de una tasa de similares características a la aquí controvertida prevista en normas provinciales. La singularidad de este caso, sin embargo, radica en que en esta oportunidad quien reivindica el ejercicio debido de la potestad tributaria local no es una provincia, sino un municipio.

En concreto, los puntos a resolver consisten en determinar la validez constitucional de la contribución que incide sobre los servicios de protección sanitaria, prevista en los artículos 270 a 275 del Código Tributario aprobado por la ordenanza 48/96 del Municipio de Río Cuarto y fundada en su autonomía municipal (artículos 5º y 123 de la Constitución Nacional y normas concordantes de la Constitución provincial), frente a: i) la cláusula que atribuye jurisdicción a la Nación para reglar el comercio inter-jurisdiccional (artículo 75, inciso 13); y ii) la prohibición constitucional de crear aduanas interiores (artículos 9º, 10, 11 y 12).

6º) Que desde su texto originario la Constitución Nacional consagró la institución municipal como parte integrante de la organización política federal, ordenando a las provincias el aseguramiento de su régimen (artículo 5º). A su turno, la reforma constitucional de 1994, al incorporar el artículo 123, ratificó esa intencionalidad, explicitando el “régimen municipal” del citado artículo 5º al dotar a los municipios de autonomía institucional, política, administrativa, económica y financiera y confiriendo a las provincias la atribución de reglamentar sin desnaturalizar su alcance y contenido concreto (Fallos: 325:1249, considerando 7º; 337:1263; “Municipalidad de la Ciudad de La Banda”, Fallos: 341:939; “ESSO Petrolera Argentina S.R.L. y otro”, Fallos: 344:2123). De acuerdo a este diseño, el municipio como ente autónomo encuentra su origen normativo en la Constitución Nacional y el quantum de sus atribuciones, competencias e incumbencias, en las constituciones provinciales y demás normas complementarias de derecho público interno.

7º) Que así como las provincias se han reservado la potestad de darse leyes sobre impuestos y, en general, dictar las normas que juzguen conducentes para su bienestar y prosperidad, sin más limitaciones que las enumeradas en el artículo 126 de la Constitución, los municipios, por imperio de los artículos 5º y 123, cuentan con un reconocimiento explícito que los dota de autonomía institucional, política, administrativa, económica y financiera de acuerdo a los alcances que las provincias dispongan.

La consagración de ese estatus implica necesariamente conceder los medios para la subsistencia. Cuando la Constitución Nacional manda a las provincias a “asegurar el régimen municipal”, dispone la mantención de una realidad preexistente que solo puede garantizarse con el reconocimiento del “derecho a los medios”. Y dentro de ese derecho, se encuentra la creación de tributos en base a la potestad tributaria originaria que titularizan, circunscripto a límites precisos que delimitan su ámbito de validez y que derivan tanto del Estado de Derecho como del sistema de organización institucional con sus diferentes niveles de decisión (“Gasnor SA c/ Municipalidad de La Banda”, Fallos: 344:2728, voto de los jueces Maqueda y Rosatti, considerando 7º).

8º) Que entre los límites impuestos a la potestad tributaria municipal por la forma de estado federal adoptada por la Constitución Nacional, se encuentran las cláusulas que protegen el mercado común dentro de la federación. En el caso se han invocado dos de ellas: por una parte, los principios contenidos en los artículos 9º, 10 y 11, en cuanto procuran erradicar las aduanas interiores, y, por otra parte, el artículo 75, inciso 13, que atribuye al Congreso de la Nación la competencia para reglar el comercio interjurisdiccional.

Los dos principios aludidos, esto es la prohibición de aduanas interiores y la jurisdicción federal para regular el comercio entre los Estados, tienen fuentes y sentidos diversos. La condenación de las aduanas interiores enraíza en la historia constitucional argentina, y debe su explicación a una lucha larga y dolorosa que impidió la unidad nacional, por lo cual su interpretación debe buscarse ante todo y primordialmente en la propia tradición. En cambio, la cláusula del comercio interjurisdiccional, remonta sus fuentes a la Constitución de Estados Unidos y tiene contenidos más amplios y difusos (conf. arg. Fallos 178:308, citado en Fallos: 306:516, considerando 5º).

Si bien se trata de dos cláusulas colindantes, puesto que ambas tienden a consolidar la creación del mercado único de bienes y servicios dentro de la federación, la distinción de origen señalada permite proyectar ámbitos de aplicación diferenciados.

9º) Que con relación a la cláusula del comercio interjurisdiccional prevista en el artículo 75, inciso 13 de la Constitución Nacional, debe recordarse que, como principio general, aun cuando una competencia haya sido delegada a la regulación de los órganos federales, los poderes locales no se encuentran de plano suprimidos, sino que bien pueden permanecer latentes y circunscriptos a un ámbito en el cual no degraden las actividades de jurisdicción federal.

Ello no supone desconocer las competencias nacionales derivadas de esa norma, sino interpretar su alcance en línea con la directriz trazada por el artículo 75, inciso 30, luego de la reforma de 1994, que ha reconocido –incluso dentro de los establecimientos de utilidad nacional– el ejercicio de los poderes de policía locales en tanto no interfieran con el cumplimiento de los fines nacionales.

En este sentido, a fin de determinar la interferencia o incompatibilidad de la regulación local con la federal esta Corte ha establecido, como principio, que no constituyen por sí mismos obstáculos reales y efectivos para el logro de los fines de utilidad nacional, susceptible de invalidar la norma local: i) la mera incidencia económica, ponderada en forma aislada, que acarrean las normas locales sobre las actividades o establecimientos sujetos a jurisdicción federal; ii) las regulaciones que resulten periféricas y extrínsecas al núcleo o la sustancia de la regulación federal en cuestión; y iii) las disposiciones que no impliquen una degradación de la actividad de jurisdicción nacional (“Telefónica Móviles Argentina S.A.”, Fallos: 342:1061, disidencia de los jueces Maqueda y Rosatti).

10) Que en el caso bajo análisis no se advierte un conflicto de competencias entre la regulación municipal y el artículo 75, inciso 13 de la Constitución Nacional, toda vez que en el plano legislativo nacional y provincial se ha estructurado un sistema de atribuciones concurrentes. Las normas nacionales que regulan el control de alimentos se han encargado de dirimir el ámbito de fiscalización que corresponde a los diversos estamentos del estado federal, permitiendo la actuación coordinada de sus tres sujetos necesarios: los municipios, las provincias y la Nación.

Por un lado, las competencias del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA), por ejemplo, se encuentran previstas en el artículo 13 del decreto 815/1999 que creó el Sistema Nacional de Control de Alimentos, sobre cuyos alcances esta Corte ya ha tenido oportunidad de expedirse (Fallos: 332:66).

Y por el otro, el artículo 2º de la ley 18.284 aclara que “la autoridad sanitaria nacional podrá concurrir para hacer cumplir” el Código Alimentario Argentino en cualquier parte del país. En el mismo sentido, el 3º de esa ley 18.284 establece que “[l]os productos cuya producción, elaboración y/o fraccionamiento se autorice y verifique de acuerdo al Código Alimentario Argentino, a esta ley y a sus disposiciones reglamentarias, por la autoridad sanitaria que resulte competente [de] acuerdo al lugar donde se produzcan, elaboren o fraccionen, podrán comercializar[se], circular y expenderse en todo el territorio de la Nación, sin perjuicio de la verificación de sus condiciones higiénico-sanitarias, bromatológicas y de identificación comercial en la jurisdicción de destino”.

En ese orden, el decreto 815/1999 dispone en su artículo 16 que las “autoridades sanitarias de cada provincia, Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires y municipios, serán responsables de aplicar el Código Alimentario Argentino dentro de sus respectivas jurisdicciones”. Y en ese sentido, el artículo 19 de ese decreto establece que “las autoridades sanitarias provinciales, del Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires y de los municipios serán las encargadas de realizar los controles en bocas de expendio”.

Finalmente, en el nivel provincial, el Municipio de Río Cuarto ha invocado sus competencias con base en la Constitución de la Provincia de Córdoba, que “reconoce la existencia del Municipio como una comunidad natural fundada en la convivencia y asegura el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional” (artículo 180), y les asigna, entre diversas funciones, la de “crear, determinar y percibir los recursos económico-financieros”; “atender las siguientes materias: salubridad; salud y centros asistenciales; higiene y moralidad pública (…) faenamiento de animales destinados al consumo; mercados, abastecimiento de productos en las mejores condiciones de calidad y precio; elaboración y venta de alimentos”; y “ejercer las funciones delegadas por el Gobierno Federal o Provincial” (artículos 186, incs. 3º, 7º y 13). Y en tal sentido, el decreto provincial 3372/1972, reglamentario de la ley 5.313 por medio de la cual la Provincia de Córdoba adhirió a la ley 18.824, atribuye facultades de control bromatológico específicas a los municipios en su artículo 11.

11) Que, aclarada la posibilidad de injerencia local en la regulación nacional del comercio interjurisdiccional, en los circunscriptos límites descriptos precedentemente, admitidos por el legislador nacional, corresponde ahora referirse a las disposiciones constitucionales referidas a las aduanas interiores 1 (artículos 9 a 12).

Considerando a la libre circulación de bienes dentro del país como un principio que ha merecido especial atención del constituyente, esta Corte ha resuelto, citando a Bidart Campos, que lo abolido y prohibido por las cláusulas citadas es el gravamen a la circulación territorial. El paso de una provincia a otra no puede convertirse en un hecho imponible porque el hecho de transitar el territorio cualquiera sea la demarcación o el límite que se atraviese, goza de libertad.

Sentado lo anterior, es necesario diferenciar a la circulación territorial de la llamada circulación económica, pues la exoneración impositiva de la circulación territorial no impide que las provincias graven mercaderías no producidas en ellas una vez que han entrado en circulación económica local o se han incorporado a la riqueza provincial. Así, distinguida la circulación territorial exenta y libre, de la circulación económica imponible, lo que la Constitución desestimula e impide es que una provincia hostilice el comercio de productos originarios o provenientes de otras, o destinados a otras, pero no que mantenga su poder impositivo cuando los artículos extraños se han mezclado o confundido con la masa general de sus bienes, cualquiera sea su origen territorial (CSJ 890/2011(47- M)/CS1 “Molfino Hermanos Sociedad Anónima c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de certeza”, sentencia del 17 de diciembre de 2020).

En ese orden, el Tribunal consideró que “las aduanas interiores abolidas por la Carta Magna tenían fines económicos y fiscales, ya que se proponían defender la producción local enfrente de la competencia de la producción de otras provincias, y también crear recursos para el erario, siendo la renta principal de algunos Estados; lo que explica la resistencia tenaz que opusieran a su abolición. Los impuestos aduaneros eran principalmente tres: a) el impuesto al tránsito, el más enérgicamente vetado por la Constitución, como era el que enconaba más la querella entre las provincias, y consistía en un impuesto al simple paso de un producto por el territorio de la provincia, viniendo de otra provincia y destinado a una tercera; b) el de ‘extracción’ de los productos, impuesto llamado a veces de exportación que gravaba la sola ‘saca’ de ellos, destinados a otra provincia; c) el de ‘introducción’ o también llamado de importación” (Fallos: 178:308, cit. ).

Fuera de estos tres grandes tipos de aranceles aduaneros, la misma obstaculización de la circulación territorial puede lograrse mediante regulaciones locales como la discriminación de los productos por su origen o la instauración de barreras para-fiscales (v. gr.: fitosanitarias o bromatológicas) que se enfrenten al ingreso o egreso a un territorio provincial o municipal.

12) Que en este último plano es donde adquieren relevancia los tributos vinculados a la prestación de servicios de control sanitario, tradicionalmente denominados como tasas de abasto.

Aplicadas a los productos alimenticios, encuentran su justificación histórica en el ejercicio del poder de policía de la salubridad, originariamente local y actualmente concurrente en diversos aspectos, tal como se ha visto. El control de los alimentos frescos y naturales, en ese orden, quedaba generalmente radicado en los mercados concentradores de abasto por razones de eficiencia, pues allí confluían productos procedentes de diversos orígenes y –al mismo tiempo– se expendían al consumo.

Desde esta óptica, los controles bromatológicos, es decir, la fiscalización de los alimentos para resguardar la salud pública de los habitantes de un municipio, no podrían nunca justificar una diferencia de tratamiento entre productos que se hayan elaborado dentro del ejido municipal y aquellos que se produzcan fuera de él, pues unos y otros se encuentran igualmente destinados al consumo.

Por lo demás, no puede perderse de vista que la creciente sofisticación de las técnicas de elaboración alimenticia exige como condición de validez a los municipios que pretendan ejercer este contralor –y, eventualmente, percibir la tasa en cuestión–, actualizar y desarrollar sistemas de fiscalización que impliquen una verificación científica orientada a la protección efectiva de la salud pública. En caso contrario, la competencia local, legítima cuando se funda en la prestación de un servicio de igual carácter, se convierte en una excusa con meros fines recaudatorios.

En definitiva, no puede perderse de vista que todas las tasas municipales deben derivar de la prestación de un servicio fundado en una incumbencia propia de los municipios. La manifestación del poder de imposición local sigue y presupone (como es lógico en estos casos) a un legítimo ejercicio de esas atribuciones. De lo contrario, es decir, ante una competencia de titularidad municipal ejercida contra la Constitución, la tasa será inválida no ya por ausencia de prestación del servicio que la justifique, sino como derivación de un hecho imponible viciado.

13) Que en el caso bajo análisis, el Municipio de Río Cuarto instrumentó la contribución que incide sobre los servicios de protección sanitaria cuyo hecho imponible se encuentra definido en los siguientes términos: “Por los servicios especiales de protección sanitaria prestados directa o indirectamente por el Municipio y por las funciones de control de desinfección de locales, desratización y otros, se pagará la contribución que establece este Título de acuerdo a los montos fijos que determine la Ordenanza Tarifaria Anual” (artículo 270 del Código Tributario aprobado por la ordenanza 48/96, cfr. fs. 95/96).

La tasa exige a contribuyentes y responsables obtener un certificado habilitante por cada local o establecimiento y exime “de los derechos establecidos a los productos que se industrialicen en frigoríficos y/o elaboradores locales que se comercialicen en Río Cuarto y que posean habilitación sanitaria de Organismos Nacionales y Provinciales, teniendo en cuenta el desarrollo industrial de la ciudad” (artículos 273, inc. 1º y 274, inc. 2º).

Según se ha acreditado, mediante por lo menos dos puestos de control sanitario, uno ubicado en el Mercado de Abasto de la Ciudad de Río Cuarto, y otro en el Acceso Sur de la Ciudad, el Municipio lleva a cabo tareas de inspección a través de su Dirección General de Bromatología y el Ente Descentralizado de Control Municipal (cfr. fs. 91, 94 y 96).

De este modo se da cumplimiento al Reglamento Bromatológico Municipal, aprobado por el decreto 608/1993, que contiene, entre los artículos 35 a 52, un régimen de contralor de productos que ingresan al municipio. Esta norma dispone la verificación obligatoria de “todos los productos, subproductos, y derivados de origen animal tales como carnes frescas y derivados (…), pescados (…) que se introduzcan a la ciudad de Río Cuarto” (artículo 35). De cumplirse con la verificación, la autoridad otorga un “certificado de autorización para el ingreso a la ciudad, especificando el nombre, cantidad, procedencia de los artículos, tipo de documentación” que “servirá para la libre circulación y expendio (…) del municipio”. De ese conjunto de normas se desprende, en definitiva, que la ausencia de certificado impide descargar y expender los productos en el municipio, y la falta de pago de la tasa deriva en la intervención de la mercadería, ya que el artículo 39 del ordenamiento señalado dispone que “aquel introductor que posea una deuda mayor a 60 días a la fecha de la introducción de alimentos a la ciudad de Río Cuarto, no se le prestará dicho servicio, no pudiendo descargar mercadería en la ciudad y/o ser pasible de la intervención de la mercadería” (artículo 39 y, asimismo, artículo 49 del Reglamento).

14) Que de lo precedentemente expuesto surge que, reconocida la titularidad de la competencia bromatológica local como válida frente al artículo 75, inciso 13 de la Constitución Nacional, el ejercicio que de ella ha desplegado el municipio de Río Cuarto al diagramar la Contribución que Incide sobre los Servicios de Protección Sanitaria y pretender su cobro en base controles de ingreso de mercaderías, contraviene la prohibición de crear aduanas interiores prevista en los artículos 9, 10, 11 y 12.

En efecto, la tasa en cuestión: i) discrimina a los productos foráneos al declarar la exención a los productos que se industrialicen en frigoríficos y/o elaboradores locales (cfr. artículo 274, inc. 2º del Código Tributario); ii) si bien no grava en sí misma el tránsito, responde a la prestación de un servicio de inspección que se ejerce sobre los introductores de bienes al ejido municipal (cfr. artículos 37. 39, 44 y 48, entre otros, del Reglamento Bromatológico); iii) impide que los introductores de mercaderías no radicados en el municipio que no la abonen puedan descargar y comercializar sus productos en él (artículos 39 y 49 del Reglamento en cuestión).

En virtud de lo expuesto, la normativa municipal cuestionada se erige en un obstáculo a la circulación territorial de productos dentro de la Nación y resulta contraria a la Constitución Nacional.

Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se declara formalmente procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Notifíquese y devuélvase.

Voto del señor Vicepresidente doctor don Carlos Fernando Rosenkrantz

Considerando:

1º) Que Granja Tres Arroyos SACAFEI interpuso una acción declarativa de certeza e inconstitucionalidad contra la Municipalidad de Río Cuarto a los efectos de determinar si la “Contribución que incide sobre los servicios de protección sanitaria” que se exige al introducir en el municipio productos, subproductos y derivados de origen animal viola la libre circulación de productos y afecta la facultad del Congreso de la Nación de reglar el comercio de las provincias entre en sí al configurar una interferencia o superposición con el control sanitario realizado por los organismos nacionales.

2º) Que la Sala A de la Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba confirmó la sentencia del juez federal de Río Cuarto que había hecho lugar a la acción interpuesta y, en consecuencia, declaró la inconstitucionalidad del tributo impugnado. Sostuvo que al establecer la “tasa de abasto” en discusión el municipio incurrió en una clara violación del Código Alimentario Argentino al avanzar sobre un ámbito de competencia exclusiva del Estado Nacional. Señaló que dicha tasa somete a los introductores a un doble control al producirse una superposición de competencias entre el municipio y los organismos nacionales que tienen la potestad de realizar controles y otorgar autorizaciones sin intervención de aquellos. Concluyó en que la tasa es inconstitucional por constituir un derecho aduanero sobre mercaderías en tránsito que vulnera la cláusula comercial y la prohibición de aduanas interiores.

3º) Que contra dicha sentencia la Municipalidad de Río Cuarto interpuso recurso extraordinario que fue concedido por cuestión federal y denegado respecto de la arbitrariedad planteada. Sostiene que el poder de policía que le confiere la autonomía municipal la faculta a controlar los alimentos que son introducidos en su jurisdicción en razón de encontrarse en juego la salud de su población. Se agravia de que la interpretación realizada por la cámara según la cual el artículo 19 del decreto 815/99 autoriza a los municipios a controlar los productos únicamente en las bocas de expendio no surge de la letra de la ley y que podría conducir a la declaración de inconstitucionalidad de dicho decreto por desconocer la autonomía municipal. Rechaza que exista una superposición de competencias, sino facultades concurrentes para realizar el control bromatológico de los alimentos que serán consumidos dentro de su territorio.

4º) Que el recurso extraordinario interpuesto resulta admisible toda vez que se halla en tela de juicio la aplicación e inteligencia de normas de carácter federal y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa es adversa al derecho que el apelante sustenta en ellas (artículo 14, inc. 3º, de la ley 48).

En su tarea de establecer la correcta interpretación de las normas de carácter federal, este Tribunal no se encuentra limitado por las posiciones del tribunal apelado y del recurrente, sino que le incumbe realizar una declaración sobre el punto disputado (artículo 16, ley 48), según la inteligencia que rectamente les otorgue (arg. Fallos: 307:1457; 320:1915, entre otros).

5º) Que el decreto municipal 608/1993 establece el reglamento bromatológico aplicable en la Municipalidad de Río Cuarto. El art. 35 de dicho decreto dispone que todos los productos, subproductos y derivados de origen animal “que se introduzcan a la ciudad de Río Cuarto, serán verificadas en las estaciones sanitarias municipales en sus puesto fijos o móviles que al efecto se ubiquen o desplacen en por [SIC] cualquier punto del Ejido Municipal, contralor que estará a cargo del EDECOM – Dirección Gral. de Bromatología”. El artículo 37 establece que “[s]i la documentación que acompaña los productos alimenticios resultara conforme a los requisitos sanitarios que la legislación vigente reglamenta, se otorgará al introductor o representante, un certificado de autorización para el ingreso a la ciudad (…) Esta certificación servirá para la libre circulación y expendio dentro del municipio, siempre que se conserven en perfectas condiciones”.

Por su parte el artículo 39 establece que “[t]odo introductor de productos, subproductos o derivado de origen animal, ya sea consignado al comercio o a particulares, está obligado a someterlo a inspección bromatológica (excluyéndose de la inspección los productos o alimentos que introduzcan los particulares para consumo propio o familiar) el cual abonará una contribución que incide sobre los Servicios de Protección Sanitaria según lo establezca la Ordenanza Tarifaria Anual. Aquel introductor que posea una deuda mayor a 60 días a la fecha de la introducción de alimentos a la ciudad de Río Cuarto, no se le prestara dicho servicio, no pudiendo descargar mercadería en la ciudad y/o ser pasible de la intervención de la mercadería” (el subrayado pertenece al Tribunal).

En virtud del tributo previsto en el art. 39 del reglamento bromatológico citado, el artículo 270 de la ordenanza fiscal de la Municipalidad de Río Cuarto establece que “[p]or los servicios especiales de protección sanitaria prestados directa o indirectamente por el Municipio y por las funciones de control de desinfección de locales, desratización y otros, se pagará la [Contribución que incide sobre los Servicios de Protección Sanitaria]” que recae sobre “las personas físicas o jurídicas que se beneficien con los servicios indicados en el artículo anterior” (artículo 271).

6º) Que no se encuentra en discusión la naturaleza de tasa –comúnmente conocida como “tasa de abasto”– del tributo impugnado, ni si el servicio en cuestión fue efectivamente prestado. La cuestión debatida consiste en determinar si, de acuerdo con lo establecido por el artículo 75 inc. 13 de la Constitución Nacional, el control sanitario de los productos de origen animal de tránsito federal que constituye el hecho imponible de la tasa en cuestión es una facultad concurrente del municipio en ejercicio de su poder de policía sanitario o compete en exclusiva a las autoridades sanitarias nacionales, en cuyo caso “carecerá de causa” por cuanto ello es lo que ocurre con “toda tasa que se quiera establecer en virtud de un servicio cuya prestación no compete a la actora” (CSJ 82/2000(36-M)/CS1 “Municipalidad de Quilmes c/ Edesur S.A.”, sentencia del 7 de mayo de 2002).

7º) Que el control sanitario de los productos alimenticios de tránsito federal es una competencia exclusiva de la Nación conforme las disposiciones higiénico-sanitarias, bromatológicas y de identificación comercial incorporadas en el Código Alimentario Argentino establecido por la ley 18.284 (en adelante, CAA) y sus normas reglamentarias. El CAA establece que las disposiciones mencionadas rigen “en todo el territorio de la República” (artículo 1º) y “se aplicarán y harán cumplir por las autoridades sanitarias nacionales, provinciales o de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires [actualmente, Ciudad Autónoma de Buenos Aires], en su respectiva jurisdicción. Sin perjuicio de ello, la autoridad sanitaria nacional podrá concurrir para hacer cumplir dichas normas en cualquier parte del país” (artículo 2º).

De acuerdo con el artículo 2º citado, las distintas jurisdicciones involucradas –nacionales, provinciales y municipales– tienen facultades para aplicar el CAA en su “respectiva jurisdicción”, lo que naturalmente excluye de la competencia de las autoridades sanitarias locales el control de los productos alimenticios de tránsito federal, función que constituye una incumbencia propia de la Nación derivada de la atribución al Congreso de la facultad para reglar el comercio de las provincias entre sí (artículo 75, inc. 13, de la Constitución Nacional) y que ha ejercido con la sanción del CAA. Al prever la facultad de “concurrir” para asegurar el cumplimiento uniforme del CAA en todo el país, el mencionado artículo 2º le reconoce a la autoridad sanitaria nacional la prerrogativa federal de acudir a las jurisdicciones locales para verificar la observancia del “sistema de cobertura nacional” adoptado por el CAA, lo que incluye la supervisión de establecimientos, institutos o servicios oficiales “cualquiera sea la jurisdicción de que dependan” (artículo 6º).

8º) Que, concretamente, el artículo 3º del CAA establece que “los productos cuya producción, elaboración y/o fraccionamiento se autorice y verifique de acuerdo al Código Alimentario Argentino, a esta ley y a sus disposiciones reglamentarias, por la autoridad sanitaria que resulte competente de acuerdo al lugar donde se produzcan, elaboren o fraccionen, podrán comercializarse, circular y expenderse en todo el territorio de la Nación, sin perjuicio de la verificación de sus condiciones higiénico-sanitarias, bromatológicas y de identificación comercial en la jurisdicción de destino”.

Dicho artículo establece una clara distribución de competencias según la cual los alimentos autorizados y verificados por la autoridad sanitaria competente que pasen a integrar el tránsito federal pueden “comercializarse, circular y expenderse en todo el territorio de la Nación” estando las jurisdicciones “de destino” únicamente autorizadas para realizar el control sanitario de los alimentos una vez que se ha agotado el tránsito federal. Es decir, las autoridades locales pueden ejercer el poder de policía sanitario cuando los alimentos se incorporan a su territorio para ser comercializados (“expenderse”) allí, no pudiendo hacerlo inmediatamente al momento de entrada de la mercadería que permanece en las mismas condiciones, bajos los mismos envases y sin que se haya operado comercialmente sobre ella (Fallos: 168:268).

Desde antiguo el Tribunal ha declarado la inconstitucionalidad de tasas de inspección sanitaria aplicadas al introducirse alimentos cuando estos han sido sometidos previamente a la inspección veterinaria y sanitaria nacional, “todo lo cual implica que ni las provincias ni los municipios pueden gravar su introducción, ni aún so pretexto de inspección y certificado de sanidad, cuando ello ha sido realizado por la Nación” (Fallos: 199:36, consid. VI y fallos allí citados). En consonancia con lo expuesto, ha sostenido que el artículo 3º del CAA “se enmarca en la concepción del comercio que procura evitar que las actividades económicas interjurisdiccionales sean entorpecidas, complicadas o impedidas por los Estados provinciales, ya que ello conspira contra la unidad del ‘comercio’ y la libertad de tránsito de mercaderías, en el contexto del sistema federal y su regular funcionamiento” (“Logística La Serenísima S.A. y otros c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, sentencia del 9 de diciembre de 2015, consid. 6º y CSJ 834/2012(48-M)/CS1 “Milkaut S.A. c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de certeza”, sentencia del 15 de marzo de 2016). En dichos precedentes estaba en discusión una tasa como la aquí impugnada establecida por una ley provincial, resultando aplicable su doctrina a esta causa puesto que –al tratarse el tránsito federal de alimentos de una expresión del comercio interjurisdiccional– el principio constitucional que impera en las relaciones entre los Estados provinciales debe regir con mayor razón las relaciones económicas y jurídicas entre las entidades jurisdiccionales, como los municipios, creadas dentro del orden interno de cada provincia para su mejor administración (Fallos: 175:205; 217:857) y cuyo régimen constituye un requisito de la autonomía provincial (Fallos: 156:323; 321:1052, entre otros).

9º) Que la distribución de competencias en materia de control sanitario establecida en el citado artículo 3º del CAA ha sido reglamentada por el decreto 815/99 que establece el “Sistema Nacional de Control de Alimentos” en su título II y la competencia de las “autoridades sanitarias provinciales y municipales” en su título III.

El mencionado sistema nacional de control de alimentos tiene como objetivo asegurar el fiel cumplimiento del CAA en todo el territorio del país en lo relativo a la elaboración, transformación, transporte, distribución y comercialización de todos los alimentos para el consumo humano (artículos 1º a 3º, decreto 815/99). Se encuentra integrado por la Comisión Nacional de Alimentos, el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) y la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT) y prevé la integración por parte las autoridades sanitarias provinciales y del Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires (artículo 4º).

En cuanto aquí interesa, por tratarse la actividad de la actora de la comercialización de aves y productos avícolas, el artículo 12 del decreto 815/1999 establece que el SENASA “será el encargado de ejecutar la política que el gobierno dicte en materia de sanidad animal y vegetal, y de asegurar el cumplimiento del CAA, para aquellos productos que estén bajo su exclusiva competencia”. La competencia exclusiva del SENASA para realizar el control sanitario de los productos alimenticios de tránsito federal surge de su facultad para “[r]egistrar productos y establecimientos, y ejercer la fiscalización higiénico-sanitaria en la elaboración, industrialización, procesamiento, almacenamiento en los establecimientos y depósitos de los productos, subproductos y derivados de origen animal de tránsito federal o internacional detallados en el Anexo I el presente decreto. Asimismo, registrará y fiscalizará los medios de transporte en el área de su competencia” (artículo 13, inc. c, el subrayado pertenece al Tribunal).

Por su parte, la ley 27.233 que declara de interés nacional la sanidad de los animales y los vegetales (artículo 1º) y de orden público las normas nacionales involucradas en dicha materia (artículo 2º) designa al SENASA como “la autoridad de aplicación y el encargado de planificar, ejecutar y controlar el desarrollo de las acciones previstas en la presente ley” (artículo 5º). Concretamente, el artículo 6º establece que “[a] los efectos de las previsiones de la presente ley y del cumplimiento de los objetivos del Sistema Nacional de Control de Alimentos creado mediante decreto 815 del 26 de julio de 1999, se encuentra facultado, asimismo, para establecer los procedimientos y sistemas para el control público y privado de la sanidad y la calidad de los animales y vegetales y del tráfico federal, importaciones y exportaciones de los productos, subproductos y derivados de origen animal…” (el subrayado pertenece al Tribunal).

El Tribunal ha destacado que con los rigurosos controles a los que el SENASA somete a los productos y subproductos de origen animal se cumple “la fiscalización estatal suficiente en protección de la salud de la población, fin primordial de la legislación aplicable en materia sanitaria”, para concluir en que “regular la registración de productos de origen animal en tránsito federal ya certificados por el SENASA, colisiona con la legislación nacional e incurre en ‘una repugnancia efectiva entre una y otra facultad’ (Fallos: 300:402), y conculca así el principio de supremacía federal consagrado en el artículo 31 de la Constitución Nacional (Fallos: 310:112; 321:1705; 323:1705)” (Fallos: 332:66, consid. 14 y 19). Asimismo, ha sostenido que el decreto 815/1999 ha establecido un deslinde de competencias que procura asegurar el cumplimiento eficaz y armónico del sistema de control sanitario de alimentos al establecer que ciertos productos de origen animal de tránsito federal sean autorizados por el organismo nacional (“Logística La Serenísima S.A. y otro”, consid. 12), competencia que ha sido reafirmada por la ley 27.233 al designar al SENASA como la autoridad de aplicación de dicha ley en materia de sanidad de animales y vegetales.

10) Que la ausencia de facultades concurrentes locales para fiscalizar productos alimenticios de tránsito federal ya autorizados por la Nación surge claramente de las normas relativas a las autoridades sanitarias provinciales y municipales establecidas en el mencionado título III del decreto 815/1999, cuyo artículo 19 concretamente establece que “[l]as autoridades sanitarias provinciales, del Gobierno Autónomo de la CIUDAD DE BUENOS AIRES y de los municipios serán las encargadas de realizar los controles en bocas de expendio”.

De acuerdo con esta norma, los productos que han sido elaborados en otra jurisdicción e ingresan al territorio de otra para su comercialización solo pueden ser controlados en los lugares previstos por el sistema nacional de control de alimentos (“Sucesores de Alfredo Williner S.A. c/ Neuquén, Provincia del s/ acción declarativa de certeza”, sentencia del 3 de mayo de 2016). Al autorizar los controles sanitarios locales exclusivamente en las “bocas de expendio”, el artículo 19 citado complementa al artículo 3º del CAA (“Logística La Serenísima S.A. y otro”, consid. 7º) que permite verificar los productos únicamente al momento de “comercializarse, circular y expenderse” en las respetivas jurisdicciones, una vez que hayan abandonado el comercio interprovincial y se encuentren confundidos con la masa de valores de la riqueza local del Estado (Fallos: 168:268).

Al respecto, el Tribunal ha destacado que “si se admitiese la coexistencia de poderes provinciales en este punto, con relación a los productos lácteos de tránsito federal ya fiscalizados por la Nación, como pretende la provincia demandada, y la fiscalización en tránsito que establece la norma local, cuando la nacional fija un punto distinto de control –con el propósito de realizar un control final del producto expuesto para la venta–, se produciría la neutralización de la actividad federal que la Constitución evita, como uno de los recursos más poderosos para preservar la existencia de la Nación” (“Logística La Serenísima S.A. y otro”, consid. 11).

11) Que la delimitación del ámbito espacial y temporal en el que las jurisdicciones locales pueden controlar productos alimenticios provenientes de otras jurisdicciones, que surge del artículo 19 del decreto 815/1999, deriva de las restantes normas del título III que regulan la competencia de las autoridades sanitarias provinciales y municipales. En efecto, el artículo 16 de dicho decreto dispone que “[l]as autoridades sanitarias de cada provincia, Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires y municipios serán responsables de aplicar el CAA dentro de sus respectivas jurisdicciones”. Por su parte, el artículo 18 establece que “[l]as autoridades sanitarias de cada provincia y del Gobierno Autónomo de la CIUDAD DE BUENOS AIRES, registrarán productos y establecimientos que soliciten autorización para industrializar, elaborar, almacenar, fraccionar, distribuir y comercializar alimentos, con las excepciones dispuestas en el Artículo 13 del presente decreto. Las autorizaciones se otorgarán según los requisitos uniformes que se establezcan”.

De acuerdo con las normas citadas, las autoridades sanitarias locales solo están autorizadas para aplicar el CAA “dentro” de sus respectivas jurisdicciones a cuyo fin podrán registrar productos y establecimientos “con las excepciones dispuestas en el Artículo 13 del presente decreto”. Ello deja en claro que en ningún caso están autorizadas para ejercer la fiscalización higiénico-sanitaria de los productos, subproductos y derivados de origen animal de tránsito federal que el artículo 13, inc. c, atribuye como competencia exclusiva del SENASA, entre la que se encuentra la facultad de fiscalizar su transporte a los efectos de evitar la contaminación y el deterioro de los productos y con el fin de procurar su inocuidad, calidad e integridad (cfr. Capítulo XXVIII sobre transporte del decreto 4238/1968 que establece el Reglamento de inspección de productos, subproductos y derivados de origen animal y la resolución SENASA 711/2022 que actualiza la normativa a fin de adecuarla a las nuevas modalidades y escenarios del traslado de los productos de origen animal). Al respecto, el artículo 37 del decreto 815/1999 es categórico al disponer que “[l]as habilitaciones, inscripciones, certificaciones de establecimientos, productos, transportes y depósitos que otorgue un organismo nacional en el área de su competencia, serán reconocidas y aceptadas por el otro y no implicará mayores costos”, reafirmando con ello que el poder de policía sanitaria de las jurisdicciones locales se circunscribe a los controles en las bocas de expendio y no alcanza a las instancias previas del transporte de los productos alimenticios.

12) Que cabe destacar que cuando el decreto 815/1999 quiso establecer facultades concurrentes en materia sanitaria así lo dispuso expresamente en su título IV para situaciones particulares (“Competencias concurrentes. Productos lácteos”). En efecto, el artículo 32 establece que una vez habilitados los “establecimientos elaboradores de productos lácteos”, sea que estén destinados al tránsito federal y/o exportación o al consumo local o intraprovincial, “los mismos serán sometidos a un sistema de auditorías concurrentes entre los organismos nacionales, provinciales, municipales y Gobierno Autónomo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que resulten competentes. A tal fin se confeccionarán los correspondientes manuales de auditoría a los efectos de unificar criterios y procedimientos”. Lo expuesto permite concluir en que el sistema nacional de control sanitario únicamente reconoce competencias concurrentes para controlar determinados “establecimientos” ubicados en las respectivas jurisdicciones locales. Asimismo, el artículo 17 del decreto 815/1999 establece que “[l]as autoridades provinciales y del Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires percibirán las tasas que abonen los establecimientos por la prestación de servicios en el área de su competencia”, norma que obtura toda posibilidad de exigir una tasa al “introductor” de los alimentos a la jurisdicción de un municipio. Vale añadir que no se ha demostrado que estas normas conculquen en modo alguno facultades de orden local. Por el contrario, ellas circunscriben de modo razonable lo que constituye el “tránsito federal” a los fines del CAA y, de esa manera, permiten el ejercicio ordenado de las facultades de los distintos órdenes de gobierno en atención a la protección de los bienes que la legislación nacional busca tutelar.

13) Que el control sanitario efectuado al ingresar los productos alimenticios al territorio municipal que integra el hecho imponible de la tasa impugnada invade el ámbito de incumbencias del SENASA en el marco del sistema nacional de control de alimentos, competencia que, por el solo hecho del tránsito interjurisdiccional, se encuentra regulada por la Nación y a ella reservada de acuerdo con lo establecido por el artículo 75, inc. 13, de la Constitución Nacional. Al limitar la competencia bromatológica al control en las bocas de expendio, la normativa federal asegura que no puedan aplicarse tasas de abasto para controlar el ingreso de alimentos a las jurisdicciones locales. Ello hace innecesario el análisis sobre si dicha tasa encubre un impuesto de introducción prohibido por los artículos 9, 10 y 11 de la Constitución Nacional y por la jurisprudencia constante del Tribunal (Fallos: 168:268; 170:71; 199:36, entre otros) puesto que, al involucrar una prestación que no compete a las jurisdicciones locales, la tasa carece de causa y por esa sola razón no puede ser exigida (“Municipalidad de Quilmes c/ Edesur S.A.”, citado).

Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Notifíquese y devuélvase.

Disidencia del señor Ministro doctor Ricardo Luis Lorenzetti

Considerando:

Que el recurso extraordinario es inadmisible (artículo 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

Por ello, se lo desestima. Con costas. Notifíquese y devuélvase. – Horacio D. Rosatti. – Juan C. Maqueda. – Carlos F. Rosenkrantz. – Ricardo L. Lorenzetti.

Banco Piano S.A. c. Comisión Nacional de Valores s/proceso de conocimiento

En Buenos Aires, 4 de abril de 2023, reunidos en acuerdo los señores jueces de la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, a los efectos de conocer el recurso interpuesto en los autos caratulados “Banco Piano SA c/ Comisión Nacional de Valores s/ proceso de conocimiento”, contra la sentencia del 15.07.2022, el Tribunal estableció la siguiente cuestión a resolver:

¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada?

El señor juez de Cámara Rogelio W. Vincenti dijo:

1º) Que el señor juez de primera instancia rechazó, con costas, la demanda de Banco Piano SA contra la Comisión Nacional de Valores (en adelante CNV), tendiente a que se declarara la nulidad de la providencia 77748641/2019, emitida por el Directorio de ese organismo y por la cual se le exigió el pago de la tasa de fiscalización y control -prevista en el art. 14, inc. I, ap. b, de la ley 26.831- correspondientes a los años 2018 y 2019 a la empresa PIANO BURSÁTIL S.A. (absorbida por Banco Piano S.A.). Y, en consecuencia, también desestimó la pretensión relativa a la repetición de las sumas abonadas indebidamente en concepto del tributo mencionado.

Para así decidir, tras efectuar una reseña de la normativa involucrada y de las constancias de la causa señaló que no se percibe arbitrariedad o ilegitimidad en la actuación del órgano estatal que permita tildar como nulo al acto impugnado, puesto que la Administración ha obrado de conformidad a la normativa aplicable.

Hizo hincapié en que no se vulneró el principio de reserva de ley en tanto el decreto 1526/1998 –mod. por el 1271/05–, que facultó a la CNV a percibir la tasa referida, fue ratificado por la ley 25.401, norma que no fue impugnada en autos, y –a su vez– sostenida luego por la ley 26.831. Por lo que consideró que ello otorgó el sustento legal de “continuidad o conservación” a la tasa en trato, a partir del año 2001.

En relación con la regulación infralegal del tributo, destacó que la Corte Suprema de la Nación declaró admisible que el Congreso atribuya al Poder Ejecutivo ciertas facultades circunscriptas, exclusivamente, al aspecto cuantitativo de la obligación tributaria, es decir, a elevar o disminuir las alícuotas aplicables, siempre y cuando, para el ejercicio de dicha atribución, se fijen pautas y límites precisos mediante una clara política legislativa (Fallos: 337:388), empero, si bien en el caso no se trata de una materia aduanera, el a quo consideró aplicable al caso su conclusión, puesto que en esencia aquí se debate –al igual que en aquella causa– implicancias en materia tributaria.

Sobre esa base, concluyó que la accionante, ante su fundamentación subsidiaria, no demostró de modo cabal en qué medida la normativa impugnada se aparta del precepto referido.

Además, con remisión al dictamen fiscal, recordó que la declaración de inconstitucionalidad de una norma es la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, configurando un acto de suma gravedad que debe ser considerado como última ratio del orden jurídico.

Por último, agregó que el procedimiento llevado a cabo en sede administrativa resulta ajustado al marco legal aplicable y adecuado al principio de legalidad. Asimismo, que la actuación desplegada por la CNV no presenta vicios que supongan su nulidad, sino que, por el contrario, configura una debida aplicación de las normas vigentes y una decisión producto del ejercicio de una facultad con ausencia de elementos que denoten comportamiento de grave irrazonabilidad.

2º) Que, contra tal pronunciamiento, Banco Piano SA interpuso recurso de apelación, que fue concedido libremente (v. escrito y proveído del 11.08.2022).

Puestos los autos en la Oficina, expresó sus agravios en los términos del art. 259 del Código Procesal, Civil y Comercial el 12/09/2022, que fueron contestados.

El 23.02.23 se expidió el Sr. Fiscal General que interviene ante esta Cámara.

3º) Que, el actor sostiene que:

(i) Es erróneo el análisis de los antecedentes normativos. Explica esos antecedentes y concluye que la tasa de fiscalización y control de los períodos 2018 y 2019 que fueron abonados y cuya repetición se solicita en estos actuados, no se corresponde con el régimen creado originalmente por la ley 17.811. Asegura que fue creado mediante la Ley de Mercado de Capitales 26.821, cuyos elementos esenciales fueron establecidos mediante la resolución 153-E/2017 del Ministerio de Finanzas, y completados por resoluciones de la CNV. En razón de ello, considera que la sentencia resulta arbitraria al aplicar al caso una normativa derogada como único fundamento para sostener la constitucionalidad de la tasa cuestionada.

(ii) Violación del Principio de Reserva de ley en materia tributaria. Dice que el art. 14, inc. 1 ap. b, de la ley 26.831, al establecer la tasa de fiscalización y control entre los recursos percibidos por la CNV lo hace sin fijar ninguno de los elementos esenciales del tributo, delegando su determinación en el Ministerio de Finanzas.

(iii) Inexistencia de ley que contenga los elementos esenciales del tributo. Sostiene que los precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación exigen que una ley en sentido formal sea la creadora del tributo y la definidora de sus principales elementos, es decir, la base imponible y la alícuota. En razón de ello afirma la inconstitucionalidad de la delegación realizada.

(iv) La errónea valoración de la configuración del hecho imponible. La comunicación del cese de actividad y la baja en el Registro. La adecuada aplicación del principio de informalismo en favor del administrado. Asegura que con la presentación de la comunicación del cese definitivo de la actividad como agente de liquidación y compensación, la excluye del control y fiscalización de la CNV, por lo que se debió haber procedido con la baja en el registro, y por lo cual la demora no le sería atribuible, menos aun cuando ello significa el cobro de una tasa carente de contraprestación efectiva.

(v) Inexistencia de retribución con relación a Piano Bursátil S.A. Existencia de enriquecimiento sin causa por parte de la CNV. Manifiesta que ya no podía operar válida ni jurídicamente como agente de bolsa en el Mercado de Capitales de la República Argentina. Aclara que, de las constancias administrativas, surge que la fusión entre el Banco Piano y el Piano Bursátil había sido comunicada en reiteradas oportunidades a la CNV de manera directa y que había solicitado la conformidad administrativa de la CNV el 29/12/17; mediante la comunicación a la AIF informando la fusión como hecho relevante el 27/12/17; el 23/03/18 –fecha de efectiva fusión–, fue comunicada también mediante la AIF; y mediante la publicación de la disolución en el Boletín Oficial el 27, 28 y 29 de agosto de 2018. Por lo tanto, si Piano Bursátil ya no podía operar en virtud de su situación societaria, concluye que desde ese momento cesaron las operaciones de la empresa, y en consecuencia la tasa no podía válidamente retribuir ningún servicio.

(vi) La errónea interpretación del art. 4º, inc. b, de las Normas de la CNV. Dice que se rechazó aplicar el límite cuantitativo que contempla dicho precepto normativo, a pesar de que el Banco Piano S.A. también se encontraba sujeto a la fiscalización y control por parte de la CNV y había abonado el tributo correspondiente a los años 2018 y 2019.

4º) Que, ante todo, cabe señalar que la mayoría de los argumentos del recurrente son reiteraciones de los expuestos al iniciar la causa, cuando es bien sabido que el escrito de expresión de agravios debe dirigirse exclusivamente a rebatir los fundamentos sobre los que el juez de la anterior instancia apoya su decisión.

No obstante la situación descripta, en atención a la amplitud de criterio del Tribunal para favorecer el ejercicio del derecho de defensa en juicio, corresponde su tratamiento.

5º) Que, efectuada esa salvedad, vale precisar que de las actuaciones administrativas acompañadas (v. incorporación digital del 30.11.2020) surge que:

Por disposición 2410/14, del 22 de septiembre de 2014, se inscribió a Banco Piano SA como Agente de Liquidación y Compensación y Agente de Negociación Propio en el Registro que lleva la CNV.

El 22 de noviembre de 2018, la CNV comunicó a Piano Bursátil S.A. que el 17.10.18 venció el plazo para efectuar el pago de la Tasa de Fiscalización y Control correspondiente al año 2018 en la categoría Agente de Liquidación y Compensación y que, como consecuencia de la mora automática establecida en el art. 10 del Capítulo I del Título XVII de las Normas de la CNV, se devengan intereses resarcitorios. Asimismo, la intimó a regularizar su situación en el plazo de cinco (5) días bajo apercibimiento de iniciar la ejecución para el cobro (conf. nota 5492/18).

Frente a ello, el 28 de noviembre de 2018, Piano Bursátil S.A. presentó ante la CNV una nota mediante la cual solicitó la exención del pago de la tasa de fiscalización y control correspondiente a 2018, atento que había cesado su actividad como Agente de Liquidación y Compensación en virtud de que los directorios de Piano Bursátil SA y Banco Piano SA resolvieron y aprobaron el compromiso de fusión por absorción de la compañía por parte del Banco, lo que se efectivizó el 23.03.18. Al efecto, manifestó que esa circunstancia fue comunicada a través de la Autopista de Información Financiera. El 27 de diciembre de 2018, la Subgerencia de Administración, dependiente de la Gerencia de Gestión Operativa de la CNV, propició el inicio de las actuaciones a efectos de la ejecución en sede judicial de la tasa de fiscalización y control correspondiente al año 2018 de Piano Bursátil S.A., por falta de pago.

Por su parte, el 15 de marzo de 2019, la citada Subgerencia intimó a Piano Bursátil S.A. al pago de la tasa de fiscalización y control correspondiente a 2019, que se encontraba vencida desde el 17.01.19 (nota 981/19).

Ante el silencio, el 4.04.19, la Gerencia de Gestión Operativa propició, también por falta de pago, el inicio de actuaciones a efectos de la ejecución en sede judicial de la tasa de fiscalización y control correspondiente a 2019 de Piano Bursátil S.A.

El 10 de abril de 2019, Piano Bursátil S.A. solicitó a la CNV la exención del pago de la tasa de fiscalización y control correspondiente al año 2019 por los mismos motivos que había expuesto respecto del periodo anterior y, asimismo, reiteró aquella petición con relación a 2018.

Ante esas presentaciones, el 3 de mayo de 2019, la Subgerencia de Administración emitió el correspondiente informe dando cuenta del pedido de eximición formulado por Piano Bursátil S.A. y propuso remitir el expediente a la Gerencia de Asuntos Legales del Organismo, a fin de que emitiera el dictamen legal correspondiente, previo a la intervención del Directorio de la CNV.

El 6 de junio de 2019, la Gerencia de Gestión Operativa del Organismo remitió las actuaciones a la Gerencia de Registro y Control, para que emitiera su opinión en relación con la baja del registro de Piano Bursátil S.A. y su situación al 31.12.18 y para que determinase si resultaba sujeto obligado al pago de la tasa de fiscalización y control.

El 15 de julio de 2019, la Gerencia de Registro y Control de la CNV informó que, al 31.12.18, la sociedad Piano Bursátil S.A. se encontraba inscripta en la categoría de Agente de Liquidación y Compensación –Integral– bajo número de matrícula 58 ALYC I. Destacó que no había solicitado la baja del Registro de Agentes, conforme lo exige el artículo 22 del Título X de las NORMAS CNV (N.T. 2013 y mod.) y, por consiguiente, no existía cancelación de inscripción en trámite de Piano Bursátil S.A.

El 16 de agosto de 2019, la Gerencia de Asuntos Legales de la CNV emitió dictamen jurídico, en el cual se concluyó que se había configurado el hecho imponible de la tasa en cuestión, al hallarse la firma efectivamente inscripta como ALyC al 31 de diciembre de 2018 y al no haberse inscripto registralmente su disolución sino hasta el 17 de abril de 2019, por lo que se estimó que corresponde la aplicación de la tasa de fiscalización y control correspondiente a los años 2018 y 2019 en su totalidad (IF- 2019-73368852-APN-GAL#CNV).

Tal opinión fue compartida por el Subgerente de la Gerencia de Asuntos Legales de la CNV (PV-2019-74687772-APN-GAL·CNV, del 20.08.19).

Finalmente, el 28 de agosto de 2019, el Directorio del Organismo, de conformidad con lo dictaminado, resolvió no hacer lugar a la eximición solicitada y, en consecuencia, dispuso que resultaba procedente el pago de la tasa de fiscalización y control correspondiente a los años 2018 y 2019, debiendo exigirse su cumplimiento a la sociedad absorbente –BANCO PIANO S.A.–.

El 19 de septiembre de 2019, Banco Piano S.A. abonó la tasa de fiscalización y control, junto con sus intereses, correspondiente a los años 2018 y 2019 con relación a Piano Bursátil S.A.

6º) Que, en cuanto a la normativa aplicable al caso, debe destacar que por medio de la ley 17.811 se creó a la Comisión Nacional de Valores como ente autárquico, con competencia para el ejercicio de las funciones de fiscalización y control de las personas físicas y jurídicas que intervengan en la oferta pública de títulos valores.

A su vez, el art. 2º de la ley 22.169 puso a su cargo la misión, competencia y atribuciones que las leyes 22.315 y 19.550 y sus modificatorias confieren a la Inspección General de Justicia, con relación a las sociedades por acciones, en jurisdicción nacional, que hagan oferta pública de sus títulos valores.

En tal sentido, el decreto 1526/98 –modif. por su similar 1271/05–, dictado en ejercicio de las facultades previstas en el art. 99, inc. 1º, de la CN, otorgó competencia a la CNV para percibir tasas y aranceles entre las cuales prevé la tasa de fiscalización y control.

En tal sentido, dispone que será abonada por todas aquellas personas sujetas a su fiscalización, de manera anual y que deberá ser integrada en la fecha que determine la citada comisión o, bien, en el supuesto de nuevos sujetos que se incorporen al control o fiscalización, deberá hacerse con carácter previo a su incorporación, autorización o inscripción (arts. 1º y 2º).

A mero título enunciativo, establece que corresponderá abonar esta tasa a las siguientes personas: I) bolsas de comercio con mercados de valores adheridos; II) bolsas de comercio sin mercados de valores adheridos; III) mercados de valores; IV) mercados a término y/o de futuros y opciones; V) otros mercados autorregulados; VI) sociedades gerentes de fondos comunes de inversión por cada uno de los fondos que administren; VII) sociedades emisoras de acciones y/o títulos valores representativos de deuda; VIII) sociedades calificadoras de riesgo; IX) sociedades de depósito colectivo; y, X) sociedades fiduciarias de fideicomisos financieros por cada uno de éstos (art. 2º).

También se facultó al Ministro de Economía y Obras y Servicios Públicos a fijar con carácter general, a propuesta de la CNV, los montos y porcentajes de las tasas y aranceles indicados en el art. 2º, y a dictar las normas interpretativas que resulten necesarias para su aplicación.

Por ley 25.401 se ratificó el decreto 1526/98 y se consignó que el producido de las tasas y aranceles a que se refiere el artículo 2º del citado decreto, ingresarán como recursos propios del organismo descentralizado CNV dependiente del Ministerio de Economía (art. 71).

Por su parte, la ley 26.831, de Mercado de Capitales –modificada por su par 27.440– establece como fuentes para el funcionamiento de la CNV los siguientes: a) Los recursos que le asigne la Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional para el ejercicio vigente; b) Los recursos percibidos en concepto de (1) tasa de fiscalización y control, (2) aranceles de autorización de la oferta pública de valores negociables y registración de los distintos agentes, mercados, cámaras compensadoras y entidades de registro de derivados que se encuentren bajo fiscalización de la Comisión Nacional de Valores, y (3) de otros servicios que el organismo preste a las personas bajo su fiscalización. Los montos de dichos recursos serán fijados por el Ministerio de Finanzas, a propuesta de la Comisión Nacional de Valores; y, c) Las donaciones o legados que se le confieran y las rentas de sus bienes.

Finalmente, cabe agregar que la ley 26.831 derogó la ley 17.811, el art. 80 de la ley 11.672, complementaria permanente de presupuesto (t.o. 2005), los decretos 656/92; 749/00; 677/01 y 476/04, así como los arts.80 a 84 del decreto 2284/91 y toda otra norma que se oponga a la ley que se promulgaba (art. 154).

7º) Que, en ese contexto, y de conformidad con las facultades conferidas mediante el art. 14, inc. b, de la ley 26.831 el Ministro de Finanzas dictó la resolución 153/2017, por la que fijó los montos a ser percibidos por la CNV en concepto de tasas de fiscalización y control, aranceles de autorización y otros servicios (art. 1º).

En sus considerandos se destacó que resultaba necesario instrumentar un régimen definitivo de tasas de fiscalización y control, aranceles de autorización y otros servicios, así como también el arancelamiento de servicios que a la fecha no se encuentran arancelados, lo cual implica una jerarquización del organismo al reconocerle valor a la actividad que realiza.

También se recordó que la Ley de Mercado de Capitales, aprobó un nuevo régimen que tiene por objeto la regulación integral de todos los sujetos y valores negociables comprendidos dentro del mercado de capitales con sujeción a la reglamentación y control de la CNV. Y que, como consecuencia del nuevo marco normativo, ese ente amplió y diversificó los servicios administrativos que presta en su condición de autoridad encargada de la promoción, supervisión y control del Mercado de Valores.

En ese sentido, puso de relieve que se ha incrementado la cantidad de trabajo y el esfuerzo administrativo para el ejercicio de sus funciones, así como también la cantidad de recursos humanos necesarios para su efectivo cumplimiento.

Asimismo, que algunos de los servicios que presta no se encuentran arancelados y que dada la puesta en funcionamiento de la actividad administrativa, con la correspondiente utilización de recursos administrativos, económicos y humanos, justifican su arancelamiento.

Al ser ello así, hizo notar que el art. 14, inc. b, de la ley 26.831 estableció que el entonces Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, a propuesta de la CNV, fijaría las tasas de fiscalización y control, aranceles de autorización y otros servicios que ésta última perciba; así como también determinaría los intereses que se devenguen como consecuencia de la mora en su cumplimiento, de conformidad con lo establecido en el art. 15 de ese cuerpo legal.

De manera que, atendiendo a las circunstancias descriptas y el desarrollo de planes estratégicos que permitan la concreción de principios y los objetivos señalados en el art. 1º de la ley 26.831, resulta necesario establecer un régimen de tasas de fiscalización y control, aranceles de autorización y otros servicios, en los términos del art. 14, inciso b), de esa ley, acorde con las facultades de regulación del mercado de capitales otorgadas al organismo.

En consonancia con ello, se analizó el esquema arancelario de organismos regulatorios regionales, mediante la recopilación y análisis de información financiera y de aranceles de carácter público y/o suministrada por los mismos, con el objetivo de aplicar un nuevo esquema arancelario resguardando la competitividad del mercado argentino en relación a la región, en base al tamaño de su mercado y la profundidad del mismo.

8º) Que, sentado lo anterior, se advierte que la tasa impuesta a la actora, y que es objeto de impugnación en estos autos, corresponde a los periodos 2018 y 2019, razón por la cual su fundamento legal reside en la ley 26.831, y en la resolución ministerial 153-E/20017, vigentes al momento de los hechos. En efecto, en aquéllas fundó la intimación de pago cursada el 22.11.2018 por la CNV (v. documentación incorporada el 30.11.20).

De manera que los cuestionamientos relativos a la alegada “violación del principio de reserva de ley en materia tributaria” y a la “inexistencia de ley que contenga los elementos esenciales” deberán ser analizados en relación con esas normas.

Ello, sin perjuicio de que en origen encuentre sustento en la normativa anterior cuya reseña se efectuó a los fines de obtener una mejor comprensión del tema.

9º) Que, en este estado, se debe resaltar que el principio de legalidad –también llamado de “reserva de ley” – implica que los tributos deben sustentarse en una ley previa que así los establezca. Esta definición trasunta la imposibilidad de crear impuestos y/o exenciones por analogía, o derogar obligaciones tributarias nacidas por medio de una ley formal por acuerdo entre particulares, ni entre éstos y el Estado. Además, abarca la prohibición de crear nuevos sujetos alcanzados por el impuesto, modificar exenciones o establecer ilícitos, sin la existencia de una ley previa (conf. esta Sala en la causa “Petroquímica Comodoro Rivadavia SA (TF 24619189-A) c/ DGA s/Recurso directo de organismo externo”, sent. del 31.5.2022).

Al respecto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, o sea válidamente creada por el único poder del Estado investido de tales atribuciones (Fallos: 316:2329; 318:1154; 319:3400; 321:366 y 2683; 323:240). Ello, pues los principios y preceptos constitucionales son categóricos en cuanto prohíben a otro Poder que el Legislativo el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas (Fallos: 155:290; 248:482; 303:245; 312:912; 319:3400, 332: 1571; 338: 313; 340:1884, entre otros).

En sentido concordante, afirmó que el principio mencionado no es sólo una expresión jurídica formal de la tributación, sino que constituye una garantía sustancial en este campo, en la medida que su esencia viene dada por la representatividad de los contribuyentes. Abarca tanto la creación de impuestos, tasas y contribuciones como las modificaciones de los elementos esenciales que componen el tributo, es decir, el hecho imponible, la alícuota, los sujetos alcanzados y las exenciones (Fallos: 329:1554, 337:388; y esta Sala, “Swiss Medical S.A. c/ EN – SSS s/ amparo ley 16.986”, sentencia del 04/04/15; énfasis añadido).

Asimismo, ese Tribunal destacó la doctrina según la cual “tratándose de materias que presentan contornos o aspectos tan peculiares, distintos y variables que al legislador no le sea posible prever anticipadamente la manifestación concreta que tendrán en los hechos, no puede juzgarse inválido, en principio, el reconocimiento legal de atribuciones que queden libradas al arbitrio razonable del órgano ejecutivo, siempre que la política legislativa haya sido ,claramente establecida” (Fallos: 246:345; 328:940; y 337:388).

En ese contexto, sostuvo que “…resulta admisible que el Congreso atribuya al Poder Ejecutivo ciertas facultades circunscriptas, exclusivamente, al aspecto cuantitativa de la obligación tributaria, es decir, autoriza elevar o disminuir las alícuotas aplicables, siempre y cuando, para el ejercicio de dicha atribución, se fijen pautas y límites precisos mediante una clara política legislativa” (Fallos: 337:388).

En definitiva, “…una interpretación dinámica del texto constitucional… …. y sin acudir a la técnica de la delegación legislativa del art. 76 de la Constitución, sino en el marco de la potestad reglamentaria que le es propia, el Poder Ejecutivo podría elevar o disminuir alícuotas aplicables” (conf. causa “Petroquímica Comodoro Rivadavia SA”, sent. ya citada).

Sentado ello, también es necesario tener presente que, en cuanto a la alícuota en las tasas retributivas de servicios el Alto Tribunal ha resuelto que para que aquella constituya una legítima manifestación del poder tributario, resulta inobjetable que la fijación de su cuantía tome en consideración no solo el costo de los servicios que se ponen a disposición de cada contribuyente sino también su capacidad contributiva (Fallos: 343:1688, voto de los jueces Maqueda y Rosatti, arg. doctrina de Fallos: 234:663; 277:218 y 287:184).

10) Que, de la reseña normativa y jurisprudencial, cabe concluir que la tasa de verificación y fiscalización establecida en la ley 26.831 resulta válida.

En este punto debe resaltarse que esa contribución fue creada con el fin específico de dotar a la CNV de recursos para su funcionamiento, otorgándole la potestad de exigir directamente esa gabela (art. 14, inc. b, de la ley 26.831).

Por lo demás, la decisión del Congreso de instituir a la autoridad de aplicación y reconocerle, normativamente, la potestad de establecer la alícuota del servicio, se encuentra fundada en la necesidad de encomendar a cuerpos especializados la regulación de aspectos cuantitativos que, por su naturaleza dinámica, a menudo no pueden verse sujetos a las vicisitudes propias del trámite parlamentario.

Al ser ello así, resulta razonable reconocer al organismo que realiza la actividad la potestad de establecer el monto de la tasa retributiva de ese servicio, en tanto ello no derive en resultados irrazonables, desproporcionados, o bien, disociados de las prestaciones en cuestión.

En tal sentido, se advierte que consignar al Ministerio de Economía y a la CNV como autoridades de aplicación y luego, otorgarles la potestad ejecutiva, no constituyó una delegación de facultades propias del órgano parlamentario, sino de una habilitación para el ejercicio de la potestad reglamentaria que le es propia, cuya mayor o menor extensión depende del uso de la misma potestad que haya hecho el Poder Legislativo (Fallos: 246: 345 y sus citas). Ello, en virtud de que cabe reconocer que existe una distinción fundamental entre la delegación de poder para regular aspectos En ese contexto, sostuvo que “…resulta admisible que el Congreso atribuya al Poder Ejecutivo ciertas facultades circunscriptas, exclusivamente, al aspecto cuantitativa de la obligación tributaria, es decir, autoriza elevar o disminuir las alícuotas aplicables, siempre y cuando, para el ejercicio de dicha atribución, se fijen pautas y límites precisos mediante una clara política legislativa” (Fallos: 337:388).

En definitiva, “…una interpretación dinámica del texto constitucional… …. y sin acudir a la técnica de la delegación legislativa del art. 76 de la Constitución, sino en el marco de la potestad reglamentaria que le es propia, el Poder Ejecutivo podría elevar o disminuir alícuotas aplicables” (conf. causa “Petroquímica Comodoro Rivadavia SA”, sent. ya citada).

Sentado ello, también es necesario tener presente que, en cuanto a la alícuota en las tasas retributivas de servicios el Alto Tribunal ha resuelto que para que aquella constituya una legítima manifestación del poder tributario, resulta inobjetable que la fijación de su cuantía tome en consideración no solo el costo de los servicios que se ponen a disposición de cada contribuyente sino también su capacidad contributiva (Fallos: 343:1688, voto de los jueces Maqueda y Rosatti, arg. doctrina de Fallos: 234:663; 277:218 y 287:184).

11) Que, de la reseña normativa y jurisprudencial, cabe concluir que la tasa de verificación y fiscalización establecida en la ley 26.831 resulta válida.

En este punto debe resaltarse que esa contribución fue creada con el fin específico de dotar a la CNV de recursos para su funcionamiento, otorgándole la potestad de exigir directamente esa gabela (art. 14, inc. b, de la ley 26.831).

Por lo demás, la decisión del Congreso de instituir a la autoridad de aplicación y reconocerle, normativamente, la potestad de establecer la alícuota del servicio, se encuentra fundada en la necesidad de encomendar a cuerpos especializados la regulación de aspectos cuantitativos que, por su naturaleza dinámica, a menudo no pueden verse sujetos a las vicisitudes propias del trámite parlamentario.

Al ser ello así, resulta razonable reconocer al organismo que realiza la actividad la potestad de establecer el monto de la tasa retributiva de ese servicio, en tanto ello no derive en resultados irrazonables, desproporcionados, o bien, disociados de las prestaciones en cuestión.

En tal sentido, se advierte que consignar al Ministerio de Economía y a la CNV como autoridades de aplicación y luego, otorgarles la potestad ejecutiva, no constituyó una delegación de facultades propias del órgano parlamentario, sino de una habilitación para el ejercicio de la potestad reglamentaria que le es propia, cuya mayor o menor extensión depende del uso de la misma potestad que haya hecho el Poder Legislativo (Fallos: 246: 345 y sus citas). Ello, en virtud de que cabe reconocer que existe una distinción fundamental entre la delegación de poder para regular aspectos sanción dictada en un procedimiento sumarial, reservándose el ejercicio del poder disciplinario por los hechos ocurridos con anterioridad a la referida cancelación” (art. 22).

De ello, surge con claridad que la cancelación en el registro como agente de liquidación y compensación no es automática, razón por la cual resulta evidente que su comportamiento cuanto menos resultó negligente.

En cuanto a la inexistencia de retribución por parte de la CNV y la alegación relativa al enriquecimiento sin causa, la actora sostiene que, desde la fecha de la efectividad de la fusión, la CNV no sólo no ha prestado servicio alguno al agente, sino que no podía ejercer ningún tipo de control.

Sin embargo, de las constancias de autos surge que ello no es así, pues la CNV ejerció plenamente sus facultades de fiscalización y control, las cuales se encontraban -como ya se explicó- vigentes hasta tanto el agente cancelara su inscripción.

Una clara demostración de su actividad surge manifiesta en tanto cumplió con su deber de controlar y fiscalizar el accionar de Piano Bursátil, en su carácter de ALyC registrado, hasta que se inscribió su disolución en la IGJ (17 de abril de 2019), momento en el cual procedió a cancelar la inscripción del agente.

En efecto, de las actuaciones para la baja del registro que debieron iniciarse como consecuencia de la inscripción de la disolución de Piano Bursátil en el Registro Público puede apreciarse, al no ser dicha cancelación automática, que la CNV debió efectuar un control de la misma, siendo, precisamente, esa actuación pública coincidente con el objeto de la tasa cuyo cobro se persigue en autos.

Sin perjuicio de ello, cabe recordar que la Corte ha definido en forma categórica a la tasa “como una categoría tributaria derivada del poder de imperio del Estado, que si bien posee una estructura jurídica análoga al impuesto, se diferencia de éste por el presupuesto de hecho adoptado por la ley, que consiste en el desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado y que, por ello, desde el momento en que el Estado organiza el servicio y lo pone a disposición del particular, éste no puede rehusar su pago aun cuando no haga uso de aquél, o no tenga interés en él, ya que el servicio tiene en mira el interés general (Fallos: 251:50, 222; 312:1575; 323:3770; 326:4251, entre otros)” (“Laboratorios Raffo”, Fallos: 332:1503).

Por último, a la supuesta errónea interpretación del art. 4º del Capítulo I del Título XVII de las Normas CNV, corresponde señalar que aquél prevé en lo que respecta a la aplicación de la tasa de fiscalización y control que “En el caso de aquellas entidades que se encuentren registradas en más de una categoría y/o sean emisoras de diferentes valores negociables, a efectos del pago de las tasas de fiscalización y control, corresponderá:… b) Las entidades que se encuentren registradas en más de una de las calidades previstas en la categoría ‘Agentes’ de la Resolución 153-E/2017 del Ministerio de Finanzas, modificada por la Resolución Nº 763/2018 del Ministerio de Hacienda, abonarán exclusivamente, en relación a esta categoría, la tasa correspondiente a la calidad registrada de mayor valor….”.

De la simple lectura del artículo citado se advierte que no resulta aplicable al sub lite, en la medida que ese supuesto tiene como requisito principal que el sujeto se encuentre inscripto en distintas categorías de los denominados “Agentes”, en cuyo caso, le corresponde abonar la tasa de fiscalización y control de mayor valor.

Es decir, la norma resulta de aplicación cuando una misma persona jurídica se encuentre inscripta en dos categorías distintas, lo que no ocurre en autos. Pues se trata de dos personas jurídicas distintas -Banco Piano y Piano Bursátil hasta la fecha de efectiva inscripción de la disolución de la última- que se encuentran inscriptas en la misma categoría y con sendos números de matrícula.

En definitiva, hasta el 17 de abril de 2019 –en que se produjo la disolución de Piano Bursátil S.A.–, Banco Piano S.A. y Piano Bursátil eran dos sociedades comerciales distintas, inscriptas ante la CNV –cada una de ellas– como Agentes de Liquidación y Compensación.

Entonces, queda claro que tanto Banco Piano S.A. como Piano Bursátil S.A. se encontraban registrados ante la CNV como ALyCs, motivo por el cual se configuró para ambas sociedades el hecho imponible y, por ende, resultaron pasibles de abonar la tasa de fiscalización y control correspondiente a los años 2018 y 2019.

Por ello, también corresponde desestimar los demás planteos de la apelante.

10) [sic] Que, respecto a las costas de la alzada, se debe aplicar el principio rector que en la materia establece el art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, que encuentra su razón de ser en el hecho objetivo de la derrota y, en consecuencia, cabe imponerlas a la demandada vencida.

Por todo lo expuesto, voto y propongo al acuerdo: desestimar el recurso de Banco Piano SA y confirmar la sentencia apelada en cuanto al fondo de la cuestión debatida; con costas (art. 68, primer párrafo, CPCCN).

El señor juez de Cámara Marcelo Daniel Duffy adhiere al voto precedente En virtud del resultado que instruye el acuerdo que antecede, y de conformidad con lo dictaminado por el señor Fiscal General, el Tribunal resuelve: desestimar el recurso de Banco Piano SA y confirmar la sentencia apelada en cuanto al fondo de la cuestión debatida; con costas (art. 68, primer párrafo, CPCCN).

El juez Jorge Eduardo Moran no suscribe la presente por hallarse en uso de licencia (art. 109 del Reglamento para la Justicia Nacional).

Regístrese, notifíquese y oportunamente devuélvase. – Marcelo D. Duffy. – Rogelio W. Vincenti.

Telmex Argentina S.A. c. Municipalidad de Merlo s/acción declarativa de inconstitucionalidad

En San Martín, a los 15 días del mes de febrero de dos mil veintitrés, reunidos en Acuerdo los señores Jueces de la Sala I de la Cámara Federal de San Martín, a fin de pronunciarse en los autos caratulados “TELMEX ARGENTINA S.A. C/ MUNICIPALIDAD DE MERLO S/ ACCION MERE DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD” de conformidad al orden de sorteo,

El Dr. Marcelo Darío Fernández, dijo:

I.- La Sra. juez de primera instancia, en su pronunciamiento del 05/02/2020, rechazó el planteo de falta de habilitación de instancia interpuesto por la demandada e hizo lugar parcialmente a la demanda declarativa de inconstitucionalidad interpuesta por TELMEX ARGENTINA S.A., declarando improcedente el reclamo de las Tasas por Inspección de Seguridad e Higiene y Tasa por Habilitación de Comercio e Industria a la actora.

Impuso las costas a la demandada vencida.

Para así decidir, señaló que en las presentes, el inicio de la demanda declarativa no estaba sujeta al agotamiento de la vía administrativa y podía ser intentada en forma paralela a la articulación de dichos remedios, ello en tanto, no podía obligarse al contribuyente a recurrir a un procedimiento de carácter administrativo que no sólo era más largo, sino que además mantenía por más tiempo la incertidumbre, lo que podía implicar poner trabas y dificultades al acceso a la justicia, en contraposición al principio pro actione, que propiciaba la necesidad de posibilitar la prerrogativa política de obtener un rápido acceso a un Tribunal de justicia imparcial.

Sumó que, en el caso, la parte accionante debió solicitar el dictado de una medida cautelar ante la inminente promoción por parte de la demandada de acciones de apremio a fin de percibir compulsivamente los tributos controvertidos, circunstancia que indicaba que la actora no podía esperar los tiempos administrativos para salvaguardar su derecho.

Seguidamente, consideró que los requisitos de procedencia de la acción declarativa de inconstitucionalidad habían quedado configurados en la presente causa, en cuanto efectivamente, se había producido un estado de incertidumbre en relación al alcance o modalidad de la relación jurídica concreta entre las partes, ello, en virtud de que la actora había sido intimada mediante acta de verificación tributaria e intimación de pago de las Tasas por Inspección de Seguridad e Higiene y de Habilitación de Comercio e Industria, previstas en la ordenanza Nro. 1812/00 modificada por la ordenanza Nro. 2187 dictadas por la Municipalidad de Merlo, debiendo determinarse si dichas normas, colisionaban o no con lo dispuesto por el Art. 39 y Cctes. de la ley 19.798.

Por otra parte, señaló que, en lo que refería a la facultad regulatoria en materia de telecomunicaciones, no se encontraba discutido en el “sub lite” que aquella encuadraba en las atribuciones propias del Congreso Nacional, por lo que el control de esa actividad correspondía al Poder Ejecutivo Nacional a través de la autoridad competente, conforme lo había reconocido la propia demandada al manifestar que el ente nacional realizaba un control eminentemente técnico.

Así, resaltó que lo que había sido dejado fuera de la competencia municipal eran los aspectos técnicos de la prestación del servicio, pero en modo alguno la inspección del predio y/o local en el que se había colocado el equipo de transmisión a los fines de su habilitación comercial, ni el control de su correcta instalación, resguardo y posterior mantenimiento, con el fin de preservar a las personas y a los bienes de los riesgos inherentes a la seguridad e higiene comunitaria, concluyendo que el ejercicio del poder tributario municipal resultaba coherente con la aceptación de los poderes concurrentes sin interferencias entre sí.

Puntualizó que, no podía soslayarse, que las antenas de telefonía móvil y sus respectivas estructuras portantes –como las que tenía instaladas la accionante en el territorio del Municipio de Merlo–, eran grandes estructuras que se encontraban ubicadas estratégicamente sobre distintas zonas urbanas para cubrir un radio determinado y emitir señal para teléfonos móviles, de modo, que estas estructuras debían ser mantenidas en condiciones a los fines de evitar daños a las personas o los bienes.

Remarcó, que la Comisión Nacional de Telecomunicaciones –C.N.T.–, en la resolución 795/92 había considerado que el Art. 1646 del Código Civil atribuía la responsabilidad técnica de una obra civil al proyectista y a su director y, que las estructuras soportes de antenas eran en sí mismas obras civiles, por lo que eran de aplicación los alcances del artículo del Código Civil mencionado; no siendo la C.N.T. el órgano competente para ejercer jurisdicción sobre las obras civiles en general y estructuras de soportes de antenas en particular, en razón de lo cual, había resuelto dejar sin efecto la obligatoriedad de la inscripción ante ese organismo de todo tipo de estructuras soportes de antenas para su homologación, aprobación o verificación.

En tal sentido, concluyó que resultaba innegable que dichas estructuras –soportes de antenas–, se encontraban sujetas al poder de policía municipal en cuanto a su habilitación, como también a la seguridad, salubridad e higiene, debiendo ser asimiladas a un “establecimiento u oficina” y que ello, no condicionaba directa ni indirectamente la prestación de un servicio público nacional, sino que se limitaba a cumplir con su obligación legal, consistente en pagar los gravámenes necesarios para el sostenimiento del intransferible deber de supervisión comunal.

En cuanto a la efectiva prestación del servicio, destacó que el informe producido por la C.N.T. resultaba esclarecedor en cuanto a que Telmex Argentina S.A tenía asignadas y vigentes tres antenas en el ámbito territorial de la Municipalidad de Merlo, quedando desvirtuado de este modo, lo aludido por la demandada tanto en su escrito de contestación de demanda como en el acta de verificación tributaria, de que las antenas y estructuras portantes de la actora eran 6.

Por otro lado, expuso que el contador público Luis González, Fiscalizador Tributario de la Municipalidad de Merlo, había expuesto que los registros contables del Municipio, se realizaban a través del sistema informático RAFAM –Reforma Administrativa Financiera en el ámbito Municipal–, imputando los gastos y costos de los servicios prestados de manera global y no en forma individual por contribuyente, siendo en el caso de imposible individualización, dentro de la jurisdicción y alcance de control de policía municipal para las actividades desarrolladas en el territorio de la Municipalidad de Merlo.

A su vez, puso de resalto que el Jefe de División Subsecretario de Industria y Comercio de la Municipalidad de Merlo, el Sr. Labella, había respondido que no obraban en su Subsecretaria la documentación solicitada con respecto al costo de los servicios de inspección, máxime cuando los sueldos del personal y los gastos por insumos y combustibles para la movilidad utilizados, formaban parte de erogaciones generales del Municipio, no pudiendo ser individualizados por cada inspección realizada.

Además, mencionó que del examen de documental remitida –presupuestos municipales por los periodos comprendidos entre el 2003 al 2007–, se verificaba en cada uno de ellos, que en el proyecto de cálculo de recursos de la Municipalidad de Merlo, se contemplaba una suma global en concepto de Tasa por inspección de Seguridad e Higiene y de Tasa por Habilitación de Comercio e Industria, pero no se observaban gastos atribuibles a la prestación del servicio de las tasas referidas a la aquí actora, que permitieran aseverar la concreta, efectiva e individualizada prestación de utilidad a la contribuyente.

Consideró que al no encontrarse acreditado en autos que el servicio relacionado con las tasas en cuestión hubiese sido efectivamente prestado a la actora, devenía improcedente la discusión sobre el monto del tributo.

Finalmente, destacó que en cuanto a la intervención como terceros al proceso, peticionada por la parte actora en los términos del Art. 89 del CPCC, del Banco de la Nación Argentina, del Banco Piano S.A y de la empresa Tarshop S.A, si bien la accionante había logrado probar que la Municipalidad accionada también había pretendido el cobro de las tasas cuestionadas de manera solidaria a dichas entidades, en razón de cómo se decidía, lo aportado no resultaba relevante a los fines de la dilucidación de la causa, debiendo imponerse las costas en el orden causado, toda vez que no había mediado oposición de la accionada a la citación.

II.- Disconforme con lo resuelto, la demandada apeló y expresó agravios, siendo contestados a su turno por la contraria.

III.- Se quejó la recurrente entendiendo que la acción declarativa intentada era improcedente, en tanto, no se encontraba configurada una situación de incertidumbre respecto de la relación jurídica habida entre las partes.

Además, expuso que su improcedencia radicaba también, por un lado, en cuanto no se había probado en autos el requisito de daño o perjuicio actual o inminente, el cual, aún en caso de existir, sería únicamente el de pagar una suma de dinero –que al ser la actora una reconocida firma de amplia trayectoria, no le impedía en absoluto el ejercicio del comercio– y, por el otro, porque tendría la pertinente acción de repetición contra su mandante y/o la acción contencioso administrativa local para impugnar los actos determinativos que la afectaban.

A su vez, se agravió en tanto la resolución apelada había reconocido la facultad del municipio a reglar y cobrar las Tasas de Inspección Seguridad e Higiene y por Habilitación de Comercio e Industrias, pero aun así, declaraba la inconstitucionalidad de la norma que las contemplaba.

Agregó que la “iudex a quo”, había omitido analizar efectivamente el derecho pretendido como tal, remitiendo a clasificaciones clásicas de tributos y sin observar si tal derecho había sido establecido dentro del marco anteriormente referido.

Recordó que la distribución de competencias en materia tributaria y la interpretación armónica de las Constituciones Nacional y Provincial y de la Ley Orgánica de los Municipios, implicaba que estos tenían potestad tributaria (tal como lo había reconocido la propia actora en su escrito inicial) y, en atención a dicha atribución no delegada y siempre que las comunas se ajustaran en sus ordenanzas a lo dispuesto por la propia Ley Orgánica, podían imponer tributos tales como el discutido en autos.

Por otro lado, se quejó del análisis efectuado por la sentenciante, en relación a la prestación del servicio con base en la respuesta de oficio efectuada por el municipio sobre los presupuestos de los años 2003-2007, llegando a la conclusión de que no se había prestado el servicio requerido en esa clase de tributos para exigir el cobro de la tasa dispuesta, ello en tanto, había considerado que no se vislumbraban gastos atribuibles a la prestación de dicho servicio.

Sobre este punto, manifestó que el Alto Tribunal en los autos “Esso Petrolera Argentina S.R.L. y otro c/ Municipalidad de Quilmes s/ acción contencioso administrativa” del 02/09/2021 había establecido que la exigencia de la divisibilidad en un monto para la determinación de la efectiva prestación del servicio, cuando se refería a una tasa por inspección seguridad e higiene, hacía a un excesivo rigor formal que llevaba a los municipios a un hecho de casi imposible cumplimiento, lo que conllevaría a no poder realizar las tareas que le eran propias.

IV.- De las constancias del “sub examine”, surge que la empresa Telmex Argentina S.A. promovió acción meramente declarativa en los términos del Art. 322 del CPCCN, contra la Municipalidad de Merlo, a fin de que se declarara la inconstitucionalidad de los Art. 80, 93 y Ccdtes. de la ordenanza fiscal Nro. 1812/00, modificada por la ordenanza Nro. 2187 de dicho Municipio, que establecían las tasas de Inspección de Seguridad e Higiene y la de Habilitación de Comercio e Industria.

Relató que su mandante contaba con tres antenas instaladas en el ejido municipal, habiendo sido notificado el 24/04/2008 del acta de verificación tributaria Nro. 73248, mediante la cual se determinaba una supuesta deuda en concepto de ambas tasas por la suma total de $5.674.145 correspondientes a los periodos fiscales 01/01/2003 a 01/12/2006 en relación a la tasa de Habilitación de Comercio e Industria y por los periodos fiscales 2003/11 a 2007/62 en relación a la tasa por Inspección de Seguridad e Higiene.

Indicó que, en razón de la intimación recibida, interpuso recurso de reconsideración el 07/05/2008 y que, no obstante, la Municipalidad demandada procedió a labrar el acta de notificación Nro. 75375 intimándola a ingresar en un plazo perentorio la suma indicada, bajo apercibimiento de emitir boleta de deuda e iniciar el correspondiente juicio de apremio.

Sostuvo que dicha pretensión afectaba la prestación del servicio de telecomunicaciones, contrariando lo dispuesto en los Arts. 3, 4 y 6 de la ley 19.798 y en el Art. 75 Inc. 13 y 31 de la CN.

Cuestionó que el reclamo efectuado refería a estructuras que no eran propiedad de Telmex, debido a que la liquidación confeccionada en relación con la tasa por Inspección de Seguridad e Higiene y su posterior intimación, referían a una supuesta deuda respecto a seis antenas instaladas en el Municipio según el informe final confeccionado por el inspector actuante, incluyendo tres antenas instaladas en la Empresa Línea 216, Osansi S.A. e Intalcred S.A. que no le pertenecían.

V.- Sobre la base de lo expuesto, corresponde, en primer lugar, tratar los argumentos esgrimidos por la apelante en torno a la viabilidad de la acción interpuesta.

Al respecto, cabe precisar que el Art. 322 del Código Procesal establece que podrá deducirse la acción que tienda a obtener una sentencia meramente declarativa para hacer cesar un estado de incertidumbre sobre la existencia, alcance o modalidad de una relación jurídica, siempre que esa falta de certeza pudiera producir un perjuicio o lesión actual al actor y éste, no dispusiera de otro medio legal para ponerle término inmediatamente.

En lo que respecta a la falta de certeza, es dable señalar que la incertidumbre debe recaer sobre una relación jurídica o en los sujetos que son sus términos, dado que no puede ser motivo de una acción o sentencia meramente declarativa la verificación de la existencia de un hecho, aunque el mismo sea jurídicamente relevante (Peyrano, Jorge Walter, “La acción mera declarativa, como medio de la plena realización de la garantía jurisdiccional de certeza”, E.D. 52-568).

Por lo tanto, su finalidad es fijar en forma irrevocable un estado de derecho, que permanecía, hasta entonces, en incertidumbre (Fallos: 307:1804).

Además, debe responder a un “caso” que busque precaver los efectos de un acto concreto al que se le atribuye ilegitimidad y fijar las relaciones legales que vinculan a las partes en conflicto (Fallos: 323:1206).

Cuando, como en el caso, la acción meramente declarativa tiende a buscar certeza en cuanto a la violación o no de la Constitución (sea directa o indirectamente, por violación de su jerarquía) y, en definitiva, cuando la acción meramente declarativa lo es de inconstitucionalidad, la incertidumbre radica en si la norma o actos cuestionados son acordes o no a los preceptos de la Carta Magna; esto es lo que configura la situación de incertidumbre que requiere el artículo 322 del código de rito (Toricelli, Maximiliano, “La acción declarativa de inconstitucionalidad como mecanismo de protección de los intereses difusos”, L.L. 1999-E-754).

Así lo ha establecido el Alto Tribunal, al considerar que la afectación concreta se halla probada, en el marco de las acciones declarativas, cuando existe una determinación de oficio por parte del organismo fiscal o cuando éste ha emitido intimaciones de pago, notificaciones de deuda y/o requerimientos (Fallos: 327:1051; 1083; 328:3599; 330:3777, entre otros). Y, en ello, radica precisamente la incertidumbre que exige el artículo 322 del C.P.C.C.N. cuando se aplica como proceso de control constitucional (esta Sala, causa 169781/2018, del 01/04/2019).

Sentando lo expuesto, no puede soslayarse, que la actora fue intimada mediante el acta de verificación tributaria e intimación de pago de las tasas por Inspección de Seguridad e Higiene y la de Habilitación de Comercio e Industria por un monto de $ 5.674.145, previstas en la ordenanza Nro. 1812/00, modificada por la ordenanza Nro. 2187 dictadas por la Municipalidad de Merlo, alegando la actora que dichas tasas colisionan con lo dispuesto por el Art. 3, 4 y 6 de la Constitución Nacional y por el Art. 39 y Cctes. de la ley 19.798, de modo que la acción entablada es procedente en cuanto efectivamente existe un estado de incertidumbre en torno al alcance o modalidad de la relación jurídica que vincula a las partes.

De manera que corresponde rechazar el agravio expuesto por la apelante en este sentido.

VI.- Seguidamente, cabe analizar los argumentos vertidos por la recurrente en torno a la decisión dispuesta por la sentenciante sobre la procedencia del tributo cuestionado.

Sobre el punto, es dable resaltar, que la Corte Suprema de Justicia, ha mencionado reiteradamente que las tasas municipales por los servicios de inspección del cumplimiento de los requisitos de habilitación de establecimientos comerciales, como los relativos a salubridad, seguridad e higiene, se inscriben dentro del ámbito de facultades que, por su naturaleza, son propias de los municipios (Fallos: 320:620; 321:1052).

Asimismo, respecto de la tasa examinada, cabe destacar, que su presupuesto de procedencia o hecho imponible requiere la presencia de dos elementos estrechamente vinculados; por un lado, el ejercicio habitual de actividades industriales, comerciales, de servicios o similares con radicación efectiva en el ejido municipal –la existencia de local, oficina o establecimiento–, en el que se puedan practicar los servicios de inspección y, por otro lado, la prestación efectiva, concreta e individualizada del servicio público divisible, no siendo admisible que se recurra a la ficción de considerar que hay actividad por el hecho de que el sujeto realiza gastos y obtiene ingresos en el municipio, ficción que podría estar admitida para otros tributos con carácter excepcional, pero no para la tasa (Goñi, E., “Tasas Municipales”, Lexis Nexis Argentina SA, Buenos Aires, 1ºEd., 2007).

Es decir, que el cumplimiento de ambos presupuestos es fundamental a fin de determinar que efectivamente estamos ante la presencia de una tasa y que tras ella no se encuentra encubierto un impuesto (esta Sala, causa 12067745/2013, del 27/09/2019).

Por otro lado, a dichos presupuestos se le suma, la adecuada y precisa cuantificación del tributo –la base imponible– vinculada con la razonable equivalencia de las prestaciones, es decir, la cuantificación del presupuesto de hecho o hecho generador.

Sentado ello, cabe señalar, que en las presentes no ha sido materia de apelación lo resuelto por la sentenciante en torno a que las tasas cuestionadas por la actora, reguladas en la ordenanza 1812, Art. 80 –tasa por habilitación de comercios e industrias– y Art. 93 –tasa por inspección de seguridad e higiene–, se encontraban dentro del poder de policía municipal, concluyendo que el ejercicio de dicho poder tributario resultaba coherente con la aceptación de los poderes concurrentes, sin interferencias entre sí.

En cambio, la apelante cuestiona que la “a quo” habiendo reconocido la facultad del municipio a reglar y cobrar las tasas mencionadas había declarado su improcedencia en el presente caso por no encontrarse probada la efectiva prestación del servicio a la actora.

Así, habiendo quedado firme la cuestión referida a que las antenas de telefonía móvil pertenecientes a la actora y sujetas a la inspección de la municipalidad demandada eran tres, corresponde analizar entonces sí, conforme lo expuesto en el sub lite, el pago de dicha tasa puede ser en la especie exigida válidamente por el municipio a la actora, ya que como se dijo precedentemente, aquella se corresponde con la efectiva prestación de un servicio por parte del Estado individualizado en el contribuyente, lo que constituye un elemento esencial para justificar la validez de su imposición, siendo un punto que debe ser debidamente esclarecido para la adecuada resolución de la causa.

En este punto, cabe aclarar que la CSJN ha señalado que, desde el momento en que el Estado organiza el servicio y lo pone a disposición del particular, este no puede rehusar su pago aun cuando no haga uso de aquel, ni tenga interés en él, ya que el servicio tiene en mira el interés general (Fallos: 251:50; 312:1575; 323:3770; 335:1987 y sus citas).

De esta manera, la utilización potencial del servicio refiere al contribuyente y no a su prestación por el Estado, es decir, que no podría pretenderse el cobro de tasas por servicios de creación futura o hipotética. El concepto de “prestación potencial” del servicio, requiere que el servicio estatal que sirve de fundamento a la tasa exista efectivamente, estando el carácter potencial referido únicamente a su eventual utilización o no por parte de cada contribuyente (Valdés Costa, R. “Curso del Derecho Tributariuo”, San Pablo, 1969, p.166).

Además, el Alto Tribunal se ha pronunciado en este sentido, sosteniendo que la carga de probar la falta de prestación del servicio no puede imponerse al contribuyente, pues constituiría una exigencia procesal de imposible cumplimiento (Fallos: 319:2211).

Ello, no quiere significar que el Fisco deba acreditar la prestación del servicio como condición para poder reclamar el importe de la tasa, sino que, si frente a un reclamo, el sujeto requerido alega la improcedencia de aquel por falta de prestación del servicio, la acreditación de este extremo ha de quedar a cargo de la Administración y la consecuencia de su falta de acreditación ha de ser la improcedencia del reclamo (Goñi, E., “Tasas Municipales”, ya citado).

En lo que aquí respecta, de las presentes no surge constancia alguna que acredite que el servicio relacionado con las tasas de inspección de seguridad e higiene y habilitación de comercios e industrias haya sido efectivamente prestado por la demandada –por ejemplo mediante informes o estudios referidos al cumplimiento de la inspección–, ni siquiera surge que el servicio al menos se hubiese organizado y puesto a disposición del contribuyente –mediante la erogación en la que debió incurrir el Municipio para ello–, no habiendo la Municipalidad demandada demostrado su acaecimiento, pese a encontrarse indudablemente en mejores condiciones de hacerlo, frente a lo manifestado por el demandante en cuanto a la falta de prestación de servicio alguno diferenciado.

Al respecto, cabe destacar, que el poder público no debe justificar la procedencia del gravamen por el solo hecho de una inspección de carácter formal tendiente a verificar el cumplimiento de una tasa, en tanto, la mera existencia teórica de un servicio que no se individualiza efectivamente hacia el sujeto, no constituye base suficiente para crear una tasa y ésta no puede ser válidamente exigida (Jarach, D. “Finanzas Públicas y Derecho Tributario”, Cangallo, Buenos Aires, 1983, p239).

Por otro lado, si bien la apelante citó en este punto al fallo “Esso” del Máximo Tribunal, del 02/09/2021, no puede soslayarse, que allí, se tuvo en consideración el dictamen pericial contable –elaborado en base a los libros de inspecciones labradas en las estaciones de servicio involucradas–, del que surgían documentadas tres inspecciones en una de las dos estaciones de servicio de la actora, quien –además– había sostenido la presencia de otras visitas a los establecimientos e inclusive un acta de infracción derivada de ellas, razón de la cual, el Tribunal tuvo por acreditada –en dicho caso– la prestación del servicio por parte de la municipalidad demandada (Confr. considerando 11).

Además, allí se dijo que la efectiva prestación de un servicio individualizado en el contribuyente es un elemento esencial para justificar la validez de la imposición de una tasa, habiendo el “a quo” –en ese supuesto– probado dicho extremo con la prueba aportada por el municipio demandado y no habiendo la recurrente realizado impugnación alguna al respecto (CSJN, “Esso Petrolera Argentina S.R.L. y otro c/ Municipalidad de Quilmes s/ acción contencioso administrativa”, del 02/09/2021, voto Elena I. Highton de Nolasco, considerando 7).

De manera que, no habiendo la accionada acreditado la efectiva prestación del servicio, ni su organización y disposición a favor del contribuyente, es que corresponde rechazar el agravio esgrimido sobre este punto.

Por todo lo expuesto, voto por rechazar el recurso de la demandada y, en consecuencia, confirmar la sentencia apelada; debiendo imponerse las costas de la Alzada a la apelante vencida (Art. 68, primera parte del CPCCN).

Los Dres. Marcos Morán y Juan Pablo Salas, por análogas razones, adhieren al voto precedente.

En mérito a lo que resulta del Acuerdo que antecede, el Tribunal resuelve: rechazar el recurso de la demandada y, en consecuencia, CONFIRMAR la sentencia apelada. Las costas en la Alzada se imponen a la recurrente vencida (Art. 68, primera parte del CPCCN).

Regístrese, notifíquese, hágase saber a la Dirección de Comunicación Pública de la C.S.J.N. (Acordada 24/13 y ley 26.856) y devuélvase. – Juan P. Salas. – Marcos Morán. – Marcelo D. Fernández (Prosec.: Paula Adriana Masquelet).

Telmex Argentina S.A. c. Municipalidad de Merlo s/acción declarativa de inconstitucionalidad