Eneque de la Cruz, Giancarlos Héctorc. Dirección Nacional de Migraciones s/recurso directo a juzgado
Buenos Aires, 2 de julio de 2024
Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la demandada en la causa Eneque de la Cruz, Giancarlos Héctor c/ Dirección Nacional de Migraciones s/ recurso directo a juzgado”, para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1º) Que la Dirección Nacional de Migraciones, mediante la disposición SDX 241401/15, ratificada por la disposición SDX 125830/17, declaró irregular la permanencia en el país de GiancarlosHéctorEneque de la Cruz, de nacionalidad peruana, ordenó su expulsión del territorio nacional y prohibió su reingreso al país por el término de ocho (8) años con sustento en el art. 29, inc. c, de la ley 25.871. Ello por haber sido condenado el migrante a la pena de cuatro (4) años y seis (6) meses de prisión por resultar penalmente responsable del delito de comercialización de estupefacientes y tenencia de estupefacientes con fines de comercialización.
2º) Que la Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba, Sala B, revocó la sentencia de la instancia anterior que había rechazado el recurso judicial directo interpuesto por el migrante en los términos de la ley 25.871, y declaró la nulidad de las disposiciones SDX 241401/15 y SDX 125830/17.
Para decidir de esa forma sostuvo que el acto por el que se dispuso la expulsión era nulo por vulneración de las normas del debido proceso ya que la Dirección Nacional de Migraciones, luego de recaída la sentencia penal en contra del migrante, había dictado el acto de expulsión sin haber dado intervención previa al interesado para ejercer el derecho a ser oído y producir prueba, en total violación de lo dispuesto por el art. 61 de la ley 25.871.
Por otra parte, sostuvo que no existían constancias de que, al momento de la notificación de la disposición SDX 241401/15 se hubiera informado al interesado su derecho a contar con asistencia jurídica gratuita. De manera que se lo había privado de ejercer adecuadamente su derecho de defensa puesto que de las actuaciones administrativas surgía que la presentación del migrante con patrocinio letrado sólo se había producido luego del dictado de la disposición SDX 241401/15.
Finalmente, señaló que la Dirección Nacional de Migraciones omitió analizar la dispensa por razones de reunificación familiar invocada por Eneque de la Cruz en sede administrativa.
3º) Que contra esa decisión la parte demandada interpuso recurso extraordinario federal que, al ser denegado, dio origen a la presente queja.
Aduce que el procedimiento migratorio se ajustó a la ley 25.871 ya que en los trámites de permanencia –como el presente– no se requiere dar traslado al migrante con anterioridad al acto de expulsión sino que recién a partir de allí se habilita la vía recursiva, previa notificación al interesado.
Sostiene que el art. 61 de la ley migratoria se aplica cuando se verifica que el extranjero hubiere desnaturalizado los motivos que autorizaron su ingreso al territorio nacional o cuando se verifica que un extranjero permanece en el territorio argentino vencido el plazo acordado, supuestos que no se configuran en la causa.
Alega que la decisión del tribunal a quo se basó en una interpretación errónea del art. 86 de la ley 25.871 pues conforme a lo establecido en dicho precepto, en los supuestos en que no existe un requerimiento del migrante no es obligatorio dar intervención a la Defensoría Pública Oficial.
Manifiesta que el actor no acreditó razones de reunificación familiar invocadas durante el trámite administrativo.
Asimismo, se queja porque el fallo recurrido no respeta las facultades propias de la Dirección Nacional de Migraciones, en vulneración del principio de división de los poderes que consagra la Constitución Nacional.
4º) Que el recurso extraordinario es formalmente admisible toda vez que en autos se discute la validez de un acto de autoridad nacional con fundamento en la interpretación y aplicación de normas de carácter federal y la decisión ha sido contraria a las pretensiones que el recurrente fundó en ellas (Fallos: 344:3600). Por lo demás, los agravios deducidos con apoyo en la doctrina de la arbitrariedad de sentencia, al estar referidos a la cuestión federal indicada, quedan comprendidos en ella y, por ende, serán tratados en forma conjunta (doctrina de Fallos: 323:1625, entre otros).
5º) Que en el caso bajo examen no se encuentra controvertido que el migrante contó con asistencia jurídica luego del dictado del acto por el que se dispuso su expulsión del territorio nacional por la existencia de una condena penal y que pudo cuestionarlo en las instancias administrativas y judiciales correspondientes. En efecto, con patrocinio jurídico de la Defensoría Pública Oficial interpuso el recurso jerárquico en sede administrativa, el recurso directo –en los términos del art. 84 de la ley 25.871– ante los tribunales federales de primera instancia, el recurso de apelación ante la cámara federal de apelaciones y contestó el recurso extraordinario federal interpuesto por la demandada.
6º) Que, en consecuencia, asiste razón a la Dirección Nacional de Migraciones cuando sostiene que no se vulneró el derecho al debido proceso en el procedimiento administrativo que culminó con el dictado del acto de expulsión y su ratificación, pues el migrante tuvo oportunidad de impugnar esas decisiones a través de los recursos administrativos y judiciales previstos en la ley migratoria vigente.
En este mismo orden de ideas, es preciso señalar que, contrariamente a lo afirmado por el tribunal a quo, no resulta aplicable al caso el procedimiento previsto por el art. 61 de la ley 25.871. En efecto, esta norma solo alcanza a los casos en que se verifique una irregularidad en la permanencia de un extranjero en el país, excluyendo supuestos en los que –como el que aquí se examina– la expulsión se dispone con motivo de haber incurrido el migrante en una de las causales impedientes de ingreso y permanencia previstas en el art. 29 de la ley migratoria 25.871 (conf. arg. Fallos: 344:3580, causa “Huang, Qiuming”).
7º) Que en cuanto a la supuesta omisión de comunicar al migrante el derecho de contar con asistencia letrada, consagrado en el art. 86 de la ley 25.871, según la redacción vigente al momento en que se dictó el acto de expulsión, corresponde remitir a lo decidido por esta Corte en la causa “Zuluaga Celemin” (Fallos: 345:1114), considerando 7º (*).
8º) Que, finalmente, en atención a las consideraciones formuladas por esta Corte en Fallos: 344:3600 “Otoya Piedra”, a cuyas consideraciones corresponde remitir por razón de brevedad, el pronunciamiento objeto del recurso también resulta descalificable, al declarar la nulidad de las disposiciones impugnadas por entender que la Dirección Nacional de Migraciones no se había expedido respecto de la dispensa de reunificación familiar solicitada.
Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo resuelto. Con costas. Notifíquese, agréguese la queja al principal y devuélvase. – Horacio D. Rosatti. – Juan C. Maqueda. – Ricardo L Lorenzetti.
Disidencia del Señor Vicepresidente Doctor don Carlos Fernando Rosenkrantz
Considerando que:
Las cuestiones planteadas por la demandada en su recurso extraordinario son sustancialmente análogas a las examinadas en mi voto disidente en la causa “Zuluaga, Celemín” (Fallos: 345:1114), a cuyos fundamentos cabe remitir a fin de evitar reiteraciones.
En virtud de lo expuesto, se hace lugar a la queja, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Notifíquese, agréguese la queja al principal y devuélvase. – Carlos F. Rosenkrantz.
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(*) Buenos Aires, 13 de Octubre de 2022
Vistos los autos: “Zuluaga Celemín, Claudia Lucía c/ Dirección Nacional de Migraciones s/ recurso directo a juzgado”.
Considerando:
1º) Que la Dirección Nacional de Migraciones, mediante la disposición SDX 115833, del 26 de mayo de 2016, declaró irregular la permanencia en el país de Claudia Lucía Zuluaga Celemín, de nacionalidad colombiana, ordenó su expulsión del territorio nacional y prohibió su reingreso al país con carácter permanente.
Contra esa decisión la migrante interpuso un recurso administrativo, con patrocinio letrado, que fue rechazado mediante la disposición SDX 223886.
2º) Que la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata revocó la sentencia de la instancia anterior que había rechazado el recurso judicial directo interpuesto por la actora en los términos del art. 69 septies de la ley 25.871 y anuló el acto administrativo impugnado.
Para así decidir, el tribunal sostuvo que el acto por el que se dispuso la expulsión de Zuluaga Celemín del territorio nacional era nulo por la falta de efectiva y oportuna asistencia jurídica, puesto que de las actuaciones administrativas surgía que la presentación de la actora con patrocinio letrado se había producido luego del dictado de aquel acto.
Concluyó en que “la falta de la efectiva y oportuna asistencia jurídica legalmente prevista, no sólo en el derecho interno sino también en la doctrina de organismos internacionales, configuró una situación de indefensión que no pudo ser revertida”.
3º) Que contra esa decisión la parte demandada interpuso recurso extraordinario federal, que fue concedido por el a quo.
La recurrente aduce que la decisión del tribunal a quo se basó en una interpretación errónea del artículo 86 de la ley 25.871, pues conforme a lo establecido en las previsiones aplicables, en los supuestos en que no existe requerimiento del migrante no es obligatorio dar intervención a la Defensoría Pública Oficial.
Señala además que la Ley Orgánica del Ministerio Público de la Defensa de la Nación, 27.149, dispone que corresponde a ese órgano “ejercer el patrocinio y representación en juicio como actor o demandado, en los distintos fueros, de quien invoque y justifique limitación de recursos para afrontar los gastos del proceso, situación de vulnerabilidad o cuando estuviese ausente y fuere citado por edictos” (artículo 42, inc. a).
4º) Que el remedio federal es procedente pues en el sub examine se encuentra en tela de juicio la interpretación de una norma federal (artículo 86 de la ley 25.871) y la decisión de la cámara de apelaciones resulta contraria a la pretensión que la recurrente fundó en ella (conf. artículo 14, inciso 3º, de la ley 48).
5º) Que resulta pertinente recordar que en el artículo 86 de la ley 25.871, según la redacción vigente al momento en que se dictó el acto de expulsión –texto anterior a la reforma dispuesta en el decreto 70/2017, nuevamente vigente a partir de la derogación de este último por su par 138/2021-, se dispone que: “Los extranjeros que se encuentren en territorio nacional y que carezcan de medios económicos, tendrán derecho a asistencia jurídica gratuita en aquellos procedimientos administrativos y judiciales que puedan llevar a la denegación de su entrada, al retorno a su país de origen o a la expulsión del territorio argentino. Además tendrán derecho a la asistencia de intérprete/s si no comprenden o hablan el idioma oficial. Las reglamentaciones a la presente, que en su caso se dicten, deberán resguardar el ejercicio del Derecho Constitucional de defensa”.
De la norma transcripta surge que los ciudadanos extranjeros que carecen de medios económicos, tienen derecho a asistencia jurídica gratuita en los procedimientos que pueden conducir a su expulsión del territorio nacional. Sin embargo, de ella no se colige la exigencia de comunicar ese derecho al interesado de forma personal y fehaciente, y nada se dice acerca de dar intervención al Ministerio Público de la Defensa en caso de ausencia de petición expresa en ese sentido.
Tampoco surge del decreto 616/2010, o de las demás normas invocadas en el proceso, un deber específico a cargo de la Dirección Nacional de Migraciones de llevar a cabo esa notificación al interesado o dar intervención al órgano referido en los procedimientos administrativos tendientes a decidir la permanencia de ciudadanos extranjeros en el territorio nacional.
6º) Que en el caso bajo examen no se encuentra controvertido que la actora contó con asistencia jurídica luego del dictado del acto por el que se dispuso su expulsión del territorio nacional por la existencia de una condena penal, y que cuestionó ese acto en debidos tiempo y forma en las instancias administrativas y judiciales correspondientes. En efecto, con patrocinio jurídico interpuso oportunamente recurso administrativo (fs. 75/80 del expte. SDX 113198/2014) y proceso judicial ante los tribunales federales de primera instancia (fs. 150/153), y asistida por la Defensoría Pública Oficial incoó recurso de apelación ante la cámara de apelaciones (fs. 217/233) y contestó el recurso extraordinario federal de la parte demandada (fs. 282/289 vta.).
A ello se añade que los fundamentos de la decisión recurrida y los planteos de la actora no precisaron qué argumentos conducentes esta se habría visto privada de esgrimir, por lo que no se advierte de qué modo la previa labor de un letrado en defensa de sus derechos habría influido en la decisión que cuestiona (Fallos: 333:1789).
7º) Que, ante la falta de demostración de una lesión efectiva al derecho de defensa y la ausencia de incumplimiento de un precepto normativo expreso y específico, el invocado derecho a la asistencia jurídica oportuna no puede ser interpretado con tal extensión que conduzca a declarar la nulidad del acto de expulsión solo por la ausencia de previa notificación al interesado de la consagración de ese derecho.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte nuevo pronunciamiento con arreglo a lo decidido en el presente. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.
Disidencia del señor vicepresidente doctor don Carlos Fernando Rosenkrantz
Considerando que:
1º) La Sala II de la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata hizo lugar al recurso judicial planteado en contra de la disposición SDX 115833, del 26 de mayo de 2016, que rechazó la solicitud de residencia de Claudia Lucía Zuluaga Celemín, ordenó su expulsión del territorio nacional y prohibió su reingreso con carácter permanente.
Para así decidir, el tribunal sostuvo que el acto administrativo por el que se dispuso la expulsión de Zuluaga Celemín del territorio nacional era nulo por la falta de efectiva y oportuna asistencia jurídica. Destacó que de las actuaciones administrativas surgía que la presentación de la actora con patrocinio letrado se había producido luego del dictado de aquel acto.
2º) La Dirección Nacional de Migraciones cuestionó la sentencia mediante recurso extraordinario, que fue concedido.
En síntesis, la recurrente afirma que la cámara realizó una interpretación errónea del artículo 86 de la ley 25.871 pues, conforme a lo establecido en las previsiones aplicables, en los supuestos en que no existe requerimiento del migrante no es obligatorio dar intervención a la Defensoría Pública Oficial. Sostiene, además, que en el caso se presenta un supuesto de gravedad institucional pues se vulneran los principios que hacen al funcionamiento del sistema migratorio.
3º) El recurso extraordinario ha sido bien concedido pues se encuentra en tela de juicio la interpretación de normas federales (en especial, artículo 86 de la ley 25.871) y la decisión de la cámara resulta contraria a la pretensión que la demandada fundó en ellas (conf. artículo 14, inciso 3, de la ley 48).
4º) La ley 25.871 establece que los ciudadanos extranjeros que participan en trámites migratorios que puedan derivar en su expulsión tienen derecho a contar con asistencia letrada gratuita. Concretamente, el artículo 86 en su redacción actual, vigente a la fecha del dictado del acto impugnado en estas actuaciones, dispone que: “[l]os extranjeros que se encuentren en territorio nacional y que carezcan de medios económicos, tendrán derecho a asistencia jurídica gratuita en aquellos procedimientos administrativos y judiciales que puedan llevar a la denegación de su entrada, al retorno a su país de origen o a la expulsión del territorio argentino… Las reglamentaciones a la presente, que en su caso se dicten, deberán resguardar el ejercicio del Derecho Constitucional de defensa”. A su vez, la reglamentación de dicha norma aprobada por el decreto 616/2010 precisa que: “[l]a Dirección Nacional de Migraciones, ante el planteo que efectúe un extranjero, dará inmediata intervención al Ministerio Público de la Defensa, disponiendo la suspensión de cualquier trámite y de los plazos en curso en las actuaciones administrativas, hasta que el referido Ministerio tome intervención o el interesado reciba la asistencia jurídica necesaria para la salvaguarda de sus intereses”.
De modo análogo, la ley 19.549, que rige los procedimientos en el ámbito de la Administración Pública Nacional y que resulta de aplicación supletoria a los trámites migratorios (arti?culo 83 de la ley 25.871), establece el derecho del interesado a ser asistido por un abogado como parte del debido proceso adjetivo. En particular, esta ley garantiza el derecho a exponer las razones de las pretensiones y defensas del interesado antes de la emisión de actos administrativos que lo afecten y a tener patrocinio letrado que resulta obligatorio en los casos en que se planteen o debatan cuestiones jurídicas y el representante del administrado no sea letrado (artículo 1º, inciso “f”, apartado 1º, de la ley 19.549, énfasis agregado).
5º) Como se advierte claramente de la lectura de su texto, el artículo 86 de la ley 25.871 consagra el derecho a contar con asistencia jurídica gratuita en favor de los ciudadanos extranjeros que se encuentran en territorio nacional, en los trámites administrativos o judiciales que puedan dar lugar a su expulsión del país.
Es importante destacar que el derecho en cuestión se concede a los migrantes para aquellos procedimientos “que puedan llevar… a [su]…expulsión del territorio argentino”. Dada la claridad y amplitud del lenguaje utilizado por el artículo no cabe sino entender que dicho derecho fue concedido para garantizar el asesoramiento en todas las instancias procesales de los casos en los que la expulsión del migrante es una de las consecuencias posibles. Esta conclusión, reafirmada por la previsión de la ley 19.549 y que en definitiva es la que sostiene la sentencia recurrida, resulta consistente con la reiterada jurisprudencia de esta Corte que sostiene que “(e)l primer método de interpretación al que debe acudir el juez es el literal, conforme al cual debe atenderse a las palabras de la ley” (Fallos: 345:533 y sus citas).
6º) Por otro lado, del carácter voluntario que indudablemente tiene el patrocinio letrado en favor de los migrantes no se sigue que la Dirección Nacional de Migraciones esté exenta del deber de comunicar la existencia de ese derecho.
Esta cuestión fue examinada en la disidencia que suscribí junto con la jueza Highton de Nolasco en la causa “Peralta Valiente” (Fallos: 341:1570). Sin perjuicio de remitir a las consideraciones allí realizadas, me interesa remarcar que la única manera eficaz de que un extranjero sobre quien pesa una orden de expulsión conozca los derechos que le asisten es mediante la intervención de un abogado. Y esto requiere no solamente que el derecho a la asistencia jurídica exista cuando se carezca de medios económicos —como de hecho existe en virtud de lo dispuesto por el mencionado artículo 86 de la ley 25.871— sino que, además, dicho derecho sea oportunamente comunicado. De lo contrario, el derecho consagrado en la ley no sería más que una quimera.
En el caso, este derecho no ha sido honrado con la mera comunicación efectuada al actor al notificársele la disposición SDX 115833 por la cual se dispuso su expulsión del país (conf. fs. 75). Además de que la norma aplicable exige la asistencia jurídica antes del dictado del acto de expulsión, en dicha notificación solo se hizo alusión genérica al título de la ley y a los plazos de impugnación respectivos, pero no al derecho a contar con representación letrada de forma gratuita lo que resulta insuficiente para cumplir con la garantía en la forma prevista por el legislador.
7º) Por último, tal como se ha establecido en diversas ocasiones, no basta con la invocación genérica de gravedad institucional sino que es preciso, también, demostrar qué perjuicios concretos por su magnitud o entidad trascienden el interés de la parte y afectan de modo directo a la comunidad (Fallos: 306:538; 311:667, 1960; 312:575, 1484; 333:360; 340:1035, entre muchos otros).
En ese sentido, los planteos de la recurrente no cuentan con un desarrollo suficiente con relación a la existencia de un interés que exceda el individual de la parte y afecte de manera directa al de la comunidad o el funcionamiento de las instituciones básicas de la Nación (conf. Fallos: 333:360, entre otros). No se ha explicado de qué modo una resolución que declara la nulidad de un acto administrativo individual por violación del derecho de defensa produce una afectación de tal entidad.
En virtud de lo expuesto, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Notifíquese y devuélvase. – Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz. – Juan C. Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti.
Reta, Miguel Ángel c. Universidad Nacional de San Juan s/ civil y comercial ? varios
Comentado por Mauricio Goldfarb: La fundamentación del acto administrativo y su revision judicial en un reciente fallo de la Corte.
Dictamen de la señora Procuradora Fiscal ante la Corte:
l. A fs. 273/280 de los autos principales (foliatura a la que me referiré en adelante), la Cámara Federal de Apelaciones de Mendoza hizo lugar a la apelación deducida por el actor y, en consecuencia, revocó las resoluciones 402/98 y 1089 dictadas por el rector de la Universidad Nacional de San Juan y 48/99 del Consejo Superior y dispuso que se lo reponga en el cargo interino de director administrativo, agrupamiento administrativo 01, categoría 10, hasta que se reintegre su titular, con el consiguiente ajuste de las retribuciones que dejó de percibir.
Para decidir de este modo, el tribunal entendió en primer lugar que el solo transcurso del tiempo en un cargo interino en razón de la emergencia declarada por la universidad no es suficiente para adquirir la calidad de permanente. Luego examinó la normativa aplicable al caso y los actos impugnados por el actor para determinar que, si bien el carácter transitorio de su nombramiento no dio origen a un derecho subjetivo a que dicha transitoriedad se convirtiera en permanente por el mero transcurso del tiempo, la resolución que lo designó en el cargo de director administrativo de la Facultad de Ingeniería contenía una condición resolutiva introducida por la autoridad universitaria que no puede ser desconocida por ella misma. Añadió que la única forma de poner fin anticipadamente a la designación interina por una circunstancia distinta al llamado a concurso debía ser que existiera una causa de suma gravedad que constara en los motivos de la resolución 402/98, sin que bastara alegar genéricamente razones operativas, de reorganización o reasignación de funcionarios. Concluyó en que los actos impugnados tienen vicios en la causa y en la motivación que los tornan nulos, por lo que corresponde restablecer la situación jurídica lesionada reponiendo al actor en el cargo hasta que se reintegre su titular o hasta que aquél sea cubierto mediante concurso.
II. Disconforme con este pronunciamiento, la Universidad Nacional de San Juan interpuso el recurso extraordinario de fs. 290/301 que, denegado, dio origen a la presente queja.
En lo sustancial, aduce que la sentencia es arbitraria porque omite aplicar normas de carácter federal (art. 75, inc. 19, de la Constitución Nacional, arts. 29 de la ley 24.521, 146 Y 147 de la ordenanza 05/98 y estatuto universitario).
Señala que mediante la resolución 691/91-R se asignaron al actor interinamente las funciones de director administrativo de la Facultad de Ingeniería (categoría 10), estableciendo que la vacante temporal producida quedara congelada hasta el reintegro de su titular. Ello demuestra, a su entender, el carácter precario de la designación y que la resolución fue dictada en función de la autonomía universitaria dentro del marco de las leyes de emergencia económica, reforma del Estado y contención del gasto público imperantes en ese momento. Añade que en 1998, con la finalidad de producir un reordenamiento administrativo dentro de la facultad y de satisfacer el interés general universitario readecuando el gasto público, se limitaron las funciones asignadas al actor mediante la resolución 402/98-R y se designó en su reemplazo a otro agente que dependía de la Secretaría de Bienestar Universitario, sin que ello implicara erogación alguna.
Expresa que·la cámara omitió considerar que no se trató de una mera reorganización operativa genérica, sino que tuvo como objetivo que la Facultad de Ingeniería continuara con una adecuada prestación de sus servicios, dentro de una delicada crisis inflacionaria, económica y social, que obligó a las autoridades universitarias a adoptar medidas de restricción presupuestaria y contención del gasto público, de conformidad con las leyes 23.696 y 23.697, decretos 435/90 y 612/90 y resolución 338/91-R relativa a la asignación de funciones correspondientes a cargos vacantes de titulares de unidades orgánicas de nivel jerárquico no inferior a departamento.
Por otra parte, aduce que la sentencia es arbitraria por invocar un precedente que no resulta aplicable al caso, pues no se adecua a las circunstancias de la causa, en un contexto de crisis económica y social, como el acontecido entre 1990 y 2000 inclusive. Asimismo, señala que es de cumplimiento imposible en cuanto ordena reponer al actor en el cargo de director administrativo de la Facultad de Ingeniería, en atención a que dicho puesto ha sido cubierto de manera efectiva por otro agente a partir del 1º de julio de 2007 en virtud de lo dispuesto por la resolución 32/07-CS.
Finalmente, en lo que concierne al reajuste de las retribuciones que el actor dejó de percibir, sostiene que lo resuelto es contrario a la doctrina sentada por el Alto Tribunal en el sentido de que no corresponde el pago de remuneraciones por funciones no desempeñadas durante el período que media entre la separación del agente dado ilegítimamente de baja y su reincorporación, salvo disposición expresa y específica.
III. A mi modo de ver, el recurso extraordinario interpuesto es formalmente admisible, toda vez que se halla en juego la aplicación e interpretación de normas de carácter federal (leyes 19.549 y 24.521 y estatuto universitario). Asimismo, se ha puesto en tela de juicio la validez de actos emanados de autoridad nacional, y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa ha sido adversa a las pretensiones que el apelante funda en ellas (art. 14, incs. 1º y 3º , de la ley 48).
IV. Ante todo, cabe señalar que no se encuentra discutido en autos el carácter precario o transitorio de la designación del actor en el cargo de director administrativo, ni las facultades discrecionales que poseen las autoridades universitarias para designar y, eventualmente, remover al personal no docente, sino que la cuestión a dilucidar queda circunscripta a determinar si el acto que dispuso el cese del interinato debía cumplir con el requisito de motivación que prevé el art. 7º de la ley 19.549.
A tales efectos, procede recordar que, según surge de las constancias de la causa, al actor se le asignaron con carácter interino las funciones de director administrativo de la Facultad de Ingeniería, designándolo en un cargo del agrupamiento administrativo 01, categoría 10 y, al mismo tiempo, se le concedió licencia sin goce de haberes hasta tanto dure su situación en el cargo del mismo agrupamiento, categoría 09, en el que se desempeñaba con carácter efectivo. Mediante la resolución 402/98 se limitaron aquellas funciones transitorias y se lo reintegró al último cargo mencionado en el que cumplía las funciones de jefe del Departamento de Personal. Ante la impugnación de dicho acto, el rector dictó la resolución 1089/98 convalidando lo actuado y el Consejo Superior hizo lo propio mediante la resolución 48/99, sobre la base de un informe de la asesoría letrada.
A mi modo de ver, no puede sostenerse válidamente que el ejercicio de facultades discrecionales por parte de un órgano administrativo para remover a una persona del cargo para el cual había sido designada, aun con carácter transitorio o precario, lo exima de cumplir los recaudos que para todo acto administrativo exige el art. 7º de la ley 19.549.
Al respecto, cabe recordar que V.E. ha reconocido que el control judicial de los actos denominados tradicionalmente discrecionales o de pura administración encuentra su ámbito de actuación, por un lado, en los elementos reglados de la decisión –competencia, forma, causa, finalidad y motivación– y, por el otro, el examen de su razonabilidad (Fallos: 315:1361, entre otros).
Asimismo, ha señalado el Tribunal al dictar sentencia en el caso “Schnaiderman” (Fallos: 331:735), “… la circunstancia de que la entidad administrativa obrare en ejercicio de facultades discrecionales, en manera alguna puede constituir un justificativo de su conducta arbitraria, como tampoco de la omisión de los recaudos que, para el dictado de todo acto administrativo, exige la ley 19.549. Es precisamente la legitimidad –constituida por la legalidad y la razonabilidad– con que se ejercen tales facultades, el principio que otorga validez a los actos de los órganos del Estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de dichas exigencias (doctrina de Fallos: 307:639 y 320:2509)”.
En virtud de lo expuesto, entiendo que, sin desconocer las facultades con las que contaba la universidad para reorganizar la estructura administrativa de la Facultad de Ingeniería para lograr su adecuado funcionamiento, el acto administrativo mediante el cual se limitó la designación interina del actor debía contener la motivación exigida por las normas aplicables para ser considerado válido, sin que esa conclusión se vea modificada por la invocación de las razones que la demanda intenta hacer valer tardíamente en este proceso relativas a la situación de crisis económica y social que habrían dado origen al dictado de una serie de medidas de emergencia, pero que no fueron expresadas en la oportunidad pertinente.
Tal omisión torna ilegítimo el acto, sin que quepa dispensar la ausencia de las razones que lo justifiquen por el hecho de haberse ejercido facultades discrecionales, las que, por el contrario, imponen una observancia mayor de la debida motivación (Fallos: 331:735 y, más recientemente, sentencia del 22 de agosto del corriente año, in re FRO 9979/2015/CA2-CS1, “Scarpa, Raquel Adriana Teresa c/ Estado Nacional – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos s/ amparo ley 16.986”).
V. Opino, por lo tanto, que corresponde declarar la admisibilidad formal de la queja y del recurso extraordinario interpuestos y confirmar la sentencia apelada. Buenos Aires, 29 de agosto de 2019. – Laura M. Monti.
Buenos Aires, 2 de julio de 2024
Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la demandada en la causa R., M. Á. c/Universidad Nacional de San Juan s/ civil y comercial – varios”, para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
Que esta Corte comparte los fundamentos y conclusiones del dictamen de la señora Procuradora Fiscal, con exclusión del último párrafo del apartado IV, cuyos términos se dan por reproducidos en razón de brevedad.
Por ello, y de conformidad con el referido dictamen, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Reintégrese el depósito de fs. 59. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y remítase.
Disidencia del Señor Presidente Doctor don Horacio Rosatti
Considerando:
Que el recurso extraordinario, cuya denegación originó esta queja, es inadmisible (art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
Por ello, habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se desestima la presentación directa. Declárase perdido el depósito de fs. 59. Notifíquese, devuélvanse los autos principales y, oportunamente, archívese.
Disidencia del Señor Vicepresidente Doctor don Carlos Fernando Rosenkrantz
Considerando que:
1º) En lo que se refiere a la reseña de los antecedentes de la causa y a la admisibilidad del recurso extraordinario planteado por la demandada, comparto lo expuesto por la señora Procuradora Fiscal en los puntos I, II y III de su dictamen, a los que cabe remitir a fin de evitar reiteraciones innecesarias.
2º) En la presente causa se discute la validez de la decisión adoptada en el seno de la Universidad Nacional de San Juan por la cual se dio por terminado el interinato en el que se encontraba el actor y se lo reintegró a las funciones que prestaba en su cargo efectivo.
En tal sentido, conviene precisar que el rector de la referida universidad asignó al actor, en forma interina, funciones de Director de Administración de la Facultad de Ingeniería y le concedió licencia en su cargo efectivo (resolución 691/91). Transcurridos más de seis años, la misma autoridad dispuso que el actor debía reintegrarse a su cargo efectivo, lo que implicó la terminación del interinato en el que se encontraba prestando funciones (resolución 402/98, confirmada por la resolución 1089/98 del propio rectorado y por la resolución 48/99 del Consejo Superior de la Universidad Nacional de San Juan). Para ello, las autoridades universitarias invocaron lo dispuesto en la resolución 394/98 –por la cual había comisionado a otra persona para cumplir las funciones interinas del actor–, la ausencia de estabilidad en el cargo y el carácter discrecional de la medida adoptada (en este sentido, dictamen nº 194/98, copiado a fojas 6/13 de los autos principales).
3º) Ahora bien, tal como lo expone la señora Procuradora Fiscal en su dictamen, no está discutido el carácter precario del cargo interino que ostentaba el actor ni la existencia de facultades discrecionales de las autoridades universitarias para designar y remover al personal no docente. En esta instancia la controversia se limita a decidir si los actos que dieron por terminado su interinato y confirmaron esa medida cumplieron con el recaudo de motivación previsto en el art. 7º de la ley 19.549.
4º) Partiendo de esa base, la cuestión planteada guarda sustancial analogía con la examinada en mi voto disidente en la causa “Scarpa” (Fallos: 342:1393), en la que también se discutió si se encontraba motivada la decisión administrativa que había dado por terminada una designación precaria en un cargo administrativo por parte de una autoridad nacional.
Tal como lo expuse en dicha causa, el carácter precario del interinato permitía revocar el acto de designación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia. Por lo tanto, si bien la administración debió fundar la decisión adoptada –extremo que se verificó en el caso, tal como surge del considerando 2º– no corresponde a los jueces revisar si ese fundamento resultaba suficiente o insuficiente pues ello implicaría darles la potestad de sustituir las funciones que el ordenamiento jurídico había asignado a otro poder del Estado. Y lo cierto es que, ante la falta de una norma que disponga lo contrario, el principio de paralelismo de las formas impide exigir a la administración una mayor motivación en el acto de remoción del agente que la que había expresado en el acto de designación en un cargo precario.
En virtud de lo expuesto, oída la señora Procuradora Fiscal, estimo que corresponde hacer lugar a la queja de la demandada, declarar procedente el recurso extraordinario, revocar la sentencia con el alcance indicado y disponer el dictado de un pronunciamiento por quien corresponda, con costas. Reintégrese el depósito efectuado. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y, oportunamente, remítase. – Horacio D. Rosatti. – Juan C. Maqueda. – Marcos Morán. – Carlos F. Rosenkrantz. – Ricardo L. Lorenzetti.
____________
(*) El Dr. Rosatti, en su voto en disidencia, consideró inadmisible el recurso extraordinario (art. 280, CPCCN).
Cantaluppi, Santiago y otro s/ acción de inconstitucionalidad
Comentado por Karina María Larrañaga: La ecotasa: su análisis desde el derecho tributario ambiental, con especial relación a la causa “Cantaluppi”.
Dictamen de la señora Procuradora Fiscal ante la Corte:
I. Según surge de las actuaciones digitales obrantes en el sistema de consulta de causas web del Poder Judicial de la Nación (al que se referirán las citas siguientes), el 20 de octubre de 2021 el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro rechazó la acción deducida –en los términos del art. 793 del Código Procesal Civil y Comercial de esa Provincia– por los señores Santiago Cantaluppi, Marcelo Eduardo Aguirre, Juan Manuel Aguirre y la señora María Isabel Cabral, en su carácter de titulares o representantes de diversos establecimientos hoteleros, contra el Municipio de San Carlos de Bariloche (Provincia de Río Negro), con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad de las ordenanzas locales 2809CM-16 y 2810-CM-16 en cuanto establecieron la denominada “ecotasa”.
En primer lugar, la sentencia explicó que esa gabela es la contraprestación que se cobra a los turistas que pernoctan en la ciudad de San Carlos de Bariloche, cualquiera sea el tipo y categoría del establecimiento de alojamiento, por los servicios de infraestructura turística brindados por el ente demandado.
Luego, y en relación al fondo del asunto, indicó que las normas cuestionadas fueron dictadas por el municipio de acuerdo a las competencias y facultades impositivas que le reconoce la Constitución Nacional. En esta línea, agregó que no había sido acreditada la violación a preceptos constitucionales ni tampoco el incumplimiento de los presupuestos que caracterizan jurídicamente a la tasa.
Señaló que la actividad estatal que sirve de causa a la obligación tributaria fue concretamente individualizada por la ordenanza fiscal. Así, destacó que el legislador local diseñó el presupuesto de hecho para generar el pago del tributo tomando en consideración la prestación a los turistas de ciertos servicios comprendidos en una serie de actividades estatales enumeradas en la norma de forma no taxativa.
En cuanto al análisis de razonabilidad de los preceptos impugnados, sostuvo que no podía soslayarse que San Carlos de Bariloche es una ciudad turística en la que circula una gran cantidad de visitantes y que “se encuentra sometida a una degradación extraordinaria del ambiente que acarrea un costo adicional de preservación y sostenimiento.”
Señaló, con cita de doctrina especializada en la materia, que los tributos que poseen finalidad de control medioambiental tienden a facilitar la puesta en práctica de la regla según la cual quien contamina ha de soportar el costo económico asociado con la reparación del ambiente.
Con base en ello, consideró razonable que los servicios de mantenimiento y conservación de los espacios e instalaciones de esa ciudad sean solventados con el aporte de los turistas que pernoctan en ella por más de un día.
Por otro lado, indicó que, conforme a la prueba producida en el expediente, el servicio establecido en la norma había sido efectivamente prestado por el municipio y se encontraba a disposición de los contribuyentes. Así, sostuvo: “la ejecución de diversas obras de infraestructura y servicios turísticos en el ejido municipal, de acuerdo con el presupuesto de hecho referido por la norma y con destino a los sujetos imponibles, permite desechar los argumentos del actor en torno a la alegada afectación del principio de legalidad y el incumplimiento de los postulados de validez de la tasa, luciendo la reglamentación analizada de conformidad con las pautas delineadas en la jurisprudencia del cimero Tribunal”.
En lo referido a la proporcionalidad entre el monto del gravamen y el costo de los servicios, manifestó que el municipio demandado, mediante la prueba informativa producida en el expediente, había demostrado que la cuantía de la tasa guardaba un grado razonable de proporcionalidad con los servicios efectivamente prestados.
Desde otro punto de vista, rechazó que la norma cuestionada incurra en una doble imposición y que, por lo tanto, infrinja la prohibición de establecer tributos locales análogos a los nacionales coparticipables.
En este punto explicó, con cita de jurisprudencia de V.E., que los impuestos locales resultan análogos a los nacionales cuando contienen definiciones sustancialmente coincidentes de los hechos imponibles o adoptan una base de medición equivalente a la prevista en las gabelas nacionales.
Manifestó que ninguna de esas situaciones acontecía con la tasa cuestionada. Así, arguyó que la base imponible descripta por el legislador comunal se encontraba directamente vinculada a los servicios efectivamente prestados a los contribuyentes.
A modo de conclusión, afirmó: “resulta indubitable que la Ecotasa al reclamarse en virtud de los servicios municipales referidos en su presupuesto de hecho, no puede ser clasificada como un impuesto, tal como pretende el accionante, ya que reúne las condiciones de una tasa, conforme ha quedado demostrado. La escueta y genérica alegación de inconstitucionalidad impetrada por el actor, desprovista de sustento fáctico y jurídico consistente, resulta insuficiente para que este Superior Tribunal ejerza la atribución que reiteradamente ha calificado como la más delicada de las funciones que pueden encomendarse a un tribunal de justicia”.
II. Disconforme con tal pronunciamiento, Santiago Cantaluppi dedujo recurso extraordinario, cuya denegación dio origen a la presente queja.
En primer lugar, sostiene que la sentencia apelada resulta arbitraria en la medida en que desechó sin argumentos jurídicos válidos la acción de inconstitucionalidad planteada, acudiendo a formulaciones meramente genéricas y fundamentos que no resultan aplicables al caso, por lo que, en su opinión, contiene una motivación aparente.
Además, y en línea con lo anterior, expone que lo resuelto por el tribunal local no guarda coherencia con consolidados principios constitucionales y la normativa vigente.
En síntesis, subraya que la “ecotasa” es inconstitucional, tanto si se la considera una tasa como si se la analiza bajo la naturaleza de un impuesto, pues, según su criterio, vulnera los artículos 4º, 16, 17, 28, 31 y 75 –inc. 2º– de la Constitución Nacional.
En relación al primer supuesto, sostiene que la gabela impugnada no retribuye la prestación de ningún servicio diferenciado para el turista que pernocta y resulta obligado a su pago.
Indica que todas las obras de infraestructura y los supuestos “servicios ¿turísticos?” enumerados “no taxativamente” en la norma, y a los que aludió la sentencia apelada, benefician de manera indiscriminada a toda la comunidad y también al turista que solo pasa el día en la ciudad sin pernoctar.
Insiste en que la fórmula utilizada por el legislador municipal es genérica, indefinida y abstracta, y omite definir los “servicios turísticos” que presta el municipio a los sujetos pasivos.
Impugna, asimismo, la constitucionalidad del mentado tributo visto como impuesto, por contrariar el régimen de coparticipación federal y el “Pacto Fiscal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento”.
Desde tal perspectiva, señala que resulta inevitable que, al aplicar el gravamen, se verifique un supuesto de doble imposición, ya sea que se considere a la “ecotasa” como un impuesto que recae sobre el consumo hotelero de los turistas (materia imponible ya alcanzada por el impuesto al valor agregado), la renta de esos establecimientos hoteleros (alcanzada por el impuesto a las ganancias) o sus ingresos (alcanzados por el impuesto sobre los ingresos brutos).
Finalmente, arguye que la aplicación de la tasa bajo examen desconoce lo dispuesto en el “Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento”, suscripto por la Nación y varias Provincias el 12 de agosto de 1993, mediante el cual las partes contratantes se comprometieron a “(promover) la derogación de las Tasas Municipales que afecten los mismos hechos económicos que los impuestos provinciales detallados en los párrafos anteriores (…)”.
III. A mi modo de ver, el recurso federal intentado es formalmente admisible, en tanto se ha puesto en tela de juicio la validez constitucional de una norma local y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa ha sido a favor de la validez de aquélla (art. 14, inc. 2º, de la ley 48).
IV. Liminarmente, cabe destacar que el art. 363 de la ordenanza fiscal 2374 CM 12 dispone, al referirse al hecho imponible de la “ecotasa”: “DEL HECHO IMPONIBLE. Es la contraprestación que la Municipalidad exige a los turistas que pernoctan en esta ciudad, cualquiera sea el tipo y categoría del establecimiento de alojamiento turístico, por los servicios turísticos y de infraestructura turística, directos e indirectos, y aquellos potenciales que la Municipalidad presta en concepto de conservación patrimonial, mejoramiento y protección de los sitios y paseos turísticos, comprensivos de ingresos y portales a la ciudad, sendas, accesos a lagos y sus playas, ríos y montañas, puntos panorámicos, miradores, servicios de información y atención turística, baños públicos, y todo otro servicio turístico, garantizando un turismo sustentable desde el punto de vista social, ambiental y económico” (subrayado, agregado).
Por su lado, el artículo 366 de ese cuerpo normativo indica que: “Son agentes de percepción los titulares o responsables de los establecimientos turísticos que presten un servicio de alojamiento, cualquiera sea su clase, categoría o modalidad”.
Asimismo, el art. 369 de la ordenanza antes aludida señala que: “Los establecimientos obligados a percibir la presente tasa por cuenta y orden de la Administración Municipal, deberán en forma mensual, confeccionar y presentar la declaración jurada sobre cantidad de ocupación registrada y depositar los montos percibidos en la cuenta bancaria que disponga el área competente. El incumplimiento a las disposiciones de la presente implicará la aplicación de las penalidades previstas en el Anexo II de la Ordenanza Tarifaria 2375-CM-12”.
V. Una vez reseñadas las disposiciones que regulan el tributo aquí cuestionado, el primer punto a dilucidar estriba en determinar su naturaleza. Concretamente, si se trata de una tasa o, por el contrario, constituye un impuesto.
Al respecto, ha señalado ese Tribunal que la tasa es una categoría tributaria derivada del poder de imperio del Estado, que si bien tiene una estructura jurídica análoga al impuesto, se diferencia de éste por el presupuesto de hecho adoptado por la ley, que consiste en el desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado y que, por ello, desde el momento en que el Estado organiza el servicio y lo pone a disposición del particular, éste no puede rehusar su pago aun cuando no haga uso de aquél, o no tenga interés en él, ya que el servicio tiene en mira el interés general (Fallos: 251:50 y 222; 312:1575; 323:3770; 326:4251; 332:1503; 335:1987, entre otros).
Con la guía certera de esta consolidada jurisprudencia, resulta prístino que la diferencia entre tasa e impuesto queda indubitablemente determinada por la existencia o no –en sus respectivos presupuestos de hecho– del desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado (Fallos: 332:1503).
Cabe destacar que esta distinción entre especies tributarias no es meramente académica, sino que además desempeña un rol esencial en la coordinación de potestades tributarias entre los diferentes niveles de gobierno, a poco que se advierta que el art. 9º, inc. b), de la ley 23.548 excluye a las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados de la prohibición de aplicar gravámenes locales análogos a los nacionales distribuidos.
VI. Marcada la clara diferencia entre impuestos y tasas, es claro para mí que la denominada “ecotasa” no encuadra dentro de los primeros.
En este punto es prudente recordar que la primera fuente de exégesis de la ley es su letra, y que cuando ésta no exige esfuerzo de interpretación debe ser aplicada directamente, con prescindencia de consideraciones que excedan las circunstancias del caso expresamente contempladas por la norma (Fallos: 320:61 y 305; 323:1625, entre otros).
Sobre la base de ese asentado criterio hermenéutico es evidente que el legislador local diseñó el presupuesto de hecho adoptado para hacer nacer la obligación de pago de la gabela tomando en cuenta la prestación a los turistas que pernocten en San Carlos de Bariloche de ciertos servicios comprendidos en una serie de actividades estatales que allí enumera, de forma no taxativa (servicios e infraestructura turísticas y aquellos potenciales que la Municipalidad presta en concepto de conservación patrimonial, mejoramiento y protección de los sitios y paseos turísticos, comprensivos de ingresos y portales a la ciudad, sendas, accesos a lagos y sus playas, ríos y montañas, puntos panorámicos, miradores, servicios de información y atención turística, baños públicos).
Es que el empleo, en el art. 363 de la ordenanza fiscal 2374 CM 12, del término “contraprestación” seguido de los servicios allí descriptos indica que la intención del legislador fue retribuir la realización de esas actividades mediante la creación de la “ecotasa”, exhibiendo así la vinculación directa entre hecho imponible –desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado– y una obligación tributaria extraña a la especie impositiva (Fallos: 332:1503).
VII. Puesta en claro así su naturaleza de tasa, corresponde analizar su legitimidad a la luz de lo ventilado en el sub lite.
El superior tribunal provincial ratificó la procedencia de la pretensión tributaria con fundamento tanto en la concreta individualización –en la ordenanza fiscal– de la actividad estatal que sirve de causa a la obligación tributaria, cuanto en la acreditación, por parte del municipio, de la efectiva prestación de esos servicios y su puesta a disposición de los contribuyentes.
Disiento de su postura. Respecto de la concreta individualización de la actividad estatal que sirve de causa a la obligación tributaria, observo que la mención, en el art. 363 de la ordenanza fiscal 2374 CM 12, de los “servicios turísticos y de infraestructura turística, directos e indirectos, y aquellos potenciales que la Municipalidad presta en concepto de conservación patrimonial, mejoramiento y protección de los sitios y paseos turísticos, comprensivos de ingresos y portales a la ciudad, sendas, accesos a lagos y sus playas, ríos y montañas, puntos panorámicos, miradores, servicios de información y atención turística, baños públicos, y todo otro servicio turístico, garantizando un turismo sustentable desde el punto de vista social, ambiental y económico”, no satisface un requisito fundamental respecto de las tasas, reiteradamente exigido por la extensa y constante jurisprudencia del Tribunal, como es que al cobro de dicho tributo debe corresponder siempre la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio referido a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente (Fallos: 234:663; 236:22; 251:222; 259:413; 312:1575; 325:1370; 329:792; 331:1942, entre otros).
En efecto, el art. 363 de la ordenanza fiscal 2374 CM 12 utiliza una fórmula de imposición de enorme laxitud (Fallos: 344:2728) y, por lo tanto, los términos allí empleados no logran precisar, con la claridad necesaria para controlar su existencia y prestación, cuáles son los servicios concretos, efectivos e individualizados referidos a un bien o acto no menos individualizado del contribuyente, a la luz de la reiterada doctrina de V.E. a la que hice referencia previamente.
No parece ocioso recordar aquí lo expresado por el Tribunal en la causa de Fallos: 312:1575, en el voto concurrente del Dr. Belluscio, sobre un tributo de similar alcance al aquí enjuiciado, en cuanto a que si los servicios que se pretenden hacer retribuir por una tasa son prestados uti universi, la norma resulta irrazonable, “toda vez que carga sobre aquellos contribuyentes que realizan actividades comerciales, industriales o de servicios la supuesta manutención de servicios públicos indiscriminados que beneficiarían a toda la comunidad, consagrando así una manifiesta iniquidad”.
Aplicada dicha doctrina a las constancias de autos, queda en evidencia que la pretensión fiscal de la demandada carece de todo ajuste a los principios y reglas desarrollados en los párrafos anteriores, los cuales encuentran sustento en el art. 17 de la Constitución Nacional, por lo que resulta ilegítimo su cobro (Fallos: 312:1575 y sus citas).
VIII. Aun cuando lo expuesto en el acápite anterior sella, en mi parecer, la suerte adversa de la pretensión fiscal, no se me escapa que la prueba rendida en autos dista de acreditar la prestación de un servicio concreto e individualizado en el contribuyente, como erróneamente sostiene la sentencia apelada.
En efecto, de las constancias que invocó el tribunal provincial para sustentar su pronunciamiento se desprende que las obras que realizó el municipio demandado con los fondos provenientes de la “ecotasa”, fueron las siguientes: a) la construcción de un “Skatepark”, b) la iluminación del Paseo del Sur, c) el Centro de Informes Turísticos, d) diversos trabajos de pintura en el Centro Cívico, e) el soterramiento del Centro Cívico, f) la parquización del paseo Juan Manuel de Rosas y, g) la construcción de miradores y senderos en el Parque Municipal Llao Llao y en el jardín botánico.
Tales prestaciones, que la municipalidad alegó haber brindado, y que fueron tomadas en consideración por la sentencia apelada y, en la inteligencia de ambas, darían lugar al derecho de la demandada a exigir la retribución pretendida, no representan –a la luz de la jurisprudencia del Tribunal ya citada– una efectiva prestación de un servicio individualizado en el contribuyente, elemento indispensable para justificar la validez de la imposición de una tasa.
Por el contrario, se trata de actividades realizadas por el municipio que favorecen a la comunidad en su conjunto y no solo a los turistas que pernocten en establecimientos ubicados dentro del ejido municipal.
Por este motivo, en mi opinión, es ilegítimo el cobro de la gabela aquí tratada (Fallos: 312:1575 y sus citas).
No altera lo dicho la justificación intentada por la sentencia recurrida, que se vincula con el carácter ambiental de la gabela en estudio. Es que ello no modifica su naturaleza de tasa, y, en este punto, basta señalar que el municipio no alegó, ni mucho menos probó, el desarrollo de una actividad o la prestación de un servicio tendiente a conservar, preservar o reparar el medio ambiente.
En ese contexto, y sin perjuicio de la falta de identificación en la norma de los servicios tendientes a conservar, preservar o reparar el medioambiente, vale destacar que, de acuerdo a lo resuelto en Fallos: 335:1987 y 344:2728, le correspondía al municipio acreditar la organización y puesta a disposición de dichos servicios, lo que no aconteció en el sub examine. Ello, ratifica -en mi criterio- la suerte adversa respecto de sus postulaciones.
IX. Atento a la forma como se dictamina, el tratamiento de los restantes agravios deviene, en mi parecer, inoficioso.
X. En virtud de lo dicho, considero que corresponde admitir la queja, declarar formalmente procedente el recurso extraordinario interpuesto y revocar la sentencia apelada.
Buenos Aires, 21 de abril de 2023. – Laura M. Monti.
Buenos Aires, 2 de julio de 2024
Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Cantaluppi, Santiago s/ acción de inconstitucionalidad”, para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
Que las cuestiones planteadas han sido correctamente tratadas en el dictamen de la señora Procuradora Fiscal, cuyos fundamentos son compartidos por el Tribunal y a los que cabe remitir en razón de brevedad.
Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se hace lugar a la queja, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Reintégrese el depósito del art. 286 del código citado. Remítase la presentación directa. Notifíquese y vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que se dicte un nuevo pronunciamiento de conformidad con la presente.
Voto del señor presidente doctor don Horacio Rosatti:
Considerando:
1º) Que Santiago Cantaluppi promovió la presente acción contra la Municipalidad de San Carlos de Bariloche con la finalidad de que se declarase la inconstitucionalidad de los arts. 363 a 371 de la ordenanza 2374-CM-12 (t.o.) y la ordenanza tarifaria 2375-CM-12 (t.o.). En función de tales normas, se crea un tributo (“Ecotasa”) por el que se exige a los turistas que pernocten en San Carlos de Bariloche una contraprestación por diversos servicios turísticos e instituye como agentes de percepción a los titulares o responsables de establecimientos que brinden alojamiento.
Básicamente, la parte actora argumentó que la normativa municipal desconoce los lineamientos constitucionales de las tasas retributivas; en especial, la prestación de un servicio individualizado y la proporcionalidad que debe existir entre su cuantía y el costo del servicio. Añadió que, violentando el principio de igualdad, se impuso arbitrariamente una carga tributaria a una categoría de sujetos por servicios que se brindan con carácter general.
Finalmente expresó que bajo el ropaje de una “tasa retributiva”, el legislador instauró un impuesto encubierto que resulta contrario al art. 9º, inc. b, de la ley 23.548, de coparticipación federal de impuestos.
En apoyo a su tesitura, invocó los arts. 4º, 16, 17 y 75, inc. 2º, de la Constitución Nacional.
2º) Que el Tribunal Superior de Justicia rechazó la demanda interpuesta por Cantaluppi.
Para así decidir, tras reseñar las competencias fiscales de los municipios, señaló que en la normativa cuestionada “…se encuentra concretamente individualizada la actividad estatal que sirve de causa a la obligación tributaria…”. En tal sentido, agregó que “…el legislador local diseñó el presupuesto de hecho adoptado para hacer nacer la obligación de pago de la Ecotasa tomando en cuenta la prestación a los particulares de ciertos servicios comprendidos en una serie de actividades estatales…”.
En cuanto al análisis de razonabilidad de los preceptos impugnados, entendió que no se podía soslayar que San Carlos de Bariloche es una ciudad turística en la que circulan una gran cantidad de visitantes y que se encuentra sometida a una degradación extraordinaria del ambiente que acarrea un costo adicional de preservación y sostenimiento. También expresó que en los tributos con finalidad medioambiental es aceptado que quien contamina ha de soportar el costo asociado a ello. De este modo, consideró que no resulta irrazonable que los servicios de mantenimiento y conservación de espacios e instalaciones turísticas sean solventados con el aporte de los turistas que pernocten en ella.
A su vez, de la prueba producida, sostuvo que el servicio había sido efectivamente prestado por el municipio y que se encontraba a disposición de los contribuyentes. Sobre el punto, dijo que “…la ejecución de diversas obras de infraestructura y servicios turísticos en el ejido municipal, de conformidad con el presupuesto de hecho referido por la norma y con destino a los sujetos imponibles, permite desechar los argumentos del actor en torno a la alegada afectación del principio de legalidad y el incumplimiento de los postulados de validez de la tasa, luciendo la reglamentación analizada de conformidad con las pautas delineadas en la jurisprudencia del cimero Tribunal…”.
Por otra parte, descartó el carácter discriminatorio del gravamen habida cuenta que “…la pretensión tributaria del municipio se dirige a todos los turistas que pernocten en la ciudad, sin efectuar distinciones arbitrarias […] y que la norma atiende a la capacidad contributiva del obligado al pago, al establecer valores que varían en función de la categoría de alojamiento…”.
Con relación a la proporcionalidad entre el monto del gravamen y el costo de los servicios, manifestó que el municipio demandado, mediante la prueba informativa, había demostrado que la cuantía de la tasa guardaba un grado razonable de proporcionalidad con los servicios efectivamente prestados.
3º) Que la parte actora dedujo recurso extraordinario federal que, luego de ser contestado por la demandada, fue denegado por la máxima instancia local. Ello derivó en su presentación en queja ante la Corte, en la que cuestionó la sentencia por haber desechado su acción recurriendo a formulaciones genéricas y argumentos no aplicables al caso.
Argumentó que la “ecotasa” es inconstitucional, tanto si se la considera una tasa como si se la analiza bajo la naturaleza de un impuesto, pues, según su criterio, vulnera los arts. 4º, 16, 17, 28, 31 y 75 -inc. 2º- de la Constitución Nacional.
Sostuvo que como “tasa” no retribuye ningún servicio diferenciado para el turista que pernocta. Puntualizó que “…las obras de infraestructura y los supuestos servicios [turísticos] enumerados ‘no taxativamente’ en la norma, benefician a toda la comunidad y al turista que viene a pasar el día”. Enfatizó que la fórmula empleada por el legislador municipal es genérica e indefinida.
Añadió que la máxima instancia local dio por válidas las manifestaciones relativas a la degradación extraordinaria del medioambiente atribuida al turismo; sin embargo, el municipio no acreditó cuál sería esa degradación ni cómo fue paliada con la “ecotasa”. Más adelante, expresó que el gravamen en cuestión no constituye una “tasa ambiental”, pues no internaliza los costos derivados de la contaminación, ni tampoco se encuentra vinculada a la prestación de un servicio y a la realización de obras medioambientales.
Finalmente, manifestó que si la “ecotasa” fuese un impuesto es inconstitucional por contrariar el régimen de coparticipación federal. Desde tal perspectiva, señaló que resulta inevitable que, al aplicar el gravamen, se verifique un supuesto de doble imposición, bien se considere al tributo como un impuesto que recae sobre el consumo hotelero de los turistas (materia imponible ya alcanzada por el impuesto al valor agregado), la renta de esos establecimientos hoteleros (alcanzada por el impuesto a las ganancias) o sus ingresos (alcanzados por el impuesto sobre los ingresos brutos).
4º) Que, en resumen, la parte actora persigue la inconstitucionalidad de la “ecotasa” instituida por el Municipio de San Carlos de Bariloche, pues –a su entender– si se la considerase una “tasa retributiva” no existiría ningún servicio que se preste a los contribuyentes incididos, sino que abarcaría a la generalidad de la comunidad. Por otra parte, aduce que de ser entendida como un impuesto sería inválida al confrontar con el art. 9º, inc. b, de la ley de coparticipación federal.
El municipio demandado defiende la validez del tributo sobre la base de que su finalidad primordial es la prestación de servicios turísticos. Sostiene que se encuentran individualizadas las prestaciones a su cargo y que, con lo recaudado, se emprendieron diversas obras de mejoramiento de la infraestructura turística.
5º) Que el recurso extraordinario resulta formalmente admisible habida cuenta que se cuestiona la validez de una norma local que confronta con normas constitucionales y una ley nacional, y la decisión judicial fue en favor de la norma local (art. 14, inc. 2º, ley 48).
6º) Que, como ha dicho esta Corte, la regulación de la “tasa” como especie tributaria debe respetar –entre otros– los principios de legalidad, igualdad, finalidad y razonabilidad. A partir del modo en que quedó reseñado el caso, el Tribunal debe analizar el presente caso de acuerdo con tales principios constitucionales.
El principio de legalidad proyectado al ámbito municipal exige respaldar las obligaciones tributarias en ordenanzas que especifiquen el hecho imponible, el criterio de delimitación de la esfera jurisdiccional del sujeto activo, el sujeto pasivo del gravamen, el criterio que sirve de base para establecer el quantum del tributo, las modalidades de pago y las exenciones (arg. doctrina de Fallos: 326:2653; 338:313).
El principio de igualdad ante las cargas públicas (art. 16, Constitución Nacional) no implica “igualitarismo”, sino “equivalencia” de trato, lo que permite al legislador contemplar de manera distinta situaciones que considere diferentes en la medida en que dichas distinciones no se formulen con criterios arbitrarios, de indebido favor o disfavor, privilegio o inferioridad personal o clase, ni importen ilegítima persecución de personas o grupos de ellas (art. 28, Constitución Nacional y doct. de Fallos: 115:111; 123 :106; 127:167; 182:398; 236:168; 271:124; 273:228; 295:455; 306 :1560; 318:1256 y 344:2728, voto de los jueces Rosatti y Maqueda).
El principio de razonabilidad invalida la manifestación arbitraria de las autoridades estatales y exige que sus conductas (en lo que se hace y en lo que se deja de hacer) estén primariamente fundadas en las exigencias constitucionales, antes que en el capricho o el libre arbitrio y la nuda voluntad de las autoridades nacionales, provinciales y municipales. En el marco de un sistema republicano de gobierno, las competencias de las autoridades públicas se caracterizan por ser un poder esencialmente limitado, sometido a la juridicidad y a la razonabilidad constitucional (arts. 1º, 19 y 28 de la Constitución Nacional) (Fallos: 344:3476, voto de los jueces Rosatti y Maqueda).
El principio de finalidad implica que todo sistema tributario tiene que estar orientado al interés público o común (Fallos: 312:1575) y dirigido a la satisfacción de necesidades públicas (Fallos: 344:2728, voto de los jueces Rosatti y Maqueda).
7º) Que en la presente causa se registran serias deficiencias en el cumplimiento de los principios constitucionales tributarios citados precedentemente. En efecto:
i) Del cúmulo de las actividades descriptas en el alegato presentado por la demandada en el expediente, que fungirían como causas justificantes del pago del tributo cuestionado, se colige que buena parte de ellas refieren a tareas comunes a cualquier municipio (obras de bacheo sobre una avenida, retiro de escombros y restos de chatarra, colocación de cestos de basura, arbolado e instalación de barandas y luminarias en la costanera, limpieza de espacios verdes, instalación de juegos de plaza, realización de obras de riego, parquización e instalación de “juegos saludables”, entre otras). Y en cuanto a otras actividades y servicios, que el municipio demandado puntualiza, tales como el embellecimiento de la entrada a la ciudad de Bariloche o la construcción de un “Pumptruck” y un “Skate Park”, de miradores, senderos, o de acceso a playas, ¿no son obras que serán aprovechadas predominantemente por los vecinos de la ciudad durante todo el año?
Asimismo, la inclusión de una disposición residual en la definición de la gabela que alcanza a “todo otro servicio turístico” (art. 363 de la ordenanza fiscal 2374) exacerba el nivel de indeterminación normativa y genera confusión respecto de los sujetos obligados. Sobre el particular, debe recordarse que este Tribunal ha invalidado una tasa que describía el hecho imponible con excesiva generalidad, al considerarlo impropio de la tipificación de las contribuciones de su clase, haciendo notar la impertinencia de acudir a descripciones residuales de la actividad estatal que hace nacer la obligación tributaria en este tipo de gravámenes (Fallos: 344:2728, voto de los jueces Rosatti y Maqueda, considerando 11).
ii) La determinación del sujeto obligado y el mecanismo de recaudación expresados en la normativa permiten concluir que para el municipio es turista –y consecuentemente sujeto obligado al pago del gravamen– toda aquella persona que se hospeda en un establecimiento de alojamiento turístico, cualquiera sea su tipo y categoría. Se trata de una inferencia inexacta, por cuanto: a) no toda persona que se aloja en un establecimiento del tipo mencionado es necesariamente un turista, aunque sea un visitante; y b) no todo visitante, sea turista o no, se hospeda en dichos ámbitos, pudiendo hacerlo en la morada de un amigo/a o familiar.
iii) La degradación ambiental que justificaría –conforme a la ordenanza citada– el cobro de la “ecotasa” no puede derivar en la creación de un tributo con el nivel de imprecisión y vaguedad como el que se analiza.
iv) Las ciudades turísticas tienen como compensación por el mayor gasto que significa la afluencia de visitantes (en el caso, específicamente, de acuerdo a la descripción que realiza la demandada, la colocación de tótems sobre una avenida con información y lugares de interés o la construcción de baños públicos) la obtención de beneficios económicos que ese fenómeno produce, tanto para los vecinos de manera directa (actividad de gastronomía, hotelería, comercio en general) como para el municipio de manera indirecta (mayor recaudación de tributos derivada de la actividad turística; v. gr: “derechos por habilitaciones de actividades económicas” –art. 115–, “tasa por inspección, seguridad e higiene” –art. 120–, “tasa por servicios turísticos en general” –art. 284–, “tasa por evaluación de alojamiento turístico” –art. 289–, entre otros).
v) El hecho de que la tasa se pague por un montoequivalente a tres días como máximo (art. 120 de la ordenanza tarifaria 2375-CM-12), con prescindencia de que el visitante continúe hospedado por más tiempo, carece de lógica y desafía el carácter contraprestacional de la tasa y el fundamento degradatorio del ambiente que opera como causa justificante. Pues, en definitiva, ¿debería entenderse que después del tercer día el visitante cesa automáticamente de degradar el ambiente? ¿o presumir que el visitante continuará degradando al ambiente pero se abstendrá de utilizar los servicios diferenciales que validarían la gabela?
Ha de quedar claro que, dentro de las políticas ambientales, el sistema tributario puede brindar herramientas para prevenir, mitigar o, en un extremo, recomponer el daño ocasionado. Pero todo instituto al que se acuda –incluido el fiscal– debe ajustarse a las exigencias constitucionales. Dicho en otras palabras: el mandato constitucional de protección del medioambiente –transversal a los distintos niveles gobierno (nacional, provincial y municipal) y a la sociedad en su conjunto– debe lograrse con estricto apego a los principios, derechos y garantías reconocidos en la Norma Fundamental y no extramuros de ellos.
8º) Que habiéndose demostrado que la “ecotasa” implementada por el Municipio de la Ciudad de San Carlos de Bariloche vulnera los principios constitucionales propios de un tributo de su especie, corresponde sea declarada su inconstitucionalidad. En función de lo dicho, resulta ocioso expedirse sobre el agravio referido a la congruencia jurídica entre la “ecotasa” en cuestión y la Ley de Coparticipación Federal 23.548.
Por ello, de conformidad –en lo pertinente– con la señora Procuradora Fiscal, se declara admisible la queja, formalmente procedente el recurso extraordinario y, por las razones expuestas, se revoca la sentencia apelada. Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
Reintégrese el depósito. Remítase la queja. Notifíquese y vuelvan los autos principales al tribunal de origen para que dicte un nuevo pronunciamiento de conformidad con lo aquí decidido. – Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz. – Juan C. Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti.
Kechiyan, Inés Silvia y otro c/ Heredia, Sergio Osvaldo y otros s/daños y perjuicios (acc. tran. c/les. o muerte)
Buenos Aires, 2 de julio de 2024
Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la parte actora en la causa Kechiyan, Inés Silvia y otro c/ Heredia, Sergio Osvaldo y otros s/ daños y perjuicios (acc. trán. c/ les. o muerte)”, para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1º) Que los agravios del apelante en torno a la estimación de los honorarios profesionales suscita cuestión federal bastante para su consideración por la vía intentada, pues si bien es cierto que la decisión de temas vinculados con la validez intertemporal de normas de derecho común constituye materia ajena al recurso extraordinario (Fallos: 310:315; 310 :1080; 311:324; 312:764, entre otros), no lo es menos que la aplicación de una ley nueva no puede modificar o alterar derechos incorporados al patrimonio al amparo de una legislación anterior sin menoscabar el derecho de propiedad reconocido en el art. 17 de la Constitución Nacional (Fallos: 305:899).
2º) Que en materia arancelaria, esta Corte tiene dicho que en el caso de los trabajos profesionales el derecho se constituye en la oportunidad en que se los realiza, más allá de la época en que se practique la regulación (Fallos: 321:146; 328:1381; 329:1066, entre muchos otros). Por ello, el nuevo régimen legal –esto es, la ley 27.423– no es aplicable a los procesos fenecidos o en trámite, en lo que respecta a la labor desarrollada durante las etapas procesales concluidas durante la vigencia de la ley 21.839 y su modificatoria ley 24.432, o que hubieran tenido principio de ejecución (arg. art. 7º del decreto 1077/2017, considerandos referidos al art. 64 de la ley 27.423 y doctrina de Fallos: 268:352; 318:445 –en especial considerando 7º–; 318: 1887; 319:1479; 323:2577; 331:1123, entre otros y en las causas “Establecimiento Las Marías SACIFA”, Fallos: 341:1063, y “All, Jorge Emilio, y otros”, Fallos: 345:220).
3º) Que en tales condiciones, cabe concluir que le asiste razón a los recurrentes en punto a que la regulación de honorarios por la labor profesional desarrollada a partir del 30 de junio de 2014 y concluidas durante la vigencia de la ley 21.839 y su modificatoria ley 24.432, o que hubieran tenido principio de ejecución, debe efectuarse conforme esta última.
4º) Que por lo demás, el recurso extraordinario, cuya denegación originó la interposición del recurso de queja, es inadmisible (art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
Por ello, oído el señor Procurador Fiscal, se hace lugar parcialmente a la queja y se declara admisible el recurso extraordinario. En consecuencia, se revoca la sentencia solo en cuanto se refiere a la regulación de honorarios profesionales. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por medio de quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Costas por el orden causado. Reintégrese el depósito de fs. 2/3. Notifíquese, agréguese la queja al principal y, oportunamente, devuélvase. – Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz. – Juan C. Maqueda (en disidencia). – Ricardo L. Lorenzetti.
Disidencia del señor ministro doctor don Juan Carlos Maqueda
Considerando:
Que el recurso extraordinario, cuya denegación originó esta queja, es inadmisible (art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
Por ello, se desestima la presentación directa. Declárese perdido el depósito de fs. 2/3. Notifíquese y, oportunamente, archívese. – Juan C. Maqueda.
B. P., S. E. s/infracción ley 23.737
Dicta sentencia la C.S.J.N. ante el recurso del Ministerio Público Fiscal descalificando la resolución de las instancias anteriores por las que se dictó sentencia condenatoria al imputado del delito de transporte de estupefacientes en infracción a la Ley nº 23.737, en su artículo 5º “c” cuyo mínimo de pena es de 4 años de prisión, imponiéndose un monto de pena inferior al mínimo legal y en suspenso, lo que se funda en las características particulares del caso y del incuso, sin declarar la inconstitucionalidad de la norma, lo que se indica resultaría arbitrario, ordenando se dicte una nueva sentencia.
Buenos Aires, 2 de julio de 2024
Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por el Fiscal General ante la Cámara Federal de Casación Penal en la causa B. P., S. E. s/ infracción ley 23.737”, para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1º) Que el Tribunal Oral en lo Criminal Federal nº 2 de Rosario, en lo que aquí interesa, condenó a S. E. B. P. por considerarlo autor penalmente responsable del delito de tráfico de estupefacientes en la modalidad de transporte (art. 5º, inc. c, ley 23.737), apartándose de la escala mínima penal prevista en dicha figura. Fijó, entonces, como pena la de tres (3) años de prisión de ejecución condicional, multa de trescientos pesos ($ 300) e impuso las costas al condenado.
Para decidir la imposición de una pena menor al mínimo de la escala, el tribunal consideró que “se presenta[ba] un dilema en la difícil tarea de hacer justicia aplicando el derecho al caso concreto, dado que éste reviste particularísimos ribetes, que escapan al común de los casos que llegan a estos estrados para su resolución”. Concretamente, destacó el “contexto histórico, político y social de emergencia económica declarada por el Servicio Penitenciario Federal, al menos, por los próximos tres años”, situación que, a su juicio, impediría la resocialización del condenado, “fin primero y último de la pena”. Respecto de las circunstancias personales del condenado, refirió la impresión causada en el juzgador a través del conocimiento de visu, de la que surgía que se trataba de una persona joven, arrepentida y que estaba logrando reencauzar su vida, en una “resocialización ‘no institucionalizada’”. A ello agregó que se trataba de un supuesto de afectación menor al bien jurídico tutelado, en razón de la sustancia secuestrada y la cantidad que podría fraccionarse con el instrumento de medición encontrado en poder del condenado. En ese marco, advirtió que se presentaba “una dicotomía: cumplir con la ley, haciendo abstracción de toda particularidad […] o buscar una solución que por adecuarse a las necesidades del caso y ponderar todas las circunstancias aludidas resulte más justa y beneficiosa no solo para el imputado, sino también para la actual población penitenciaria superpoblada y, en definitiva, para la sociedad toda que solventa en última instancia este sistema penitenciario hoy colapsado”. En esas condiciones, concluyó, “la solución no puede ser otra que el apartamiento del mínimo de la pena impuesta por la figura en análisis”.
2º) Que contra esa decisión el Ministerio Público Fiscal interpuso recurso de casación, que fue declarado mal concedido por la Sala II de la Cámara Federal de Casación Penal. Dicho tribunal consideró que la vía recursiva interpuesta no podía prosperar por cuanto “el ordenamiento procesal vigente excluye –por razones de política legislativa– los asuntos que, a juicio del legislador, no contienen un agravio considerable, estableciéndose entonces, mediante esa pauta, una limitación objetiva a la posibilidad de recurrir” que, en el caso, operaba en virtud del inc. 1º del art. 458 del Código Procesal Penal de la Nación. Concretamente, dado que en el caso la acusación fiscal había solicitado que B. P. fuera condenado a la pena de cuatro (4) años y seis (6) meses de prisión, más multa, accesorios legales y costas, resultaba de aplicación la limitación prevista en la norma citada. Agregó, con base en precedentes de esta Corte, que tal limitación recursiva resultaba consistente con las normas constitucionales, y concluyó señalando que en el recurso llevado ante sus estrados no se había argumentado adecuadamente una cuestión federal que requiriese su intervención como tribunal intermedio, en los términos de la doctrina “Di Nunzio” (Fallos: 328:1108), puesto que los agravios presentados no serían más que “juicios discrepantes con el decisorio cuya impugnación se postula”, sin alcanzar a rebatir los fundamentos del fallo apelado.
3º) Que la decisión de la Sala II fue recurrida mediante recurso extraordinario federal que, denegado por el a quo, motivó la presente queja, mantenida ante esta instancia por el señor Procurador General de la Nación interino.
4º) Que si bien es cierto que las cuestiones relativas a la admisibilidad de los recursos ordinarios –como el que fuera declarado mal concedido por el a quo– no son, por regla, revisables en esta instancia extraordinaria (Fallos: 311 :926; 313:1045, entre otros), ello admite excepción cuando lo decidido se apoya en consideraciones dogmáticas y se aparta de los precedentes de esta Corte sobre la materia, sin dar razones suficientes que, no habiendo sido examinadas por este Tribunal, pudieran justificar arribar a una decisión distinta (doctrina de Fallos: 307:1094; 311:1644; 321:3201; 342:584; 342:1903; 345 :1387, entre otros). Tales sentencias carecen de fundamentos y resultan, por ello, descalificables bajo la doctrina de la arbitrariedad, como surge de una invariable jurisprudencia (Fallos: 324:3764; 329:2614; 330:704; 344:3156, entre otros).
5º) Que la sentencia apelada presenta el vicio reseñado, puesto que al negarse a examinar la cuestión federal que le fuera propuesta por el Ministerio Público Fiscal, relativa a la imposibilidad de imponer una condena por debajo del mínimo legal previsto en el art. 5º, inc. c, de la ley 23.737, sin declarar su inconstitucionalidad, incurrió en consideraciones puramente dogmáticas y omitió, de ese modo, aplicar la jurisprudencia de esta Corte que precisa en qué condiciones las limitaciones recursivas establecidas en el art. 458 del código procesal resultan constitucionalmente válidas.
Así, el Tribunal tiene dicho que, sin perjuicio de la validez de las restricciones a las facultades recursivas del Ministerio Público según lo decidido en el precedente de Fallos: 320:2145 (“Arce”) respecto de cuestiones de derecho común o meros errores in procedendo, cuando está en juego el examen de un agravio de carácter federal no es posible soslayar la intervención de la Cámara Federal de Casación Penal como tribunal intermedio (Fallos: 338:1021 y sus citas).
Debe recordarse que en el recurso de casación que el a quo considero? inadmisible se cuestiona la decisión que, sin declarar la inconstitucionalidad de la norma contenida en el inc. c del art. 5º de la ley 23.737, prescindió de aplicar una pena comprendida dentro de la escala punitiva allí prevista, agravio que se presenta como un típico supuesto de arbitrariedad (Fallos: 308:2013; 316:2599; 330:3787; 344:1411, entre otros) que, en tanto potencialmente apto para abrir la competencia extraordinaria de esta Corte, debió haber sido examinado por el tribunal superior de la causa (arg. Fallos: 311:2478; 328:1108). Ese argumento es suficiente para fundar el recurso y, por ello, la afirmación de la cámara según la cual se trataría de una “mera discrepancia” con el criterio del Tribunal Oral en lo Criminal Federal nº 2 de Rosario es decididamente dogmática. Lo mismo ocurre con el argumento del Ministerio Público –estrechamente vinculado al anterior– según el cual la pena impuesta, al carecer de apoyo legal, habría implicado que el tribunal de juicio hubiera asumido una función que corresponde a otro poder del Estado. El fondo de ese planteo –sin adelantar juicio sobre su procedencia– supone la existencia de una cuestión federal suficiente, relativa a la separación de poderes en materia de fijación de escalas penales, que pone en juego la inteligencia de normas constitucionales y que, en razón de ello, debió haber sido ser abordada por la Cámara Federal de Casación Penal (Fallos: 328 :1108; 329:6002, entre otros).
6º) Que, en las condiciones reseñadas, lo decidido guarda relación directa e inmediata con las garantías que se invocan como vulneradas (art. 15, ley 48), por lo que corresponde descalificar el decisorio apelado en los términos de la doctrina sobre arbitrariedad de sentencias.
Por ello, en sentido concordante con lo dictaminado por el señor Procurador General de la Nación interino, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Remítase para su agregación a los autos principales y para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo expuesto. Notifíquese y cúmplase. – Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz. – Juan C. Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti.
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Spreafico, Sonia Gabriela s/incidente sobre tasa de justicia
Buenos Aires, 13 de junio de 2024
Autos y Vistos; Considerando:
1º) Que la parte actora se opone –en los términos del artículo 11 de la ley 23.898– a la intimación para que practique liquidación y abone la tasa de justicia correspondiente (fs. 25 y 29 del expediente principal).
Funda su oposición en que los rubros reclamados en la demanda constituyen “deudas de valor”, que no pueden ser consideradas sumas de dinero. En consecuencia, alega, deben aplicarse los artículos 5º y 6º de la ley 23.898 y considerarse que el presente proceso carece de monto económico a los fines del cálculo de la tasa de justicia.
2º) Que la representante del Fisco, en su dictamen incorporado a las actuaciones, solicitó el rechazo de la oposición interpuesta.
3º) Que de los términos del escrito de demanda surge que la actora persigue que se la indemnice por los daños y perjuicios que alega haber sufrido como consecuencia de una serie de actos realizados por la Provincia de Entre Ríos, a los que califica de discriminatorios y que –siempre según sus dichos– habrían sido efectuados por la demandada durante el trámite de ciertos concursos en los que participó con el objeto de acceder a diversos cargos en la justicia provincial. Estima el daño causado en la suma de $ 300.000 en concepto de daño moral, más intereses (página 33 de escrito de demanda) y en la suma de $ 2.500.000 por “pérdida de chance” (página 35 de esa misma presentación).
4º) Que, al respecto, este Tribunal ha resuelto que cuando el artículo 2º de la ley 23.898 se refiere al objeto litigioso, lo que está en juego es el valor comprometido en el proceso (Fallos: 323:439 y causa CSJ 108/2020/1 “Corredor Central S.A. s/incidente sobre tasa de justicia”, sentencia del 25 de octubre de 2022); y resulta indudable que la acción aquí decidida tiene un explícito contenido patrimonial, en la medida en que la actora pretende un pago de resarcimiento económico que ella misma estima en los puntos citados del escrito de inicio (causa CSJ 989/2004 (40-B)/CS1 “Barattini, Norma Beatriz c/ Salta, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, sentencia del 14 de agosto de 2007).
5º) Que, en su mérito, el ingreso efectuado el 27 de noviembre de 2020 será considerado como un pago a cuenta y la parte actora deberá integrar la tasa de justicia restante sobre la base del contenido económico de estas actuaciones, explicitado en los puntos citados de la demanda y de conformidad con lo establecido por los artículos 2º y 4º, inciso a, de la ley 23.898.
Por ello, se resuelve: Rechazar la oposición formulada y, en consecuencia, intimar a Sonia Gabriela Spreafico para que, en el plazo de diez días liquide y abone la tasa de justicia restante de acuerdo con lo establecido en este pronunciamiento, bajo apercibimiento de lo establecido por el artículo 11 de la ley 23.898. Notifíquese. – Horacio Daniel Rosatti. – Juan Carlos Maqueda. – Ricardo Luis Lorenzetti.
Pupato, Mariela y otros s/incidente de incompetencia
En causa donde en una cuestión de competencia anteriormente planteada se dispuso por parte de la Cámara Criminal y Correccional que entonces dirimió la cuestión, que correspondía la intervención de la justicia en lo Penal Económico, ante un nuevo planteo al haberse sobreseído a los imputados por los delitos de naturaleza federal, conforme el dictamen del señor Procurador General de la Nación interino y citando los pertinentes precedentes dispone la C.S.J.N. que corresponde ahora continuar interviniendo a la justicia en lo Criminal y Correccional.
Buenos Aires, 4 de junio de 2024
Autos y Vistos; Considerando:
Que por aplicación de la doctrina establecida por el Tribunal en la Competencia “José Mármol 824 (ocupantes de la finca)”, Fallos: 341:611, los conflictos de competencia suscitados entre los magistrados nacionales ordinarios y los federales con asiento en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, como ocurre en el sub examine, corresponde que sean resueltos por esta Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Por ello, de conformidad con lo dictaminado por el señor Procurador General de la Nación interino, se declara que deberá continuar conociendo en las actuaciones el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional nº 29, al que se le remitirán. Hágase saber al Juzgado Nacional en lo Penal Económico nº 3. – Horacio Daniel Rosatti. – Carlos Fernando Rosenkrantz (en disidencia). – Juan Carlos Maqueda. – Ricardo Luis Lorenzetti.
Disidencia del señor vicepresidente doctor don Carlos Fernando Rosenkrantz
Considerando:
1º) Que los jueces del Juzgado Nacional en lo Penal Económico nº 3 y del Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional nº 29, respectivamente, se declararon incompetentes para conocer en esta causa.
2º) Que con arreglo a lo previsto en el art. 24, inc. 7o del decreto-ley 1285/58, el órgano legalmente facultado para dirimir la contienda es la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Penal Económico, la cual reviste la calidad de tribunal de alzada del juez que primero conoció.
3º) Que, en las condiciones expresadas, no corresponde la intervención de esta Corte en el caso.
Por ello, oído el señor Procurador General de la Nación interino, a los fines correspondientes, remítanse las actuaciones a la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Penal Económico. – Carlos Fernando Rosenkrantz.
Dictamen de la Procuración General de la Nación ante la Corte:
En virtud de lo resuelto en Fallos: 341:611, y sin perjuicio del criterio expuesto por esta Procuración General al dictaminar en esas actuaciones, corresponde que me pronuncie respecto de la vista conferida en orden al conflicto jurisdiccional suscitado entre el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional nº 29 y el Juzgado Nacional en lo Penal Económico nº 3.
Para una mejor comprensión de la cuestión traída a consideración de V.E., cabe señalar que, según surge del incidente, éste tuvo lugar en la causa originada ante la justicia ordinaria, donde formuló denuncia S. R. P., en calidad de presidenta del directorio de la firma F S, en contra de Jorge Oscar P , Mariela P y Maximiliano Jesús C. En su presentación les atribuyó haber cometido una serie de irregularidades en la administración de la firma, en circunstancias en que ellos se hallaban a cargo de su dirección y eran responsables de los estados contables. Dijo que efectuaron diversos desvíos de dinero hacia otras sociedades que crearon a esos fines y que también realizaron gastos personales sin autorización de la compañía. Afirmó, además, que percibían sumas de dinero de modo informal y que no las reflejaban en los balances que confeccionaban y presentaban en asamblea, sino que simulaban la realidad económica de la firma con el propósito de que no se descubriera el fraude.
También se desprende del legajo que, con anterioridad, los juzgados que son parte en el presente conflicto trabaron una previa contienda de competencia, cuyo objeto se circunscribía a determinar qué fuero debía investigar los hechos denunciados en orden a los delitos de administración infiel y balance falso y, eventualmente, evasión tributaria. Tal controversia fue oportunamente resuelta por el entonces tribunal dirimente. En efecto, con fecha 18 de mayo de 2017 la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional dispuso que debía continuar la pesquisa el fuero especial, desde que no era posible descartar que la presentación de balances falsos hubiera sido el medio para cometer la defraudación (ver considerando 5 de la resolución del 20 de septiembre de 2021).
En orden a lo dispuesto por la alzada, la justicia en lo penal económico asumió el trámite de la causa. Tras ello, descartó que se configurase la figura penal de evasión, por lo que mediante resolución del 17 de octubre de 2020 ordenó generar copias y remitirlas a la AFIP y declaró, además, la incompetencia material respecto de los restantes delitos (ver resolución del 20 de septiembre de 2021, en particular su considerando 6).
Tal resolución fue apelada. En lo atinente a la declaración de incompetencia dictada por el tribunal, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Penal Económico la revocó el 26 de marzo de 2021. En esa ocasión señaló que la remisión de la causa a la justicia nacional sin expedirse previamente sobre la situación procesal de los imputados en orden a la presunta evasión implicaría desprenderse de un proceso cuyo objeto resultaba, en parte, de naturaleza federal. También concluyó que aquel delito tributario se distinguía de la presunta administración infiel con balance falso y que, por lo tanto, resultaba escindible su pesquisa (ver resolución del 28 de diciembre de 2021, considerando 5, que a su vez transcribe los considerandos 5, 6 y 7 de la resolución de la cámara).
Ahora bien, con posterioridad y ante el requerimiento de la fiscalía en la que se delegó la investigación, por el cual solicitó que se indague a los imputados, el juzgado en lo penal económico dictó su sobreseimiento en orden al delito de evasión. En tal ocasión, mediante resolución de fecha 11 de mayo de 2021, se declaró nuevamente incompetente respecto de la situación fáctica remanente que describió como administración infiel con balance falso y a cuyo respecto consideró que su confección conformaba la última parte de la maniobra y había tenido por objeto ocultar el fraude.
El juzgado ordinario rechazó la competencia atribuida el 20 de septiembre de 2021. Sostuvo que la cuestión planteada ya había sido resuelta por la cámara de su fuero que atribuyó competencia a la justicia especial. Agregó que no se advertía que se hubieran modificado las circunstancias fácticas que fueron objeto de conflicto en aquella ocasión y que aún persistía la hipótesis de que el balance falso pudiera ser el medio para llevar a cabo el fraude.
Devueltas las actuaciones, el tribunal en lo penal económico mantuvo su postura por resolución del 28 de diciembre de 2021 y, tras la disposición del 11 de marzo de 2022, finalmente se ordenó la elevación de este incidente a conocimiento de la Corte.
En primer lugar, cabe señalar que la resolución del juzgado en lo penal económico de fecha 11 de mayo de 2021 –que según advierto también fue objeto de impugnación– se encuentra firme (ver constancia del 26 de mayo de 2021, resolución de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Penal Económico del 9 de agosto de ese año, e informe del 1º de febrero del corriente que se acompaña).
Por otra parte, frente a los argumentos expuestos por el juzgado ordinario en su rechazo del 20 de septiembre de 2021, cabe mencionar que la circunstancia de que con anterioridad a esta contienda la cámara de su fuero haya atribuido el conocimiento de la causa a la justicia en lo penal económico, no impide, según mi parecer, que V.E. pueda adoptar la solución que he de proponer, desde que es atribución de la Corte resolver estas cuestiones sobre la base de su real naturaleza y en razón de que las decisiones que se adopten deben perseguir una mejor, más expedita y uniforme administración de justicia (Competencia nº 112 L. XLIV in re “Ramos Salles Oduvaldo s/defraudación”, resuelta el 4 de noviembre de 2008).
Ahora bien, en cuanto al fondo del asunto que motivó este conflicto, que en definitiva se circunscribe al marco de la determinación del rol que habría ocupado la confección del balance falso en la presunta defraudación por administración infiel, estimo de aplicación para su resolución el criterio establecido en Fallos: 308:705.
En efecto, allí la Corte determinó que, tanto en el caso en que pueda considerase que el balance falso hubiera sido confeccionado como medio para llevar a cabo la presunta defraudación, como en el que aparece cometido para ocultar el delito contra la propiedad, corresponde su investigación a la justicia nacional ordinaria, desde que ésta posee más amplia competencia que la que ejerce el fuero en lo penal económico.
En definitiva, opino que corresponde que el juzgado nacional ordinario, que primero conoció en los hechos, y que, tal como señalé, posee mayor competencia en orden a la materia (Fallos: 295:358 ; 305:1105; 313:1416), continúe conociendo en estas actuaciones.
Buenos Aires, 27 de febrero de 2023. – Eduardo Ezequiel Casal.
Bronway Technology S.A. c. AFIP s/inc apelación
Dictamen de la Procuración General de la Nación ante la Corte:
-I-
El 29 de diciembre de 2022 (según surge de la página web www.pjn.gov.ar, a la que se referirán las citas siguientes), con la aclaración del 2 de enero de 2023, la Sala B de la Cámara Federal de Rosario desestimó parcialmente el recurso de apelación interpuesto por la actora. En consecuencia, confirmó el rechazo de la medida cautelar dispuesto por la sentencia de grado, pero se apartó de lo allí resuelto en lo referido al pedido de suspensión de la versión 5 del programa aplicativo denominado “Impuesto interno y adicional de emergencia a los cigarrillos” –implementado por la resolución general (AFIP) 5290/2022– respecto de lo cual hizo lugar a la apelación deducida. Por ende, autorizó a Bronway S.A. a declarar el impuesto interno a los tabacos (IIT, en adelante) conforme los arts. 13 y 14 de la ley 24.674 y 11 de la ley 11.683 por un plazo de tres meses.
Para así decidir, recordó que el art. 15, primer párrafo, de la ley 24.674 (texto según su similar 27.430, al que se referirán las citas siguientes) establece: “Los cigarrillos, tanto de producción nacional como importados, tributarán sobre el precio de venta al consumidor, inclusive impuestos, excepto el impuesto al valor agregado, un gravamen del setenta (70%)”, mientras que el segundo párrafo añade: “No obstante lo establecido en el párrafo anterior, el impuesto que corresponda ingresar no podrá ser inferior a veintiocho pesos ($ 28) por cada envase de veinte (20) unidades”.
Relató que la actora plantea la inconstitucionalidad del art. 15, segundo párrafo, de la ley 24.674, pues denuncia que transgrede los derechos y garantías previstos en los arts. 4º, 14, 16, 17, 28, 33, 42 y concordantes de la Constitución Nacional, atento a que el IIT mínimo allí fijado absorbe la totalidad de su renta.
Agregó que pide también, como medida cautelar, que se ordene a la AFIP abstenerse de: a) exigirle un porcentaje mayor al IIT que le corresponde ingresar conforme al primer párrafo del art. 15 de la ley 24.674, hasta tanto se dicte sentencia definitiva en estas actuaciones, b) realizar futuras determinaciones de oficio, aplicación de intereses o multas, fundadas en las diferencias que se originen por aplicación del segundo párrafo del art. 15 de la ley 24.674, sus modificatorias y normas concordantes, o por el aplicativo de la AFIP-DGI instaurado por la resolución general (AFIP) 5113/2021 o el que lo sustituya en el futuro, y c) trabar medidas precautorias de cualquier tipo por este concepto.
Ante esa solicitud, la sentencia sostuvo que, analizada la causa y vistos los agravios expresados, en el caso no se encontraban configurados los presupuestos de admisibilidad exigidos para acceder a la cautelar requerida.
Por una parte, en lo referido al requisito de verosimilitud en el derecho, compartió lo expuesto por el pronunciamiento de grado y su remisión a Fallos: 344:1051 (“Tabacalera Sarandí S.A. c/EN- AFIP-DGI s/proceso de conocimiento”).
Por otro lado, en lo atinente al peligro en la demora, afirmó que no se alcanzaban a vislumbrar acabadamente los distintos efectos que podían provocar la aplicación de las normas impugnadas. Ello, además, considerando los diversos planteos realizados en relación al monto mínimo del IIT a ingresar, tales como la confiscatoriedad alegada, la imposibilidad de continuar en actividad, el trato desigual, la vulneración del derecho a trabajar y de ejercer la industria lícita, y el fortalecimiento del oligopolio del mercado del tabaco por las grandes empresas, entre otros, extremos complejos que requerían de imprescindible aporte probatorio.
Sin perjuicio de ello, puntualizó que la AFIP había dictado la resolución general 5113/2021 (reemplazada por su similar 5290/2022), que puso en vigencia el uso obligatorio de un aplicativo para confeccionar la declaración jurada del IIT, el cual liquida automáticamente el impuesto fijo mínimo del art. 15, segundo párrafo, de la ley 24.674 e impide, de ese modo, la autodeterminación del impuesto dispuesta en los arts. 13 y 14 de la ley 24.674 y en el art. 11 de la ley 11.683.
Destaca que la actora denuncia que el uso de dicho aplicativo implica una auténtica determinación de oficio del IIT por parte de la AFIP, que impide el ejercicio de su derecho de defensa, deja expedita la vía de apremio y su inobservancia impide acceder a los instrumentos fiscales de control (IFC, comúnmente “estampillas”), lo que trae aparejado la paralización de la actividad del contribuyente, ya que no puede despachar a plaza los cigarrillos que no contengan esos IFC.
En ese aspecto, entendió que se encontraba configurado el requisito de verosimilitud en el derecho, ante los serios y graves indicios de ilegitimidad que derivan de la probable supresión del ejercicio de la facultad que tiene la contribuyente de autodeterminar el IIT, la que se encuentra expresamente establecida en los arts. 13 y 14 de la ley 24.674 y 11 de la ley 11.683, así como también los que derivan de la sujeción de la entrega de los IFC al pago conforme a la versión del aplicativo aprobado, que pareciera impedir la autodeterminación, anular el derecho de defensa y afectar derechos individuales, privando de los instrumentos fiscales necesarios para la comercialización de los productos en modo general y no como resultado de un procedimiento individual.
En lo concerniente al peligro en la demora, lo tuvo por acreditado ante el riesgo de paralización de la actividad industrial y comercial de la actora por imposibilidad de despacho a plaza de los atados de cigarrillos sin los IFC, extremo que configura un grave contenido aflictivo sobre los derechos del contribuyente y de terceros vinculados comercialmente con su actividad.
De ese modo, accedió parcialmente (art. 204 CPCCN) a lo solicitado por la actora, suspendió la exigencia de emplear la versión 5 del programa aplicativo “Impuesto interno y adicional de emergencia a los cigarrillos” implementado por la resolución general 5290/2022 y la autorizó a determinar el tributo conforme a los arts. 13 y 14 ley 24.674 y 11 de la ley 11.683 por un plazo de tres meses, utilizando para ello la versión 4 contemplada en el citado reglamento.
– II –
Disconforme con este pronunciamiento, la AFIP-DGI interpuso recurso extraordinario que, denegado por resolución del 2 de marzo de 2023, origina esta presentación directa.
Denuncia que la sentencia recurrida resulta manifiestamente contradictoria ya que, por un lado, rechaza la cautelar pretendida por la actora –cuyo objeto era que la AFIP se abstenga de reclamarle un importe mayor al IIT que le corresponde ingresar conforme al primer párrafo del art. 15 de la ley 24.674, hasta tanto se dicte sentencia definitiva en estas actuaciones– pero simultáneamente accede a esa solicitud, al eximirla de emplear la versión 5 del aplicativo establecido por la resolución general 5290/2022, con lo cual el contribuyente logra transitoriamente el objetivo de su demanda, esto es, liberarse del pago del impuesto mínimo fijado por el art. 15, segundo párrafo, de la ley 24.674.
Señala que la actora no ha acreditado el peligro en la demora que puede ocasionarle el empleo de la versión 5 del aplicativo establecido por la resolución general 5290/2022 y el consecuente pago del impuesto mínimo fijado por el art. 15, segundo párrafo, de la ley 24.674, toda vez que no aportó constancia alguna para demostrar la situación perjudicial e irreversible que permita suspender la vigencia de dichas normas por el término de tres meses.
Especifica que tampoco se verifica la verosimilitud en el derecho requerida para este tipo de medidas precautorias, pues la resolución general 5290/2022 se ajusta a lo dispuesto por la ley 24.674 a la cual reglamenta, por lo cual debe entenderse que es parte integrante de ella y posee idéntica validez y eficacia.
Explica que si bien la versión 4 de la resolución general 5290/2022 permite autoliquidar el tributo, ella es utilizada sólo por aquellos contribuyentes a los que se le ha otorgado una medida cautelar como consecuencia de la demostración judicial de los requisitos que las tornan procedentes, situación que difiere de lo ocurrido en autos, en lo que expresamente la sentencia recurrida rechazó tal solicitud pues consideró que dichos extremos no habían sido demostrados, incurriendo así en una clara y grave contradicción.
Para finalizar, señala que la medida cautelar otorgada afecta la percepción normal, íntegra y oportuna de la renta pública y el fin extrafiscal del impuesto, que procura preservar la salud pública y la reducción del consumo del tabaco.
– III –
Tiene dicho la Corte que las resoluciones que se refieren a medidas precautorias, ya sea que las ordenen, modifiquen o extingan, no autorizan el otorgamiento del recurso extraordinario ya que no revisten, en principio, el carácter de sentencias definitivas (Fallos: 300:1036; 308:2006, entre otros). Sin embargo, cabe hacer excepción a dicha regla cuando lo resuelto excede el interés individual de las partes y atañe también a la comunidad toda, en razón de su aptitud para perturbar la oportuna y tempestiva percepción de las rentas públicas (arg. Fallos: 268:126; 297:227; 298:626; 312:1010; 313:1420; 318:2431; 319:1317, entre otros).
A mi entender, las referidas circunstancias excepcionales se verifican en la especie y, además, los agravios de la quejosa suscitan cuestión federal suficiente para habilitar la vía extraordinaria, toda vez que lo resuelto no constituye una derivación razonada del derecho vigente con particular y pormenorizada aplicación a las circunstancias de la causa (arg. Fallos: 318:2431) e incurre en una autocontradicción evidente que la descalifica como acto jurisdiccional válido de acuerdo a la doctrina de la Corte (Fallos: 238:550; 262:459, entre otros).
En efecto, pienso que asiste razón al organismo recaudador cuando indica que si el pronunciamiento concluyó que la actora no había demostrado el peligro en la demora que le acarrea la obligación de pago del tributo mínimo fijado en el art. 15, segundo párrafo, de la ley 24.674, resulta contradictorio que luego tenga por acreditado dicho extremo respecto del deber de emplear la versión 5 del aplicativo establecido por la resolución general 5290/2022, el cual relata como un mero mecanismo de liquidación automática del IIT, que recepta ese piso mínimo fijado en el art. 15, segundo párrafo, de la ley 24.674.
En tal sentido, no puede soslayarse que la sentencia recurrida no ha esgrimido que la versión 5 del aplicativo establecido por la resolución general 5290/2022 se aparte de lo dispuesto en el art. 15, segundo párrafo, de la ley 24.674, lo cual adquiere singular importancia a la luz de la reiterada jurisprudencia de V.E. que sostiene que las disposiciones reglamentarias emanadas de los órganos competentes, en la medida en que se ajusten a la ley que reglamentan y respeten su espíritu, son parte integrante de ella y tienen idéntica validez y eficacia (Fallos: 308:682; 328:2682).
Las circunstancias reseñadas, en mi parecer, privan a la sentencia recurrida de aquello que debe constituir su esencia; una unidad lógico jurídica, cuya validez depende –entre otras consideraciones– de que constituya un todo indivisible en el que la parte dispositiva no es sino la conclusión final y necesaria del análisis de los presupuestos fácticos y normativos efectuado en su fundamentación (Fallos: 306:2173; 315:2291; 321:1642; 324:1584, entre muchos otros). Tal criterio, como lo señaló ese Tribunal, no autoriza a admitir antagonismos entre ambas partes del pronunciamiento, sino que, por el contrario, exige que ineludiblemente lo vertido en la primera aparezca como una razonable derivación de las argumentaciones que lo sustentan (Fallos: 317:465; 324:1584, entre otros).
En el caso de autos, como señalé, no hay correspondencia entre lo decidido respecto del peligro en la demora derivado del empleo de la versión 5 del aplicativo establecido por la resolución general 5290/2022 y el fundamento para rechazar dicho peligro respecto de la obligación del pago del impuesto mínimo fijado en el art. 15, segundo párrafo, de la ley 24.674, implicando una contradicción que torna descalificable el fallo, como pronunciamiento judicial (conf. arg. de Fallos: 300:993; 308:1160, 1214; 310:233; 311:2120).
– IV –
Por lo expuesto, opino que corresponde hacer lugar al recurso extraordinario y revocar la sentencia apelada.
Buenos Aires, febrero de 2024. – Laura Mercedes Monti.
Buenos Aires, 4 de junio de 2024
Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la demandada en la causa Bronway Technology S.A. c/ AFIP s/ inc. apelación”, para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1º) Que esta Corte comparte los fundamentos del dictamen de la señora Procuradora Fiscal, a cuyos términos corresponde remitir en razón de brevedad.
2º) Que, respecto de lo allí expuesto, resulta ostensible la inconsistencia en la que incurrió la cámara al rechazar la apelación contra la denegatoria de la medida cautelar solicitada por la actora y, al mismo tiempo, hacer lugar a la suspensión de la aplicación de la versión 5 del aplicativo establecido por la resolución general (AFIP) nº 5290 /2022, pues, paradójicamente, permite que en la práctica se determine e ingrese el impuesto interno al tabaco sin aplicar el monto mínimo establecido en el artículo 15, segundo párrafo, de la ley 24.674 de impuestos internos.
3º) Que, por su parte, al analizar el requisito de la verosimilitud del derecho, la cámara confirmó la aplicación al caso del precedente de Fallos: 344:1051, “Tabacalera Sarandí S.A.”, realizada por la sentencia de primera instancia. De esa manera, desestimó el agravio de la actora referido a que la sentencia de grado había ignorado que la aplicación del impuesto mínimo conllevaba un distingo arbitrario en su contra. Concretamente, ante la cámara se sostuvo que fijar un mínimo de impuesto al tabaco tiene como única finalidad fortalecer el oligopolio de las grandes empresas que lo comercializan, violando el principio de igualdad, puesto que tal gravamen representa un porcentaje mayor del precio de venta al público de los cigarrillos de bajo precio comercializados por ella en comparación con los vendidos por las empresas dominantes.
Respecto de tal planteo, cabe reiterar lo sostenido por el Tribunal en el mencionado precedente “Tabacalera Sarandí S.A.” en el sentido de que los posibles efectos que las leyes tributarias –como sucede con el impuesto mínimo al tabaco aquí impugnado– pudieran tener sobre la competencia y la regulación de los mercados constituyen cuestiones de relevancia constitucional que cuentan con mecanismos específicos de protección, ajenos a la pretensión fiscal. El tratamiento de tales cuestiones, representadas por el agravio de la actora sobre el fortalecimiento del oligopolio del mercado del tabaco que –a su entender– provocaría la convalidación del impuesto impugnado, no podría ser desplazado de su ámbito específico e idóneo de discusión, ni abordado a través de una aplicación matizada de los principios constitucionales de la tributación.
4º) Que la conclusión anterior se ve reforzada si se tiene en consideración que, como también se ha afirmado en el precedente “Tabacalera Sarandí S.A.”, en la evaluación de los principios de igualdad y capacidad contributiva no deben descartarse los fines extra-fiscales que pudiere haber tenido en cuenta el legislador para crear el impuesto.
En casos como este, entran en juego los referidos fines extra-fiscales, que exceden la mera recaudación y demandan un análisis que contemple los antecedentes de la sanción del impuesto mínimo, las características específicas de dicho mecanismo y los objetivos a los que responde su naturaleza de impuesto selectivo al consumo.
El antecedente inmediato del impuesto mínimo impugnado fue la sanción de la ley 26.467 que tuvo “por objeto establecer medidas económicas para desalentar el consumo de productos elaborados con tabaco…” (cfr. artículo 1º). El legislador previó como medida económica disuasoria la creación de un impuesto mínimo al tabaco con un precio de referencia de mercado –la categoría más vendida de cigarrillos– en el artículo 15, segundo párrafo, de la ley de impuestos internos. Esta imposición mínima fue ratificada por la ley 27.430, que fijó una forma de cálculo diferente, basada en un importe fijo actualizable trimestralmente sobre la base de las variaciones del Índice de Precios al Consumidor (IPC).
De acuerdo con el mensaje de elevación del proyecto de la ley 27.430 enviado por el Poder Ejecutivo al Congreso de la Nación, el impuesto específico fijo mínimo consiste en un tributo selectivo al consumo –el tabaco– que busca gravar un bien que tiene un impacto social negativo. Concretamente, el mensaje de elevación señaló que la implementación del mecanismo fiscal adoptado es recomendada internacionalmente para alcanzar un sistema tributario más simple y eficiente; presenta ventajas frente a los sistemas ad valorem puros; ha sido implementado por otros países de la región (Chile, Colombia, Ecuador, Perú y Uruguay); es una práctica común en el resto del mundo y contribuye a la disminución del consumo al incrementar más homogéneamente los precios, entre otras razones.
Bajo tales premisas, si el legislador ha procurado desalentar el consumo de tabaco, el impacto que esa decisión pudiese tener sobre la oferta en dicho mercado constituiría un aspecto inherente al mecanismo fiscal adoptado. Si el efecto, hipotéticamente, fuese negativo sobre tales actividades y sectores, los jueces no podrían pasar por alto que ese fue justamente el propósito perseguido a fin de tutelar la salud de la población. Dicho efecto no solo impediría descalificar a este tipo de impuestos selectivos al consumo, sino que avalaría el cumplimiento de los fines extra-fiscales que la ley tuvo en miras alcanzar.
5º) Que, en definitiva, los jueces deben verificar con rigurosidad los recaudos de procedencia de las medidas cautelares como la aquí analizada, y recordar que al evaluar el interés público comprometido sobre este tipo de tributos debe tenerse presente que es el legislador el que cuenta con atribuciones constitucionales para establecer –dentro de parámetros razonables– tributos que procuren desincentivar consumos nocivos.
Todas estas consideraciones conducen a concluir en que la decisión de la cámara de suspender la aplicación de la versión 5 del aplicativo que liquida automáticamente el impuesto, resulta irreconciliable con la de no hacer lugar a la medida cautelar tendiente a evitar el pago del impuesto mínimo –que se sustentó incluso en los fines extra-fiscales de la ley 27.430 y, concretamente, en la protección del derecho a la salud (cfr. voto de la jueza Élida Vidal, considerando 1º)–.
Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto y se revoca la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, dicte un nuevo fallo con arreglo a lo aquí expresado. Remítase la queja y los autos y exímase a la recurrente de efectuar el depósito previsto en el artículo 286 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Notifíquese y cúmplase. – Horacio Daniel Rosatti. – Carlos Fernando Rosenkrantz. – Juan Carlos Maqueda. – Ricardo Luis Lorenzetti
Administración de Parques Nacionales c. Río Negro, Provincia de s/acción declarativa de inconstitucionalidad
Buenos Aires, 28 de mayo de 2024
Vistos los autos: “Administración de Parques Nacionales c/ Río Negro, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, de los que resulta:
I) A fs. 6/12 la Administración de Parques Nacionales promueve demanda contra la Provincia de Río Negro, a fin de obtener que se declare la inconstitucionalidad, invalidez y nulidad de las leyes locales 3978 y 4559, mediante las que, según afirma, se anexaron al ejido de la Municipalidad de San Carlos de Bariloche 2484,14 hectáreas de la Reserva Nacional Nahuel Huapi –Zona Gutiérrez–, 29.850 hectáreas de la Reserva Nacional Nahuel Huapi –Zona Centro– y 81.690 hectáreas del Parque Nacional Nahuel Huapi.
Señala, además, que en la superficie anexada mediante la ley 4559, se incorporaron parcelas de propiedad privada situadas en el loteo Brazo Machete Country Club (300 hectáreas) y en el paraje Millaqueo (1260 hectáreas).
Sostiene que al sancionar las leyes impugnadas la provincia se arrogó la facultad de ejercer actos de administración y disposición sobre bienes del dominio público y exclusivo del Estado Nacional que están regidos por la ley 22.351, y que revisten la condición de imprescriptibles e inalienables.
Destaca que no se trata en el caso de una porción de territorio provincial adquirida por compra o cesión, ni federalizada a los efectos del ejercicio de jurisdicción con reserva de dominio por la demandada, sino que pertenece a la Nación desde sus orígenes, con anterioridad a la creación de la Provincia de Río Negro.
Aduce que el parque y las reservas nacionales referidas conforman un establecimiento de utilidad nacional, cuya finalidad es la de preservar y aprovechar de manera sustentable el área reservada que los compone, su flora y fauna.
Afirma que el dictado de las normas cuestionadas importa el uso ilegítimo de las potestades legislativas locales, en tanto desconocen el dominio y la jurisdicción nacional en tales establecimientos, lo que –a su juicio– resulta violatorio del artículo 75, inciso 30, de la Constitución Nacional.
Solicita asimismo el dictado de una medida cautelar a fin de que la Provincia de Río Negro se abstenga de aplicar las leyes impugnadas y toda otra norma o acto administrativo dictado en consecuencia.
II) A fs. 22/23 se declaró la competencia originaria de esta Corte para entender en el caso, se ordenó correr traslado de la demanda y se rechazó la medida cautelar solicitada.
III) A fs. 44/53 la Provincia de Río Negro contesta la demanda y solicita su rechazo.
Considera que la acción resulta improcedente, pues una eventual resolución que declare la invalidez solicitada no respondería a un fin práctico sino a la satisfacción de un mero interés teórico o hipotético incompatible con la exigencia de demostrar la existencia de un daño o perjuicio, o un vicio conceptual, que habilite el dictado de una sentencia en tal sentido.
Luego alega haber actuado en ejercicio de los derechos que le son inherentes en función de la autonomía provincial que consagra la Constitución Nacional.
Expone que la ley 12.103 establece que: “A los fines de esta ley, podrá declararse parques o reservas nacionales aquellas porciones del territorio de la Nación, que por su extraordinaria belleza, o en razón de algún interés científico determinado, sean dignas de ser conservadas para uso y goce de la población de la República” (artículo 7º), y que: “Ningún parque o reserva situado en el territorio de una provincia será incluido en el sistema de parques nacionales, si antes la provincia no cede al gobierno nacional el dominio y jurisdicción dentro de sus límites” (artículo 9º).
Explica que la provincia fue creada mediante la ley 14.408 con los límites del entonces territorio nacional de Río Negro, efectúa la reseña de las normas pertinentes contenidas en las leyes 17.830, 19.292 y 22.351, y asevera que la correcta hermenéutica de las leyes involucradas otorga suficiente fundamento a la anexión que cuestiona la actora.
En tal sentido sostiene que una vez dictada la ley 14.408 citada y luego de vencidos los tres años contemplados en su artículo 10 para que la Nación estableciera por ley los bienes que se reservaría para destinar a un uso o servicio público nacionales, cualquier modificación o inclusión de los límites de parques o reservas existentes que se dispusiera excediendo dicho plazo, debió contar con la conformidad expresa de la provincia a los fines de que fuera válida.
Por otra parte, expresa que, a excepción de los inmuebles efectivamente ocupados por el Estado Nacional, las tierras de la Colonia Agrícola Nahuel Huapi –según las normas que invoca– pertenecen al dominio privado del Estado provincial, sin perjuicio de los derechos que podrían esgrimir quienes ocupan en forma legítima esas tierras desde hace décadas. Añade que la “reserva” efectuada mediante la resolución del 12 de abril de 1937 dictada por el Presidente de la Dirección de Parques Nacionales sobre una superficie de aproximadamente cinco mil (5000) hectáreas con destino al Ministerio de Guerra, en el mejor de los casos pudo generar el derecho del Ejército Argentino a la posesión de lo que efectivamente ocupaba en 1968 al sancionarse la ley 17.830, pero de ninguna manera comprende la totalidad de las tierras de la Colonia Agrícola.
Por último, señala que la supuesta titularidad del Ejército Argentino o del Estado Nacional surge de anotaciones en los folios parcelarios de la Dirección General de Catastro y Topografía de la Provincia de Río Negro, registraciones que tienen carácter provisorio y se encuentran sujetas a revisión cuando se refieren a tierras fiscales.
IV) Una vez clausurado el período probatorio y luego de que las partes presentaran sus alegatos (fs. 299/309 y 313 /319), dictaminó la señora Procuradora Fiscal (fs. 322/328) y a fs. 330 obra el llamado de autos para sentencia.
Considerando:
1º) Que de conformidad con lo decidido a fs. 22/23, este juicio es de la competencia originaria de esta Corte (artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional).
2º) Que la acción deducida constituye una vía idónea para motivar la intervención de este Tribunal, pues no se trata de dar solución a una hipótesis abstracta, sino que se propone precaver los efectos de la aplicación de las leyes 3978 y 4559 de la Provincia de Río Negro a las que la actora atribuye ilegitimidad y lesión al régimen constitucional federal, a la par de fijar las relaciones legales que vinculan a las partes en el conflicto (Fallos: 311:421; 318:30; 323:1206 y 327:1034).
En efecto, desde la óptica de la actora la vigencia de las leyes mencionadas supone alterar per se la condición jurídica de los terrenos anexados al ejido de la ciudad de San Carlos de Bariloche. Ello es así pues, según lo planteado en la demanda, tales terrenos se encuentran afectados al régimen de Parques Nacionales de la ley 22.351 y en su mayoría forman parte del dominio público del Estado Nacional.
Consecuentemente, la actora tiene un interés sustancial y directo en la decisión de la controversia que hace viable la acción intentada.
En tales condiciones, cabe considerar reunidos los requisitos exigidos por el artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
3º) Que la cuestión de fondo sometida a decisión de esta Corte consiste en determinar si la Provincia de Río Negro podía válidamente anexar al ejido municipal de San Carlos de Bariloche los territorios consignados en las leyes provinciales 3978 y 4559 o si, por el contrario, como lo sostiene la Administración de Parques Nacionales, tales normas resultan inconstitucionales por disponer de bienes que son del dominio público y exclusivo del Estado Nacional regidos por la ley 22.351.
En este sentido, corresponde puntualizar que, en cuanto aquí interesa, la demandada ha limitado el sustento de su posición a que la interpretación que propone de las leyes nacionales 12.103, 14.408, 17.830, 19.292 y 22.351 otorgaría fundamento suficiente a la anexión que pretende y que cuestiona la actora. Ello por derivar la provincia de dicha exégesis –que considera la correcta– la falta de “reserva” al respecto por parte del Estado Nacional, o bien su inoportunidad.
4º) Que la ley provincial 3978 dispuso en su artículo 1º anexar “al ejido municipal de San Carlos de Bariloche, la jurisdicción que se describe en el mapa que se adjunta y forma parte indisoluble de la presente ley…” y, asimismo, fijó los límites del territorio añadido. En los fundamentos del proyecto de ley se señaló la importancia de las múltiples actividades comerciales que se desarrollan en la zona que comprende el aeropuerto internacional “Teniente Luis Caldelaria” sin la debida fiscalización municipal, lo que justifica su integración definitiva al ejido a fin de aplicar las reglamentaciones, ordenanzas y códigos vigentes. También se advirtió que tales actividades no tributan al erario municipal por cuanto el aeropuerto “…se encuentra dentro de la jurisdicción de la Reserva Gutiérrez del Parque Nacional Nahuel Huapi…” y que “es importante que esa zona se integre al ejido municipal de San Carlos de Bariloche, único municipio que puede absorberlo en su jurisdicción” (v. copia obrante a fs. 74/80).
Por su parte, la ley local 4559 dispuso anexar al mismo ejido municipal el territorio que se exhibe en el plano del anexo I que forma parte de la ley y, seguidamente, lo delimitó. En la comunicación 670-CM-10 del Concejo Municipal de San Carlos de Bariloche, mediante la cual se puso en conocimiento de la Legislatura de la Provincia de Río Negro la urgente necesidad de ampliar los límites del ejido municipal, se mencionan las normas nacionales y locales que otorgarían fundamento a la afirmación de que el Lago Nahuel Huapi es de propiedad de la provincia hasta la línea de ribera sur que linda con la Municipalidad de Bariloche y luego, más al este, con el Departamento de Pilcaniyeu. Allí se señaló que el dominio de los cursos de agua pertenece a las provincias y no a la Nación, ya sean cursos de agua navegables o no navegables, sea que nazcan o mueran dentro de una misma provincia o atraviesen más de una, pues lo único que las provincias cedieron al Gobierno Nacional en esta materia es la jurisdicción en los cursos de agua navegables interprovinciales, para lo relacionado con la navegación (v. copia obrante a fs. 235/237).
5º) Que la ley 12.103, que creó la Dirección de Parques Nacionales (artículo 1º), también creó el Parque Nacional Nahuel Huapi, fijando sus límites (artículo 21). El artículo 15 declaró bienes del dominio público las tierras de propiedad fiscal, situadas dentro del perímetro de cada parque o reserva, con las limitaciones del artículo 22. Esta norma excluyó las tierras pertenecientes al dominio privado, las destinadas a asentamientos poblacionales y los lotes que hubieran sido adjudicados en venta. En particular, excluyó de la declaración de dominio público las fracciones fiscales existentes dentro de la colonia agrícola Nahuel Huapi, el pueblo San Carlos de Bariloche y sus ensanches (inciso a); una fracción de 400 hectáreas situada en el frente de los lotes pastoriles 1, 2, 3 y 4 de la colonia Nahuel Huapi, destinada al trazado de un centro de población (inciso f); y los sobrantes fiscales que puedan existir en los lotes agrícolas y pastoriles adjudicados en venta a la fecha de sanción de la ley (inciso j).
La Dirección de Parques Nacionales debía resolver, en el plazo de diez años contados desde la sanción de la ley, la ubicación y destino de esas superficies, y las que no fueran objeto de una resolución especial quedarían incorporadas al dominio público.
Posteriormente, en junio de 1955, a través de ley 14.408, se provincializaron varios territorios nacionales, entre ellos el correspondiente a la actual Provincia de Río Negro. En lo que aquí interesa, el artículo 10 dispuso que “pasarán al dominio de las nuevas provincias los bienes situados dentro de sus respectivos límites territoriales que pertenezcan al dominio público o privado de la Nación, excepto aquellos que necesite destinar a un uso o servicio público nacionales, en cuyo caso la reserva deberá establecerse por ley de la Nación dentro de los tres años de promulgada la presente”.
Antes de cumplirse dicho plazo, se dictó el decreto-ley 654/58 (ratificado por la ley 14.467), norma que declaró expresamente que continuaría perteneciendo al dominio del Estado Nacional, entre otros, el Parque Nacional Nahuel Huapi, manteniendo los límites fijados por las normas respectivas.
6º) Que de los textos legales citados en el considerando precedente se desprende la existencia de dos categorías de bienes: aquellos expresamente exceptuados por voluntad de la autoridad nacional de la transferencia a las provincias y los demás que, ipso jure, pasaban a integrar el dominio de los nuevos estados (Fallos: 323:4046).
Tal conclusión fue ratificada por la ley 17.830, del 5 de agosto de 1968 –que se dictó para determinar el alcance del primer párrafo del artículo 10 de la ley 14.408– al establecer en su artículo 1º que la transferencia de dominio a las provincias prevista por dicha norma, “no comprende los bienes pertenecientes al dominio público o privado de la Nación que al tiempo de la provincialización estaban afectados o destinados a servicios o usos de utilidad o interés público nacional, los cuales continuarán en el dominio de la Nación, siempre que esta se encuentre en posesión de dichos bienes, a la fecha de la promulgación de la presente ley”.
La nota que acompañó a la ley 17.830 justificaba su dictado en la necesidad de “salvaguardar el derecho de la Nación sobre bienes que le son imprescindibles para prestar actividades de carácter general ineludibles” y de manera explícita distinguía la situación de los bienes ya destinados a ese propósito al tiempo de producirse la provincialización, de aquellos que se iban a afectar a servicios semejantes en el futuro, entendiendo que la obligación de reserva del artículo 10 de la ley 14.408 no alcanzaba a los primeros sino tan solo a los segundos. Lo expuesto indica con absoluta certeza la voluntad del legislador nacional de mantener la afectación al dominio público estatal de las tierras que integran hoy los Parques Nacionales Nahuel Huapi y Lanín (v. Fallos: 323:4046 antes citado).
7º) Que, tal como lo señala la señora Procuradora Fiscal en su dictamen de fs. 322/328, con posterioridad se dictó la ley 19.292 (B.O. 16 de noviembre de 1971) que, si bien declaró parque nacional y reserva nacional las superficies comprendidas dentro de los límites que allí se fijan (artículo 3º, punto 2. Parque Nacional Nahuel Huapi; artículo 4º, punto 4. Reserva Nacional Nahuel Huapi –zona Centro– y punto 5. Reserva Nacional Nahuel Huapi –zona Gutiérrez–), lo cierto es que tal declaración no constituye un acto de creación del parque ni de las reservas nacionales posterior a la provincialización.
En efecto, de la nota al Poder Ejecutivo que acompañó el proyecto de ley surge claramente que el único objetivo de su dictado fue fijar los límites definitivos de los parques y las reservas nacionales, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 13 de la ley 18.594. Asimismo, expresa que el criterio adoptado para el “deslinde” de los parques se vincula con las áreas a conservar en su estado primitivo, sin otras alteraciones que las necesarias para asegurarse su control y la atención del visitante y, por otro lado, que se entiende por reservas nacionales aquellas superficies que interesan para la conservación de sistemas ecológicos, el mantenimiento de zonas de transición o la creación de zonas de conservación independiente, cuando la situación existente no requiera el régimen legal de un parque nacional, dedicándose estas reservas nacionales al uso múltiple.
8º) Que, por otro lado, la ley 22.351 de parques nacionales, monumentos naturales y reservas nacionales estableció que las tierras fiscales existentes en ellos son del dominio público nacional, carácter que mantienen hasta tanto no sean desafectadas por la autoridad de aplicación (artículo 2º). Determinó que “La creación de nuevos Parques Nacionales, Monumentos Naturales o Reservas Nacionales, en territorio de una provincia, solo podrá disponerse previa cesión de la misma a favor del Estado Nacional, del dominio y jurisdicción sobre el área respectiva” (artículo 3º). Asimismo, dispuso que la Administración de Parques Nacionales –ente autárquico del Estado Nacional– es la autoridad de aplicación con las atribuciones y funciones que allí se especifican (artículos 18 y 19) y, en su artículo 32, se previó que “…en razón de las reservas oportunamente dispuestas por el Estado Nacional o cesión de dominio y jurisdicción de las respectivas provincias, integran a la fecha el sistema de Parques Nacionales, Monumentos Naturales y Reservas Nacionales, sin perjuicio de los que se incorporen en el futuro, los siguientes: … 3. Parque Nacional Nahuel Huapi (ley 12.103 y modificatorias, leyes 14.487, 19.292, 20.594 y 21.602)… 23. Reserva Nacional Nahuel Huapi Zona Centro (ley 19.292). 24. Reserva Nacional Nahuel Huapi Zona Gutiérrez (leyes 19.292 y 21.602)”.
9º) Que las consideraciones precedentes no se ven desvirtuadas por las conclusiones del perito ingeniero y agrimensor designado de oficio (fs. 272/275) pues, tal como lo señala la parte actora en su impugnación de fs. 279/285, el perito omitió considerar la reserva concretada por el Estado Nacional mediante el ya citado decreto-ley 654/58 (ratificado por la ley 14.467) cuya aplicabilidad y vigencia fue reconocida por esta Corte en el precedente de Fallos: 323:4046.
En tal sentido cabe recordar que la prueba pericial en nuestro sistema no reviste –en principio– el carácter de prueba legal vinculante, de acuerdo con lo prescripto por el artículo 477 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (Fallos: 342:824).
10) Que, por lo demás, según surge de la planimetría obrante a fs. 181, la Colonia Agrícola Nahuel Huapi no se encuentra comprendida en los territorios que la provincia pretende anexar mediante las leyes impugnadas; por lo tanto, los argumentos formulados al respecto exceden el objeto de la litis y, por consiguiente, resultan irrelevantes para la solución del caso.
11) Que en virtud de todo lo expuesto, corresponde concluir que las tierras consignadas en las leyes 3978 y 4559 de la Provincia de Río Negro, en cuanto se encuentran comprendidas dentro de los límites dispuestos por las normas nacionales examinadas y en el territorio de dicha provincia, integraron e integran la Reserva Nacional Nahuel Huapi –Zona Gutiérrez–, la Reserva Nacional Nahuel Huapi –Zona Centro– y el Parque Nacional Nahuel Huapi, respectivamente, y han sido excluidas de los bienes que debían transferirse con motivo de la provincialización dispuesta por la ley 14.408, lo que impide a la provincia demandada efectuar actos de disposición con relación a ellos (artículo 75, inciso 30, de la Constitución Nacional).
12) Que las consideraciones precedentes son suficientes para resolver el caso y tornan innecesario el tratamiento de los restantes argumentos expuestos por las partes.
Por ello, y de conformidad con lo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se resuelve: I. Hacer lugar a la demanda entablada por la Administración de Parques Nacionales y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de las leyes 3978 y 4559 de la Provincia de Río Negro. Con costas (artículo 68, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese, comuníquese a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese. – Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz. – Juan C. Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti.
Adm. de Parques Nacionales c. Río Negro, Provincia de s/acción declarativa
Buenos Aires, 28 de mayo de 2024
Vistos los autos: “Administración de Parques Nacionales c/ Río Negro, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, de los que resulta:
I) A fs. 6/12 la Administración de Parques Nacionales promueve demanda contra la Provincia de Río Negro, a fin de obtener que se declare la inconstitucionalidad, invalidez y nulidad de las leyes locales 3978 y 4559, mediante las que, según afirma, se anexaron al ejido de la Municipalidad de San Carlos de Bariloche 2484,14 hectáreas de la Reserva Nacional Nahuel Huapi –Zona Gutiérrez–, 29.850 hectáreas de la Reserva Nacional Nahuel Huapi –Zona Centro– y 81.690 hectáreas del Parque Nacional Nahuel Huapi.
Señala, además, que en la superficie anexada mediante la ley 4559, se incorporaron parcelas de propiedad privada situadas en el loteo Brazo Machete Country Club (300 hectáreas) y en el paraje Millaqueo (1260 hectáreas).
Sostiene que al sancionar las leyes impugnadas la provincia se arrogó la facultad de ejercer actos de administración y disposición sobre bienes del dominio público y exclusivo del Estado Nacional que están regidos por la ley 22.351, y que revisten la condición de imprescriptibles e inalienables.
Destaca que no se trata en el caso de una porción de territorio provincial adquirida por compra o cesión, ni federalizada a los efectos del ejercicio de jurisdicción con reserva de dominio por la demandada, sino que pertenece a la Nación desde sus orígenes, con anterioridad a la creación de la Provincia de Río Negro.
Aduce que el parque y las reservas nacionales referidas conforman un establecimiento de utilidad nacional, cuya finalidad es la de preservar y aprovechar de manera sustentable el área reservada que los compone, su flora y fauna.
Afirma que el dictado de las normas cuestionadas importa el uso ilegítimo de las potestades legislativas locales, en tanto desconocen el dominio y la jurisdicción nacional en tales establecimientos, lo que –a su juicio– resulta violatorio del artículo 75, inciso 30, de la Constitución Nacional.
Solicita asimismo el dictado de una medida cautelar a fin de que la Provincia de Río Negro se abstenga de aplicar las leyes impugnadas y toda otra norma o acto administrativo dictado en consecuencia.
II) A fs. 22/23 se declaró la competencia originaria de esta Corte para entender en el caso, se ordenó correr traslado de la demanda y se rechazó la medida cautelar solicitada.
III) A fs. 44/53 la Provincia de Río Negro contesta la demanda y solicita su rechazo.
Considera que la acción resulta improcedente, pues una eventual resolución que declare la invalidez solicitada no respondería a un fin práctico sino a la satisfacción de un mero interés teórico o hipotético incompatible con la exigencia de demostrar la existencia de un daño o perjuicio, o un vicio conceptual, que habilite el dictado de una sentencia en tal sentido.
Luego alega haber actuado en ejercicio de los derechos que le son inherentes en función de la autonomía provincial que consagra la Constitución Nacional.
Expone que la ley 12.103 establece que: “A los fines de esta ley, podrá declararse parques o reservas nacionales aquellas porciones del territorio de la Nación, que por su extraordinaria belleza, o en razón de algún interés científico determinado, sean dignas de ser conservadas para uso y goce de la población de la República” (artículo 7º), y que: “Ningún parque o reserva situado en el territorio de una provincia será incluido en el sistema de parques nacionales, si antes la provincia no cede al gobierno nacional el dominio y jurisdicción dentro de sus límites” (artículo 9º).
Explica que la provincia fue creada mediante la ley 14.408 con los límites del entonces territorio nacional de Río Negro, efectúa la reseña de las normas pertinentes contenidas en las leyes 17.830, 19.292 y 22.351, y asevera que la correcta hermenéutica de las leyes involucradas otorga suficiente fundamento a la anexión que cuestiona la actora.
En tal sentido sostiene que una vez dictada la ley 14.408 citada y luego de vencidos los tres años contemplados en su artículo 10 para que la Nación estableciera por ley los bienes que se reservaría para destinar a un uso o servicio público nacionales, cualquier modificación o inclusión de los límites de parques o reservas existentes que se dispusiera excediendo dicho plazo, debió contar con la conformidad expresa de la provincia a los fines de que fuera válida.
Por otra parte, expresa que, a excepción de los inmuebles efectivamente ocupados por el Estado Nacional, las tierras de la Colonia Agrícola Nahuel Huapi –según las normas que invoca– pertenecen al dominio privado del Estado provincial, sin perjuicio de los derechos que podrían esgrimir quienes ocupan en forma legítima esas tierras desde hace décadas. Añade que la “reserva” efectuada mediante la resolución del 12 de abril de 1937 dictada por el Presidente de la Dirección de Parques Nacionales sobre una superficie de aproximadamente cinco mil (5000) hectáreas con destino al Ministerio de Guerra, en el mejor de los casos pudo generar el derecho del Ejército Argentino a la posesión de lo que efectivamente ocupaba en 1968 al sancionarse la ley 17.830, pero de ninguna manera comprende la totalidad de las tierras de la Colonia Agrícola.
Por último, señala que la supuesta titularidad del Ejército Argentino o del Estado Nacional surge de anotaciones en los folios parcelarios de la Dirección General de Catastro y Topografía de la Provincia de Río Negro, registraciones que tienen carácter provisorio y se encuentran sujetas a revisión cuando se refieren a tierras fiscales.
IV) Una vez clausurado el período probatorio y luego de que las partes presentaran sus alegatos (fs. 299/309 y 313 /319), dictaminó la señora Procuradora Fiscal (fs. 322/328) y a fs. 330 obra el llamado de autos para sentencia.
Considerando:
1º) Que de conformidad con lo decidido a fs. 22/23, este juicio es de la competencia originaria de esta Corte (artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional).
2º) Que la acción deducida constituye una vía idónea para motivar la intervención de este Tribunal, pues no se trata de dar solución a una hipótesis abstracta, sino que se propone precaver los efectos de la aplicación de las leyes 3978 y 4559 de la Provincia de Río Negro a las que la actora atribuye ilegitimidad y lesión al régimen constitucional federal, a la par de fijar las relaciones legales que vinculan a las partes en el conflicto (Fallos: 311:421; 318:30; 323:1206 y 327:1034).
En efecto, desde la óptica de la actora la vigencia de las leyes mencionadas supone alterar per se la condición jurídica de los terrenos anexados al ejido de la ciudad de San Carlos de Bariloche. Ello es así pues, según lo planteado en la demanda, tales terrenos se encuentran afectados al régimen de Parques Nacionales de la ley 22.351 y en su mayoría forman parte del dominio público del Estado Nacional.
Consecuentemente, la actora tiene un interés sustancial y directo en la decisión de la controversia que hace viable la acción intentada.
En tales condiciones, cabe considerar reunidos los requisitos exigidos por el artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
3º) Que la cuestión de fondo sometida a decisión de esta Corte consiste en determinar si la Provincia de Río Negro podía válidamente anexar al ejido municipal de San Carlos de Bariloche los territorios consignados en las leyes provinciales 3978 y 4559 o si, por el contrario, como lo sostiene la Administración de Parques Nacionales, tales normas resultan inconstitucionales por disponer de bienes que son del dominio público y exclusivo del Estado Nacional regidos por la ley 22.351.
En este sentido, corresponde puntualizar que, en cuanto aquí interesa, la demandada ha limitado el sustento de su posición a que la interpretación que propone de las leyes nacionales 12.103, 14.408, 17.830, 19.292 y 22.351 otorgaría fundamento suficiente a la anexión que pretende y que cuestiona la actora. Ello por derivar la provincia de dicha exégesis –que considera la correcta– la falta de “reserva” al respecto por parte del Estado Nacional, o bien su inoportunidad.
4º) Que la ley provincial 3978 dispuso en su artículo 1º anexar “al ejido municipal de San Carlos de Bariloche, la jurisdicción que se describe en el mapa que se adjunta y forma parte indisoluble de la presente ley…” y, asimismo, fijó los límites del territorio añadido. En los fundamentos del proyecto de ley se señaló la importancia de las múltiples actividades comerciales que se desarrollan en la zona que comprende el aeropuerto internacional “Teniente Luis Caldelaria” sin la debida fiscalización municipal, lo que justifica su integración definitiva al ejido a fin de aplicar las reglamentaciones, ordenanzas y códigos vigentes. También se advirtió que tales actividades no tributan al erario municipal por cuanto el aeropuerto “…se encuentra dentro de la jurisdicción de la Reserva Gutiérrez del Parque Nacional Nahuel Huapi…” y que “es importante que esa zona se integre al ejido municipal de San Carlos de Bariloche, único municipio que puede absorberlo en su jurisdicción” (v. copia obrante a fs. 74/80).
Por su parte, la ley local 4559 dispuso anexar al mismo ejido municipal el territorio que se exhibe en el plano del anexo I que forma parte de la ley y, seguidamente, lo delimitó. En la comunicación 670-CM-10 del Concejo Municipal de San Carlos de Bariloche, mediante la cual se puso en conocimiento de la Legislatura de la Provincia de Río Negro la urgente necesidad de ampliar los límites del ejido municipal, se mencionan las normas nacionales y locales que otorgarían fundamento a la afirmación de que el Lago Nahuel Huapi es de propiedad de la provincia hasta la línea de ribera sur que linda con la Municipalidad de Bariloche y luego, más al este, con el Departamento de Pilcaniyeu. Allí se señaló que el dominio de los cursos de agua pertenece a las provincias y no a la Nación, ya sean cursos de agua navegables o no navegables, sea que nazcan o mueran dentro de una misma provincia o atraviesen más de una, pues lo único que las provincias cedieron al Gobierno Nacional en esta materia es la jurisdicción en los cursos de agua navegables interprovinciales, para lo relacionado con la navegación (v. copia obrante a fs. 235/237).
5º) Que la ley 12.103, que creó la Dirección de Parques Nacionales (artículo 1º), también creó el Parque Nacional Nahuel Huapi, fijando sus límites (artículo 21). El artículo 15 declaró bienes del dominio público las tierras de propiedad fiscal, situadas dentro del perímetro de cada parque o reserva, con las limitaciones del artículo 22. Esta norma excluyó las tierras pertenecientes al dominio privado, las destinadas a asentamientos poblacionales y los lotes que hubieran sido adjudicados en venta. En particular, excluyó de la declaración de dominio público las fracciones fiscales existentes dentro de la colonia agrícola Nahuel Huapi, el pueblo San Carlos de Bariloche y sus ensanches (inciso a); una fracción de 400 hectáreas situada en el frente de los lotes pastoriles 1, 2, 3 y 4 de la colonia Nahuel Huapi, destinada al trazado de un centro de población (inciso f); y los sobrantes fiscales que puedan existir en los lotes agrícolas y pastoriles adjudicados en venta a la fecha de sanción de la ley (inciso j).
La Dirección de Parques Nacionales debía resolver, en el plazo de diez años contados desde la sanción de la ley, la ubicación y destino de esas superficies, y las que no fueran objeto de una resolución especial quedarían incorporadas al dominio público.
Posteriormente, en junio de 1955, a través de ley 14.408, se provincializaron varios territorios nacionales, entre ellos el correspondiente a la actual Provincia de Río Negro. En lo que aquí interesa, el artículo 10 dispuso que “pasarán al dominio de las nuevas provincias los bienes situados dentro de sus respectivos límites territoriales que pertenezcan al dominio público o privado de la Nación, excepto aquellos que necesite destinar a un uso o servicio público nacionales, en cuyo caso la reserva deberá establecerse por ley de la Nación dentro de los tres años de promulgada la presente”.
Antes de cumplirse dicho plazo, se dictó el decreto-ley 654/58 (ratificado por la ley 14.467), norma que declaró expresamente que continuaría perteneciendo al dominio del Estado Nacional, entre otros, el Parque Nacional Nahuel Huapi, manteniendo los límites fijados por las normas respectivas.
6º) Que de los textos legales citados en el considerando precedente se desprende la existencia de dos categorías de bienes: aquellos expresamente exceptuados por voluntad de la autoridad nacional de la transferencia a las provincias y los demás que, ipso jure, pasaban a integrar el dominio de los nuevos estados (Fallos: 323:4046).
Tal conclusión fue ratificada por la ley 17.830, del 5 de agosto de 1968 –que se dictó para determinar el alcance del primer párrafo del artículo 10 de la ley 14.408– al establecer en su artículo 1º que la transferencia de dominio a las provincias prevista por dicha norma, “no comprende los bienes pertenecientes al dominio público o privado de la Nación que al tiempo de la provincialización estaban afectados o destinados a servicios o usos de utilidad o interés público nacional, los cuales continuarán en el dominio de la Nación, siempre que esta se encuentre en posesión de dichos bienes, a la fecha de la promulgación de la presente ley”.
La nota que acompañó a la ley 17.830 justificaba su dictado en la necesidad de “salvaguardar el derecho de la Nación sobre bienes que le son imprescindibles para prestar actividades de carácter general ineludibles” y de manera explícita distinguía la situación de los bienes ya destinados a ese propósito al tiempo de producirse la provincialización, de aquellos que se iban a afectar a servicios semejantes en el futuro, entendiendo que la obligación de reserva del artículo 10 de la ley 14.408 no alcanzaba a los primeros sino tan solo a los segundos. Lo expuesto indica con absoluta certeza la voluntad del legislador nacional de mantener la afectación al dominio público estatal de las tierras que integran hoy los Parques Nacionales Nahuel Huapi y Lanín (v. Fallos: 323:4046 antes citado).
7º) Que, tal como lo señala la señora Procuradora Fiscal en su dictamen de fs. 322/328, con posterioridad se dictó la ley 19.292 (B.O. 16 de noviembre de 1971) que, si bien declaró parque nacional y reserva nacional las superficies comprendidas dentro de los límites que allí se fijan (artículo 3º, punto 2. Parque Nacional Nahuel Huapi; artículo 4º, punto 4. Reserva Nacional Nahuel Huapi –zona Centro– y punto 5. Reserva Nacional Nahuel Huapi –zona Gutiérrez–), lo cierto es que tal declaración no constituye un acto de creación del parque ni de las reservas nacionales posterior a la provincialización.
En efecto, de la nota al Poder Ejecutivo que acompañó el proyecto de ley surge claramente que el único objetivo de su dictado fue fijar los límites definitivos de los parques y las reservas nacionales, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 13 de la ley 18.594. Asimismo, expresa que el criterio adoptado para el “deslinde” de los parques se vincula con las áreas a conservar en su estado primitivo, sin otras alteraciones que las necesarias para asegurarse su control y la atención del visitante y, por otro lado, que se entiende por reservas nacionales aquellas superficies que interesan para la conservación de sistemas ecológicos, el mantenimiento de zonas de transición o la creación de zonas de conservación independiente, cuando la situación existente no requiera el régimen legal de un parque nacional, dedicándose estas reservas nacionales al uso múltiple.
8º) Que, por otro lado, la ley 22.351 de parques nacionales, monumentos naturales y reservas nacionales estableció que las tierras fiscales existentes en ellos son del dominio público nacional, carácter que mantienen hasta tanto no sean desafectadas por la autoridad de aplicación (artículo 2º). Determinó que “La creación de nuevos Parques Nacionales, Monumentos Naturales o Reservas Nacionales, en territorio de una provincia, solo podrá disponerse previa cesión de la misma a favor del Estado Nacional, del dominio y jurisdicción sobre el área respectiva” (artículo 3º). Asimismo, dispuso que la Administración de Parques Nacionales –ente autárquico del Estado Nacional– es la autoridad de aplicación con las atribuciones y funciones que allí se especifican (artículos 18 y 19) y, en su artículo 32, se previó que “…en razón de las reservas oportunamente dispuestas por el Estado Nacional o cesión de dominio y jurisdicción de las respectivas provincias, integran a la fecha el sistema de Parques Nacionales, Monumentos Naturales y Reservas Nacionales, sin perjuicio de los que se incorporen en el futuro, los siguientes: … 3. Parque Nacional Nahuel Huapi (ley 12.103 y modificatorias, leyes 14.487, 19.292, 20.594 y 21.602)… 23. Reserva Nacional Nahuel Huapi Zona Centro (ley 19.292). 24. Reserva Nacional Nahuel Huapi Zona Gutiérrez (leyes 19.292 y 21.602)”.
9º) Que las consideraciones precedentes no se ven desvirtuadas por las conclusiones del perito ingeniero y agrimensor designado de oficio (fs. 272/275) pues, tal como lo señala la parte actora en su impugnación de fs. 279/285, el perito omitió considerar la reserva concretada por el Estado Nacional mediante el ya citado decreto-ley 654/58 (ratificado por la ley 14.467) cuya aplicabilidad y vigencia fue reconocida por esta Corte en el precedente de Fallos: 323:4046.
En tal sentido cabe recordar que la prueba pericial en nuestro sistema no reviste –en principio– el carácter de prueba legal vinculante, de acuerdo con lo prescripto por el artículo 477 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (Fallos: 342:824).
10) Que, por lo demás, según surge de la planimetría obrante a fs. 181, la Colonia Agrícola Nahuel Huapi no se encuentra comprendida en los territorios que la provincia pretende anexar mediante las leyes impugnadas; por lo tanto, los argumentos formulados al respecto exceden el objeto de la litis y, por consiguiente, resultan irrelevantes para la solución del caso.
11) Que en virtud de todo lo expuesto, corresponde concluir que las tierras consignadas en las leyes 3978 y 4559 de la Provincia de Río Negro, en cuanto se encuentran comprendidas dentro de los límites dispuestos por las normas nacionales examinadas y en el territorio de dicha provincia, integraron e integran la Reserva Nacional Nahuel Huapi –Zona Gutiérrez–, la Reserva Nacional Nahuel Huapi –Zona Centro– y el Parque Nacional Nahuel Huapi, respectivamente, y han sido excluidas de los bienes que debían transferirse con motivo de la provincialización dispuesta por la ley 14.408, lo que impide a la provincia demandada efectuar actos de disposición con relación a ellos (artículo 75, inciso 30, de la Constitución Nacional).
12) Que las consideraciones precedentes son suficientes para resolver el caso y tornan innecesario el tratamiento de los restantes argumentos expuestos por las partes.
Por ello, y de conformidad con lo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se resuelve: I. Hacer lugar a la demanda entablada por la Administración de Parques Nacionales y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de las leyes 3978 y 4559 de la Provincia de Río Negro. Con costas (artículo 68, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese, comuníquese a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese. – Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz. – Juan C. Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti.