Voz: Administración Pública

El desarrollo del Derecho Administrativo en Inglaterra

El desarrollo del Derecho Administrativo en Inglaterra(*)

Nota introductoria y traducción de José Sebastián Kurlat Aimar(**)

por Albert Venn Dicey

Nota del traductor

01. El common law se distingue nítidamente del denominado derecho común de los sistemas de derecho continental europeo, tradición en que se inscribe nuestro ordenamiento jurídico. En efecto, no se trata de una síntesis de las costumbres locales sino, por el contrario, el common law representó en sus orígenes un intento por erradicar las divergencias locales. Históricamente, aquel estaba constituido por la justicia del rey. En la Edad Media, él ejercía su jurisdicción de manera limitada, puesto que los barones gozaban de una autonomía para nada desdeñable. Ocurrió que poderosos reyes ofrecieron, por intermedio de los tribunales reales, una justicia común a todo el reino que se demostraba más equitativa y respetuosa que la justicia de los barones. Con la consolidación paulatina de la justicia real, la competencia de estos tribunales se fue extendiendo hasta que los tribunales de los barones desaparecieron.

02. Antiguamente, esta “justicia del rey” era la orden del rey sitting in justice (sentado para hacer justicia). Cuando se fue desarrollando el common law, los custodios del derecho comenzaron a ser los jueces reales que viajaban por el reino dispensing justice (administrando justicia). Ellos eran depositarios de un perfecto, inmutable y eterno derecho que, poco a poco, era visualizable a través de sus sentencias. Evitando que este derecho se difundiese de manera demasiado rápida, se infirió que solo la parte resolutiva del fallo, y no el resto de la sentencia, se considerase emanación del common law. Así, lo que se suele denominar obiter dicta carece de relevancia. El juez solamente resolviendo un diferendo representaba la encarnación y la voz del derecho.

03. Evidentemente, esto trajo como consecuencia que, en la elaboración del fallo, el juez se encontrase vinculado por las sentencias anteriores que no eran otra cosa que el common law mismo. Como fuentes del derecho, estas sentencias se llaman precedents (precedentes) y son las únicas descubiertas al vulgo de este derecho perfecto, aunque imperfectamente conocido. El principio que otorga valor vinculante al precedente se denomina stare decisis. Este es, sin embargo, dejado sin efecto en caso de apelación. Las decisiones del tribunal superior son consideradas como las verdaderas emanaciones del common law cuando el asunto es apelado.

04. Una segunda fuente del derecho debe ser mencionada por su importancia: la equity (equidad). A pesar de que el common law tenía pretensiones de universalidad, ocurría en ocasiones que no tutelaba correctamente todos los intereses privados que merecían protección. Las posibilidades del particular se encontraban limitadas a una serie de writs (mandamientos u órdenes judiciales) que podían requerirse ante los magistrados. Así se fue gestando, cuando no era posible arribar a una solución justa por la vía del common law, la costumbre de solicitar justicia “en equidad”. Primeramente tal requerimiento se efectuaba ante el rey mismo y, luego, ante el Lord Chancellor. Estas sentencias en equidad, con el correr de los siglos, conformaron un segundo grupo de precedentes que vinculan a los jueces en relación con los casos cuya justa solución se sitúe por fuera del common law. El procedimiento ante el Lord Chancellor tenía la particularidad de ser escrito, dejando de lado la oralidad propia del common law y forjando así una sistematización de los principios aplicables mucho más tangible. La equidad devino un verdadero sistema con procedimientos y materias propios. El más célebre es el trust mediante el cual se crea y protege un fondo por una de las partes en beneficio de otra.

05. Ahora bien, el régimen británico se caracterizó históricamente por un rechazo del derecho administrativo y de la justicia administrativa con un fuerte énfasis en la unidad de jurisdicción. En el moderno derecho británico Dicey ejerció una influencia notable con su crítica, hacia fines del siglo XIX, dirigida al sistema del derecho administrativo francés plasmada en su obra de 1885 Introduction to the Study of the Law of the Constitution. Allí entiende que el régimen del rule of law implica que todos los sujetos de derecho están sometidos al mismo juez. El rule of law excluye, para Dicey, los privilegios de una jurisdicción especial para la materia administrativa, a diferencia del caso francés en que el Consejo de Estado formaba parte, en esa época, de la Administración.

06. Sin embargo, viéndolo en retrospectiva, podemos decir que Dicey omitió que, incluso en esos tiempos, en el derecho británico el funcionario condenado a título personal por responsabilidad civil podía solicitar a la Corona una medida de gracia para que aquella enfrente la condena. La inmunidad del soberano no sería dejada sin efecto sino en 1947 (The Crown Proceedings Act, c. 44).

07. Un punto interesante a destacar es que el derecho de este país dispuso desde antiguo ciertos procedimientos especiales para los actos de las autoridades públicas. Estos prerogatives remedies aparecieron hacia el siglo XIV imprimiendo la presencia de una suerte de precario derecho administrativo. En efecto, el primer remedio, el mandamus, constituyó un mecanismo mediante el cual se solicitaba al juez que ordenase a una autoridad pública la emisión de un acto que jurídicamente debía efectuar. El segundo remedio era el llamado prohibition, a través del cual se solicitaba al magistrado que prohíba a una autoridad pública efectuar un acto que aquella tenía intención de llevar a cabo. El tercer remedio, certiorari, era el que el justiciable utilizaba para que el juez anule un acto de las autoridades públicas. La noción de autoridad pública se diluyó bastante, a tal punto que fue necesario esperar a la Human Rights Act de 1998 para saber con precisión qué es una autoridad pública.

08. Ciertos aspectos tuvieron consecuencias indirectas en la lenta implantación de un derecho administrativo propio al Reino Unido. Justamente, la victoria del liberalismo sobre el absolutismo con la afirmación, hacia fines del siglo XVII, de la supremacía del Parlamento constituye un ejemplo de ello. Según la fórmula harto conocida, la soberanía se ejerce por “el rey o la reina en su Parlamento”. Esta concepción provocó que los jueces adquirieran una actitud de deferencia hacia las autoridades públicas erigidas como tales por ley. Dicho de otra manera, ellos manifestaban reservas de cara a los recursos dirigidos contra la Administración.

09. En el siglo XIX las erogaciones de los fondos públicos no aumentaron en el Reino Unido, contrariamente a otros países que aceleraron su industria militar próximos a la Primera Guerra Mundial. Seguidamente, durante el primer gobierno laborista, en 1928, William A. Robson escribió Justice and Administrative Law. Su tesis es que el desarrollo de un derecho administrativo británico era inevitable. Concluye que el sistema judicial vigente no era capaz de responder a todas las necesidades y que debían establecerse verdaderos tribunales administrativos con un procedimiento especial. Hasta nuestros días subsiste el debate sobre la organización jurisdiccional en Gran Bretaña. No obstante, hacia fines del siglo XIX y principios del XX se instituyeron mecanismos especiales en ciertas materias como en lo relativo a las tarifas de transportes ferroviarios en 1921 (The Railways Act, c. 55) o en lo tocante a los seguros de salud en 1924 (National Health Insurance Act 1924, c. 38). Ulteriormente, adentrado el siglo XX, la resolución de conflictos en sede administrativa no cesó de multiplicarse gracias a la creación de una variedad de órganos, que se denominaron tribunals, mediante leyes.

10. El problema del estatus de los tribunals se planteaba desde el inicio de sus actividades porque absorbían gran cantidad del contencioso en materia social. El gobierno laborista, por su parte, desconfiaba de los jueces por su conservadurismo y ello tuvo como resultado que se mostrasen favorables a la inexistencia de recurso ante el juez. En 1957 los conservadores ganaron las elecciones. Como efecto de ello, una ley constituyó un Consejo de los tribunals (Tribunals and Inquiries Act, c. 66 de 1958).

11. En lo que concierne a la organización judicial de este país, comencemos por decir que su historia sigue una continuidad desde la Edad Media, curiosamente. Debe destacarse que hasta fines del siglo XIX había varias cortes reales que, en 1875, fueron todas fusionadas en la High Court. De hecho, antes de 1875 existía una confusión entre las funciones gubernamentales y las judiciales. La reforma “Gladstone” implicó la supresión de la función judicial de la House of Lords y creó la Supreme Court con dos subdivisiones: la High Court y la Court of Appeal (Supreme Court of Judicature Act, 1875, c. 77). En el ideario liberal, la decisión de la Corte debía ser final. Sin embargo, los conservadores, al ganar la elección, reutilizaron la House of Lords judicialmente hasta su último fallo ordinario que data de 1935.

12. En el año 2005 se produjo una reforma mayor: doce miembros componen la Supreme Court manteniendo las dos jurisdicciones de la reforma “Gladstone” (Constitutional Reform Act, c 4). Este sistema se caracteriza actualmente por la presencia indudable de una jurisdicción suprema. Sin embargo, la centralización de la justicia no significa, para nada, que todos los litigios administrativos se juzguen en Londres, ni siquiera por la High Court. De hecho, existen jurisdicciones en todos los territorios. Sin ir más lejos, el noventa y nueve por ciento de los asuntos no son juzgados en la capital.

13. De esta manera, desde el punto de vista jusadministrativista, el derecho anglo presenta una evolución en todo distinta a la que estamos acostumbrados a vislumbrar en el derecho continental. La mencionada reforma judicial y constitucional llevada a cabo en 2005 testimonia ello.

14. Recapitulemos, a grandes rasgos, durante buena parte del siglo XX el recurso se encontraba abierto mediante los mecanismos heredados de la Edad Media. ¿Qué controlaba el juez británico? La autoridad administrativa competente. Comenzó, efectivamente, a controlarse tímidamente la competencia de la que emanaba el acto. No obstante, la base del reducido control se fundaba, lo hemos dicho, en el principio simple de que ninguna autoridad podía cuestionar un acto del Parlamento en tanto expresión de soberanía. El fallo iniciático en la materia es el precedente “Associated Provincial Picture Houses Ltd. v. Wednesbury Corporation” (1 KB 223) de 1948. Allí se consideró que la base del criterio fundante del carácter irrazonable de la decisión administrativa (unreasonableness) era que la autoridad había actuado sin competencia o, en sus términos, “ultra vires”. Como hemos dicho, la autoridad del precedente resultaba aplicable puesto que no existían leyes que definan el procedimiento ni el proceso administrativo. Ello favoreció, naturalmente, cierto rol creador de los magistrados cuya intención fue, progresivamente, alimentar la noción de ultra vires.

15. Un precedente de referencia lo constituye el fallo “O’Reilly v. Mackman” (UKHL, 1) de 1983. Aquí el recurso fue presentado por detenidos luego de un motín. La House of Lords señaló que se utilizaron indebidamente los ordinary remedies, indicando que se trataba de derechos individuales protegidos por el derecho público cuya exclusividad la detentaba la senda del derecho administrativo.

16. La situación fue perfeccionada en 1998 a partir del momento en que la Human Rights Act (c. 42) impuso obligaciones específicas a las autoridades públicas y el derecho del Reino Unido se vio en la obligación de indicar cuáles actos corresponden a esta categoría. No debe descuidarse que este orden jurídico es dualista, de manera que fue necesaria una norma de derecho interno –transposición– para que el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales sea invocable ante los jueces por los justiciables. Ahora bien, la generalización del recurso individual ante la Corte Europea de Derechos Humanos impuso un cambio de mentalidad introduciendo este segmento del derecho internacional en el derecho interno. El nuevo paradigma constituye una reforma muy importante porque redefine el objeto del judicial review de cara al control de la legalidad de una decisión, o de una falta de decisión, en el marco de la función pública. Es esta idea de función pública que será retomada por la sección nº 6 de este texto, según su incorporación al sistema británico interno.

17. Finalmente, la ley denominada Tribunals, Courts and Enforcement Act (c. 15) de 2007 merece algunas palabras. Ella tiene como dato preliminar la enorme cantidad de tribunals y su presencia en todo tipo de contenciosos, contando no menos de setenta organismos. Algunos de ellos con pocos asuntos y jueces y otros con demasiados. Incluso las reglas de organización variaban de un tribunal a otro. La reforma otorgó a los funcionarios que deciden el diferendo el estatus pleno de jueces con todas sus garantías inherentes. Se previó también un esquema de doble instancia con reglas uniformes de apelación: Tribunal y Upper Tribunal. Si el derecho fue correctamente interpretado, a criterio del Upper Tribunal, la apelación será rechazada incluso cuando existan vías posibles judicial review. Globalmente, en la hora actual, la Supreme Court es la garante de la unidad del common law mediante vías procesales de acceso a ella.

18. Pero volvamos, luego de este derrotero, a 1915 para situarnos ante un clásico del derecho administrativo del Reino Unido de la mano del agudo intelecto del profesor Albert Venn Dicey.

José Sebastián Kurlat Aimar

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The development of Administrative Law in England

Dicey, Albert Venn, Law Quarterly Review, 31 (2), 1915, págs. 148-153.

El desarrollo del Derecho Administrativo en Inglaterra

Los fallos “Board of Education v. Rice” (1911) A.C. 179, 80 L.J.K.B. 796 y “Local Government Board v. Arlidge” (1915) A.C. 120, 84 L.J.K.B.72, deben ser leídos simultáneamente. Cada uno merece la más cuidadosa atención de todos los estudiantes interesados en el desarrollo del sistema inglés de gobierno o en el crecimiento de la opinión legislativa que, en efecto, gobierna el régimen parlamentario. Cada uno de estos casos establece, finalmente, en lo que concierne a las Cortes de Inglaterra, un principio claro y distinto mediante el cual cualquier departamento del Gobierno, por ejemplo la Junta de Educación, debe ser vigilado en el ejercicio de las competencias atribuidas por ley. El fallo “Board of Education v. Rice” establece, o más bien ilustra en su aplicación en circunstancias particulares, el principio de que cualquier competencia conferida hacia un departamento del Gobierno por ley debe ser ejercida en estricta conformidad con los términos de la ley y que cualquier accionar de tal departamento que no sea ejercido de tal manera debe ser tratado por una Corte como inválido. Esto es todo lo que el pronunciamiento de la House of Lords decidió en realidad. Debe ser notado, en “Board of Education v. Rice” se sugiere, y en cierto sentido se plantea, una cuestión de interés más popular, a saber, si bajo la Education Act, 1902 s. 7, una autoridad educativa local está llamada a tratar todos los asuntos de la educación básica sujetos a su control con estricta igualdad o si, legalmente, puede, debida y eficientemente, manteniendo cada escuela bajo su control, otorgar ventajas a una clase y no a otra. A esta consulta, el pronunciamiento de la House of Lords no brinda respuesta.

El caso “Local Government Board v. Arlidge”, en rigor, establece el principio que abrió dudas razonables (como lo demuestra la revocación de la House of Lords al pronunciamiento en este asunto por la Corte de Apelación(1)), que cuando una ley confiere a un departamento gubernamental jurisdicción judicial o cuasijudicial –en las materias en las que el departamento se encuentra concernido– y no establece ninguna regla sobre cómo esta jurisdicción debe ser ejercida, el departamento no está obligado a seguir las reglas de procedimiento establecidas para las Cortes inglesas. Sin embargo, esta libertad cierta, y probablemente este fue el cometido del Parlamento, debe ejercerse jurisdiccionalmente de acuerdo con las reglas inherentes al departamento en la conducción de sus asuntos usuales. Tal principio puede ser formulado de una manera ligeramente diferente: un departamento del Gobierno, cuando ejerce función jurisdiccional o cuasijurisdiccional bajo una competencia legal, está obligado a actuar con justicia y equidad, pero de ninguna manera sujeto a seguir las reglas de procedimiento que prevalecen en las Cortes inglesas(2).

Los principios enunciados en estos dos pronunciamientos de la House of Lords son de altísima importancia. Indudablemente, ellos forman parte actualmente del derecho local que solo puede ser modificado por una ley del Parlamento. Ellos plantean también la pregunta general siguiente: ¿la legislación reciente, según la actual interpretación de las Cortes inglesas, ha introducido o intentado introducir en el derecho inglés un cuerpo de derecho administrativo similar en su espíritu, aunque ciertamente por diferentes medios que el droit administratif, al de Francia, conocido por centurias, y durante los últimos cien años cuidadosamente desarrollado por los juristas y legisladores franceses? Esta es una indagación que no tolera una respuesta improvisada. La respuesta correcta no está dada directamente pero se encuentra sugerida por las consideraciones siguientes.

Primero. Durante los últimos cincuenta años, y notablemente desde principios del siglo XX, la Nación, representada en el Parlamento, emprendió un gran número de tareas de las que antes de la Reform Act de 1832 ningún Gobierno inglés se había ocupado. Esta afirmación es tan obvia y verdadera que no es prácticamente necesario producir evidencia en su apoyo. Si alguna duda critica su veracidad debería estudiarse la larga lista de las Elementary Education Acts de 1870, la Old Age Pensions Acts de 1908 y 1911 y la National Insurance Acts de 1911 y 1913. Incluso un examen superficial de estas tres leyes por separado eliminará ciertamente tal escepticismo.

Segundo. La imposición en el Gobierno de nuevas tareas requirió necesariamente la adquisición por su parte de una autoridad más extendida. No obstante, esta extensión de autoridad casi implica, y ciertamente de hecho promovió, la transferencia hacia departamentos del Gobierno central (por ejemplo, la Junta de Educación o la Junta de Gobierno Local) de funciones judiciales o cuasijudiciales. Por supuesto, es concebible que un país como Inglaterra, en el que el estricto rule of law fue aceptado durante generaciones por el pueblo, que un gran número de cuestiones administrativas hayan quedado en el siglo XIX e incluso en el XX totalmente depuestas para su delimitación en manos de las Cortes. Algo de este tipo fue en realidad el método perseguido por la Workmen’s Compensation Act de 1906 que, en efecto, promulga que los reclamos por compensación bajo esta ley deban ser tratados mediante un arbitraje en el seno del órgano o, si alguna parte lo objeta, ante el juez del condado. Resulta suficientemente obvio que existe una gran conveniencia en dejar a un departamento gubernamental, que trata con asuntos en los que un gran número de personas se encuentran interesadas –como, por ejemplo, el pago de pensiones a personas mayores, lo relativo al seguro nacional de salud o el seguro de desempleo–, la competencia de decidir cuestiones de carácter relativamente judicial. En otras palabras, deviene casi inevitable que la jurisdicción deba ser otorgada a un departamento del Gobierno o a oficiales cercanamente conectados con tales departamentos. La objeción del otorgamiento al Gobierno de turno, o a los que sirven a la Corona, quienes detentan el control o la influencia en el Gabinete, de funciones que por su naturaleza corresponden a las Cortes, es obvia. Esta transferencia de autoridad mina las bases del rule of law que fue por generaciones un principio cardinal de la Constitución inglesa. Pero debemos recordar que, cuando el Estado se compromete en el manejo de asuntos apropiadamente, negocios que hasta ahora fueron llevados adelante por cada ciudadano individual con una visión simplista de su propio interés, el Gobierno o, en palabras del derecho inglés, los servidores de la Corona se encontraron con la necesidad de la libertad de acción ineludible que posee cada persona particular en el manejo de sus propios intereses personales. Si un hombre de negocios intentara conducir sus asuntos de acuerdo con las reglas que, bastante apropiadamente, guían a nuestros jueces en la administración de justicia, descubriría que al final del día no obtuvo réditos y que se encuentra en una situación cercana a la bancarrota. ¿Cómo podría un comercio prosperar si estuviese en las manos de un hombre imposibilitado de despedir a un empleado hasta que el empleador encuentre pruebas concluyentes de fraude o inconducta por parte del subordinado o si no se aceptara evidencia hacia un presunto delincuente a menos que hubiese lo que los abogados llaman “plena prueba”? El manejo de los negocios, en resumen, no es equivalente a la conducción de un juicio. Ambas cosas deben, en varios aspectos, ser gobernadas por reglas enteramente diferentes.

Tercero. Cuando las funciones judiciales, lo que implica jurisdicciones, son transferidas por leyes de una Corte hacia un departamento gubernamental, por ejemplo, a la Junta de Gobierno Local, es posible tener una o dos diferentes visiones opuestas a propósito de esta transferencia. La Junta de Gobierno Local, debe decirse por un lado, está llamada a ejercer función judicial o, en otras palabras, jurisdicción; así se sigue de ello que la Junta de Gobierno Local debe, cuando actúa como juez, cumplir con las reglas del procedimiento judicial. Esta fue la conclusión a la que arribó la Corte de Apelación en “Local Government Board v. Arlidge”. Pero, por otra parte, debe decirse que la transferencia de jurisdicción de una Corte hacia la Junta de Gobierno Local es en sí misma y prima facie prueba de que el Parlamento entiende que tal jurisdicción debe ejercerse de acuerdo no a las reglas que gobiernan el procedimiento judicial, sino con las reglas que gobiernan las justas transacciones de los negocios en el seno de la Junta de Gobierno Local. Esta es la conclusión a la que arribaron la King’s Bench Division y la House of Lords. Hay mucho importante que decir a favor de cada postura. Una conjetura puede ser arriesgada si sostenemos que, bajo cualquier ley del Parlamento, la cuestión decidida en “Local Government Board v. Arlidge” podría, en 1860, al haber sido presentada ante la House of Lords, ser resuelta por las señorías con la misma visión que la mantenida por la Corte de Apelación. Debe también sugerirse que la conclusión a la que arribó la House of Lords se encuentra en armonía con la opinión legislativa dominante en 1915. Un observador cuidadoso puede, sin embargo, no cerrar sus ojos ante el hecho de que la decisión de la House of Lords en “Local Government v. Arlidge” tiene consecuencias de gran alcance. Ella puede conducir al resultado de que cualquier departamento gubernamental autorizado por ley a ejercer funciones judiciales o cuasijudiciales podría, o incluso debería, ejercerlas no con el procedimiento legal de las Cortes sino mediante las reglas de justicia y conveniencia en las transacciones de los negocios en los que el departamento se encuentra oficialmente concernido.

Cuarto. Quedan pendientes dos evaluaciones sobre el abuso de las competencias judiciales o cuasijudiciales de un departamento gubernamental. En primer lugar, cada departamento en ejercicio de alguna competencia debe adecuarse al lenguaje de la ley mediante la cual la competencia es otorgada y, si algún departamento desobedece esta regla, la Corte de justicia debe tratar este accionar como nulo. Este es el efecto del fallo “Board of Education v. Rice”. En segundo lugar, un departamento gubernamental debe ejercer cualquier competencia que posea, y sobre todo cualquier competencia judicial, en el espíritu de la justicia y la equidad, incluso cuando no esté obligado a adoptar las reglas del procedimiento legal de las Cortes. Este deber de cumplimiento de las reglas del justo proceder es marcado con insistencia por la House of Lords en “Local Government Board v. Arlidge” y es probable que, de alguna u otra manera, las Cortes inglesas siempre encontrarán los medios para corregir la injusticia si esta se encuentra demostrada, en el ejercicio, por parte del departamento gubernamental, de su autoridad judicial o cuasijudicial.

El Lord Chancellor, debe observarse, cuando emitió juicio en “Local Government Board v. Arlidge” se refiere al hecho de que “el ministro en cabeza de la Junta es directamente responsable ante el Parlamento como los otros ministros” y declara que “por más que la tarea se haya efectuado judicialmente y justamente (…) la única autoridad que puede revisar lo hecho es el Parlamento ante quien el ministro competente es responsable”. Esta referencia a la así llamada responsabilidad ministerial es en cierta medida desafortunada. Prevalece la creencia de que tal responsabilidad ministerial es un balance real en el accionar de un ministro o de un Gabinete cuando están tentados de evadir o anular el derecho local. No obstante, cualquiera que observe detenida y frontalmente estos hechos verá en algún momento que la responsabilidad ministerial hacia la censura, no de hecho por parte del Parlamento, ni siquiera por la House of Commons, sino por la mayoría partidaria que mantiene al Gobierno en pie, es de hecho una garantía debilísima hacia la acción que evade la autoridad de las leyes de las Cortes. Un Gabinete se encuentra efectivamente tentado raramente de desafiar los deseos de la House of Commons a partir del momento en que es el apoyo de esa mayoría lo que lo mantiene en su sitio. Si un ministro del Gobierno se ve tentado de evadir de alguna u otra manera la autoridad de la ley, la tentación debe surgir del hecho de que su acción es deseada, o al menos de que no será censurada, por la mayoría de la House of Commons. Sería una exageración decir que la responsabilidad ministerial es un término sin sentido. Significa, sí, la necesidad de conformarse a los deseos del partido del cual se forma parte de la mayoría en la House of Commons, lo que mantiene al ministro en el poder. Sin perjuicio de ello, no hay seguridad de que un Gabinete obedecerá escrupulosamente la rule of law y debe verse forzado, como mucho, por el poder de las leyes de las Cortes.

Si alguien quiere hacer un balance de las consideraciones efectuadas anteriormente deberá ser capaz de responder, incluso con cierta dubitación, la inquietud elevada en este artículo. La moderna opinión legislativa dominante que en realidad controla la acción del Parlamento confirió indudablemente hacia el Gabinete, o hacia los servidores de la Corona que hubieren sido influenciados o guiados por el Gabinete, una cantidad considerable de autoridad judicial o cuasijudicial. Este es un paso considerable hacia la introducción, entre nosotros, de algo como el droit administratif en Francia. Sin embargo, el hecho de que las Cortes ordinarias puedan tratar cualquier incumplimiento de la ley, actual o probable, cometido por cualquier servidor de la Corona preserva esa rule of law que resulta fatal para la existencia de un verdadero droit administratif. En un período de rápido y revolucionario cambio, no obstante, en general, no acompañado de violencia, no es inútil tener en cuenta que el proceso de destitución sigue siendo parte del derecho de Inglaterra y que tal proceso destitutorio es la acción legal de la High Court del Parlamento.

(*) Dicey, Albert V., The development of administrative law in England, Law Quarterly Review, 31 (2), 1915, págs. 148-153.

(**) Doctor en Derecho por la Universidad de Buenos Aires y Paris 1 Panthéon-Sorbonne.

(1) V. (1914) 1 K.B. 160, 83 L.J.K.B. 86.

(2) V. sentencia a Lord Haldane, & c. (1915) A. C., págs. 132, 133.

VOCES: DERECHO ADMINISTRATIVO – JUSTICIA – DERECHO – ADMINISTRACIÓN PÚBLICA – ESTADO EXTRANJERO – ESTADO – PERSONA – ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS – DIVISIÓN DE PODERES – DERECHO COMPARADO – DERECHO CONSTITUCIONAL – HISTORIA DEL DERECHO – FILOSOFÍA DEL DERECHO.

Nota de Redacción: Sobre el tema ver, además, los siguientes trabajos publicados en El Derecho: Los principios generales en el Derecho Administrativo, por Juan C. Cassagne, ED, 230-963; Los principios generales del Derecho Administrativo en la jurisprudencia administrativa española, por Jaime Rodríguez-Arana Muñoz, EDA, 2009-369; El derecho administrativo como garante de la ética pública, por Carlos E. Delpiazzo, EDA, 2011-499; La discrecionalidad administrativa en función del contexto interno y externo, por Martín Bartra, EDA, 2012-449; Una introducción iusnaturalista al derecho administrativo, por Pedro José Jorge Coviello, EDA, 2011-553; La construcción de un derecho administrativo común interamericano. Reformulación de las fuentes del derecho administrativo con la constitucionalización del derecho internacional de los derechos humanos, por Ernesto Jinesta L., EDA, 2012-453; Precisiones introductorias en torno a las bases del proceso administrativo en el Estado constitucional social de derecho, por Patricio Marcelo E. Sammartino, EDA, 2015-777; La justicia social. Crecimiento y desarrollo, por Julio Chiappini, EDLA, 2016-A-765; Razonabilidad y legitimidad en el derecho administrativo, por Carlos E. Guariglia, ED, 273-853; El control judicial de la actividad administrativa: extensión y límites, por Carmen Chinchilla Marín, EDA, 2018-413; Ejercicio de facultades discrecionales por parte de la Administración Pública y su control judicial, por Estefanía Victoria Ruiu, EDA, 2018-536; La metodología de la ciencia del derecho administrativo, por Carlos E. Guariglia, EDA, 2018-437; Buena administración y solidaridad social, por Augusto Durán Martínez, EDA, 2019-539. Todos los artículos citados pueden consultarse en www.elderechodigital.com.ar.

Kasik, Martín c. Dirección Nacional de Migraciones s/ recurso directo en los términos de la ley de política migratoria argentina – ley 25.871

Vistos los Autos: “Kasik, Martín c/ Dirección Nacional de Migraciones s/ recurso directo en los términos de la Ley de Política Migratoria Argentina ley 25.871”.

Considerando:

1º) Que la Dirección Nacional de Migraciones (en adelante DNM) mediante la disposición SDX Nº 113259/18 y su confirmatoria, declaró irregular la permanencia en el territorio nacional de Martín Kasik, ciudadano de nacionalidad checa, ordenó su expulsión y prohibió su reingreso con carácter permanente, por encontrarse incurso en el impedimento previsto en el artículo 29, inciso c, de la ley 25.871 (las referencias a dicha ley se corresponden con su redacción original, previa a las modificaciones introducidas por el DNU 366/25). Esa norma, entre otras hipótesis, impide el ingreso y permanencia de todo extranjero condenado en la Argentina o en el exterior por un delito que merezca para la legislación argentina pena privativa de la libertad de tres (3) años o más.

La DNM motivó la expulsión en la condena al migrante a la pena de dos (2) años de prisión, por el delito de abuso sexual contra dos niñas de 11 y 12 años impuesta el 6 de mayo de 2003 por el Tribunal Regional de Praga. Constan en el expediente antecedentes sobre la extradición tramitada ante el Juzgado Federal nº 1 de Mar del Plata, del cual surge que la condena se basó en que el día 10 de junio de 2002 el migrante incurrió en una conducta típica que encuadraría en el artículo 119, segundo párrafo, del Código Penal Argentino (cfr. sentencia del 10 de agosto de 2017, que hizo lugar a la solicitud de extradición).

2º) Que el migrante interpuso recurso judicial directo en los términos del artículo 84 de la ley 25.871, a fin de que se deje sin efecto la decisión de la DNM. Invocó el precedente “Apaza León” de esta Corte Suprema (Fallos: 341:500) y señaló que la condena en este caso fue de dos años de prisión, lo que impediría la configuración de la causal del artículo 29, inciso c, de esa ley.

El juez de primera instancia rechazó el recurso y confirmó la expulsión. Consideró que correspondía analizar la pena mínima en abstracto prevista para el delito de abuso sexual en el país, y que de acuerdo con el artículo 119 del Código Penal Argentino “el delito por el cual se condenó al Sr. Martín Kasik, posee una pena mínima de cuatro (4) años, que puede elevarse a seis (6) años, en caso de haberse cometido contra menores de edad, como se sostiene en las presentes actuaciones” (sentencia del 29 de octubre de 2019).

3º) Que la Cámara Federal de Apelaciones de Mar del Plata confirmó la sentencia de primera instancia y, por ende, mantuvo la expulsión ordenada por la DNM.

Señaló que correspondía resolver la causa de acuerdo con la redacción de la ley 25.871, anterior al decreto 70/17. Sostuvo que en el caso se encontraba configurada la causal objetiva impediente de permanencia en el país contemplada en el artículo 29, inciso c, de la ley 25.871, pues la pena mínima prevista en la legislación argentina para el delito por el que fue condenado el actor en República Checa supera los tres (3) años exigidos por la norma migratoria. Estimó, en tal sentido, que no resultaba aplicable al caso la doctrina adoptada por esta Corte Suprema en el fallo “Apaza León”.

Indicó que debe considerarse el delito por el que fue condenado el migrante de acuerdo al Código Penal Argentino, en el cual se prevé para el abuso sexual gravemente ultrajante una pena de cuatro (4) a diez (10) años de prisión (artículo 119, párrafo 2º, de ese código).

Entendió que el artículo 29, inciso c, de la ley 25.871 respeta los artículos 14 y 28 de la Constitución Nacional, el artículo 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, invocados por el migrante.

4º) Que, contra esa decisión interpuso recurso extraordinario el migrante, que fue parcialmente concedido, en lo atinente a la interpretación de la ley 25.871.

Se agravia de la exégesis efectuada en las instancias anteriores del artículo 29, inciso c, de la ley 25.871, pues considera que esa norma, al utilizar el término “condena”, hace referencia necesariamente a la pena efectivamente impuesta y no a una escala penal en abstracto.

Señala que si alcanzara con cualquier condena impuesta en el extranjero por un delito al que en la Argentina le corresponde una pena de tres años o más, resultaría superflua la enunciación de supuestos especiales de expulsión autónomos. Afirma que el límite cuantitativo de tres (3) años de pena en abstracto (para el caso de los antecedentes) o las efectivamente impuestas (para el caso de condenas), que abarca a todos los supuestos del inciso c, sería un reaseguro para configurar como causales de expulsión cualquier condena o antecedentes por alguno de los delitos referidos en los incisos f, g y h del mismo artículo, aun cuando las penas hubieran sido inferiores al límite de tres (3) años.

Alega que la exégesis efectuada por la cámara conculca lo estipulado en el artículo 66 de la ley migratoria, que establece que “cada caso de expulsión será examinado y decidido individualmente”, puesto que la situación particular del migrante se pondera solo cuando se analiza la pena en concreto.

Adicionalmente, plantea que, dado que la condena fue dictada en mayo de 2003, habría operado la caducidad del reproche penal.

5º) Que, en lo atinente al alcance del artículo 29, inciso c, de la ley 25.871, el recurso extraordinario resulta formalmente procedente, pues se encuentra en tela de juicio la interpretación de esa norma federal y la decisión de la cámara resulta contraria a la pretensión que el recurrente fundó en ella (conf. artículo 14, inciso 3º, de la ley 48).

Con relación a los restantes agravios, el recurso extraordinario es inadmisible (artículo 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

6º) Que el artículo 29 de la ley 25.871 regula las causales que impiden el ingreso y permanencia en el territorio nacional, y entre ellas, la que aquí interesa: “c) Haber sido condenado o estar cumpliendo condena, en la Argentina o en el exterior […por] delito que merezca para la legislación argentina pena privativa de la libertad de tres (3) años o más”.

Por su parte, el decreto 616/2010, reglamentario de la ley, prevé en la parte relevante del artículo 29, que a los fines de este inciso “se entenderá por ‘condenado’ a aquel extranjero que registre una sentencia condenatoria firme […]. El antecedente o la condena que se registre en el exterior sólo serán computados cuando el hecho que los origina constituya delito para la ley argentina”.

7º) Que la cuestión federal a decidir consiste en determinar si el artículo 29, inciso c, de la ley 25.871, en cuanto impide el ingreso o permanencia de extranjeros que hubiesen sido condenados en el exterior por delitos que merezcan para la legislación argentina pena privativa de la libertad de tres años o más, exige evaluar el mínimo de la escala penal en abstracto en el orden nacional o la condena impuesta en el caso concreto por el tribunal extranjero.

En este caso, el migrante fue condenado por un tribunal de la República Checa a una pena de dos (2) años de prisión por haber cometido un delito de abuso sexual de dos menores de edad que en el orden local tipificaría como gravemente ultrajante. En consecuencia, si se considera que la norma se refiere a la condena efectivamente impuesta, no se configuraría la causal de expulsión señalada y correspondería revocar el acto de la DNM; en cambio, si se entiende que la cláusula remite a la escala penal en abstracto según el Código Penal Argentino, la decisión del organismo migratorio sería correcta, pues el delito de abuso sexual gravemente ultrajante, al que hicieron referencia las sentencias anteriores y la de extradición, tiene una pena de cuatro (4) a diez (10) años de prisión (cfr. artículo 119, párrafo segundo, de ese cuerpo normativo).

8º) Que en el precedente “Apaza León” citado, esta Corte resolvió una cuestión diferente.

En esa oportunidad, el migrante había sido expulsado a raíz de una condena en el país a un año y seis meses de prisión en suspenso por un delito cuya escala en abstracto preveía un mínimo inferior a tres años. Y, en ese marco fáctico, la cuestión era determinar si el texto del artículo 29, inciso c, de la ley 25.871, habilitaba expulsiones motivadas en cualquier tipo de condena, o solo en algunas vinculadas a cierta clase de delitos (tráfico de armas, personas o estupefacientes y lavado de activos).

El caso exigía interpretar si la conjunción “o” se utilizaba en términos disyuntivos o copulativos, pues la citada cláusula impide ingresar o permanecer en el país por “haber sido condenado o estar cumpliendo condena, en la Argentina o en el exterior, o tener antecedentes por tráfico de armas, de personas, de estupefacientes o por lavado de dinero o inversiones en actividades ilícitas o delito que merezca para la legislación argentina pena privativa de la libertad de tres (3) años o más” (énfasis agregado).

Frente a esa cuestión, el precedente fijó como regla que, según la ley 25.871 “tanto la ‘condena’ como los ‘antecedentes’ […] deben relacionarse con alguna de las cinco categorías de delitos que se mencionan en el inciso –tráfico de armas, de personas, de estupefacientes, lavado de dinero o inversiones en actividades ilícitas–, o bien con cualquier otro delito que para la legislación argentina merezca pena privativa de libertad de tres años o más”. De lo contrario, razonó este Tribunal, los demás supuestos específicos del artículo 29 –por ejemplo, el inciso h que veda la permanencia de quien fue “condenado […] por haber promovido la prostitución”– resultarían redundantes y vacíos de sentido.

Por lo tanto, la Corte no estableció una doctrina que determine si la pena de tres (3) años o más hacía referencia a la condena en concreto o al mínimo de la escala penal en abstracto. No lo hizo, pues bajo cualquiera de las dos hipótesis, la expulsión del señor Apaza León resultaba inválida, ya que el mínimo en abstracto y la pena efectivamente impuesta se encontraban debajo del umbral de tres años que exige la ley.Cualquier otra consideración efectuada por el Tribunal en esa oportunidad, por fuera de la cuestión que estaba llamado a decidir, no puede confundirse con su doctrina y extenderse más allá del caso hasta el extremo de clausurar definitivamente nuevas cuestiones que se suscitan en otros planteos (v.gr. considerandos 6º y 8º de ese precedente). En efecto, “cualquiera que sea la generalidad de los conceptos empleados por el Tribunal en [sus] fallos, ellos no pueden entenderse sino con relación a las circunstancias del caso que los motivó, siendo, como es, una máxima del derecho, que las expresiones generales empleadas en las decisiones judiciales deben tomarse siempre en conexión con el caso en el cual se usan, y que en cuanto vayan más allá, pueden ser respetadas pero de ninguna manera obligan el juicio del Tribunal para los casos subsiguientes” (“Municipalidad de la Capital contra Elortondo”, Fallos: 33:162).

9º) Que una lectura integral y sistémica de la ley 25.871 permite concluir que la expresión “delito que merezca para la legislación argentina pena privativa de la libertad de tres (3) años o más” establece un parámetro de gravedad que debe adecuarse a las diferentes situaciones que comprende la cláusula. En efecto, como se puede advertir en el propio texto del artículo 29, inciso c, de la ley 25.871, y de su reglamentación, la referencia de tres años pretende calificar no solo condenas en Argentina, sino también otras provenientes de tribunales extranjeros.

En el ordenamiento jurídico argentino, la pena que merece un delito se determina progresivamente en diferentes etapas del proceso. Se define, primero y en abstracto, en las escalas punitivas del delito por el que se acusa a un imputado y, luego en concreto, en el momento en que el tribunal nacional dicta la condena se individualiza la pena concretamente merecida según las pautas de los artículos 40 y 41 del Código Penal.

Ello significa que el parámetro “delito que merezca para la legislación argentina pena privativa de la libertad de tres (3) años o más” en los casos en los cuales el extranjero fue sujeto a un proceso fuera del país, requiere la traducción de la conducta a una figura típica nacional con su valoración legislativa correspondiente y, por lo tanto, se refiere necesariamente al mínimo de la escala en abstracto.

10) Que en tales condiciones, el presupuesto de hecho analizado encuadra en el artículo 29, inciso c, de la ley 25.871 y por ende, la expulsión ordenada por la DNM debe ser confirmada.

Por ello, se declara parcialmente admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas por su orden, dado lo novedoso de la cuestión. Notifíquese y devuélvase.

Voto del Señor Vicepresidente doctor don Carlos Fernando Rosenkrantz

Considerando que:

Comparto íntegramente las consideraciones realizadas en el voto que antecede, como así también la solución a la que arriba. Tan solo me interesa destacar dos cuestiones.

En relación al planteo de caducidad de la pena que da sustento al acto de expulsión formulado en el recurso extraordinario, cabe señalar que puede ser articulado ante la autoridad migratoria una vez concluido este trámite judicial (arg. artículo 90 de la ley 25.871; Disposición SDX nº 219369, del 16 de diciembre de 2021, dictada por la Directora Nacional de Migraciones y acompañada a la causa “Cassina” (Fallos: 348:90), sentenciada por esta Corte el 6 de marzo de 2025).

Por otro lado, entiendo que a los efectos de determinar si se verifica la causal de expulsión del artículo 29, inciso c, de la ley 25.871 (texto original) en el supuesto de una condena impuesta en el extranjero hay que estar al mínimo de la escala penal previsto en la ley argentina y no al máximo. Ello es así pues la graduación de la pena por encima de ese mínimo depende de factores regulados en el Código Penal que solo podría apreciar el juez argentino en un caso concreto al sentenciar, situación que obviamente no se verifica cuando la condena fue impuesta por un juez extranjero. En ese supuesto, la única certeza acerca de cuál es la pena que merece “para la legislación argentina” la conducta penal en cuestión está dada por el mínimo de la escala previsto en nuestra legislación.

Por ello, se declara parcialmente admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas por su orden, dado lo novedoso de la cuestión. Notifíquese y devuélvase.

Voto del señor Ministro doctor don Ricardo Luis Lorenzetti

Considerando:

Que el infrascripto concuerda con los considerandos 1º a 4º del voto que encabeza este pronunciamiento, que se dan íntegramente reproducidos por razones de brevedad.

5º) Que, en lo atinente al alcance del artículo 29, inciso c, de la ley 25.871, el recurso extraordinario resulta formalmente procedente, pues se encuentra en tela de juicio la interpretación de esa norma federal y la decisión de la cámara resulta contraria a la pretensión que el recurrente fundó en ella (conf. artículo 14, inciso 3º, de la ley 48).

Con relación a los restantes agravios, el recurso extraordinario es inadmisible (artículo 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

Que “…cabe poner de relieve -a fin de evitar interpretaciones erróneas acerca del alcance de los fallos de la Corte Suprema- que la desestimación de un recurso extraordinario mediante la aplicación de dicha norma no importa confirmar ni afirmar la justicia o el acierto de la decisión recurrida…” (conf. causa “Vidal”, Fallos: 344:3156, suscripta por los jueces Rosatti, Maqueda, Highton de Nolasco y Lorenzetti).

Que el infrascripto concuerda con los considerandos 6º a 10 del voto que encabeza este pronunciamiento, que se dan íntegramente reproducidos por razones de brevedad.

Por ello, se declara parcialmente admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas por su orden, dado lo novedoso de la cuestión. Notifíquese y devuélvase. – Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz – Ricardo L. Lorenzetti .

Velásquez Cano, Faustina c. EN – DNM s/recurso directo DNM

Buenos Aires, 16 de septiembre de 2025

Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Velázquez Cano, Faustina c/ EN – DNM s/ recurso directo DNM”, para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

1º) Que Faustina Velázquez Cano promovió recurso judicial directo contra la decisión de la Dirección Nacional de Migraciones –y su confirmatoria– por medio de la cual se canceló su residencia permanente, se ordenó su expulsión del país y se le prohibió su reingreso, por encontrarse incursa en la causal prevista en el artículo 62, inciso b, de la ley 25.871 (“Ley Migratoria”; las referencias a dicha norma se corresponden con su redacción original, previa a las modificaciones introducidas por el decreto de necesidad y urgencia 366/2025).

2º) Que la Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó la sentencia de primera instancia que había rechazado la demanda de la migrante.

Para así decidir, el tribunal de la anterior instancia, en lo sustancial, consideró que la Dirección Nacional de Migraciones aplicó correctamente la Ley Migratoria. Señaló que –según el texto del citado artículo 62, inciso b– la cancelación de la residencia “se fundamentará en la posible incursión por parte del extranjero en los impedimentos previstos en el artículo 29 de la presente ley” y sostuvo que la naturaleza de los delitos incluidos en la enumeración taxativa que hizo el legislador en esta última norma, entre los que se encuentra el delito por el que fue condenada la actora, “exime a la DNM de ponderar la pena que ‘merezca’ la conducta reprochada penalmente al ciudadano extranjero. En efecto, dicha inclusión da por supuesta la configuración de una causa objetiva impediente de ingresar, permanecer y residir en el país”.

Rechazó, además, el argumento vinculado con el incumplimiento del plazo de dos años previsto en aquella norma para dictar la resolución de cancelación de la residencia y el planteo referente al derecho a la reunificación familiar.

3º) Que contra esa sentencia la actora interpuso recurso extraordinario federal, cuya denegación motivó la presente queja.

Básicamente, cuestiona la interpretación que se llevó a cabo del citado artículo 62, inciso b, de la Ley Migratoria por considerarla errónea y arbitraria, pues equipara los supuestos de irregularidad previstos en el artículo 29 de dicha ley, con los establecidos “para quienes han adquirido residencia en el país (cfr. Art. 22)…”.

Luego de transcribir, en parte, el mencionado artículo 62, inciso b, argumenta que “las ponderaciones a la hora de decidir la suerte de los extranjeros, apuntan a las penas efectivamente impuestas y no a meras fórmulas abstractas de montos punitivos de delitos, ni aún a los delitos especificados en el art. 29”. En definitiva, considera que dada su calidad de residente permanente y “el piso cuantitativo establecido por el art. 62 de la Ley de Migraciones, aplicable al caso, la Dirección Nacional de Migraciones se ha extralimitado al ordenar su expulsión”.

Plantea, a su vez, que la medida que impugna se dictó sin que hubiera transcurrido el plazo de dos años establecido en la normativa aplicable e invoca la dispensa por reunificación familiar.

4º) Que el recurso extraordinario federal es formalmente procedente pues se encuentra en tela de juicio la interpretación de una norma federal (artículo 62, inciso b, de la ley 25.871) y la decisión definitiva de la cámara federal resulta contraria a la pretensión que la recurrente fundó en ella (conf. artículo 14, inciso 3º, de la ley 48).

5º) Que se encuentra fuera de discusión que la extranjera Velázquez Cano –a quien se le otorgó la residencia permanente– fue condenada a la pena de 4 años de prisión por ser coautora penalmente responsable del delito de tenencia de estupefacientes con fines de comercialización (artículo 5º, inciso c, ley 23.737). En función de ello, la Dirección Nacional de Migraciones canceló su residencia, declaró irregular su permanencia en el país y dispuso su expulsión, principalmente, a tenor del artículo 62, inciso b, de la Ley Migratoria.

De acuerdo a la postura de la actora, no correspondía la cancelación de su residencia, por cuanto la norma a la que recurrió el organismo migratorio para tomar tal decisión exige que la pena privativa de libertad sea mayor a cinco (5) años, extremo que no se configura en el caso. En cambio, la cámara entendió que la decisión de la administración es ajustada a derecho, a tenor de la naturaleza del delito por el que fue condenada la migrante y del reenvío que se realiza en el artículo 62, inciso b, al artículo 29, que hace procedente su expulsión independientemente de la pena.

Sobre tales bases, el problema que se trae a decisión de esta Corte consiste en determinar cuál es el alcance que se le debe otorgar al artículo 62, inciso b, de la ley 25.871; básicamente, con relación a la mención que allí se realiza del artículo 29 de la misma ley.

6º) Que, para clarificar la cuestión, corresponde tener presente que la Ley de Migraciones –en su artículo 29– reglamenta las “causas impedientes del ingreso y permanencia de extranjeros en el Territorio Nacional”; entre ellas, la norma incluye –bajo determinadas pautas– a las condenas y antecedentes penales. Y, en lo que interesa, se prevén ciertos delitos –como el de tráfico de estupefacientes– que impiden el ingreso y permanencia de extranjeros al país independientemente de la pena; análogo impedimento recae cuando se trate de delitos que merezcan “…para la legislación argentina pena privativa de la libertad de tres (3) años o más” (inciso c).

Por su parte, en el artículo 62 se reglamentan –de modo específico– distintos supuestos de cancelación de residencias otorgadas. En el inciso b –objeto de interpretación– se dispone:

“La Dirección Nacional de Migraciones […] cancelará la residencia que hubiese otorgado, con efecto suspensivo, cualquiera fuese su antigüedad, categoría o causa de la admisión y dispondrá la posterior expulsión, cuando: […] b) El residente hubiese sido condenado judicialmente en la República por delito doloso que merezca pena privativa de libertad mayor de cinco (5) años o registrase una conducta reiterante en la comisión de delitos. En el primer supuesto cumplida la condena, deberá transcurrir un plazo de dos (2) años para que se dicte la resolución definitiva de cancelación de residencia, la que se fundamentará en la posible incursión por parte del extranjero en los impedimentos previstos en el artículo 29 de la presente ley. En caso de silencio de la Administración, durante los treinta (30) días posteriores al vencimiento de dicho plazo, se considerará que la residencia queda firme”.

7º) Que asentado ello, a juicio de este Tribunal, es razonable considerar que para que se configure la primera causal de cancelación de la residencia y expulsión del migrante prevista en el citado inciso del artículo 62, necesariamente se debe comprobar la existencia de: i) una condena judicial en la República; ii) por un delito doloso; y iii) que merezca una pena privativa de libertad mayor de cinco (5) años, sin que en la norma se establezcan excepciones a esa regla. Una vez reunidos dichos extremos, corresponde determinar si se cumplieron las pautas temporales previstas en la norma para cancelar la residencia otorgada, la que “se fundamentará en la posible incursión por parte del extranjero en los impedimentos previstos en el artículo 29…”; es decir, en tal supuesto se configuraría un impedimento para la permanencia del migrante en el territorio nacional.

La remisión a los impedimentos previstos en el artículo 29 de la ley 25.871 no puede referirse a las conductas penales que justifican la cancelación de la residencia porque ello implicaría privar de sentido a la regla del artículo 62, inciso b. Esta conclusión se ajusta a los precedentes de la Corte que examinaron otras controversias interpretativas en torno a las citadas disposiciones legales; entre ellos en “Rodríguez Buela”, se decidió que el régimen de revocación de las residencias otorgadas previsto en el artículo 62 no resulta aplicable a la expulsión de migrantes que tienen una residencia precaria, que se encuentra regida por el artículo 29 de la ley 25.871 (conf. Fallos: 343:1434).

Por consiguiente, en un caso como el de autos en el que la actora tenía una residencia otorgada previamente debe aplicarse la regla particular prevista en el artículo 62, inciso b, de la ley. Esto implica que la resolución de cancelación de la residencia decidida por la autoridad administrativa solo puede obstar la permanencia del migrante en el país si media una condena por un delito doloso que merezca una pena privativa de libertad mayor a la que prevé la norma. También es necesario que la competencia del organismo migratorio para cancelar la residencia se ejerza de acuerdo al plazo estipulado por la citada regla.

8º) Que el criterio expuesto en el anterior considerando guarda congruencia con una lectura integral del artículo 62 de la ley 25.871. Ello es así, dado que una interpretación razonable y armónica –que preserve la coherencia de la norma en su conjunto– permite sostener que si el legislador hubiese querido incluir en el inciso b, respecto de ciertos delitos, una excepción a la regla general del mínimo del reproche penal para que se configure una causal de cancelación de la residencia, así lo habría hecho, tal como hizo en el mencionado artículo 29 respecto de los supuestos impedientes para el ingreso y permanencia en el territorio nacional.

Por caso, en el inciso e del citado artículo 62, se establece que la autoridad administrativa “…podrá disponer la cancelación de la residencia permanente o temporaria y la expulsión de la República de todo extranjero, cualquiera sea la situación de residencia, cuando realizare en el país o en el exterior, cualquiera de las actividades previstas en los incisos d) y e) del artículo 29 de la presente”; esto es, “[h]aber incurrido o participado en actos de gobierno o de otro tipo, que constituyan genocidio, crímenes de guerra, actos de terrorismo o delitos de lesa humanidad y de todo otro acto susceptible de ser juzgado por el Tribunal Penal Internacional” o “[t]ener antecedentes por actividades terroristas o por pertenecer a organizaciones nacional o internacionalmente reconocidas como imputadas de acciones susceptibles de ser juzgadas por el Tribunal Penal Internacional o por la ley 23.077, de Defensa de la Democracia”.

En función de ello, se infiere que la ley se encargó de establecer expresamente aquellas causales impedientes del ingreso y permanencia que asimismo importan la cancelación de la residencia. Por lo tanto, de admitir la interpretación que se realiza en la sentencia apelada del tantas veces citado inciso b del artículo 62, otros preceptos de la ley carecerían de sentido, como el inciso e.

9º) Que no se puede dejar de advertir que la poco afortunada redacción dada a la norma bajo análisis plantea serios inconvenientes a la hora de esclarecer sus alcances, a punto tal que de su lectura se podrían inferir conclusiones diversas y antagónicas entre sí. Con anterioridad este Tribunal se ha visto en la necesidad de poner en evidencia las dificultades interpretativas de la ley 25.871 (Fallos: 341:500, voto del juez Rosatti), similar situación se presenta en esta ocasión.

En este escenario, vale remarcar que todo acto estatal –más aún uno con la trascendencia institucional que tiene una ley– debe resultar claro y preciso en sus términos; generar certeza antes que incertidumbre y desconcierto sobre los derechos y obligaciones de los habitantes. Si bien la vaguedad, la ambigüedad y la textura abierta son un inconveniente habitual en el lenguaje, el legislador –y las autoridades públicas en general– tienen el deber de extremar el celo en redactar las normas de modo tal que permitan a la comunidad y a los operadores jurídicos conocer con razonable certeza qué dice la ley aplicable.

La deficiente redacción de la ley se traduce en indeseables situaciones de imprevisibilidad e inseguridad jurídica, y acrecienta los pleitos en lugar de evitarlos. Además, al quedar la ley abierta a extralimitadas interpretaciones, debilita su papel esencial como una de las máximas expresiones de juridicidad de nuestro ordenamiento normativo (artículos 1º, 31 y 75 de la Constitución Nacional).

La obligación de dar respuesta jurisdiccional razonablemente fundada a las partes no puede llevar al juez a sustituir con su criterio u opinión la voluntad de los poderes representativos. Mas, para evitar ese avance, resulta imprescindible que tales poderes extremen los recaudos necesarios a fin de adoptar disposiciones claras, precisas y previsibles conforme manda el artículo 19 de la Constitución Nacional. En efecto, dicha norma expresa una decisión de establecer delimitaciones precisas entre lo que se puede hacer, lo que se está obligado a hacer y lo que no se debe hacer para garantizar la convivencia. La precisión y actuación real de las reglas preestablecidas genera un clima de seguridad en el cual los particulares conocen de antemano a qué reglas se sujetará la actuación de los gobernantes, de manera que la conducta de estos sea previsible y, en caso contrario, que haya quien, con potestad suficiente, pueda corregir el error y responsabilizar eficazmente al transgresor (Fallos: 326:417 y 341:500, cit.).

10) Que, para concluir, cabe señalar que en materia inmigratoria, la Constitución Nacional desde su Preámbulo expresa un espíritu hospitalario hacia los extranjeros, brindándoles un trato especial al reconocerles el goce “…de todos los derechos civiles del ciudadano…” (artículo 20) en el marco del fomento de la inmigración (artículos 25 y 75, inciso 18, y 125 de la Constitución Nacional) asumido como uno de los pilares de su programa de gobierno. Sin embargo, esta tutela constitucional, es una obviedad remarcarlo, está dirigida a quienes vengan a promover lícitamente el progreso de la Nación con su arte, ciencia, oficio o industria; y no alcanzaría a los que, con conductas graves, corrompan el ordenamiento jurídico argentino.

En definitiva, atendiendo al modo en que quedó definido el asunto en esta instancia, vale insistir con que no cabe a los jueces emitir juicio sobre la oportunidad o mérito de la solución arbitrada por el legislador, sino extremar los recaudos para alcanzar su razonable aplicación. Por ello, teniendo en cuenta que en este caso no se alcanza el mínimo de reproche penal previsto en el artículo 62, inciso b (delito doloso que merezca pena de prisión mayor a 5 años), no se configura el supuesto de cancelación de la residencia permanente en el país establecido en esa norma.

En atención al modo en que se resuelve, resulta innecesario expedirse con respecto a los demás agravios expuestos en el remedio federal de la actora.

Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal y habiendo tomado intervención la señora Defensora General de la Nación, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario deducido y se revoca la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo con arreglo al presente. Notifíquese, devuélvanse digitalmente los autos principales y remítase la queja para su agregación.

Voto del señor Vicepresidente doctor don Carlos Fernando Rosenkrantz

Considerando:

Que el infrascripto adhiere al voto que encabeza el presente pronunciamiento, con excepción del considerando 9º.

Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal y habiendo tomado intervención la señora Defensora General de la Nación, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario deducido y se revoca la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo con arreglo al presente. Notifíquese, devuélvanse digitalmente los autos principales y remítase la queja para su agregación. Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz. – Ricardo L. Lorenzetti.

D. L., A. E. y otro c. J., G. P. y otros s/ nulidad de escritura/instrumento

En la Capital Federal de la República Argentina, a los 18 días del mes de julio del año dos mil veinticinco, hallándose reunidos los señores jueces de la Sala “M” de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, Dres. María Isabel Benavente y Guillermo D. González Zurro, a fin de pronunciarse en los autos caratulados “D. L., A. E. y otro c/ J., G. P. y otros s/ nulidad de escritura/instrumento”, expediente nº 93010/2019, la Dra. Benavente dijo:

I. A. E. y A. D. L. promovieron demanda contra J. L. S., G. P. J., A. S. J. y H. O. C., a efectos de que se declare la nulidad de la escritura nº 45, del 29 de febrero de 2012, en la que se instrumentó la venta por la cual G. P. J. y A. S. J. vendieron a H. O. C. el lote ubicado en “Lomas de los Cachorros”, Partido de Pilar, provincia de Buenos Aires, cuyos datos catastrales se mencionan.

Relataron que el 30 de diciembre de 1999, celebraron con G. y A. J. un mutuo por U$S 30.000, cuyo pago garantizaron con hipoteca. Como los deudores no cumplieron con el pago, promovieron la consiguiente ejecución (autos “D. L., A. E. y otro c. J., A. S. s/ ejecución hipotecaria”, expte nº 60.215/2000), en la que se dictó sentencia de trance y remate, el 26 de junio de 2001. En la subasta –que tuvo lugar el 31 de mayo de 2007– resultaron compradores los ejecutantes. El remate se aprobó el 20 de junio de 2007 y se declaró compensado el precio con el monto de la deuda; se intimó a la desocupación del bien subastado y se dispuso entregar la posesión ficta a los adquirentes, que se efectivizó con posterioridad.

Con motivo de la protocolización de las actuaciones –el 13 de septiembre de 2019– los actores tomaron conocimiento de que el inmueble había sido vendido por los deudores hipotecarios a H. O. C.

Todos los emplazados –debidamente citados– contestaron demanda y solicitaron el rechazo de la acción.

Producida la prueba, la colega de la instancia anterior dictó sentencia. Hizo lugar a la demanda y, en su mérito, declaró la nulidad de la escritura de venta que celebraron A. P. y A. S. J., por un lado y H. O. C., por otro, con relación a todo lo plantado y edificado, ubicado en el paraje “Lomas de los Cachorros”, partido de Pilar, provincia de Buenos Aires (Lote nº 7, Manzana 134, Parcela 7).

El pronunciamiento fue apelado por J. L. S., que no es otro que el escribano que intervino en la operación. Fue consentido, en cambio, por las partes del acto.

II. No obstante que no se discute en este expediente la responsabilidad civil del escribano S., éste ha sido bien citado y, por ende, se encuentra legitimado para intervenir en este proceso en el que se debatió si el acto jurídico que el recurrente autorizó a pedido de los comparecientes había sido una venta a non domino y, por ende, debía ser decretada su nulidad.

En efecto. Es bien sabido que, en principio, solo están llamados a ser demandados en el juicio en que se debate la ineficacia de un acto jurídico aquellos que han intervenido en él, a quienes se reprocha haber provocado el defecto en que se asienta el planteo, como así también todos aquellos frente a quienes se pretende oponer los efectos de la sentencia. Pero, en el caso, se presenta una situación muy especial, en la medida que los vendedores eran los titulares inscriptos que fueron desapoderados del inmueble en el juicio seguido por ejecución hipotecaria, extremo que cierne sobre el notario la sospecha de no haber extremado las medidas para comprobar la titularidad de la cosa.

En el expediente en que se dispuso la subasta pública y resultaron adquirentes los ejecutantes, la venta se perfeccionó en los términos del art. 586 CPCCN. Luego, los demandados aprovechando que aquélla no había sido inscripta en el Registro de la Propiedad Inmueble, enajenaron la cosa a un tercero.

Al contestar demanda, el escribano defendió la regularidad del acto. Señaló que el inmueble exhibía dos embargos y una hipoteca. Al conectarse con los vendedores, estos manifestaron que la deuda garantizada con el gravamen había sido cancelada, de modo que el comprador asumió tanto los embargos –que habían caducado– como la hipoteca, porque entendía que no le habría de traer ningún perjuicio. Tampoco figuraban anotaciones personales en contra de los enajenantes. Manifestó que no hizo el estudio de títulos porque, según el comprador, la tarea había sido realizada por un abogado de su confianza y por esa razón solicitó una reducción de los emolumentos. Además, C. pidió la expedición de un segundo testimonio del título, debido a que los vendedores habían extraviado el anterior.

Al formular las quejas el recurrente sostiene que el estudio de títulos no es obligatorio en la práctica notarial. Como se advierte, esta particularidad torna admisible la intervención en juicio del escribano, en la medida que se cuestiona su diligencia en la venta y el cumplimiento de los recaudos de la correcta práctica notarial.

Al respecto, no es dudoso que la función notarial propiamente dicha no se circunscribe a redactar una escritura de acuerdo con lo que dicen las partes sino que, como profesional del derecho, debe verificar que el acto que se celebra cumple con todos los recaudos legales. Es cierto que muchas de las manifestaciones de los involucrados no son objetivamente comprobables o reclaman ser valorados judicialmente y ello se proyecta en la correcta integración del juicio contradictorio. Así, no es exigible –en principio– que el notario sea llamado a integrar la litis en aquellos casos en que una de las partes invoque que es víctima de error o de dolo o cuando aduce que se trata de un acto simulado. Sin embargo, en determinadas circunstancias, si bien su comparecencia al juicio no es estrictamente indispensable para que se declare la invalidez del acto entre las partes(1), su citación tampoco está de más, en la medida que el objeto de la controversia se vincule –claro está– con la regularidad de su actuación profesional. Es el caso en que un menor de edad –cuya identidad y aptitud para lleva a cabo el negocio debe verificar el escribano– celebra un negocio jurídico que no le ha sido permitido por el ordenamiento legal. Lo propio sucede si quien vende no es el dueño o carece de poder suficiente para el acto, en la medida que el notario está precisado a verificar la condición o aptitud de quien comparece ante sí a otorgar un negocio jurídico(2). En esa línea se consideró ineludible la citación del escribano cuando tuvo por acreditada la representación invocada por una de las partes con un acta falsa(3).

Desde la perspectiva anteriormente expuesta, en la medida que se sostiene que el recurrente no ha cumplido con la necesaria verificación de la legitimación de las partes, es claro que S. está facultado para controvertir en esta alzada la sentencia.

III. No se discute en la especie que por la fecha en que ha sido celebrada la escritura que se procura anular –29 de diciembre de 2012– es de aplicación al caso el Código Civil sustituido.

IV. Según la versión del apelante, no tenía ninguna obligación de realizar el estudio de títulos, sino de comprobar si quienes vendían eran los dueños y si existían restricciones para disponer. De allí es que verificó que la cosa estaba en cabeza de los enajenantes, en tanto que la hipoteca y los embargos fueron asumidos por el comprador. De modo que no existía obstáculo para proceder a la escrituración.

Llama la atención que, al contestar demanda, S. expresamente señaló que el adquirente le había solicitado un nuevo testimonio de la escritura y, además, ser eximido de los honorarios derivados del estudio de títulos con fundamento en que un abogado de su confianza ya lo había realizado. Si C. solicitó la reducción antedicha es claro que el notario lo había incorporado como parte de una práctica que se reflejaba en los emolumentos.

Por cierto, el referido estudio no sólo no es prescindible, como se afirma en las quejas sino, muy por el contrario, se encuentra ampliamente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia contemporánea como una exigencia para demostrar la buena fe del adquirente.

He sostenido antes de ahora que si bien en los textos legales no se menciona la obligación de realizar el estudio de títulos, cuando se encomienda al escribano la instrumentación de una escritura de venta, el notario se obliga a prestar toda la diligencia propia de un experto en la materia para asegurar que el acto cumpla su finalidad(4). De allí, calificada doctrina entiende que a pesar de no existir un deber legal expreso, aquél estudio ha sido siempre una previsora tradición en el quehacer notarial. Incluso se ha sostenido que tal práctica es vinculante, por considerar que ese recaudo forma parte de la costumbre notarial (art. 1º, última parte, del CCC) y es primordial para el fiel y acabado cumplimiento de la tarea.

La conclusión anteriormente expuesta tiene sustento en que el otorgamiento de la escritura permitirá completar el fin propuesto por quien encomendó la tarea, ya que frente a un eventual cuestionamiento, la buena fe es una exigencia del art. 392 CCC –anterior art. 1051 CC– para que nazca ex lege el derecho aparente y para ello se demanda, entre otros recaudos, un eficaz estudio de títulos. Sobre el particular, la doctrina es conteste que dicho estudio es la herramienta fundamental de la buena fe activa o diligente que indica que es preciso realizar un minucioso análisis de los antecedentes y estudiar a fondo aquellas cuestiones que alertan sobre alguna situación de riesgo o peligro para la correcta y regular formación del dominio(5).

El cometido anteriormente enunciado no se cumpliría si no se examinan, además de las constancias registrales, los antecedentes extrarregistrales que pudieren surgir a partir de la indagación de aquéllos, como ocurrió en el caso, para cumplir correcta y eficazmente la labor notarial que no es otra que preservar la seguridad jurídica en el tráfico inmobiliario(6).

En la especie, el escribano demandado tuvo a la vista el informe de dominio que daba cuenta de una hipoteca y dos embargos decretados por el Juzgado Nacional en lo Civil nº 109. Estos elementos debieron motivar una investigación más profunda, no obstante que el adquirente –principal interesado– lo relevó de efectuar el estudio de títulos, con la excusa de que ya lo había realizado un abogado de su confianza. Es verdad que C. asumió los embargos y la hipoteca, pero tal proceder no lo liberaba de cumplir fielmente con los deberes inherentes a su cargo y de comprobar cuál era el estado del juicio mencionado en el asiento registral (art. 29 inc. d de la ley 404 GCBA)(7), ya que como depositario de la fe pública no solo está precisado a tutelar los derechos de quien lo contrató sino que también está llamado a proteger –reitero– la regularidad del tráfico jurídico.

V. Tampoco tiene ningún asidero la postura del apelante en defensa de la idoneidad de la venta debido a que la subasta no se había inscripto en el registro correspondiente.

Es sabido que en el caso de la venta en subasta pública, el perfeccionamiento de la transmisión del dominio en cabeza del comprador se produce con la aprobación del remate, el pago del precio y la entrega de posesión, sin resultar necesaria la escritura pública (art. 586 CPCCN)(8). No obstante, para su oponibilidad frente a terceros es necesaria la inscripción registral (art. 2505 CC y 1893 CCC)(9).

De todos modos, si quien vende la cosa no es el verdadero dueño, por más que no se hubiera inscripto la subasta, la solución no es la que surge del art. 1051 –aplicable al caso– sino que tanto durante la vigencia del código derogado como en el actual art. 392 CCC, última parte, la solución no es otra que la imposibilidad del tercer adquirente de invocar la buena fe y el título oneroso frente al verdadero propietario, para quien el acto que se llevó a cabo sin su intervención es inoponible. La inscripción registral no sanea por sí las imperfecciones que pudiera tener el acto antecedente ni el título en virtud de cual opera la transmisión.

VI. El resto de las quejas vertidas por el apelante constituyen la transcripción de distintos pronunciamientos que contradicen –sin rebatir– la solución de la sentencia y sólo postulan defender con argumentos que han sido largamente superados, la bondad del título del comprador -C.– que ni siquiera cuestionó la sentencia.

Por tanto, propongo que se rechacen los agravios y se confirme la sentencia en todo cuanto ha sido materia de apelación.

De compartirse, las costas de alzada deberían ser impuestas al apelante vencido (art. 68 CPCCN).

El Dr. Guillermo D. González Zurro adhiere por análogas consideraciones al voto precedente.

Se deja constancia que la vocalía nº 37 se encuentra vacante.

Y Visto:

Lo deliberado y conclusiones establecidas en el Acuerdo precedente, el Tribunal resuelve: 1) Confirmar la sentencia apelada, con costas (art. 68 CPCCN); 2) Una vez regulados los honorarios de primera instancia se hará lo propio con los de Alzada.

Regístrese, notifíquese y devuélvase.

Se deja constancia que la vocalía nº 37 se encuentra vacante. – María I. Benavente. – Guillermo D. González Zurro (Sec.: Adrián P. Ricordi).

(1) Corte Suprema de Justicia de Mendoza (27 diciembre 2007, “Hugalde de Sánchez, Nidia”, La Ley Gran Cuyo, marzo 2008, 140), con erudito voto de la doctora Kemelmajer de Carlucci.

(2) Luis Moisset de Espanés y José Fernando Márquez, “Nulidad de escrituras públicas. Responsabilidad del escribano”, en Revista Notarial, Colegio de Escribanos de la Provincia de Córdoba, número 90, año 2008/02.

(3) CNCiv., Sala G, “Lafontaine, Pedro A. F. c. Piñeroa, José A. y otros”, LL 2005-F, 638, con nota de Marcelo Hersalis.

(4) Esta Sala, “Gandulfo, Pablo Andrés c/ Franzetti, Osvaldo Orestes y otros s/ nulidad de escritura” del 13 de julio de 2015, Allende, Ignacio, “Revalorización del estudio de títulos, en Revista del Notariado nº 805, p. 1986, p. 1529; Alterini, Jorge H., “Estudio de títulos”, LL 1981-B, 864.

(5) Alterini, Atilio A., “Importancia del estudio de títulos”, en Gaceta del Notariado, Publicación del Colegio de Escribanos de la Provincia de Sante Fe, nº 88, de 1982; Pondé, “Títulos perfectos”, Revista del Notariado, nº 771-587; Bueres, en Bueres-Highton, “Código Civil y normas complementarias. Análisis doctrinario y jurisprudencial”, Ed. Hammurabi, Bs. As. t. 4-B, p. 724 ss. y 745 ss.; v. mi voto en esta Sala julio 13/2015, “Gandulfo, Pablo Andrés c/ Franzetti, Osvaldo Orestes y otros s/ nulidad de escritura”; en el mismo sentido, esta Sala, “Plis, José c. Dellachiesa, Jorge H.”, del 21-05-2007. Ver también De Hoz, Marcelo, “El estudio de títulos desde la óptica jurisprudencial: tendencias y análisis de los casos más trascendentes”, en Revista del Notariado 897, 75; Laquis, Manuel A., “Estado de la interpretación del artículo 1051 “in fine”, LL 1985-E, p. 730.

(6) Giralt Font, Jaime, “Conveniencia del estudio de títulos con relación al art. 1051 del Código Civil”.

(7) Esta Sala, mi voto, “Gandulfo, Pablo Andrés c/ Franzetti, Osvaldo Orestes y otros s/ nulidad de escritura”, del 13-7- 2015.

(8) Highton, Elena I., “Juicio Hipotecario”, Tomo 2, Ed. Hammurabi, Bs. As., 1995, págs. 429/430; Martínez, Oscar J, “La subasta Judicial, Ed. Platense, La Plata, 1972, pp. 117/119 y 123.

(9) Trigo Represas, Félix “La nulidad de los actos jurídicos y los terceros adquirentes de inmuebles”, en Revista del Notariado, nº 821, p. 427.

Fernández de Kirchner, Cristina Elisabet y otros s/ incidente de recurso extraordinario

Buenos Aires, 10 de junio de 2025

Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la defensa de Cristina Elisabet Fernández de Kirchner en la causa Fernández de Kirchner, Cristina Elisabet y otros s/ incidente de recurso extraordinario”, para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

1º) Que la Sala IV de la Cámara Federal de Casación rechazó por unanimidad el recurso de la defensa de Cristina Fernández de Kirchner y, de tal modo, confirmó su condena, en lo que interesa, a la pena de seis (6) años de prisión, inhabilitación especial perpetua para ejercer cargos públicos, accesorias legales y las costas del proceso, por considerarla autora penalmente responsable del delito de administración fraudulenta en perjuicio de la administración pública, en el marco de cincuenta y una licitaciones de obra pública en la provincia de Santa Cruz adjudicadas a las sociedades controladas por Lázaro Báez, también condenado en la causa.

2º) Que contra esa decisión, la defensa de la nombrada interpuso recurso extraordinario que, al ser denegado, dio origen a este recurso de hecho. En el remedio federal sostiene que se han configurado distintas cuestiones federales.

En primer lugar, señala que se han violado los principios de independencia, imparcialidad judicial y el deber de objetividad que rige la actuación del Ministerio Público Fiscal (página 11 de la copia del recurso extraordinario federal). En segundo lugar sostiene que se ha vulnerado el principio acusatorio (página 13 de la copia del recurso extraordinario federal); que se ha transgredido el principio de congruencia (página 15 de la copia del recurso extraordinario); que su derecho de defensa ha sido vulnerado ante la denegatoria de prueba de descargo oportunamente ofrecida (página 18 de la copia del recurso extraordinario federal) y ante la incorporación de prueba de cargo por lectura (página 21 de la copia del recurso extraordinario federal); que se ha violado la cosa juzgada (página 22 de la copia del recurso extraordinario federal); y que se han vulnerado los principios de legalidad, culpabilidad e inocencia (página 24 de la copia del recurso extraordinario federal). Por último, afirma que se presenta un caso de gravedad institucional (página 37 de la copia del recurso extraordinario federal).

3º) Que en el caso concurren diversas razones, reiteradamente expuestas en la jurisprudencia de esta Corte, que obstan a la procedencia del recurso extraordinario y que atañen tanto a los requisitos formales como a los sustanciales de la vía del art. 14 de la ley 48.

La apelante no ha cumplido con el requisito de fundamentación autónoma que requiere que el escrito de interposición del recurso extraordinario contenga un relato prolijo de los hechos de la causa de relevancia principal, que permita vincularlos con las cuestiones que se plantean como de naturaleza federal mediante una crítica concreta y razonada de los argumentos en que se basó la sentencia que se impugna (Fallos: 310:2937; 312:389; 323:1261; 328:4605, entre otros), sin que, incluso, valga a tal efecto una nueva crítica general a las líneas principales de la argumentación del pronunciamiento apelado (Fallos: 325:1905; 326:2575, entre otros), pues resulta exigible rebatir todos y cada uno de los argumentos en que el juzgador se apoyó para arribar a las conclusiones de que el apelante se agravia (Fallos: 311:542; 328:4605; 343:1277; 344:81; 345:89, entre otros). No resulta una refutación suficiente, por lo tanto, el solo sostener un criterio interpretativo distinto del seguido en la sentencia recurrida (conf. Fallos: 318:1593; 323:1261; 327:4622; 327:4813; 330:2639, entre otros).

Como consecuencia de lo anterior, y dado que tales deficiencias no pueden ser subsanadas en el recurso de hecho (Fallos: 312:255; 324:1518; 344:81, entre otros), cuando el recurso extraordinario no cumple con el requisito de fundamentación autónoma, la queja debe ser desestimada (Fallos: 312:626; 314:117; 328:795; 329:734; entre otros).

4º) Que en relación con el primero de los agravios reseñados, relativo a la violación de los principios de independencia, imparcialidad judicial y el deber de objetividad que rige la actuación del Ministerio Público Fiscal, se advierten diversas falencias que impiden una comprensión acabada del asunto.

En primer lugar, no es posible saber los términos en que fue planteado el agravio ante el tribunal revisor, ya que se remite a escritos anteriores (página 11 del citado escrito), lo que no resulta admisible (Fallos: 311:175; 311:667; 315:325, entre otros). Además, la apelante se ciñe a enunciar hechos y relaciones que, afirma, produjeron las violaciones aludidas. Sin embargo, omite reseñar cuáles han sido los argumentos de los jueces de la causa que a lo largo de este extenso proceso han rechazado sus planteos. En esa línea, solo alude parcialmente a los argumentos del tribunal revisor, sin hacerse cargo de que este ha sustentado su rechazo, también, en aquellos sostenidos con anterioridad por el tribunal de grado (véase, por ejemplo, página 351 de la copia de la sentencia apelada).

Incurre en idéntico defecto al citar los “Principios de Bangalore sobre la conducta judicial” –los que, sostiene, se han visto vulnerados– toda vez que prescinde de vincularlos efectivamente con lo sucedido en el caso (como ejemplo, no cita, concretamente, cuál o cuáles de esos principios contemplarían los supuestos que denuncia). Ello, sin abrir juicio alguno sobre el valor vinculante que cupiera asignar a ese cuerpo normativo.

Por lo demás, la recurrente no demuestra que se haya vulnerado el artículo 18 de la Constitución Nacional en tanto tutela las garantías de todo habitante de la Nación a ser juzgado por el juez natural de la causa, que debe ser imparcial (artículo 33 de la Constitución Nacional; Fallos: 342:2298 y sus citas). En este sentido, la defensa enuncia diversos hechos relativos a conexiones entre los jueces y fiscales o encuentros entre los jueces de la causa y ciertos funcionarios del Poder Ejecutivo Nacional sin indicar ni una sola circunstancia concreta que permita inferir razonablemente que se ha comprometido la imparcialidad de los jueces en esta causa en concreto. Se trata, en efecto, de meras conjeturas a partir de las cuales se invocan principios genéricos de “independencia, imparcialidad e integridad”, sin haber siquiera intentado encuadrarlas en los supuestos específicos de recusación de los magistrados establecidos en el artículo 55 del Código Procesal Penal de la Nación, cuya inconstitucionalidad no fue planteada y que, justamente, tiende a tutelar tales principios relativos a la imparcialidad de los magistrados.

Tampoco resulta admisible el argumento relativo a que el a quo se habría apartado de lo resuelto por esta Corte Suprema en el fallo “Llerena” (Fallos: 328:1491) por cuanto en estos autos se verificaría un “temor objetivo de parcialidad”. En el caso citado estaba en cuestión la recusación de una jueza que había cumplido el rol de instructora y que, posteriormente, debía sentenciar la causa penal. Para la Corte, la propia actuación de la jueza en el proceso era la que justificaba su desplazamiento. Los jueces que en sus votos concurrentes sostuvieron que la sospecha de parcialidad era causal suficiente de recusación en materia penal, pese a que por ese entonces no se encontraba regulada en las normas procesales aplicables, lo hicieron en virtud de las particulares circunstancias fácticas del caso, dadas por la propia participación previa de la magistrada recusada en las etapas anteriores del proceso (voto conjunto de los jueces Highton de Nolasco y Zaffaroni y voto concurrente del juez Petracchi). Se trata de circunstancias bien distintas de las presentes en autos, pues allí se verificó un temor de parcialidad fundado en causas objetivas, mientras que en autos tal temor es fruto de ideaciones subjetivas no suficientemente justificadas por elementos concretos.

Por otra parte, tampoco indica la recurrente la forma en que se habría puesto de manifiesto el temor de parcialidad que procuraba evitar, no bastando para ello el dictado de un fallo adverso a sus intereses. Al respecto, es obvio que no toda discrepancia de lo resuelto revelaría la concreción del temor de parcialidad alegado.

Finalmente, cabe destacar que la garantía de imparcialidad no se extiende a los representantes del Ministerio Público Fiscal, órgano independiente del Poder Judicial de la Nación, cuyos integrantes cuentan solamente con el deber de objetividad (artículo 9, inciso d, de la ley 27.148), no exigiéndose que sean imparciales, lo que no podría ser de otra manera, pues se encuentran a cargo del ejercicio de la acción penal pública como parte acusadora. Por consiguiente, la parcialidad del fiscal no vulnera derecho alguno de la defensa. Si por hipótesis se considerara que los fiscales de la causa violaron su deber legal de objetividad, correspondería que el agraviado denunciara tal circunstancia por las vías correspondientes, mas ello no invalidaría el proceso ni las sentencias dictadas por los jueces naturales de la causa, por no demostrarse la vulneración de derecho constitucional alguno (artículo 168, segundo párrafo, del Código Procesal Penal de la Nación).

5º) Que en relación con el agravio caracterizado como “violación del principio acusatorio”, la apelante sostiene que el tribunal revisor no le ha dado ninguna respuesta a su planteo. Señala, textualmente, que el tribunal de juicio ha consumado la violación constitucional alegada “al incorporar en su fallo diversas consideraciones de cargo que nunca habían sido planteadas por la parte actora” (página 13 de la copia del recurso extraordinario federal).

La apelación federal, una vez más, no cumple con la autosuficiencia exigida por el artículo 15 de la ley 48. En efecto, tal como sucede con el anterior agravio, la apelante ha remitido sin más a las consideraciones que llevó a la Cámara Federal de Casación Penal en el recurso de esa especialidad (ver página 13, capítulo IV.B.1, de la copia del recurso extraordinario federal), sin explicar cómo sometió ese planteo ante el tribunal revisor, cuál fue su apoyo normativo y cuál sería la relevancia decisiva para la solución del caso. Estas últimas circunstancias son particularmente importantes. Para que una sentencia sea descalificable como acto jurisdiccional válido en los términos de la doctrina de la arbitrariedad por haber omitido el tratamiento de cuestiones planteadas ante los jueces, debe demostrarse que tales cuestiones fueron efectivamente sometidas al tribunal apelado –en este caso, en el recurso de casación– y que ellas, omitidas por la sentencia apelada, eran conducentes; es decir, eran a priori aptas para alterar el resultado del pleito (Fallos: 311:621; 311:1438; 325:2817; 339:1489; 347:594).

Por último, también resulta inatendible el agravio relacionado con la incorporación y valoración de la Actuación AGN Nº 730/2016. Más allá del acierto o error de la respuesta otorgada por la cámara, lo cierto es que el remedio federal vuelve a incurrir en falta de autonomía puesto que no demuestra el carácter dirimente de esa cuestión para la solución del caso: incluso si se suprimiesen hipotéticamente las consideraciones asentadas en tal extremo probatorio, la condena hallaría fundamento suficiente en las restantes pruebas de la causa mencionadas en la sentencia.

6º) Que la apelante sostiene que se violó el principio de congruencia al haberse introducido “de manera sorpresiva un hecho que nunca había sido descripto ni en la indagatoria de CFK, ni en el auto de procesamiento ni en los requerimientos de elevación a juicio (plan limpiar todo)” (sic, página 15 de la copia del recurso extraordinario federal).

Luego de repasar algunos principios doctrinarios en torno al tema, insiste en que los fiscales “por primera vez hicieron referencia a que CFK [sic] había participado en dos reuniones […] en las que había ordenado una trama criminal dirigida a: a) pagar la totalidad de los créditos adeudados a las empresas de Báez […]; b) abandonar las obras en construcción; c) despedir a todo el personal del ‘Grupo Austral’; borrar todos los rastros de los delitos cometidos en el período 2003-2015” (página 17 de la copia del recurso extraordinario federal).

En realidad, la Cámara Federal de Casación Penal ya había examinado y rechazado ese agravio (páginas 355/363, 995/1004 y 1302/1308 de la sentencia apelada). Explicó que el tribunal oral había ponderado que “la parte acusadora sostuvo que la base fáctica en todos los casos fue la sustracción de fondos millonarios por medio de la defraudación al Estado Nacional a través de la obra pública vial en la provincia de Santa Cruz; y que la modalidad escogida para la perpetración de los fondos del Tesoro fue adjudicar ilegalmente a las empresas de Lázaro Antonio Báez las licitaciones públicas aquí analizadas” (sic página 359 de la copia de la sentencia apelada).

Indicó, además, que “por la propia dinámica del juicio, podía producirse que la base experimentara alguna modificación, pero que siempre y cuando ello no albergara una mutación sustancial de la base de la imputación no implicaba violación al derecho de defensa” (página 360 de la copia de la sentencia apelada). Agregó que los jueces del tribunal oral “señalaron, correctamente, que resulta natural que la prueba producida, por tamaña imputación, ha permitido la introducción de ciertas consideraciones coyunturales y accesorias develadas durante la sustanciación del juicio, pero precisamente determinadas por el dinamismo propio y los principios que emergen de un proceso contradictorio y de discusión amplia como es el terreno del debate oral. De esta manera, los sentenciantes enfatizaron que la esencia de la imputación fue lo que no se modificó en un ápice. Que cualquier resignificación histórica o pretensión punitiva a la que hayan incurrido los fiscales de juicio en su alegato de clausura, en tanto y en cuanto se fundaron sobre elementos conocidos por la parte y no produjeron alteraciones al sustrato fáctico, jamás podrían ser configurador de una afectación constitucional como la que se pretende…En otras palabras, a lo largo de todo el trámite de la presente causa, la imputación formulada a los imputados no fue alterada ni modificada. Las defensas de los acusados pudieron conocer en el tiempo procesal oportuno los hechos imputados por los representantes del Ministerio Público Fiscal y, en consecuencia, contaron con plenas facultades para ejercer el derecho de defensa durante todo el trámite de la investigación” (sic, páginas 361/362 de la copia de la sentencia apelada).

Asimismo, el tribunal apelado aludió a la falta de alteración relevante y sustancial de la plataforma fáctica (página 1001 de la copia de la sentencia apelada), a que no se había demostrado, ni se advertía, que la encausada se hubiera visto impedida de “conocer o de defenderse de una acusación que, desde siempre y en esencia, consistió –y se mantuvo a lo largo de las distintas instancias procesales– en maniobras defraudatorias llevadas a cabo a través de distintos contratos de obra pública vial en la provincia de Santa Cruz en el período comprendido entre los años 2003 a 2015” (páginas 1002/1003 de la copia de la sentencia apelada) y a que la apelante había omitido “exponer ante esta Alzada cuáles fueron las concretas defensas que se habrían visto impedidas de ejercer, lo que pone en evidencia la ausencia tanto de un perjuicio concreto como de una real situación de indefensión; circunstancia que, en definitiva, es la que resulta relevante y define la suerte negativa del presente agravio” (páginas 1003 y 1302 de la copia de la sentencia apelada).

Estos argumentos de la cámara de casación no han sido refutados. En efecto, la apelante no ha descalificado la idea que de allí se desprende, atinente al dinamismo de un juicio y a la no modificación de la imputación original. Es decir, su afirmación acerca de que el llamado “plan limpiar todo” no fue imputado en etapas previas al juicio oral y público se desentiende de las respuestas reseñadas, de modo que no desvirtúa que se trate de un aspecto accesorio de la imputación formulada.

Al respecto, en el remedio federal solo alude a que en la audiencia oral solicitó una ampliación de la declaración indagatoria de Fernández de Kirchner –pretensión que le fue denegada– sin hacer referencia alguna a los motivos que fundaron esa denegatoria.

Cabe recordar que, de conformidad con la constante jurisprudencia de esta Corte, el principio de congruencia –que integra la garantía de defensa en juicio– exige que las personas solamente puedan ser condenadas por los hechos que fueron materia de acusación, sin que se realicen mutaciones fácticas o jurídicas que desbaraten la estrategia defensiva “impidiéndole formular sus descargos” (Fallos: 242:234; 329:4634; 337:542). Al respecto, este Tribunal ha establecido reiteradamente que “el proceso penal se integra con una serie de etapas a través de las cuales y en forma progresiva se tiende a poner al juez en condiciones de pronunciar un veredicto de absolución o condena” (Fallos: 306:1705; 326:1149; 345:1421, entre muchos otros). Así entonces, las garantías constitucionales del debido proceso y de la defensa en juicio exigen, por un lado, que la acusación describa con precisión la conducta imputada para que el procesado pueda ejercer en plenitud su derecho de ser oído y producir prueba en su descargo; y, por otro lado, ellas requieren, en virtud del principio de congruencia, que exista correlación entre el hecho que fue objeto de acusación y el que fue considerado en la sentencia (Fallos: 312:2040; 329:4634; 343:902; 345:1421, entre muchos otros).

En definitiva, de lo que se trata es que los procesos respeten las formas sustanciales del juicio relativas a la acusación, defensa, prueba y sentencia, de modo que la sentencia no puede exceder aquellas cuestiones o hechos que fueron sometidos por las partes al conocimiento de los jueces (Fallos: 116:23; 119:284; 214:413; 330:1066; 330:5187). No obstante, la denuncia de la violación a la garantía constitucional enunciada resulta claramente infundada pues, como señaló la Cámara Federal de Casación Penal, la base fáctica por la cual fue condenada la recurrente –la administración fraudulenta en perjuicio del Estado en las cincuenta y una licitaciones de obra pública adjudicadas a las sociedades controladas por Lázaro Báez– no fue modificada. En efecto, de la lectura integral de la sentencia apelada se desprende que no se consideró que las circunstancias del “plan limpiar todo” hayan sido constitutivas de un nuevo delito o de un nuevo hecho típico en el marco de un delito continuado de defraudación (circunstancia que, como señala la defensa, hubiera permitido la ampliación de la acusación durante el juicio en los términos del artículo 381 del Código Procesal Penal de la Nación). Por el contrario, tales circunstancias solamente fueron empleadas para contextualizar los hechos por los cuales fue condenada la recurrente y para demostrar su participación en tales hechos. Ello es producto del diseño del sistema de enjuiciamiento oral, en el que tanto la acusación como la defensa presentan las pruebas tendientes a acreditar la verdad de los hechos según su estrategia procesal. En virtud de dicha actividad probatoria pueden hallarse en el juicio circunstancias no tenidas originalmente en cuenta que permiten acreditar o contextualizar los hechos objeto del juicio oral, sin que ello suponga alterar la acusación ni, por ende, violar el derecho de defensa de los imputados. La recurrente no ha acreditado, entonces, que se hubiera modificado la base fáctica del juicio y, por ello, vulnerado el principio de congruencia.

7º) Que, a continuación, la recurrente asevera que se ha vulnerado su derecho de defensa al restringirse su posibilidad de producir prueba de descargo, así como también la de controlar las evidencias invocadas para fundar la condena (página 18 y ss. de la copia del recurso extraordinario federal). Indica que los agravios dirigidos a cuestionar que no se hubieran producido determinadas pruebas no recibieron tratamiento alguno por parte del tribunal revisor.

Al respecto, el remedio federal tampoco satisface el recaudo de fundamentación autónoma.

En primer lugar, no explica el modo en que tal agravio fue sometido a conocimiento del tribunal revisor, limitándose a asegurar que fue “debidamente planteado […] y no mereció tratamiento alguno” (página 19 de la copia del recurso extraordinario federal). Tampoco procura demostrar la relevancia de aquellas pruebas denegadas a la luz de los razonamientos efectuados en dos instancias a los fines de conformar los hechos imputados.

En efecto, la recurrente no explica de qué modo la decisión de los jueces de la causa de sustituir la prueba pericial ofrecida por prueba informativa relativa a la asignación de fondos al fideicomiso creado por el decreto 976/2001 (financiado con la tasa sobre el gasoil y destinado, entre otros fines, al financiamiento de obras viales) le privó de rebatir la acusación, más allá de sostener que la respuesta fue incompleta y sesgada por provenir de órganos del Poder Ejecutivo Nacional, constituido como parte querellante en la causa. Al respecto, la defensa omite evidenciar siquiera un indicio sobre qué información relevante habría sido omitida y explicar cómo presentó tal planteo ante el tribunal oral y, luego, ante el a quo.

Por lo demás, cabe destacar que el magistrado preopinante del tribunal a quo sostuvo que “las defensas pretendieron circunscribir a lo largo del debate toda la discusión vinculada al perjuicio económico de la maniobra fraudulenta, como si el sobreprecio fuese el único ítem determinante para la verificación de la defraudación juzgada. Al momento de citar a las partes a juicio de conformidad con las previsiones del art. 354 del Código Procesal Penal de la Nación, las defensas solicitaron una multiplicidad de estudios periciales de prácticamente todas las especialidades posibles, incluyendo la pretensión de someter a estudios técnicos la evolución patrimonial de los principales accionistas de todas y cada una de las empresas constructoras que resultaron adjudicatarias de obra pública vial, en cualquier lugar del territorio nacional, para el período comprendido entre los años 2003 a 2015. Para satisfacer las inquietudes de las defensas, el 3 de septiembre de 2018 y al momento de definir la admisibilidad de las pruebas propuestas, el [tribunal oral] optó por ordenar un estudio pericial por sobre un muestreo de las obras viales investigadas y así conciliar los intereses de ambas partes” (páginas 621/622 de la sentencia apelada). Agregó que “[l]a selección del muestreo no fue arbitraria ni antojadiza como pretenden las defensas, sino que, como razonablemente fue descripto en la sentencia recurrida, las primeras tres se escogieron específicamente en razón de que en el año 2016 habían sido rescindidas, auditadas y nuevamente licitadas, de forma tal que a su respecto existían una serie de valoraciones de carácter económico, que fueron oportunamente volcadas en los requerimientos de elevación a juicio, y que resultaban útiles como parámetros de comparación. Las obras restantes fueron seleccionadas porque, del resto de rutas objetadas, constituían las obras viales de mayor envergadura presupuestaria, lo que permitiría un análisis más profundo y fructífero de la temática a dilucidar” (página 623 de la sentencia apelada).

A ello se suma lo dicho por el tribunal a quo en cuanto a que “el método de muestreo permitió ‘obtener información fiable del hecho global a partir de una muestra de la que extraer inferencias con un margen de error medido en términos de probabilidades, en consonancia con principios propios del proceso penal como los de economía procesal y de idoneidad de la prueba que impidan dilatarlo excesivamente con la producción de evidencia innecesaria y superabundante’. Las defensas cuestionaron las valoraciones efectuadas en la sentencia en relación a la referida labor pericial, destacando que el cuerpo de peritos no pudo acordar un método de trabajo y sus conclusiones no pueden ser consideradas con un valor de verdad. En tal sentido la defensa de Fernández de Kirchner planteó que se violaron las pautas establecidas en el art. 262 del C.P.P.N. Ahora bien, contrario a lo afirmado por las defensas, se advierte que en la sentencia se efectuó un análisis detallado de las conclusiones de cada uno de los profesionales intervinientes, sus explicaciones brindadas en la audiencia de juicio, como así también las principales críticas realizadas” (página 624 de la copia de la sentencia apelada, asimismo, página 1452). Tal fundamentación tampoco ha merecido una crítica concreta y razonada por parte de la recurrente.

Por lo demás, cabe destacar que en autos se efectuó un peritaje sobre cinco de las cincuenta y una licitaciones de obra pública y que, aunada con la restante prueba producida en el juicio, llevó a los tribunales inferiores a dar por comprobadas numerosas irregularidades relativas a sobreprecios sustanciales, ampliaciones de plazos, tratamiento preferencial en los pagos anticipados, anticipos financieros, cobros inmediatos de las certificaciones por movilización de obra y ampliaciones de obra, todas circunstancias consideradas por los tribunales de la causa como arbitrarias e injustificadas. Ellas fueron minuciosamente descriptas por los jueces intervinientes y no fueron desvirtuadas por la defensa.

Por otro lado, a partir de la metodología empleada en el peritaje oficial sobre las obras públicas analizadas (consistente en comparaciones de los precios con otras ofertas en las licitaciones y en la aplicación de índices de actualización), el tribunal oral analizó y dio por probado que se verificaban análogas irregularidades en numerosos rubros de las obras públicas analizadas.

Esta metodología fue convalidada por la Cámara Federal de Casación Penal.

Nuevamente, la defensa no ha puesto de manifiesto de qué modo sería arbitraria la aplicación de ese criterio metodológico, el que no se revela como caprichoso o irrazonable, más allá de discrepar de tal metodología y sin siquiera refutar la efectiva constatación de sobreprecios en tres de las cinco obras públicas peritadas, lo que bastaría para considerar que la maniobra juzgada era típica.

8º) Que el siguiente agravio pretendidamente federal sometido a esta Corte consiste en la alegada violación al principio denominado “igualdad de armas”. Al respecto, la defensa señala que se opuso a la incorporación por lectura de la prueba consistente en los “presuntos mensajes de texto extraídos de un teléfono celular atribuido a José López, de los que da cuenta un informe pericial realizado en la causa […] en la cual esta defensa jamás intervino y, por ende, no pudo controlar su legalidad”. Afirma que si se “suprime mentalmente la prueba cuestionada […] es imposible reconstruir la conducta asignada a nuestra defendida en el denominado plan limpiar todo”.

Una vez más, la apelante omite cumplir con el requisito de la fundamentación autónoma, ya que no se hace cargo de los argumentos del tribunal revisor a los fines de procurar refutarlos. En efecto, el primero de los votos (páginas 370 y ss. de la copia de la sentencia apelada) –razonamiento que fue expresamente acompañado por los dos votos restantes (páginas 1020 y ss. y 1315 y ss. de la copia de la sentencia apelada)– señaló que las defensas “no logran demostrar el perjuicio concreto que el tratamiento de la presente cuestión le causó, ni el interés jurídico específico que tiene esa parte en la declaración de nulidad pretendida; máxime teniendo en cuenta que […] no objetan ninguna circunstancia en particular del procedimiento llevado a cabo, ni tampoco la licitud de su contenido, más allá de la circunstancia relativa a que fue aceptada por el Tribunal sentenciante la incorporación de la requerida prueba conforme los parámetros previstos en la norma. En este marco de análisis y de acuerdo a los motivos de agravio presentados por las defensas, cabe recordar, c[o]mo fue dicho, que la declaración de nulidad procesal requiere un perjuicio concreto para alguna de las partes, pues no procede su declaración en el sólo interés del formal cumplimiento de la ley (Fallos: 298:312), resultando inaceptable en el ámbito del derecho procesal la declaración de la nulidad por la nulidad misma (Fallos: 322:507). En el caso, los recurrentes no logran demostrar –ni se advierte– cuál es el perjuicio concreto que les causó el hecho de que se haya incorporado a juicio parte de la prueba solicitada por los representantes del Ministerio Público Fiscal, más aún cuando se encuentra justificada la decisión del ‘a quo’ conforme a lo establecido en los arts. 382, 391 y 392 del C.P.P.N.”.

Asimismo, la Cámara Federal de Casación Penal explicó detalladamente las razones por las cuales debía descartarse que la incorporación de la prueba se hubiera producido de forma subrepticia para las partes para evitar su contralor, para concluir afirmando que ellas fueron “fehacientemente notificadas acerca de su incorporación en autos, y que también fueron expresamente convocad[a]s a concurrir a su compulsa para garantizar la igualdad de armas y el pleno acceso a la totalidad de la prueba incorporada” seis meses antes de su incorporación por lectura (páginas 377 y 379 de la copia de la sentencia apelada), sin que este argumento haya sido refutado, siquiera mínimamente.

9º) Que la defensa sostiene, también, que se ha violado la cosa juzgada, ya que la mayoría de las obras que se han investigado a lo largo de este proceso ya habían sido “evaluadas por la justicia de la provincia de Santa Cruz, la cual descartó su ilicitud”. Enfatiza que “las decisiones emitidas por la justicia de Santa Cruz tienen idéntico valor que las que puedan ser dictadas por la justicia de excepción a la hora de evaluar la extensión de la garantía en estudio” (página 23 de la copia del recurso extraordinario federal) y afirma que la respuesta brindada “no se corresponde con las actuales constancias de la causa ni con el derecho federal invocado (página 23 de la copia del recurso extraordinario federal).

Reseñada la fundamentación de la apelante, se advierte que ella tampoco satisface el requisito de la autosuficiencia. En efecto, la defensa ciñe su planteo a una somera descripción de la cuestión que pretende someter a conocimiento de esta Corte y a la reiteración de los argumentos desarrollados a lo largo del pleito, desentendiéndose así de las consideraciones formuladas por el tribunal revisor.

Al respecto, la Cámara Federal de Casación Penal examinó el agravio y sostuvo, luego de resumir los razonamientos esgrimidos por los sentenciantes, que el planteo no era novedoso ya que había sido efectuado –y rechazado– varias veces a lo largo del proceso (entre ellas, la intervención de este Tribunal en Fallos: 345:440), para concluir en que no advertía que se hubiera producido la violación constitucional denunciada (páginas 341/350, 1006/1009 y 1295/1299 de la copia de la sentencia apelada).

En efecto, en una de las sentencias dictada por esta Corte Suprema en autos –publicada en Fallos: 345:440–, se recordó que las garantías constitucionales de la cosa juzgada y del ne bis in idem (prohibición de la persecución penal múltiple) se encuentran íntimamente relacionadas (“Videla”, Fallos: 326:2805, considerando 12, voto del juez Maqueda) y que se ha basado la garantía de la cosa juzgada en dos fundamentos: “lograr la plena efectividad de la prohibición de la doble persecución penal” y conformar “uno de los principios esenciales en que se funda la seguridad jurídica” (Fallos: 308:84; 315:2680, entre otros). En esta línea, se señaló que “en lo que respecta a la garantía del ne bis in idem, esta Corte ha establecido que ‘su violación debe entenderse configurada cuando concurran […] las tres identidades clásicas, a saber, eadem persona (identidad de la persona perseguida), eadem res (identidad de objeto de persecución) y eadem causa petendi (identidad de la causa de persecución)’ (‘Videla’, Fallos: 326:2805, considerando 8º). Tales recaudos típicos encuentran su razón de ser en que la garantía se dirige a respetar ‘al individuo que ya ha sufrido la persecución del Estado contra la reiteración del ejercicio de la pretensión punitiva […]’ ya sea en un proceso concluido o en trámite (‘Videla’, Fallos: 326:2805, considerando 11º; en igual sentido, doctrina de Fallos: 314:377; 327:4916; 330:1016, 2265 y 4928). En la misma línea, se ha dicho que ‘el fundamento material de la regla non bis in idem es que no es posible permitir al Estado, ‘con todos sus recursos y poder, lleve a cabo esfuerzos repetidos para condenar a un individuo por un supuesto delito, sometiéndolo así a molestias, gastos y sufrimientos, y obligándolo a vivir en un continuo estado de ansiedad e inseguridad, y a aumentar, también, la posibilidad de que, aun siendo inocente, sea hallado culpable’ (‘Videla’, Fallos: 326:2805, voto del juez Maqueda, considerando 12)”.

Así entonces, se destacó en esa oportunidad que “esta Corte siempre exigió el requisito de identidad de personas para que opere la excepción de la cosa juzgada, en consonancia con los límites del poder de los jueces para tomar decisiones en el marco de un proceso, decisiones cuyos efectos naturalmente se circunscriben a las partes de aquel. Así, por ejemplo, en procesos no penales el Tribunal también ha exigido la triple identidad subjetiva, objetiva y de causa (Fallos: 116:220; 137:175; 169:330; 310:1449; 328:3299)”. En este orden, este Tribunal sostuvo que la operatividad de la cosa juzgada “requiere también identidad subjetiva o, puesto en otras palabras, que la misma persona esté involucrada en ambos procesos penales. […] En dirección contraria a esta línea jurisprudencial, la recurrente intenta extender a su favor los efectos de lo resuelto en sede local en procesos penales en los que –como ella misma reconoce– no fue parte, para evitar un futuro pronunciamiento en este juicio, pero no aporta razón legal alguna para justificar que en el marco de nuestro Estado de Derecho se le confiera a aquellos jueces locales el poder de decidir penalmente con efectos ‘erga omnes’ como postula la recurrente”. Ante ello, la recurrente insistió con un planteo análogo al presentado anteriormente en la causa y que resulta claramente deficiente, pues no demostró haber sido parte de los procesos judiciales tramitados por ante los jueces provinciales de Santa Cruz que cita para justificar la pretendida violación de la cosa juzgada. En consecuencia, el planteo es inadmisible.

A ello se suma el hecho de que la defensa tampoco logró superar el déficit de fundamentación señalado por este Tribunal en el considerando 20 del precedente de Fallos: 345:440: “la recurrente no ha demostrado que se verifique en el caso el requisito de identidad de objeto entre estos autos y los procesos tramitados en la provincia de Santa Cruz. En efecto, más allá de su discrepancia con el rechazo resuelto, la defensa no logró poner en evidencia la identidad de objeto procesal y que su posición no entrañara otra cosa que la mera aserción dogmática de una determinada solución que no se ve acompañada de una reseña autosuficiente y acabada de las constancias de la causa. Este déficit resulta especialmente relevante si se atiende a que en el presente caso, tal como refiere la propia recurrente, se investiga –además de la existencia de una asociación ilícita cuya imputación es ajena a la incidencia en trato– la presunta defraudación a la administración pública nacional que habrían cometido distintos funcionarios federales, junto con otras personas imputadas. Sin describir los términos de la hipótesis delictiva de aquellas causas, la recurrente falla absolutamente en demostrar la identidad de objeto entre los procesos locales y el presente; máxime cuando se pretende hacer valer resoluciones dictadas por jueces provinciales respecto de la actuación de funcionarios incuestionablemente federales que habrían afectado de manera directa las arcas nacionales. En efecto, la defensa no explica mínimamente cómo aquellas resoluciones dictadas por jueces locales efectivamente alcanzaron o estuvieron en condiciones jurídicas de alcanzar a funcionarios federales”.

Asimismo, ante el argumento de la defensa relativo a que en la justicia provincial de Santa Cruz ya se había desestimado una denuncia por el delito de administración fraudulenta y que se trataría de un delito continuado, por lo que a su criterio no podía investigarse nuevamente, esta Corte sostuvo que el planteo había omitido toda explicación tendiente a demostrar que en el caso no se verificara el supuesto analizado en el precedente CSJ 1600/2005 (41 -L)/CS1, “Luzzi, Roberto Julio s/ defraudación- causa nº 116169/00”, sentencia del 8 de mayo de 2007. “Allí, el Tribunal sostuvo que por ‘más esfuerzos argumentales que se hagan, hay una cosa cierta: una administración –más allá de la unidad que pueda o no conformar a los fines de su estatuto legal o la calificación penal– es una suma de hechos y actos jurídicos perfectamente diferenciados, determinados, independientes y susceptibles de ser separados. No se advierte, entonces, cómo el discrimen liberatorio de alguno de esos hechos pueda arrastrar necesariamente a todos los demás, sin importar si éstos son o no son delictivos. Por eso no resulta posible, como insinúa la parte, asimilar este caso a aquellos delitos que describen un acto humano que, aunque tal vez complejo, sea único e indivisible en cuanto a su significación y sentido, completud y teleología: dañar, matar, robar. Es contradictorio hablar de una unidad formada por distintos actos –unidad conceptual, jurídica si se quiere, y de alguna manera, artificial– y luego propugnar la inseparabilidad de estos actos. […] Justamente, porque son varias acciones distinguibles, no se ve cómo el hecho de separar algunos y procesar por otros afectaría el principio del doble juzgamiento’. Finalmente, en el recurso extraordinario no se ha explicado, siquiera mínimamente, de qué modo la tramitación de los presentes actuados afectaría la seguridad jurídica que la cosa juzgada también busca proteger, ante los términos en los que fueron desestimadas las denuncias tramitadas en el fuero provincial santacruceño” (Fallos: 345:440). Nada agrega la recurrente en esta oportunidad que desvirtúe tales observaciones, por lo que el déficit de fundamentación se evidencia como inequívocamente grave, lo que impone la desestimación del agravio.

10) Que, por último, la defensa plantea la arbitrariedad de lo resuelto en relación con la tipicidad de la conducta, tanto en lo que respecta a la imputación objetiva como a la acreditación del aspecto subjetivo exigido por el delito de administración fraudulenta en perjuicio de la administración pública.

Asevera que en el recurso de casación efectuó “una crítica minuciosa sobre los fundamentos desarrollados en la sentencia del TOF Nº2, demostrando la existencia de un caso claro de arbitrariedad” (página 24 de la copia del recurso extraordinario federal). Empero, añade, al confirmar el fallo el tribunal revisor “convalidó las afirmaciones arbitrarias […] sin dar respuesta específica a los reclamos oportunamente formulados” (página 24 de la copia del recurso extraordinario federal).

Como ya se ha destacado en relación con los agravios anteriores, el remedio federal no satisface el requisito de la fundamentación autónoma. De la transcripción recién efectuada se advierte que la apelante alude a escritos anteriores, técnica que impide dar por conformada la exigencia aludida.

En tal sentido, al reprocharle al tribunal revisor el no haber dado “una respuesta específica a los reclamos oportunamente formulados” (página 24 de la copia del recurso extraordinario federal), era central conocer los términos en que fueron formulados. Lo señalado cobra especial relevancia cuando es el propio tribunal revisor el que sostuvo que “lo señalado por la defensa en esta instancia no es más que una reedición de todo aquello que fue oportuna y fundadamente descartado por el ‘a quo’” (página 695 de la copia de la sentencia apelada), y nada de eso ha sido eficazmente desvirtuado por la apelante.

Es más, el remedio federal no identifica en ningún momento cuáles fueron los argumentos relevantes para la solución del caso cuyo abordaje y respuesta habría sido omitido por el tribunal revisor.

Por el contrario, se advierten aspectos de las conclusiones de los jueces de la causa, pertinentes para la solución del caso, que han sido soslayados por la defensa. En ese sentido, ha de destacarse la naturaleza del patrimonio del fideicomiso creado por el decreto 976/2001 y su finalidad (página 700 de la copia de la sentencia apelada), así como también el rol que los entes autárquicos o descentralizados ocupan dentro de la estructura estatal (página 701 de la copia de la sentencia apelada) o la responsabilidad del fiduciante en torno a los fondos del mencionado fideicomiso (página 703 de la copia de la sentencia apelada).

Sin perjuicio de ello, los reclamos de la defensa llevan a examinar cuestiones –de hecho y prueba en muchos casos, ajenas por su materia a la competencia apelada extraordinaria de esta Corte Suprema en los términos del artículo 14 de la ley 48, salvo que medie un supuesto de arbitrariedad– tales como el contexto dentro del cual se ejecutó la maniobra que fue juzgada, las relaciones personales y comerciales que unían a Fernández de Kirchner con Lázaro Báez, las implicancias en torno al dictado y efectos del decreto 54/2009 (páginas 1057/1059 de la copia de la sentencia apelada), las advertencias emitidas por los servicios jurídicos en relación con su dictado y la valoración del contenido de los mensajes extraídos el celular de José López, entre otros. En particular, la decisión apelada aludió a que Lázaro Báez por intermedio de sociedades por él controladas, efectuó contratos de locación y gerenciamiento con sociedades de titularidad de la familia Kirchner que explotaban hoteles, además de haber realizado otros negocios inmobiliarios (páginas 643/656, 1053 y 1078/1079 de la copia de la sentencia apelada). Esas relaciones no fueron cuestionadas por la defensa en manera alguna, más allá de alegar que los actos comerciales señalados fueron “totalmente lícitos y se celebraron a precios de mercado” (página 36 de la copia del recurso extraordinario federal), lo que resta toda eficacia a su planteo.

Esas circunstancias, valoradas ya por dos instancias judiciales, llevaron a la conclusión de que esa decisión presidencial “relegó la ventaja económica para la administración pública por la ventaja económica para los intereses particulares a la postre beneficiados” (páginas 707 y 708 de la copia de la sentencia apelada), y de que “Fernández de Kirchner se representó los elementos objetivos del tipo al momento de dar comienzo a la acción típica y que previó la realización de estos y, por tanto, la producción del resultado. Asimismo, se pudo acreditar que la encausada quiso que el resultado delictivo sea una consecuencia de su propia acción y tuvo, además, el ánimo de lucro requerido por el tipo” (páginas 711, 1053 y 1062 de la copia de la sentencia apelada).

En este sentido, el argumento de la defensa basado en la competencia de terceras personas en el asunto –entre ellas, el jefe de gabinete de ministros de la Nación y los restantes funcionarios nacionales y provinciales que intervinieron en los hechos– se desentiende del fundamento desarrollado por los jueces de la causa en torno a la modificación implementada por el decreto 54/2009 y la indisputada competencia y responsabilidad de la encausada en la emisión del mismo. Además, omite rebatir las demás circunstancias ponderadas por el a quo respecto de la intervención personal de la recurrente en los hechos, en particular, el beneficio económico obtenido.

El discurso reiterativo de la apelante –por ejemplo, el tribunal revisor sostuvo que “lo señalado por la defensa en esta instancia no es más que una reedición de todo aquello que fue oportuna y fundadamente descartado por el ‘a quo’” (página 695 de la copia de la sentencia apelada)– sólo evidencia su desacuerdo con el pronunciamiento atacado, sin llevar a cabo una efectiva refutación de los argumentos sostenidos en la sentencia apelada.

No es ocioso recordar que la doctrina de la arbitrariedad es de carácter excepcional y no tiende a sustituir a los jueces de la causa en cuestiones que les son privativas, ni corregir en tercera instancia fallos equivocados o que se reputen tales (Fallos: 215:199; 229:799; 324:4321; 325:3265; 330:1503; 343:919, entre muchísimos otros).

11) Que, por último, resulta igualmente manifiesta la falta de fundamentación suficiente en torno a la configuración de un caso de gravedad institucional. En efecto, más allá de las consideraciones formuladas en Fallos: 345:430 y sus citas, lo cierto es que la apelante persigue esa declaración a partir de dos circunstancias.

La primera de ellas, relacionada con sus agravios vinculados con la violación de los principios de independencia e imparcialidad judicial. Esos planteos ignoran lo afirmado por el a quo, en torno a que a lo largo de este proceso “intervinieron al menos –entre magistrados y fiscales de todas las instancias: Instrucción, Cámara Federal, Tribunal Oral Federal, Cámara Federal de Casación Penal y Corte Suprema de Justicia de la Nación– más de 20 funcionarios, muchos de los cuales fueron designados durante la gestión de la recurrente como Presidenta de la Nación. La conspiración planteada requeriría la connivencia de una amalgama de sujetos de diverso origen y responsabilidad con el único fin de involucrar a la nombrada y los diversos funcionarios que la acompañaron durante sus años frente a la Presidencia de la Nación, en los comprobados e inusitados hechos de corrupción en la obra pública, circunstancia que […] resulta por completo inverosímil ante el gran caudal de prueba acumulada” (página 354 de la sentencia apelada).

En cuanto a la restante circunstancia en la que la apelante funda su pretensión –que la conclusión a la que arribaron los tribunales de grado determina un “criterio de imputación ilimitado” (página 38 de la copia del recurso extraordinario federal)– ella no se desprende de los términos de la sentencia apelada, pues se enunciaron elementos probatorios concretos –de circunstancias objetivas y subjetivas– que justifican la conclusión a la que arribaron los jueces de la causa.

12) Que, en tales condiciones, no se ha demostrado mínimamente la conformación de alguno de los supuestos habilitantes de la competencia extraordinaria de esta Corte.

13) Que, en definitiva, las sentencias dictadas por los tribunales anteriores se asentaron en la profusa prueba producida –valorada de conformidad con las reglas de la sana crítica (artículo 398 del Código Procesal Penal de la Nación)– y en el Código Penal sancionado por el Congreso, sin que se haya demostrado en modo alguno que la decisión apelada no constituya una derivación razonada del derecho vigente de conformidad con las circunstancias particulares comprobadas en la causa, ni que durante el proceso se haya vulnerado alguna garantía constitucional. El debido proceso ha sido salvaguardado y la recurrente ha obtenido una sentencia fundada en ley.

Las sanciones aplicadas son las que determina el ordenamiento jurídico vigente. La imposición de las penas de prisión e inhabilitación no hace otra cosa que tutelar nuestro sistema republicano y democrático según las leyes penales dictadas por los representantes del pueblo en el Congreso de la Nación (art. 174, último párrafo, del Código Penal, texto según ley 25.602).

Por ello, se desestima la queja. Intímese a la recurrente a que, dentro del quinto día de notificada, efectúe el depósito que dispone el art. 286 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, a disposición del Tribunal, bajo apercibimiento de ejecución. Notifíquese y, oportunamente, archívese. – Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz. – Ricardo L. Lorenzetti.

Cofco International Argentina S.A. c. AFIP – DGI s/ Dirección General Impositiva

En Buenos Aires, a 10 de junio de 2025, reunidos en acuerdo los señores jueces de la Sala IV de la Excma. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, a efectos de conocer en el recurso interpuesto en los autos “COFCO INTERNATIONAL ARGENTINA SA c/ AFIP – DGI s/ DIRECCIÓN GENERAL IMPOSITIVA”, el Tribunal estableció la siguiente cuestión a resolver:

¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada?

El señor juez de Cámara Jorge Eduardo Morán dijo:

1º) Que, por sentencia de fecha 03/12/2024, el señor juez de primera instancia rechazó la demanda (y su ampliación) promovida por COFCO International Argentina S.A. (en adelante, “COFCO”) contra la Administración Federal de Ingresos Públicos (hoy Agencia de Recaudación y Control Aduanero; en adelante, la “ARCA”), en los términos del artículo 23 de la ley nº 19.549; cuyo objeto consistía en:

(i) Impugnar la resolución nº 34/2020 (DE LGCN), dictada por la demandada el 18/08/2020.

Mediante ella, se había resuelto no hacer lugar al recurso administrativo interpuesto por la aquí accionante –en los términos del art. 74 del decreto nº 1397/1979– contra la “Comunicación Resultado de Disconformidad” nº 82946, del 22/06/2018; a través de la cual, en los términos que prevé la resolución general (AFIP) nº 3985/2017 (en adelante, la “RG 3985”), se le confirmó a COFCO una calificación de “Categoría D – Alto Riesgo” en el “Sistema de Perfil de Riesgo” (en adelante, el “SIPER”), que dicha firma entendió improcedente.

Cabe destacar que la calificación mencionada fue modificada posteriormente, siendo la más reciente acreditada en la causa la “Categoría E – Muy Alto Riesgo” (v. presentación de la ARCA del 12/11/2024). Por otro lado, corresponde indicar que la actora sostuvo que esta clasificación influyó en su calificación en el “Sistema de Información Simplificado Agrícola” (en adelante, el “SIPA”), donde se encuentra catalogada en el “Estado 2 – Mediano Riesgo” (v. la presentación citada); así como en otros trámites y regímenes vinculados con el fisco nacional.

(ii) Solicitar la declaración de inconstitucionalidad de la RG 3985/2017, por supuestamente atentar contra varios principios constitucionales, enumerados en el escrito inicial.

(iii) Consecuentemente, que se ordene a la accionada la adecuación inmediata de la categoría de COFCO en el SIPER a la “Categoría A – Muy Bajo Riesgo”.

Asimismo, impuso las costas a la actora vencida (art. 68, primer párrafo, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

2º) Que, para decidir de ese modo, el sentenciante sostuvo que no se observa que la resolución administrativa impugnada contenga algún vicio que provoque su invalidez. Tampoco se aprecia que aquélla carezca de suficientes fundamentos de derecho, de manera que se justifique su descalificación como acto válido.

Indica que, por el contrario, en la motivación del acto se dieron explicaciones suficientes referidas a los fundamentos por los cuales se había arribado a la calificación en el SIPER que la firma aquí accionante reprocha.

A su vez, mencionó que los argumentos esbozados por la firma actora se traslucen en una mera disconformidad con el acto impugnado, y que no logran acreditar la existencia de vicios que lo tornen nulo.

Refirió que tampoco bastan los cuestionamientos que hace la demandante sobre el SIPER, así como tampoco los argumentos referidos a que la mentada clasificación resultó una sanción impropia.

Por último, en cuanto a la inconstitucionalidad planteada por la accionante respecto de la RG 3985, concluyó que, de la compulsa de la causa, no se advierte acreditada la repugnancia de dicha norma a la Carta Magna; ya que la actora sólo se limitó a realizar afirmaciones dogmáticas que evidencian su disconformidad con el sistema fiscal vigente, sin evidenciar las afecciones constitucionales que endilga.

3º) Que, disconforme con el pronunciamiento de grado, la parte actora interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido libremente. Puestos los autos en la oficina, expresó agravios el 03/02/2025, los cuales fueron replicados el 17/02/2025.

4º) Que, la recurrente se agravia:

(i) Del rechazo a la inconstitucionalidad planteada respecto de la RG 3985; que instituye el SIPER y que motivó los actos administrativos impugnados en autos.

A tales fines, hace una descripción del referido sistema, a partir de explicar los términos y alcances de la norma mencionada. Destaca que el SIPER consiste en una evaluación que realiza mensualmente el fisco nacional a cada contribuyente, la cual le otorga a cada uno de ellos una calificación que “está compuesta por una tabla de cinco (5) letras: – Categoría A: Muy bajo – Categoría B: Bajo – Categoría C: Medio y nuevas altas – Categoría D: Alto – Categoría E: Muy alto” (v. pág. 7 del memorial). Manifiesta que, conforme lo dispuesto por el art. 11 de la RG 3985, dicha evaluación se realiza “de forma sistémica, discrecional y subjetiva”; por cuanto los parámetros utilizados para efectuarla serían variables y no se encontrarían previstos en una norma específica –siendo simplemente publicados en el micrositio web respectivo de la ARCA– (v. la pág. del memorial antes señalada).

Luego, indica que el hecho de que un contribuyente tenga asignada una categoría de alto riesgo en el SIPER –como se da en su caso a partir de los actos administrativos impugnados en autos– trae innumerables perjuicios para aquél. En ese sentido, destaca que, a través de diversas resoluciones generales de la AFIP, se sancionan a aquellos contribuyentes con categorías inferiores, los cuales pueden llegar a perder beneficios fiscales o verse impedidos de efectuar o completar con facilidad algunos trámites ante el fisco nacional. Específicamente, pone como ejemplo a lo acreditado respecto de su estado en el SISA –determinado según su estado de SIPER–, lo cual sostiene que “puede obstaculizar las solicitudes de reintegros de IVA por exportación en los plazos dispuestos por la Resolución General AFIP 2000/2006, al tener mi mandante que tramitar las solicitudes de reintegro bajo el ´Título IV´ de la RG 2000/06 (en vez del Título I)” (v. pág. 8 del memorial).

Expuesto ello, plantea que, en su caso concreto, el SIPER funciona como una “sanción encubierta”. Ello, por traer aparejado de forma indirecta –ante sus bajas calificaciones– consecuencias que entiende disvaliosas.

Así, concluye que la RG 3985 resulta violatoria de los principios constitucionales de “culpabilidad, máxima taxatividad legal, certeza y legalidad” (v. pág. 12 del memorial) –entre varios otros–, por cuanto los parámetros que tipificarían las bajas calificaciones de SIPER serían fijados de manera discrecional y arbitraria por la ARCA en su portal web.

(ii) Del rechazo a la nulidad planteada respecto de los actos administrativos impugnados en autos.

Sobre este punto, indica que la baja categorización asignada a COFCO “incumple con todas las formalidades previstas en el artículo 8 de la Ley 19.549, por cuanto, no se ha expresado mediante un acto escrito, con indicación del lugar, fecha y firma de la autoridad que lo emite. Menos aún reúne los requisitos esenciales previstos en el artículo 7, principalmente, en cuanto a la competencia del funcionario interviniente, la expresión de los hechos del caso y el derecho que se considera aplicable” (v. pág. 16 del memorial).

Aduce que dicha calificación “resultaría sólo del chequeo de meros tildes efectuados por alguna persona (desconocida) en algún sistema informático fiscal, cuyas únicas constancias de actuación lo constituyen las impresiones de pantalla del sistema” (v. la pág. del memorial antes señalada).

Por todo ello, agrega además que la mala calificación en el SIPER otorgada a COFCO –confirmada por los actos administrativos cuestionados en autos– se trataría de una “vía de hecho de la administración”.

(iii) De la imposición en su contra de las costas de la instancia anterior, solicitando que se impongan a la contraria. Argumenta que, de todos modos, tuvo razones fundadas para litigar; por lo que solicita que eventualmente se impongan por su orden.

5º) Que, a fs. 343/349, el fiscal general presentó su dictamen, mediante el cual concluyó que “los escasos elementos de juicio aportados a la causa por el recurrente determinan el rechazo de la inconstitucionalidad articulada”. Ello, por cuanto COFCO “no logró demostrar que el sistema de calificaciones cuestionado revista naturaleza sancionatoria, aspecto sobre el que se centran sus agravios constitucionales”. Asimismo, sostuvo que los restantes reproches sobre la RG 3985 revisten “un carácter conjetural que impide tener por acreditada la lesión constitucional denunciada”.

6º) Que, cabe primero abordar los agravios constitucionales planteados por la demandada respecto de la RG 3985.

Sobre ello, cabe señalar que, como bien sostuvo el señor fiscal general en su dictamen, el reproche constitucional de la actora parte de la premisa de considerar que la RG 3985 instituye “sanciones encubiertas”; las cuales, según la visión de la demandante, por su configuración y tipificación infringirían los principios constitucionales de culpabilidad, máxima taxatividad legal, certeza y legalidad –entre varios otros–.

En cuanto a ello, es menester advertir tres cuestiones relevantes:

(i) En su memorial, la recurrente no brinda precisiones ni explicaciones acabadas sobre las normas constitucionales vulneradas en su caso. Ello, toda vez que las afecciones a la Carta Magna que fueron invocadas por la actora denotan una gran amplitud, poca claridad y una notoria vaguedad. En simples palabras, la demandante elabora una queja meramente dogmática. Es más, nótese que, además de los principios antes indicados, la accionante también invocó en su pieza recursiva afecciones a la garantía de debido proceso, al derecho de defensa, al principio de “jerarquía normativa”, al principio de reserva de ley, al derecho de acceder al trabajo y de ejercer toda industria lícita, al principio de razonabilidad, al principio de seguridad jurídica y al derecho de propiedad, “entre otros” (v. pág. 2 del memorial); todo lo cual evidencia la enorme laxitud de sus postulados, los cuales no se dirigieron en forma tajante e indubitable a fulminar la normativa impugnada por infringir reglas constitucionales concretas.

(ii) Previo al examen de si asiste razón o no a la demandante en cuanto a la existencia de las “sanciones encubiertas” que refiere, se debe primero aclarar que, a todo evento, esas supuestas sanciones no se encontrarían establecidas por la RG 3985 –que es la norma que COFCO tacha de inconstitucional–. Esto, debido a que esa norma sólo crea el SIPER, a efectos de “establecer procedimientos diferenciales relacionados con la administración de los tributos y los recursos de la seguridad social” (cfr. art. 5º de la referida resolución general); es decir que instituye dicho sistema con motivos puramente organizativos de la actividad del organismo fiscal.

Por el contrario, esas pretendidas sanciones habrían sido instituidas –desde un plano meramente hipotético– por otras disposiciones generales y complementarias del fisco nacional; las cuales no fueron impugnadas de forma específica, categórica y concreta en el escrito inicial, haciéndose referencia a ellas sólo a título ejemplificativo, todo lo cual evidencia el incorrecto encuadre que la parte demandante le dio a su planteo.

(iii) Como bien indicó el señor fiscal general en su dictamen, las afecciones que le infringiría a la recurrente la normativa que aquélla tacha de inconstitucional son netamente conjeturales. En ese sentido, nótese que, al referirse a los perjuicios que las normas cuestionadas le ocasionarían, siempre habla en potencial; llevando su explicación a la esfera de lo eventual, hipotético y futuro. A modo de ejemplo, cabe señalar los pasajes del memorial donde señala que:

– “la modificación en la Categoría ´A’ del SIPER, repercute también en el ´Estado´ del SISA, lo que puede obstaculizar las solicitudes de reintegros de IVA por exportación en los plazos dispuestos por la Resolución General AFIP 2000/2006” (v. pág. 8 del memorial; el destacado fue incorporado).

– “la modificación del ‘Estado’ en el SISA, traería aparejado un gravísimo perjuicio financiero a la Compañía, ya que al ser calificado en ESTADO 3 comenzaría a sufrir retenciones en el Impuesto a las Ganancias y en el IVA a un 60%, o bien, suspender el cobro de reintegros sistémicos por sesenta (60) días o más, lo que redundaría en la acumulación de millonarios saldos a favor de imposible absorción o recuperación en ambos tributos” (v. pág. 14 del memorial; el destacado fue incorporado).

– “la AFIP-DGI pudiera eventualmente también no renovar los certificados de no retención en IVA o en Impuesto a las Ganancias, por ser un contribuyente con ESTADO 3 en el SISA” (v. pág. 14 del memorial; el destacado fue incorporado).

– “es claro que existen múltiples daños de producción en el caso de COFCO. Estos son sólo algunos que seguramente ocurrirán en el corto plazo (…)” (v. pág. 14 del memorial; el destacado fue incorporado).

Todo esto, sella la suerte adversa de este agravio. Es que, en la especie, y a partir de todo lo antes expuesto, se puede colegir que el planteo de la demandante no satisfizo ninguna de las directrices aplicables a los planteos de esta índole; las cuales fueron bien enunciadas por el señor fiscal general en el considerando 5º de su dictamen, al cual cabe remitir en este punto por razones de brevedad.

Sólo a mayor abundamiento, cabe señalar que resta también seriedad al recurso aquí tratado el hecho de que se observen en varios pasajes del memorial presentado referencias al pedido de medida cautelar formulado por la accionante, tales como “solicito a V.E. que revoque la sentencia de fecha 03/12/2024 dictada por el a quo, y, en consecuencia, haga lugar a la medida cautelar solicitada por mi mandante, hasta tanto se resuelva la demanda de fondo” (v. pág. 12 del memorial; el destacado fue incorporado); lo que evidencia que el escrito bajo análisis es una mera reedición de aquél presentado a fs. 125/136.

Por todo ello, corresponde rechazar el recurso de la demandante en lo que a este agravio respecta.

7º) Que, corresponde ahora tratar el agravio referido a la nulidad de los actos administrativos impugnados en autos.

Al respecto, cabe preliminarmente recordar que los actos administrativos se presumen legítimos (cfr. art. 12 de la ley nº 19.549) y que, por ello, no pueden ser descalificados por la sola manifestación de voluntad de los administrados (Fallos: 328:1076, entre muchos otros). Este principio sólo cede cuando la decisión administrativa contiene vicios formales o sustanciales, o cuando ha sido dictada con sustento en presupuestos fácticos manifiestamente irregulares; circunstancias todas que deben ser fehacientemente probadas (Fallos: 310:234).

Sobre la base de tales pautas, no se observa que la “Comunicación Resultado de Disconformidad” nº 82946 y su confirmatoria –la resolución nº 34/2020 (DE LGCN)–, que avalaron la calificación en SIPER cuestionada en autos, contengan vicios que provoquen su invalidez. Tampoco se aprecia que dichos actos carezcan de suficientes fundamentos de derecho, de manera que se justifique su descalificación como actos válidos.

Por el contrario, del examen minucioso y conjunto de dichos actos se aprecia que la ARCA expuso con claridad los motivos por los que resolvió de esa manera; dando explicaciones suficientes sobre los parámetros y fuentes que se tuvieron en cuenta para resolver del modo en que se hizo, y explayando los fundamentos por los cuales se había arribado a la calificación de SIPER que COFCO cuestiona –la cual, vale destacar, es actualizable mensualmente–.

En suma, los agravios de la firma actora no traslucen más que su disconformidad con los actos mencionados, pero no logran acreditar la existencia de vicios que los tornen nulos.

Por lo demás, los argumentos referidos a la existencia de una vía de hecho de la ARCA al momento de calificar originalmente a COFCO dentro del SIPER tampoco pueden tener favorable acogida.

Ello, por cuanto la actuación del organismo fiscal tuvo basamento en las previsiones de la RG 3985. Además, corresponde también señalar que COFCO tuvo la posibilidad cierta y oportuna de plantear las disconformidades pertinentes a efectos de que se corrigieran los yerros que entendió cometidos por el fisco nacional a su respecto, como así también para que el organismo recaudador explicara los criterios que sustentaron su accionar; ante lo cual recibió una respuesta concreta, la que encima pudo ser recurrida administrativamente y, en última instancia, revisada en sede judicial.

Así, por todo lo expuesto, se desestima también este agravio.

8º) Que, por todo lo expuesto, corresponde rechazar el recurso interpuesto por la actora y confirmar la sentencia de grado –en lo sustancial que decide y con los alcances del presente pronunciamiento–.

9º) Que, en lo referente a las costas de la instancia anterior, por no existir razones particulares que ameriten apartarse del principio general que rige en la materia, corresponde confirmar lo resuelto por el juez de grado e imponerlas en ambas instancias a la actora vencida (cfr. art. 68, primer párrafo, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

Por ello, oído el señor fiscal general, VOTO por:

1º) Rechazar el recurso interpuesto por la actora y confirmar la sentencia de grado –en lo sustancial que decide y con los alcances del presente pronunciamiento–.

2º) Imponer las costas de ambas instancias a la actora vencida (cfr. art. 68, primer párrafo, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

Los señores jueces de Cámara Rogelio W. Vincenti y Sergio G. Fernández adhirieron al voto que antecede.

En virtud del resultado que instruye el acuerdo que antecede, el Tribunal resuelve:

1º) Rechazar el recurso interpuesto por la actora y confirmar la sentencia de grado –en lo sustancial que decide y con los alcances del presente pronunciamiento–.

2º) Imponer las costas de ambas instancias a la actora vencida (cfr. art. 68, primer párrafo, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

El Sr. Juez de Cámara Sergio G. Fernández suscribe la presente conforme a lo dispuesto en la resolución (J.S.) nº 7/2025.

Regístrese, notifíquese y, oportunamente, devuélvanse. – Jorge E. Morán. – Rogelio W. Vincenti. –Sergio G. Fernández.

P. D., M. c. Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social s/empleo público.

Buenos Aires, 3 de junio de 2025

Y Vistos; Considerando:

I. Que la parte actora promovió una demanda contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación por la suma de $ 1.272.326 en concepto de indemnización de daños y perjuicios por despido, preaviso, salarios caídos y doble indemnización dispuesta por el decreto de necesidad y urgencia nº 329/2020.

La parte demandada, al contestar la demanda, opuso las excepciones de defecto legal, falta de agotamiento de la vía administrativa y cumplimiento del plazo de caducidad para interponer la acción judicial.

II. Que el juez rechazó, con costas, las excepciones de defecto legal y de falta de agotamiento de la vía administrativa planteadas por la parte demandada (pronunciamiento del 19 de agosto de 2024).

Para decidir de ese modo sostuvo los siguientes fundamentos:

(i) “[L]a excepción de defecto legal constituye el medio adecuado para subsanar la imprecisión, oscuridad u omisión de los enunciados legalmente exigibles en el escrito de demanda [y] su admisibilidad depende de que los vicios de que aquél adolezca sean de tal gravedad que se haga difícil conocer lo que se pretende, creando en la contraria una perplejidad tal que le impida ejercer con amplitud su derecho de defensa u ofrecer las pruebas conducentes”.

(ii) “[L]a demandada contestó en debida forma la demanda interpuesta y opuso excepciones, a lo que debe agregarse, que del escrito de inicio surgen claramente lo peticionado por la parte actora y su fundamentación jurídica [por] tanto no se advierte que […] se haya encontrado en un estado de incertidumbre que le haya impedido ejercer acabadamente su derecho de defensa”.

(iii) “[L]a Exma. Cámara de Apelaciones del Fuero en pleno, resolvió en el caso “Córdoba, Salvador y otros c/ EN – Dirección General de Fabricaciones Militares s/ empleo público”, de fecha 18 de marzo de 2011, que el ritualismo inútil traduce un principio jurídico que subsiste como tal, no obstante haber sido normativamente suprimido de la Ley de Procedimiento Administrativo. Máxime, en consideración de que el principio descripto precedente fue incorporado nuevamente a la Ley Nº 19.549, con el dictado de la Ley Nº 27.742”.

(iv) “[N]o puede soslayarse el hecho de que la aquí actora persigue el pago de rubros indemnizatorios y salariales derivados de –a su entender– haber sido despedida sin causa y que, conforme surge de la prueba documental agregada al expediente y reconocida por ambas partes, existió un intercambio epistolar entre la señora M. P. D. y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, donde finalmente la demandada cerró la citada vía de comunicación”.

(v) En este contexto, sostener que […] deberá –previo a recurrir a la vía judicial– interponer un reclamo para agotar la vía administrativa en sede de la demandada a los efectos de lograr el reconocimiento de la indemnización reclamada, constituiría un ritualismo inútil”.

(vi) El reclamo previo “no aparece en el sub-examine como un propósito adecuado de solución del conflicto, sino más bien un dispendio, tanto administrativo como jurisdiccional”.

(vii) Las costas “deben ser soportadas por la demandada vencida, atento a que no se vislumbran argumentos que permitan apartarse del principio general de la derrota”.

III. Que la parte demandada dedujo un recurso de apelación y expresó agravios que fueron contestados (escritos del 22 de agosto, 2 y 9 de septiembre, respectivamente).

Expuso las siguientes críticas:

(i) “El reclamo administrativo previo, no es un capricho o un “ritualismo inútil” de la administración pública, sino que es una exigencia contemplada en la Ley 19.459, la cual expresa el razonable y coherente objetivo de permitir al Estado la revisión de la legalidad de sus propios actos y, en su caso, de rectificarlos”.

(ii) “[C]onforme lo normado por los artículos 24 y 25 de la Ley de Procedimientos Administrativos, existen plazos específicos para la impugnación judicial del acto administrativo”.

(iii) “[L]a propia actora […] refiere darse por despedida el 12/02/2021 e interpone la demanda fuera de los 90 días fijados por la norma antes mencionada. Es decir que […] la demanda fue interpuesta 16 MESES MAS TARDE”.

(iv) “[E]l acto de la Administración ha devenido firme y consentido, en virtud de la falta de interposición de reclamo alguno por parte de [la] actor[a] contra el obrar de la Administración, en tiempo y forma”.

(v) “[R]esulta claro el injustificado apartamiento del magistrado de primera instancia al plexo normativo aplicable a la cuestión aquí ventilada”.

(vi) “Agravia […] la imposición […] de las costas [porque entiende que] contó con motivos suficientes para oponer al progreso de la acción incoada la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa [y] [l]a Excma. Cámara del Fuero, ha resuelto –en casos análogos al presente– que, en atención a la complejidad de la cuestión, la misma podría encuadrar en la previsión establecida en el segundo párrafo del artículo 68 del Código Procesal Civil de la Nación”.

IV. Que no es ocioso recordar que las sentencias deben ajustarse a las circunstancias existentes al momento de ser dictadas, aun cuando fueran sobrevinientes a la apelación (CSJ Fallos entre otros 304:1716; 306:1160; 318:2438; 320:1653; 335:905; 345:1034; entre otros).

En este entendimiento, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha establecido desde antiguo que las normas procesales –como son las de esta causa–, aún en casos de silencio de ellas, se aplican de inmediato, incluso a las causas pendientes (doc. CSJ Fallos: 220:30 y 1250; 306:2101; 307:1018; 317:499; 323:1285; 324:1411; 326:2095 y 345:1034; entre otros).

Ello es así, porque “la facultad de cambiar las leyes procesales es un derecho que pertenece a la soberanía” (Fallos: 163:231, pág. 259), y no existe derecho adquirido a ser juzgado por un determinado procedimiento pues las leyes sobre procedimiento y jurisdicción son de orden público” (Fallos: 193:192; 249:343; 306:2101 y otros; y esta sala, causas “Swinnen” y “Modo”, pronunciamientos del l y 8 de abril de 2025).

V. Que bajo esta mirada es que corresponde interpretar la reciente modificación introducida a la ley 19.549 por la ley 27.742 –Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos” B.O. 8/7/2024–.

VI. Que, en este contexto, debe advertirse que la parte actora reclamó en la presente causa una indemnización por despido en razón de que –según alegó– desempeñó tareas para la parte demandada bajo la modalidad de sucesivos contratos, en los términos del artículo 9 del anexo de la ley 25.164, en fraude a la ley, por cuanto esas figuras jurídicas “autorizadas legalmente para casos excepcionales, [fueron utilizadas] con una evidente desviación de poder con el objetivo de encubrir una designación permanente bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado”.

Sostuvo que esa situación fraudulenta, unida a la intempestiva decisión de la administración de finalizar el vínculo, dan lugar a la responsabilidad del Estado por su actividad ilegítima y, consecuentemente, cabe su indemnización en los términos del artículo 14 bis de la Constitución Nacional.

En razón de ello, resulta aplicable el artículo 32 de la ley 19.549 –según la modificación introducida por el artículo 51 de la ley 27.742– que establece, en lo que aquí interesa, que “El reclamo administrativo previo a que se refieren los artículos anteriores no será necesario si mediare una norma expresa que así lo establezca y cuando:(…) b) Se reclamaren daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad contractual o extracontractual (…)”.

Por tanto, corresponde desestimar los agravios ofrecidos por la parte demandada relativo a la falta de agotamiento de la vía administrativa, en razón de que, a partir de la modificación de la ley 19.549, no se exige la presentación del reclamo administrativo previo previsto en el artículo 30 de la citada ley, en los casos de daños y perjuicios contra el Estado Nacional.

VII. Que en razón de ello, resulta insustancial expedirse respecto del agravio vinculado al alegado vencimiento del plazo de caducidad para interponer la acción judicial.

VIII. Que las críticas concernientes a la imposición de las costas no pueden ser admitidas ya que no se ofrecieron argumentos idóneos que justifiquen un apartamiento del principio objetivo de la derrota previsto en el artículo 68, primera parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

Esas razones llevan, también, a imponer las costas de esta instancia a la parte demandada vencida.

En mérito de las razones expuestas, habiendo dictaminado el fiscal general, el tribunal RESUELVE: desestimar los agravios, con costas.

Regístrese, notifíquese –al fiscal vía correo electrónico– y devuélvase.

El juez Rodolfo Eduardo Facio dijo:

I. Que M. P. D. promovió una demanda contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social tendiente a obtener el cobro de la suma de $1.272.326 “en concepto de indemnización dispuesta por el artículo 11 de la ley 25.164, preaviso, salarios nunca abonados, la doble indemnización dispuesta por el DNU 329/2020 y prorrogada por DNU 761/2020 y cualquier otro concepto adeudado, con más los intereses […] desde la fecha de la mora en el cumplimiento […] y hasta el efectivo pago”.

II. Que la parte demandada, cuando contestó la demanda, formuló planteos de “defecto legal”, de “falta de agotamiento de la vía administrativa” y de “caducidad del plazo para entablar la demanda judicial”.

III. Que el juez de primera instancia desestimó los planteos de formulados por el Estado Nacional (Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social), con apoyo en diversos argumentos:

i. “La demandada contestó en debida forma la demanda interpuesta y opuso excepciones, a lo que debe agregarse, que del escrito de inicio surgen claramente lo peticionado por la parte actora y su fundamentación jurídica”.

ii. “No puede más que concluirse que corresponde rechazar la excepción de defecto legal interpuesta, en tanto no se advierte que la parte demandada se haya encontrado en un estado de incertidumbre que le haya impedido ejercer acabadamente su derecho de defensa”.

iii. “En el caso ‘Córdoba, Salvador y otros c/ EN – Dirección General de Fabricaciones Militares s/ empleo público’ [la cámara del fuero resolvió] que el ritualismo inútil traduce un principio jurídico que subsiste como tal, no obstante haber sido normativamente suprimido de la Ley de Procedimiento Administrativo”.

iv. El principio del “ritualismo inútil” fue “incorporado nuevamente a la Ley Nº 19.549, con el dictado de la Ley Nº 27.742”.

v. “No puede soslayarse […] que la aquí actora persigue el pago de rubros indemnizatorios y salariales derivados de –a su entender– haber sido despedida sin causa, y que, conforme surge de la prueba documental agregada al expediente y reconocida por ambas partes, existió un intercambio epistolar entre […] M. P. D. y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, donde finalmente la demandada cerró la […] vía de comunicación”.

vi. “En este contexto, sostener que la actora deberá –previo a recurrir a la vía judicial– interponer un reclamo para agotar la vía administrativa en sede de la demandada a los efectos de lograr el reconocimiento de la indemnización reclamada, constituiría un ritualismo inútil”.

vii. “La finalidad del reclamo previo –que es un privilegio para la Administración a fin de posibilitar que ésta revise sus actos o conductas– no aparece […] como un propósito adecuado de solución del conflicto, sino más bien un dispendio, tanto administrativo como jurisdiccional”.

IV. Que la parte demandada apeló y expresó los siguientes agravios que fueron replicados:

i. “La actora debió haber agotado el reclamo administrativo previo para provocar la habilitación de la instancia judicial, circunstancia que no se observa cumplida […] razón por la cual la […] acción es inválida”.

ii. “El reclamo administrativo previo, no es un capricho o un ‘ritualismo inútil’ de la administración pública, sino que es una exigencia contemplada en la ley 19.549, la cual expresa el razonable y coherente objetivo de permitir al estado la revisión de la legalidad de sus propios actos y, en su caso, de rectificarlos”.

iii. “En el caso en concreto y siguiendo el […] orden cronológico establecido por la propia actora, la misma refiere darse por despedida el 12 de febrero de 2021 e interpone la demanda fuera de los 90 días fijados por la norma”.

iv. “Resulta evidente que la actora consintió el acto administrativo en virtud de no haber instado la vía recursiva administrativa. Dicha afirmación se confirma si se advierte su clara omisión de interponer reclamo alguno contra la administración con el fin de revertir la situación que […] la afectaba, si es que realmente su derecho subjetivo, se hallaba conculcado con el dictado del decreto 254/2015”.

v. “La actora omitió recurrir el acto administrativo o en su defecto plantear el reclamo administrativo previo […] contra el acto de la administración, para luego proceder a la impugnación judicial del decreto 254/2015 si es que sus derechos subjetivos se hallaban vulnerados, lo cual lleva a interpretar que el acto de la administración ha devenido firme y consentido, en virtud de la falta de interposición de reclamo alguno”.

vi. “No le asiste razón a la actora al sostener que […] recurrió a vías de hecho, y no a un acto administrativo que decidiera que se rescindiría los contratos suscriptos en el marco del artículo 9 de la ley 25.164”.

vii. Las costas deben distribuirse en el orden causado pues “contó con fundados motivos para contrariar la pretensión de la actora oponiendo la excepción de falta de habilitación y agotamiento de la vía administrativa”.

V. Que el fiscal general dictaminó en el sentido de desestimar los agravios ofrecidos por la parte demandada y confirmar el pronunciamiento apelado, sobre la base de los siguientes argumentos:

i. La actora “no cuestiona ni impugna acto alguno, sino que pretende el resarcimiento de concepto que, a su entender, le corresponden como consecuencia de la finalización de su relación laboral”.

ii. “En estos términos, los recaudos para la habilitación de instancia se rigen por lo establecido en el artículo 30 y concordantes de la ley 19.549”.

iii. “Si bien el artículo 12 de la ley 25.344 derogó el inciso e) del artículo 32 de la ley 19.549, esta Cámara, en el fallo plenario ‘Córdoba Salvador y otros c/ EN Dirección General de Fabricaciones Militares s/ empleo público’ fijó como doctrina legal que ‘el ritualismo inútil traduce un principio jurídico que subsiste como tal, no obstante haber sido normativamente suprimido por la reforma’”.

iv. “Tal criterio, reconocido jurisprudencialmente, se encuentra, nuevamente, también receptado normativamente, en atención a la modificación del artículo 32 de la ley 19.549 por la ley 27.742”.

v. “Dada la actitud asumida por la demandada al momento de suscribir[el] contrato y su postura uniforme frente a peticiones de objeto análogo […] el reenvío a sede administrativa supondría un ritualismo inútil”.

vi. “Dado que las sumas reclamadas tendrían carácter alimentario, en tanto se originen en una relación de empleo público, debe primar un criterio que garantice el acceso a la jurisdicción, independientemente de lo que suceda luego al momento del dictado de la sentencia […] Ello así, en tanto se trata de analizar simplemente la posibilidad de someter a debate judicial la pretensión deducida, lo cual debe llevar a optar por la postura que, haciendo aplicación del principio in dubio pro actione, resguarde la garantía de la defensa en juicio de los derechos”.

vii. “En el caso […] no existió un reclamo previo mediante el cual la actora haya requerido el pago de la indemnización que puntualmente solicita en este proceso, por lo que tampoco se dictó un acto denegatorio expreso de dicha pretensión, extremos que bastan para descartar la posibilidad de aplicar [el plazo de caducidad], en los términos del artículo 31 de la [ley]”.

VI. Que hay dos líneas argumentativas que permiten dar una adecuada respuesta al planteo que gira en torno a la “falta de habilitación de la instancia” que formuló la parte demandada.

VII. Que la primera línea argumentativa está sustentada en el texto de la ley 19.549 que se hallaba vigente al momento de la interposición de la demanda.

VIII. Que ese texto de la ley 19.549 preveía: “El Estado nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser demandados judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica, salvo cuando se trate de los supuestos de los artículos 23 y 24.

El reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial y será resuelto por las autoridades citadas”.

IX. Que es imprescindible poner de relieve cuál es el objeto de la demanda y cuáles son los argumentos que le dan apoyo.

X. Que los términos en que la demanda está formulada permiten apreciar que la actora pone en tela de juicio –como fraudulenta– la modalidad de contratación a la que acudió la parte demandada, desde su comienzo hasta su finalización, con arreglo a la doctrina establecida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el precedente “Ramos” y solicita el reconocimiento de diversos ítems indemnizatorios por la frustración a la “legítima expectativa de permanencia laboral”.

Son claras y elocuentes, en ese sentido, las siguientes expresiones contenidas en la demanda:

–“La relación jurídica habida entre la actora y la demandada, era de empleo público desarrollada bajo la modalidad de sucesivos contratos, reglamentados por el artículo 9 de la ley marco de regulación de empleo público 25.164. Dichos contratos fueron celebrados fraudulentamente en forma continua e ininterrumpida desde el 15 de diciembre de 2014 […] hasta que se produjo el distracto de la relación laboral en febrero de 2021”.

–“La conducta ilegítima de la demandada atraviesa el límite establecido por la Corte Suprema […] en los precedentes ‘Ramos’ […] ‘Sánchez’ y ‘Cerigliano’ […] esto es, utilizar figuras jurídicas autorizadas legalmente para casos excepcionales, con una evidente desviación de poder con el objetivo de encubrir una designación permanente bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado”.

–“Dicha doctrina reconoce el derecho indemnizatorio de aquellos agentes que son víctimas de manejo irreflexivo de la figura del empleo temporario y que, al cabo de una prestación más o menos regular continua, pierden su fuente de trabajo a raíz de la abrupta decisión de la autoridad de extinguir el vínculo”.

–“Las características del empleo y el tiempo que se prolongó la relación, hizo que se generara en la actora una razonable y legítima expectativa de permanencia laboral merecedora de la protección [del] artículo 14 bis de la Constitución Nacional contra el despido arbitrario”.

XI. Que, con esta comprensión del objeto de la demanda, no se halla involucrado, pues, ningún acto administrativo que deba ser impugnado con arreglo a los artículos 23, 24 y 25 de la ley 19.549 y a los artículos 84, 89 y 90 de su decreto reglamentario.

XII. Que es determinante recordar que los institutos aniquiladores del derecho deben ser interpretados restrictivamente y no pueden pasarse por alto el carácter irrenunciable que reviste el crédito que se propone obtener la actora, dado que se trata de un crédito alimentario (esta sala, causas “Gurevich Agustina Inés c/ Estado Nacional – Ministerio de Cultura s/ empleo público” y “Rovtar Claudia Nora c/ Ministerio de Agroindustria s/ empleo público”, pronunciamientos del 7 de noviembre de 2019 y del 11 de diciembre de 2020, respectivamente).

XIII. Que, en este contexto fáctico y jurídico, “no puede exigirse el cumplimiento de un plazo de caducidad cuando el derecho invocado no requiere para su reconocimiento la declaración de nulidad de acto alguno, sino que tiene su origen en la supuesta omisión de la Administración, por la invocada falta de pago de las indemnizaciones que adeudaría la demandada por despido arbitrario” (esta sala, causas “Gurevich” y “Rovtar”, citadas).

XIV. Que el Máximo Tribunal ha delineado una distinción expresa entre esas dos vías, impugnatoria y reclamatoria: la primera persigue la declaración de ilegitimidad del acto administrativo impugnado, y la segunda tiende a la reclamación del reconocimiento de un derecho, aun originado en una relación jurídica preexistente (antes de la sanción de la ley 25.344, en Fallos: 312:1017, “Mackentor”, 1989, Fallos: 316:2454, “Serra”, 1993; y con posterioridad a las modificaciones introducidas por dicha ley, en Fallos: 326:4711, “Peña”, 2003, Fallos: 329:88, “Sisterna”, 2006; esta sala, causas “Prytoluk Alejandro c/ EN -M§ Trabajo E y SS –dto 2098/08 s/ empleo público” y mi voto en disidencia en la causa “Cinalli, Ricardo Fabián c/ EN -M Interior y T s/ empleo público”, citadas, pronunciamientos del 4 de agosto de 2015, del 9 de mayo y 7 de noviembre de 2019 y del 11 de diciembre de 2020, y “Gurevich” y “Rovtar”, citadas).

XV. Que acerca del ámbito de la vía reclamatoria –en el que debe continuar este examen de admisibilidad de la demanda, dado que ya fue descartada la vía impugnatoria–, la Corte Suprema ha dicho que si bien a partir de la entrada en vigencia de la ley 25.344 –y la consiguiente sustitución de los artículos 30, 31 y 32 de la ley 19.549– se consagró como condición insoslayable para la viabilidad de la acción judicial la interposición de un reclamo administrativo previo, no corresponde resolver la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa de forma dogmática, sin hacer mérito de las actuaciones agregadas a la causa; sobre todo si la solución impediría tener por habilitada la instancia y redundaría en desmedro de la garantía de defensa en juicio consagrada en el artículo 18 de la Constitución Nacional (Fallos: 310:854, 312:727, 317:1765 y 338:451, entre otros).

XVI. Que esta cámara, en pleno, resolvió que aun cuando normativamente fue suprimido por la reforma que la ley 25.344 (artículo 12) introdujo al artículo 32, inciso ‘e’, de la ley 19.549, respecto del reclamo administrativo previo, el “ritualismo inútil” traduce un principio jurídico que subsiste como tal (causa “Córdoba Salvador y otros c/ EN – Dirección General de Fabricaciones Militares s/ empleo público”, pronunciamiento del 18 de mayo de 2011; esta sala, causas “Santoro Cecilia Andrea c/ EN – JGM – s/ empleo público”, pronunciamiento del 18 de junio de 2015, y “Gurevich” y “Rovtar”, citadas).

XVII. Que desde esa perspectiva, cobra una especial relevancia el siguiente dato: el Estado Nacional, cuando contestó la demanda, no formuló únicamente las “negativas” que prevé el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación sino que expresamente desarrolló diversos argumentos que –según su mirada– llevarían a rechazar la demanda en el plano sustancial.

XVIII. Que si se tiene en cuenta que el Estado Nacional se opuso a la pretensión sustancial de un modo que evidencia la ineficacia de retrotraer la cuestión al trámite administrativo, la exigencia del agotamiento de la vía administrativa comportaría un ritualismo inútil (Fallos: 332:1629; esta sala, causas “Catering Argentina SA c/ EN-JGMresol 182/08-DECIP 371/07 s/ proceso de conocimiento”, “Santoro”, citada, “Incidente Nº 1 -ACTOR: Federación de Psicólogos de la República Argentina y otro s/ inc apelación”, “Logicalis Argentina SA c/ EN-M Economía -SCI -AFIP y otro s/ proceso de conocimiento”, “Pozzo Francisco Jose c/ EN-IAF s/personal militar y civil de las FFAA y de Seg”, “Hassan, Claudia Marcela c/ Consejo Nacional de Investigaciones Cientificas y Técnicas s/empleo público”, “Agnolin, Gustavo Cesar c/ EN –M Hacienda y FP -INDEC s/empleo público”, “Icap SA c/ Operadora Ferroviaria SE s/ proceso de conocimiento” y “Buntech del Lago SA c/ EN Subsecretaría de Desarrollo Minero y otro s/ proceso de conocimiento”, pronunciamientos del 14 de agosto de 2014, del 18 de junio de 2015, del 11 de agosto de 2015, del 18 de septiembre de 2015, del 27 de octubre de 2016, del 9 de febrero de 2017, del 23 de mayo de 2017 y del 7 de marzo y 15 de agosto de 2024).

XIX. Que la segunda línea argumentativa tiene sustento en el texto actual de la ley 19.549, a partir de las modificaciones introducidas por la ley 27.742.

XX. Que la ley 27.742 –publicada en el Boletín Oficial de la República Argentina el 8 de julio de 2024– representa la primera revisión integral (o reformulación), de la ley de procedimiento administrativo realizada por un gobierno democrático después de cincuenta años de su creación normativa (mi disidencia en la causa “PFP Joker Club de Cultivo Solidario Medicinal en Red Simple Asociación c/ EN -M Salud de la Nación- Registro del Programa Cannabis -ley 27350 s/ amparo por mora” y mi voto concurrente en las causas “Swinnen José Ezequiel Gómez Eduardo Enrique Vanbeckevoort Josef Michael SH y otro c/ EN Mº Interior OP y V s/ proceso de conocimiento” y “Modo SA c/ CNRT s/ Servicio Público de Autotransporte – ley 21488 – art 8”, pronunciamientos del 31 de octubre de 2024 y del 1 y 8 de abril de 2025).

XXI. Que, en esa revisión integral, la ley 27.742 modificó diversos aspectos procesales y sustanciales de la ley de procedimientos administrativos (mi disidencia en la causa “PFP Joker” y mis votos concurrentes en las causas “Swinnen” y “Modo”, citadas).

XXII. Que el Máximo Tribunal ha explicado que la facultad de “cambiarlas leyes procesales es un derecho que pertenece a la soberanía” (Fallos: 161:231 y 330:3565) y que “las leyes sobre procedimiento son de aplicación inmediata, incluso a las causas pendientes” (Fallos: 327:2703).

XXIII. Que, concretamente, en cuanto aquí interesa, la ley incorporó (o reincorporó), en el artículo 32, inciso ‘e’, una excepción a la obligatoriedad de transitar por la instancia administrativa, a través de un reclamo previo, cuando “mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del procedimiento, transformando el reclamo previo en un ritualismo inútil”.

XXIV. Que, con esa mirada, la aplicación al caso de la excepción a la exigencia del agotamiento de la vía administrativa relativa al “ritualismo inútil”, según los argumentos desarrollados (punto XVIII), se ve reforzada, aún más, por la incorporación (o reincorporación) de esa excepción a la ley de procedimientos administrativos, de acuerdo con el texto de la ley 27.742.

XXV. Que, por otro lado, sin calificar la relación jurídica que existió entre la actora y la administración, no puede soslayarse que la ley 27.742 modificó el artículo 32 de la ley 19.549 que prevé: “El reclamo administrativo previo a que se refieren los artículos anteriores no será necesario si mediare una norma expresa que así lo establezca y cuando […] b) Se reclamaren daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad contractual o extracontractual o se intentare una acción de desalojo contra él o una acción que no tramite por vía ordinaria”.

XXVI. Que a los argumentos exteriorizados puede añadirse, todavía, la plena vigencia de dos principios cardinales:

1. In dubio pro actione, rector en materia de habilitación de la instancia (Fallos: 312:1017 y 1306; 313:83; 327:4681; 331:1660; entre otros; en ese mismo sentido: esta sala, causa “Nicora, Juan Carlos c/UBA s/ educación superior -ley 24.521 -art. 32”, pronunciamiento del 7 de agosto de 2018, y “Gurevich”, “Rovtar” y “Buntech del Lago”, citadas).

2. La tutela judicial efectiva que tiene fundamento constitucional y convencional (causas “Gurevich”, “Rovtar” y “Buntech del Lago”, citadas).

XXVII. Que, en suma, debe desestimarse los agravios ofrecidos por la parte demandada y confirmarse el pronunciamiento apelado.

XXVIII. Que las críticas concernientes a la imposición de las costas no pueden ser admitidas ya que no se configura ningún motivo que justifique un apartamiento del principio objetivo de la derrota previsto en el artículo 68, primera parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

Esas razones llevan, también, a imponer las costas de esta instancia a la parte demandada vencida. – Clara M. Do Pico. – Liliana M. Heiland. – Rodolfo E. Facio (por su voto) (Sec.: Hernán Gerding).

Aranalde, Gabriel Ignacio c. Universidad Nacional de Rosario s/recurso directo ley de educación superior ley 24.521

Comentado por Germán Marcelo Farina: ¿Sólo los pares pueden evaluar en los concursos? Un retroceso para la autonomía universitaria y por Daniel Reimundes: La calidad educativa como el objetivo nuclear de los concursos universitarios.

Buenos Aires, 3 de junio de 2025

Vistos los autos: “Aranalde, Gabriel Ignacio c/ Universidad Nacional de Rosario s/ recurso directo ley de educación superior ley 24.521”.

Considerando:

1º) Que Gabriel Ignacio Aranalde interpuso el recurso directo previsto en el art. 32 de la ley 24.521 con el objeto de que se declarara la nulidad de las resoluciones 2272/2018 del Consejo Directivo de la Facultad de Ciencias Médicas de la Universidad Nacional de Rosario (en adelante UNR) y 811/2018 del Consejo Superior de dicha casa de estudios. También solicitó la declaración de inconstitucionalidad del artículo 16 de la ordenanza 525 de la UNR “Reglamento de Concursos para la Designación de Profesores” y “de cualquier norma invocada por la demandada, que autorice la designación de estudiantes o simples graduados como jurados en concursos docentes”.

En su escrito inicial explicó que se había inscripto en el concurso para cubrir el cargo de Profesor Adjunto de la Cátedra de Fisiología Humana y, al notificársele la integración del Jurado, había decidido impugnarla porque incluía un estudiante y un graduado.

Alegó que dicha conformación contradecía lo dispuesto por el artículo 51 de la Ley de Educación Superior 24.521 y citó jurisprudencia de esta Corte que, a su criterio, impedía “otorgar carácter decisorio a la intervención de estudiantes y egresados no especializados, colocándolos en un pie de igualdad con docentes, a quienes se les exige, además, un destacado nivel académico para actuar como jurados”.

2º) Que la Sala B de la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario dio intervención como terceros a los otros dos postulantes del concurso y ordenó, como medida para mejor proveer, que la universidad demandada acompañara los antecedentes profesionales y académicos de los integrantes alumno y egresado del jurado. Cumplidos dichos trámites y sobre la base de la información obtenida, decidió rechazar el recurso directo y confirmar la resolución 811/2018 del Consejo Superior de la UNR.

Para resolver de ese modo, partió de una exégesis del artículo 51 de la ley 24.521 según la cual “lo que la facultad y universidad deben garantizar en cada caso es que las personas designadas como jurado reúnan las características de idoneidad, imparcialidad y rigor académico necesario para asegurar un correcto concurso docente universitario, de forma que todos los concursantes sean evaluados con iguales pautas y rigor académico superior” y, desde esa perspectiva, evaluó las “numerosas constancias acompañadas en forma digital, que tanto el jurado egresado como la alumna poseen las condiciones de idoneidad y rigor académico que la norma exige para evaluar a los concursantes a docentes universitarios. En cuanto al egresado se acreditó que además del título de grado posee experiencia en cursos sobre fisiología –materia que se concursa– como también formación de posgrado, capacitación superior, experiencia docente, profesorado superior universitario, y numerosas disertaciones y publicaciones, jornadas, cursos y congresos. Respecto a la integrante alumna se informa que ya ha finalizado el cursado de la carrera de grado, que posee dos títulos intermedios de Técnica en epidemiología y Promotora de la salud, que tuvo desempeño docente como colaboradora y participó de actividades de extensión universitaria y congresos”.

Con dichos elementos, concluyó en que los integrantes cuestionados por el actor cumplían con los recaudos de idoneidad, imparcialidad y rigor académico y, por ende, con las exigencias impuestas por la Ley de Educación Superior para formar parte del jurado del concurso docente.

Por último, añadió que tampoco observaba “la supuesta contradicción con el art. 51 de la ley de educación superior nro. 24.521 alegada por el actor (…) por el hecho de integrar la Comisión Asesora con un egresado y un alumno, toda vez que aquellos pueden emitir dictámenes sobre aspectos diferentes y a la vez complementarios de las cualidades de los aspirantes –como ser en el área pedagógica– sin que ello configure la supresión o desnaturalización de los derechos que la ley pretende asegurar”.

3º) Que, contra esa decisión, la parte actora interpuso recurso extraordinario, que fue concedido en lo referente a la interpretación de las normas de carácter federal en juego y denegado en cuanto a la tacha de arbitrariedad invocada.

En lo sustancial, el apelante alega que la autonomía universitaria no habilita a las casas de estudios a dictar reglamentos que infrinjan los límites que les impone una norma de jerarquía superior. Señala que el artículo 51 de la Ley de Educación Superior establece que los jurados deben ser integrados con profesores designados por concurso y deja claro que solo “excepcionalmente” pueden incluir “personas de idoneidad indiscutible, aunque no reúnan esa condición, que garanticen la mayor imparcialidad y el máximo rigor académico”. Entiende que dichas exigencias no se ven cumplidas, en lo absoluto, con la mera circunstancia de ser graduado de la carrera, ni mucho menos con la condición de estudiante. También aduce que la ley solo permite incluir jurados que no sean profesores designados por concurso de modo excepcional, y se agravia porque el reglamento de la UNR lo habilita de modo permanente.

Para reforzar su postura, cita varios pasajes de los precedentes “Mocchiutti” (Fallos: 320:2298) y CSJ 976/2009 (45-M)/CS1 “Ministerio de Educación de la Nación c/ Universidad Nacional del Noroeste de la Provincia de Buenos Aires s/ recurso administrativo directo” (sentencia del 11 de diciembre de 2014), de los que se desprende que resulta irrazonable equiparar a los estudiantes y egresados no especializados con docentes designados por concurso, a quienes se les exige, además, un destacado nivel académico para actuar como jurados.

4º) Que el recurso es formalmente admisible toda vez que se ha puesto en tela de juicio la validez constitucional de actos emanados de una autoridad nacional con fundamento en la aplicación e interpretación de normas de carácter federal (ley 24.521) y la decisión del superior tribunal de la causa ha sido adversa a las pretensiones que la apelante funda en ellas (artículo 14, incisos 1º y 3º de la ley 48; Fallos: 320:2298 y 330:1407).

Asimismo, es propicio recordar que, en la tarea de esclarecer la inteligencia de normas de naturaleza federal, la Corte no se encuentra limitada para la solución del caso por los argumentos del tribunal a quo ni por las posiciones de las partes, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado según la interpretación que rectamente le otorgue (Fallos: 323:1491; 330:2192 y 338:628, entre muchos otros).

5º) Que, previo ingresar en el examen de la cuestión sustancial planteada por el recurrente, corresponde formular las siguientes aclaraciones.

En primer lugar, a tenor del modo en que quedó definido el asunto, no cabría expedirse sobre el trámite de la causa.

En segundo lugar, que la conducta del actor durante el conflicto no puede considerarse un consentimiento de las normas que rigen el concurso (doctrina de Fallos: 331:1715); y que la impugnación se mantuvo con claridad durante todo el proceso, incluso al contestar el traslado del escrito presentado por la UNR en esta instancia.

6º) Que, en tales condiciones, procede ingresar al examen del núcleo de la controversia, esto es, determinar si la integración del jurado del concurso –en el que participa el actor– con un estudiante y un egresado, prevista en el “Reglamento de Concursos para la Designación de Profesores de la UNR” –Ordenanza 525–, resulta legítima y, en particular, si es compatible con el artículo 51 de la Ley de Educación Superior –ley 24.521–.

Cabe mencionar que el artículo 16 de la ordenanza impugnada por el apelante establece que “las comisiones asesoras estarán integradas por tres (3) profesores o personas versadas en la materia, de reconocida trayectoria en la misma, con recomendación de que por lo menos uno de ellos sea docente. El Decano de la Facultad respectiva formulará la propuesta, facultad que tendrá igualmente cada uno de los integrantes del Consejo Directivo. Un (1) graduado que será designado de acuerdo con las pautas que establezca cada Facultad y un (1) estudiante designado por el respectivo Centro de Estudiantes, que deberá tener más de la mitad de la carrera aprobada, incluyendo la unidad pedagógica concursada o equivalente de la misma”.

Por su parte, el artículo 51 de la Ley de Educación Superior dispone, en lo que a este caso interesa, que “el ingreso a la carrera académica universitaria se hará mediante concurso público y abierto de antecedentes y oposición, debiéndose asegurar la constitución de jurados integrados por profesores por concurso, o excepcionalmente por personas de idoneidad indiscutible, aunque no reúnan esa condición, que garanticen la mayor imparcialidad y el máximo rigor académico”.

7º) Que esta Corte tiene dicho que el artículo 75, inciso 19, de la Constitución Nacional constituye un límite a la facultad reglamentaria del Estado, pero no desvincula a las universidades de la potestad del Congreso para “sancionar leyes de organización y de base de la educación”. Con tal comprensión, si bien las universidades son autónomas para establecer las normas y procedimientos que estimen convenientes para elegir a sus docentes, tienen que respetar los principios organizativos de la educación superior delineados por el legislador. Entre ellos, deben garantizar que los miembros de los jurados encargados de evaluar los méritos y aptitudes de los postulantes a ingresar al cuerpo docente posean la mayor imparcialidad y el máximo rigor académico, en tanto así lo exige el artículo 51 de la ley 24.521 (ver causa CSJ 976/2009 (45-M)/CS1 “Ministerio de Educación de la Nación c/ Universidad Nacional del Noroeste de la Provincia de Buenos Aires s/ recurso administrativo directo”, sentencia del 11 de diciembre de 2014).

8º) Que, siguiendo tales lineamientos, el Tribunal descalificó las previsiones de un estatuto universitario que contemplaban que los jurados para la selección de docentes se integrarían con un estudiante.

Entendió que las normas no garantizaban que el alumno en cuestión fuera una persona de “idoneidad indiscutible” ya que solo se le requerían “condiciones mínimas” para integrar el jurado, tales como tener aprobadas las materias del área que se concursaba. También postuló que se trataba de una regulación incongruente y discriminatoria, pues no se exigía a todos los integrantes del jurado el mismo nivel académico de excelencia, aunque sí se les reconocía idéntico poder decisorio (causa CSJ 976/2009 (45-M)/CS1 “Ministerio de Educación de la Nación c/ Universidad Nacional del Noroeste de la Provincia de Buenos Aires s/ recurso administrativo directo”, ya citada; en igual sentido, doctrina de Fallos: 320:2298).

9º) Que las consideraciones precedentes son plenamente aplicables al caso bajo examen en tanto el reglamento de la UNR tampoco se encarga de asegurar que los integrantes no docentes del jurado sean “personas de idoneidad indiscutible (…) que garanticen la mayor imparcialidad y el máximo rigor académico”.

En el caso de los graduados, más allá de dejar abierta la regulación a lo que decida cada Facultad, la norma solo exige que se hayan titulado en la institución. Esa sola circunstancia no implica que la persona tenga conocimientos sobresalientes en el ámbito académico y, por ende, no cumple con la exigencia legal referida. En cuanto a los estudiantes, la cuestión es aún más clara. El hecho de haber aprobado más de la mitad de la carrera, aunque se incluya la unidad pedagógica concursada, no alcanza para demostrar excelencia académica ni, mucho menos, “idoneidad indiscutible”.

10) Que, en tales condiciones, el artículo 16 de la Ordenanza 525 de la UNR se revela incompatible con los principios de organización de la educación superior fijados por la Ley de Educación Superior y, por ese motivo, debe ser declarado ilegítimo.

11) Que no obsta a la solución propiciada el hecho de que, según la sentencia apelada, el estudiante y el graduado designados para este concurso cumplían con los altos estándares de conocimientos exigidos por la ley para integrar un jurado de selección de docentes.

Sin perjuicio de que esa circunstancia no bastaría para sanear la ilegitimidad del reglamento, lo cierto es que la conclusión de la Cámara Federal no está demostrada con los elementos obrantes en la causa. Resulta dirimente considerar que, según la ley, la integración del jurado con personas que no sean profesores por concurso es estrictamente excepcional. También se debe ponderar que, para esos casos, el legislador se encargó de fijar un estándar especialmente riguroso para evaluar el nivel de conocimientos, que exige demostrar “idoneidad indiscutible (…) que garanticen la mayor imparcialidad y el máximo rigor académico”.

A la luz de esas directivas tan estrictas, no parece suficiente que, respecto de la materia concursada, el graduado acredite solamente “experiencia en cursos sobre fisiología”; ni tampoco que la integrante alumna se limite a demostrar que ha finalizado el cursado de la carrera de grado y que posee “dos títulos intermedios de Técnica en epidemiología y Promotora de la salud, que tuvo desempeño docente como colaboradora y participó de actividades de extensión universitaria y congresos”.

Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada de conformidad con el alcance que surge de los considerandos precedentes. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Notifíquese y, oportunamente, remítase. – Horacio D. Rosatti. – Ricardo L. Lorenzetti.

Voto del señor vicepresidente doctor don Carlos Fernando Rosenkrantz:

Considerando que:

1º) Gabriel Ignacio Aranalde se inscribió en el concurso docente para el cargo de Profesor Adjunto de Fisiología Humana de la Facultad de Ciencias Médicas de la Universidad Nacional de Rosario (en adelante UNR). Al notificársele la integración de la Comisión Asesora que debía intervenir en el concurso ejerciendo el rol de jurado, decidió impugnarla porque incluía a un estudiante y a un graduado que no era docente. El Consejo Directivo de la mencionada facultad rechazó la impugnación y el Consejo Superior de la UNR confirmó esa decisión (conf. en ese orden resoluciones nº 2272/2018 y 811/2018). Entre otras razones, la UNR invocó la doctrina de los actos propios porque al inscribirse al concurso el actor había declarado “conocer y aceptar” el reglamento cuestionado.

2º) El actor planteó el recurso judicial previsto en el artículo 32 de la ley 24.521 con el objeto de impugnar la validez de los actos mencionados. También solicitó la declaración de inconstitucionalidad del artículo 16 del Reglamento de Concursos para la Designación de Profesores aprobado por la ordenanza 525 de la UNR y “de cualquier norma invocada por la demandada, que autorice la designación de estudiantes o simples graduados como jurados en concursos docentes”.

Alegó que la conformación de la comisión asesora designada para intervenir en el concurso docente en el que se inscribió contradecía lo dispuesto por el artículo 51 de la Ley de Educación Superior 24.521 y en el Convenio Colectivo de Docentes de las Universidades Nacionales, homologado por el decreto 1246/2015.

En tal sentido, citó jurisprudencia de esta Corte que, a su criterio, impedía “otorgar carácter decisorio a la intervención de estudiantes y egresados no especializados, colocándolos en un pie de igualdad con docentes, a quienes se les exige, además, un destacado nivel académico para actuar como jurados”.

3º) La Sala B de la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario dio intervención como terceros a los otros dos postulantes del concurso y ordenó, como medida para mejor proveer, que la universidad demandada acompañara los antecedentes profesionales y académicos del alumno y del graduado que integraban la Comisión Asesora. Cumplidos dichos trámites, y sobre la base de la información obtenida, decidió rechazar el recurso directo y confirmar la resolución 811/2018 del Consejo Superior de la UNR.

Para resolver de ese modo, partió de una exégesis del artículo 51 de la ley 24.521 según la cual “lo que la facultad y universidad deben garantizar en cada caso es que las personas designadas como jurado reúnan las características de idoneidad, imparcialidad y rigor académico necesario para asegurar un correcto concurso docente universitario, de forma que todos los concursantes sean evaluados con iguales pautas y rigor académico superior” y, desde esa perspectiva, evaluó las “numerosas constancias acompañadas en forma digital, que tanto el jurado egresado como la alumna poseen las condiciones de idoneidad y rigor académico que la norma exige para evaluar a los concursantes a docentes universitarios. En cuanto al egresado se acreditó que además del título de grado posee experiencia en cursos sobre fisiología –materia que se concursa– como también formación de posgrado, capacitación superior, experiencia docente, profesorado superior universitario, y numerosas disertaciones y publicaciones, jornadas, cursos y congresos. Respecto a la integrante alumna se informa que ya ha finalizado el cursado de la carrera de grado, que posee dos títulos intermedios de Técnica en epidemiología y Promotora de la salud, que tuvo desempeño docente como colaboradora y participó de actividades de extensión universitaria y congresos”.

Con dichos elementos, concluyó en que los integrantes cuestionados por el actor cumplían con los recaudos de idoneidad, imparcialidad y rigor académico y, por ende, con las exigencias impuestas por la Ley de Educación Superior para formar parte del jurado del concurso docente.

Por último, añadió que tampoco observaba “la supuesta contradicción con el art. 51 de la ley de educación superior nro. 24.521 alegada por el actor (…) por el hecho de integrar la Comisión Asesora con un egresado y un alumno, toda vez que aquellos pueden emitir dictámenes sobre aspectos diferentes y a la vez complementarios de las cualidades de los aspirantes –como ser en el área pedagógica– sin que ello configure la supresión o desnaturalización de los derechos que la ley pretende asegurar”.

4º) Contra esa decisión el actor interpuso recurso extraordinario, que fue concedido en lo referente a la interpretación de las normas de carácter federal en juego y denegado en cuanto a la tacha de arbitrariedad invocada, sin que medie presentación de queja por esta cuestión.

En lo sustancial, el apelante alega que la autonomía universitaria no habilita a las casas de estudios a dictar reglamentos que infrinjan los límites que les impone una norma de jerarquía superior. Señala que el artículo 51 de la Ley de Educación Superior establece que los jurados deben ser integrados con profesores designados por concurso y deja claro que solo “excepcionalmente” pueden incluir “personas de idoneidad indiscutible, aunque no reúnan esa condición, que garanticen la mayor imparcialidad y el máximo rigor académico”. Entiende que dichas exigencias no se ven cumplidas, en lo absoluto, con la mera circunstancia de ser graduado de la carrera, ni mucho menos con la condición de estudiante. También aduce que la ley solo permite incluir jurados que no sean profesores designados por concurso de modo excepcional, y se agravia porque el reglamento de la UNR lo habilita de modo permanente.

Para reforzar su postura, cita varios pasajes de los precedentes “Mocchiutti” (Fallos: 320:2298) y CSJ 976/2009 (45-M)/CS1 “Ministerio de Educación de la Nación c/ Universidad Nacional del Noroeste de la Provincia de Buenos Aires s/ recurso administrativo directo” (sentencia del 11 de diciembre de 2014), de los que se desprende que resulta irrazonable equiparar a los estudiantes y egresados no especializados con docentes designados por concurso, a quienes se les exige, además, un destacado nivel académico para actuar como jurados.

5º) El recurso extraordinario es formalmente admisible toda vez que se ha puesto en tela de juicio la interpretación de normas de carácter federal (ley 24.521 y convenio colectivo) y la decisión del superior tribunal de la causa ha sido adversa a las pretensiones que la apelante funda en ellas (artículo 14, inciso 3º de la ley 48).

Es bueno recordar que, en la tarea de esclarecer la inteligencia de normas de naturaleza federal, la Corte no se encuentra limitada para la solución del caso por los argumentos del tribunal a quo ni por las posiciones de las partes, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado según la interpretación que rectamente le otorgue (Fallos: 323:1491; 330:2192 y 338:628, entre muchos otros).

Por el contrario, no corresponde examinar los agravios referidos a cuestiones fácticas y probatorias –vgr. si se encuentra acreditada la idoneidad del graduado y del alumno que integran la comisión asesora– en tanto remiten a la causal de arbitrariedad que fue desestimada en forma expresa e inequívoca por el superior tribunal de la causa y la demandada no ha planteado queja cuestionando la denegación parcial. Consecuentemente, esta Corte carece de jurisdicción para pronunciarse sobre tales planteos (doctrina de Fallos: 322:1231; 333:2208; 346:382, considerando 4º, entre otros).

6º) En forma previa a ingresar en el examen de la cuestión sustancial planteada por el recurrente corresponde formular las siguientes precisiones.

Con relación a lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, la Corte carece de jurisdicción para expedirse sobre la admisibilidad de la vía elegida por el actor porque la Cámara no trató la cuestión y la contraparte tampoco se ha agraviado al respecto en la oportunidad pertinente (doctrina de Fallos: 342:1434, “Equity Group” y sus citas).

En cuanto a la posición sostenida por la UNR en sede administrativa y reiterada en sede judicial, cabe señalar que la conducta del actor durante el conflicto no puede considerarse un consentimiento de la norma reglamentaria cuestionada. Ello es así pues la inscripción en el concurso era la única vía que tenía para acceder al ejercicio de la actividad docente en la UNR (doctrina de la causa “Graduados de Ciencias Económicas”, Fallos: 311:1132, solución reiterada en “Mantecón Valdez”, Fallos: 331:1715). Y a ello se suma que la impugnación se mantuvo con claridad durante todo el proceso, incluso al contestar el traslado del escrito presentado por la UNR en esta instancia.

7º) La cuestión que esta Corte debe resolver es si resulta legítima la integración del jurado del concurso en el que participa el actor, denominado Comisión Asesora en el ámbito de la demandada, con un estudiante y un egresado. Ello requiere examinar la compatibilidad del artículo 16 del “Reglamento de Concursos para la Designación de Profesores de la UNR” aprobado por Ordenanza 525, con el artículo 51 de la Ley de Educación Superior nº 24.521 y con el artículo 11 del Convenio Colectivo de Docentes de las Universidades Nacionales, homologado por el decreto 1246/2015.

8º) El artículo 51 de la ley 24.521 establece que “el ingreso a la carrera académica universitaria se hará mediante concurso público y abierto de antecedentes y oposición, debiéndose asegurar la constitución de jurados integrados por profesores por concurso, o excepcionalmente por personas de idoneidad indiscutible, aunque no reúnan esa condición, que garanticen la mayor imparcialidad y el máximo rigor académico”. En sentido concordante, el artículo 11 del convenio colectivo citado precisa que “[e]l acceso a la carrera docente será por concurso público y abierto de antecedentes y oposición con jurados integrados por pares ordinarios o regulares de las Instituciones Nacionales Universitarias de categoría no inferior al cargo concursado, o excepcionalmente por personas de idoneidad indiscutible que no reúnan esa condición, que garanticen la mayor imparcialidad y el máximo nivel académico”.

Por su parte, el artículo 16 de la ordenanza impugnada por el apelante establece que “las comisiones asesoras estarán integradas por tres (3) profesores o personas versadas en la materia, de reconocida trayectoria en la misma, con recomendación de que por lo menos uno de ellos sea docente. El Decano de la Facultad respectiva formulará la propuesta, facultad que tendrá igualmente cada uno de los integrantes del Consejo Directivo. Un (1) graduado que será designado de acuerdo con las pautas que establezca cada Facultad y un (1) estudiante designado por el respectivo Centro de Estudiantes, que deberá tener más de la mitad de la carrera aprobada, incluyendo la unidad pedagógica concursada o equivalente de la misma”.

9º) El artículo 51 de la ley 24.521, cuya constitucionalidad no se encuentra discutida en esta causa, fija como regla que los jurados de los concursos deben ser “profesores por concurso”. Y luego establece como excepción la posibilidad de que sean personas que no son profesores por concurso siempre que cuenten con “idoneidad indiscutible”, de forma tal que se garantice “la mayor imparcialidad y el máximo rigor académico”. El artículo 11 del convenio colectivo del sector sigue la misma línea: la regla jurídica es que los jurados que participan de los concursos docentes deben ser “pares ordinarios o regulares de las Instituciones Nacionales Universitarias de categoría no inferior al cargo concursado” y solo en forma excepcional admite que puedan ser integrados por quienes no son “pares”, siempre que posean “idoneidad indiscutible”.

Por su lado, el artículo 16 del reglamento de la UNR fija como regla aplicable a todos los concursos docentes desarrollados en el ámbito de dicha universidad que las comisiones asesoras se integrarán por “tres profesores o personas versadas en la materia”, “un graduado” y “un estudiante”. Es importante remarcar que el alumno y el graduado designados en los términos del citado artículo de la ordenanza cumplen las mismas funciones que los docentes. La norma reglamentaria no hace distinciones respecto del rol que les cabe dentro de la comisión asesora. Tal como lo sostiene la propia demandada en la contestación del recurso extraordinario, se encuentran sujetos a la misma causal de recusación y excusación, y pesa sobre ellos la misma obligación reglamentaria de elaborar y suscribir el dictamen final. En ese sentido, el artículo 35 del reglamento en cuestión dispone en forma terminante que: “la Comisión Asesora elevará al Decano su dictamen final, que deberá ser explícito y fundado y constará en un acta que firmarán todos sus integrantes”.

10) Lo expuesto precedentemente permite concluir que al establecer que todos los jurados de concursos para cargos docentes estarán integrados por al menos un alumno y un graduado no docente, el artículo 16 de la ordenanza de la UNR cuestionada deja de lado la regla del jurado de pares prevista en la ley y en el convenio colectivo, y convierte la excepción legal (jurados integrados por no docentes) en la regla aplicable en el ámbito de esa universidad.

Esta solución contraviene el texto del artículo 51 de la ley 24.521 con independencia de si los jurados no docentes cuentan o no con una “idoneidad indiscutible”. En definitiva, la invalidez de la norma reglamentaria se produce porque generaliza la excepción, y no porque no garantice la idoneidad de los jurados no docentes.

11) Al contestar el recurso directo del actor la UNR argumentó que el artículo 51 de la ley 24.521 le dio discrecionalidad a su Consejo Superior para diseñar la conformación del jurado docente y en especial para determinar si la persona que no es profesor reúne el requisito de idoneidad indiscutible exigido por el legislador. Sostiene, en ese sentido, que la norma legal no exige que esté integrado “exclusivamente” por profesores por concurso y que tampoco prohíbe que participen alumnos y/o graduados.

Ahora bien, aun cuando fuera cierto que la norma legal no establece en forma expresa la exigencia de que el jurado se integre solo con docentes, de allí no se sigue que la UNR pueda establecer como regla que los jurados deban integrarse siempre con alumnos y graduados. Esa solución reglamentaria se contrapone con la letra expresa del artículo 51 de la ley y del artículo 11 del convenio colectivo, que solo admiten como excepción que los jurados se integren con personas que no sean docentes.

Esto no impide, claro está, que la universidad otorgue algún tipo de intervención a los claustros de alumnos y graduados en el marco del concurso docente. Tal como lo explicitó la Corte en los citados precedentes “Mocchiutti” y “Ministerio de Educación” respecto de la participación de los alumnos, no se descarta la posibilidad de que, como destinatarios de la enseñanza, puedan informar sobre las calidades pedagógicas del profesor que ha de concursar.

12) Tampoco puede admitirse el argumento de la demandada fundado en el principio de autonomía universitaria consagrado en el artículo 75, inciso 19, de la Constitución Nacional.

Ciertamente esa norma constituye un límite a la facultad reguladora del Estado Nacional respecto de las universidades nacionales. Pero, como lo ha expresado esta Corte, la autonomía no desvincula a las universidades de la potestad del Congreso para “sancionar leyes de organización y de base de la educación”. En tal sentido, cabe recordar que por amplia que sea la autonomía consagrada por la reforma constitucional, esta no deja de estar engarzada en el ordenamiento jurídico en general, sin que pueda sostenerse que la autonomía universitaria es por sí misma un poder en sentido institucional (“Estado Nacional”, Fallos: 322:842, considerando 18, afirmación reiterada en “Biasizo”, Fallos: 340:983, “Rocca”, Fallos: 344:2591, entre otros).

Con tal comprensión, si bien las universidades son autónomas para establecer las normas y procedimientos que estimen convenientes para elegir a sus docentes, tienen que respetar los principios organizativos de la educación superior delineados por el legislador. Entre ellos que los jurados encargados de evaluar los méritos y aptitudes de los postulantes a ingresar al cuerpo docente estén integrados como regla por docentes o pares, de modo tal que posean la mayor imparcialidad y el máximo rigor académico, en tanto así lo exige el artículo 51 de la ley 24.521 (doctrina de la causa “Ministerio de Educación”, ya citada).

13) En tales condiciones, el artículo 16 de la Ordenanza 525 de la UNR se revela incompatible con los principios de organización de la educación superior fijados por la Ley de Educación Superior y, por ese motivo, debe ser declarado ilegítimo.

Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada de conformidad con el alcance que surge de este precedente. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente.

Notifíquese y, oportunamente, remítase. – Carlos F. Rosenkrantz.

Municipalidad de San Isidro c. Obispado de San Isidro s/ apremio

Comentado por Jorge Antonio Di Nicco: Obispado, apremio y sentencia de trance y remate.

San Isidro, 21 de Mayo de 2024

Autos y Vistos: para resolver las presentes actuaciones caratuladas “MUNICIPALIDAD DE SAN ISIDRO C/ OBISPADO DE SAN ISIDRO S/ APREMIO” de cuyas constancias,

Resulta: que mediante mandamiento acompañado el 22/04/2024 se intimó de pago al ejecutado con fecha 26/03/2024 al domicilio de la calle Primera Junta 388, localidad y partido de San Isidro, quien contestó la intimación mediante presentación electrónica de fecha 08/04/2024 oponiendo las siguientes defensas: i) excepción de espera documentada e inexistencia de deuda y ii) excepción de prescripción respecto a los periodos anteriores al año 2019 (2018/6A y 2018/6B) conforme art. 278 y ssg. del dec. ley 6769/58.

Corrido el pertinente traslado, es contestado por la ejecutante mediante presentación electrónica de fecha 06/05/2024 solicitando el rechazo de las excepciones opuestas por la ejecutada. Sostiene que el ejecutado no se encuentra exento de la tasa de ABL. Asimismo, sostiene que teniendo en cuenta la fecha de interposición de la ejecución, la totalidad de los periodos reclamados se encuentran dentro de los plazos legales y, por ende, no se encuentran prescriptos.

Considerando:

I. Que la defensa de plazo concedido (art. 9 inc. f de la ley 13.406), en términos generales, se trata de la espera concedida por el acreedor para el pago de la obligación, que torna inexigible la deuda en ejecución y, por lo tanto, inadmisible en la pretensión de apremio (Cám. 1, San Martín, 47587, Reg. sent. 532/03). En este sentido, se establece que la espera debe ser concedida expresamente por acto administrativo.

Que para que proceda la excepción es menester acreditar el cumplimiento de los recaudos que establezca la respectiva norma regulatoria, y las facilidades de pago deben encontrarse concedidas al tiempo de interposición, mediante acto administrativo emanado del organismo de aplicación. (cnfr. Juicio de apremio, Alberto J. Tessone y María Cecilia Mc Intosh. 3a ed. La Plata, 2009, pág. 103).

Que la ley de apremio establece que el plazo debe acreditarse mediante documento. En este sentido, el legislador, simplemente, limita los medios probatorios, e indica que no mediando admisión del hecho por parte del ejecutante, el órgano judicial solo puede formar su convicción a través de documentos. De modo que si el actor admite la existencia de la concesión del plazo, conforme el principio dispositivo, la excepción será fundada; de lo contrario, si el ejecutante niega categóricamente el hecho, la exceptio resultara infundada por inasunción de la carga de la prueba (cnfr. Alberto J. Tessone y María Cecilia Mc Intosh. en ob. cit., pág. 104).

Que, siguiendo esta línea de razonamiento, toda vez que el ejecutado únicamente se circunscribió a la oposición de dicha defensa, mas no a acompañar documentación alguna que pruebe la misma, debe rechazarse la misma (arg. art. 375 del C.P.C.).

II. Que respecto a la defensa de prescripción, el certificado identificado bajo el Nº 287.998 contempla períodos en los cuales ya se encontraba vigente el Código Civil y Comercial de la Nación, por lo cual resulta ser la norma de aplicación (art. 7 CCyCN).

El último párrafo del art. 2532 de dicho cuerpo normativo establece, en relación a la prescripción adquisitiva y liberatoria que las legislaciones locales podrán regular a su respecto en cuanto al plazo de tributos.

Por su parte, el art. 2560 del CCyCN dispone que el plazo de la prescripción es de cinco años, excepto que esté previsto uno diferente en la legislación local.

Se sigue de ello que, con la sanción del nuevo Código, el legislador ha valorado que normar respecto del plazo de prescripción de los tributos provinciales es una cuestión inherente de los ordenamientos locales y no de derecho común.

Considerando que el art. 1 de la ley 12.076, modificatorio del art. 278 de la Ley Orgánica Municipal (Dec. Ley 6769/58) establece que las deudas de los contribuyentes que hubieren incurrido en mora en el pago de impuestos, tasas y cualquier otra especie de contribuciones adeudadas a la Municipalidad, prescriben a los cinco (5) años de la fecha en que debieron pagarse; y asimismo, que el art. 159 del Código Fiscal estipula que el término de prescripción comienza a correr a partir del 1 de enero siguiente al año al cual se refieren las obligaciones fiscales, por lo que, en el caso de autos, los periodos del año 2018 recién serían exigibles a partir del año 2019.

En atención a los fundamentos dados precedentemente, teniendo en cuenta la fecha de interposición de la ejecución (27/09/2023), la cual interrumpe el plazo de prescripción (conf. art. 160 del Código Fiscal), corresponde rechazar el pedido de prescripción de los períodos 2018/6A y 2018/6B contenidos en el certificado de deuda nº 287.998.

Que el deudor ha incurrido en mora, el día siguiente del vencimiento de cada periodo por lo que debe hacerse lugar a la ejecución por el capital reclamado de Pesos ONCE MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL SETECIENTOS SETENTA Y SIETE CON 29/100 ($11.797.777,29), suma a la que se le adicionará, desde la mora (conforme Ordenanza Fiscal) y hasta el efectivo pago, el interés y demás accesorios previstos en la Ordenanza Fiscal Vigente (art. 768 y 771 del CCCN –622 del Cód. Civ.–)(CC0203, Lp 101405 Rsd-306-3 S 11/12/2003) (causas 61.130 r.i. 656/93, 62.534 r.i. 900/93, 63.210 r.i. 160/94, 74.933 r.i. 945/97 de la Sala II; causa VL-108798-2015 de esta Sala III, “Municipalidad de San Isidro c/ Arimex Importadora S.A. s/ Apremio” Expte. SI-26927-2018, Sala III 19/11/2019).

Por ello, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 5 y 18 de la ley 9122 y modif., arts. 540 y 549 del CPCC, fallo: I. Rechazar las excepciones de espera y prescripción; II. mandando llevar adelante la ejecución hasta tanto el deudor OBISPADO DE SAN ISIDRO pague al acreedor MUNICIPALIDAD DE SAN ISIDRO el capital reclamado de Pesos ONCE MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL SETECIENTOS SETENTA Y SIETE CON 29/100 ($11.797.777,29) con más los intereses indicados en el considerando. Costas al ejecutado (art. 556 del CPCC). Difiero la regulación de honorarios para su oportunidad (art. 51 de la ley 14.967). Regístrese. Notifíquese. – María Teresa Petrone.

Ramírez Balbuena, Celia c. EN – M. Interior OP y V. – DNM s/recurso directo DNM.

Buenos Aires, 21 de mayo de 2025

Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Ramírez Balbuena, Celia c/ EN – DNM s/ recurso directo DNM”, para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

1º) Que la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó la decisión de primera instancia que rechazó el recurso judicial directo deducido contra la disposición SDX 45197/2019 –y su confirmatoria disp. SDX 143752/2019–, mediante la que la Dirección Nacional de Migraciones declaró irregular la permanencia en el país de Celia Ramírez Balbuena, de nacionalidad paraguaya, ordenó su expulsión del territorio nacional y prohibió su reingreso con carácter permanente.

Para así resolver el tribunal entendió que la decisión adoptada por la autoridad administrativa se ajustaba a lo dispuesto en el artículo 29, inciso c, de la ley 25.871, conforme el texto modificado por el decreto 70/2017, pues se encontraba firme el auto que había dispuesto el procesamiento de la migrante por el delito de transporte de estupefacientes.

2º) Que contra esa decisión la migrante interpuso recurso extraordinario, cuya denegación motivó la presente queja.

Planteó la inconstitucionalidad del decreto 70/2017 por violación del principio de inocencia.

3º) Que, en primer término es preciso señalar que, el 4 de marzo de 2021, esto es, con posterioridad a que la actora dedujera el recurso extraordinario, fue promulgado el decreto 138/2021, que derogó su par 70/2017 y “restituyó la vigencia de las normas modificadas, sustituidas o derogadas por el Decreto Nº 70/2017 del 27 de enero de 2017, en su redacción previa al momento del dictado de la norma que por el presente se deroga” (art. 2º).

4º) Que el recurso extraordinario es admisible pues se encuentra en tela de juicio la interpretación de normas federales (ley 25.871 y decretos 70/2017 y 138/2021) y la decisión de la cámara resulta contraria a la pretensión que la actora fundó en ella (conf. artículo 14, inciso 3º, de la ley 48).

5º) Que sobre tales bases cabe señalar que el decreto 138/2021, al restituir la vigencia de las normas modificadas, sustituidas o derogadas por el decreto 70/2017, varió sustancialmente el encuadramiento normativo bajo el cual debe examinarse la situación de la actora.

En efecto, el acto de expulsión se sustentó en una causal de impedimento al ingreso y permanencia en el territorio nacional (“auto de procesamiento firme, cierre de la investigación preparatoria o acto procesal equiparable”), que fue introducida por el art. 4º del mencionado decreto, que modificó del artículo 29, inciso c, de la ley 25.871.

La cámara de apelaciones resolvió el caso en los términos del artículo 29, inciso c, de la ley 25.871, de acuerdo con la modificación introducida por el artículo 4º del decreto 70/2017, entonces vigentes, en el cual se preveía que: “Serán causas impedientes del ingreso y permanencia de extranjeros al territorio nacional: […] c) Haber sido condenado o estar cumpliendo condena, o tener antecedentes o condena no firme en la REPÚBLICA ARGENTINA o en el exterior, por delitos que merezcan según las leyes argentinas penas privativas de libertad; d) Haber sido condenado o estar cumpliendo condena, o tener antecedentes o condena no firme, en la REPÚBLICA ARGENTINA o en el exterior, respecto de delitos de tráfico de armas, de personas, de estupefacientes, de órganos o tejidos, o por lavado de dinero o inversiones en actividades ilícitas; […] A los efectos de los incisos c), d), h) y j), entiéndase por antecedentes a todo auto de procesamiento firme, cierre de la investigación preparatoria o acto procesal equiparable. El PODER JUDICIAL y el MINISTERIO PÚBLICO FISCAL deberán notificar a la DIRECCIÓN NACIONAL DE MIGRACIONES de todo auto de procesamiento firme, cierre de la investigación preparatoria o acto procesal equiparable y de toda condena por delito penal dictada contra un extranjero en el plazo de CINCO (5) días hábiles de producido. El incumplimiento será considerado falta grave en los términos del artículo 14, inciso “A”, apartado 7), de la Ley Nº 24.937 (T.O. 1999) y sus modificatorias”.

Es pertinente recordar que el texto original del mencionado artículo 29, inciso c –cuya vigencia ha sido repuesta por el decreto 138/2021– establece como causal impediente del ingreso y permanencia de extranjeros al Territorio Nacional: “[…] c) Haber sido condenado o estar cumpliendo condena, en la Argentina o en el exterior, o tener antecedentes por tráfico de armas, de personas, de estupefacientes o por lavado de dinero o inversiones en actividades ilícitas o delito que merezca para la legislación argentina pena privativa de la libertad de tres (3) años o más”.

6º) Que, como puede observarse, el cambio normativo operado introdujo una profunda modificación en las características que debe reunir la condena penal que pesa sobre el migrante para habilitar su expulsión del país por parte de la Dirección Nacional de Migraciones.

Dicha innovación adquiere aún más relevancia si se advierte que esta Corte, al expedirse respecto del artículo 29, inciso c, en su actual redacción sostuvo que “la inteligencia de la norma sustentada por el a quo, según la cual la causal que impide la permanencia en el país se verifica con la existencia de condena por cualquier clase de delitos –o ante la presencia de antecedentes relacionados con los delitos que menciona la norma o con aquellos que merezcan penas de tres años o más–,dejaría sin sentido a las previsiones de los incisos “f”, “g” y “h” del mismo artículo 29. Todas ellas contemplan, como causales impedientes, la condena impuesta al interesado por los delitos que allí se especifican que son distintos de los aludidos en el inciso c. Si la regla establecida en el inciso c fuese que todo migrante puede ser expulsado por haber sido condenado por cualquier delito –sin importar la cuantía de la pena–, las previsiones de los otros incisos mencionados serían redundantes, ya que los casos regulados por estos incisos encuadrarían en esta regla general” (confr. Fallos: 341:500).

Asimismo, este Tribunal tuvo oportunidad de expedirse con relación a la exigencia de condena como causal de impedimento de ingreso y permanencia en la sentencia dictada en los autos “Zhang Hang”. En ese precedente, señaló que la ley 25.781 [sic] “…estableció […] una variación sustancial de los objetivos a tener en cuenta para la admisión de extranjeros […] el art. 29 determina una serie de impedimentos al ingreso y permanencia de extranjeros, entre los que no se encuentra la ‘proclividad al delito’, causal [prevista en la normativa anterior]. Por el contrario, se abandonó esa categoría sustancialmente subjetiva para establecer la necesidad en todos los casos, de la existencia de una condena penal […], requisito esencial a la luz del principio de presunción de inocencia y del resguardo del debido proceso…” (Fallos: 330:4554, considerando 8º).

También resulta pertinente mencionar que con respecto a las garantías mínimas judiciales consagradas en el artículo 8.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos –entre las que se encuentra la presunción de inocencia– esta Corte sostuvo que “el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del artículo 8 de la Convención se aplica a los órdenes mencionados en el numeral 1 del mismo artículo, o sea, la determinación de derechos y obligaciones de orden ‘civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter’. Esto revela el amplio alcance del debido proceso; el individuo tiene el derecho al debido proceso entendido en los términos del artículo 8.1 y 8.2, tanto en materia penal como en todos estos otros órdenes”, y añadió que “[e]s un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas” (CAF 63829/2019/2/RH1 “Alcaraz Páez, Jésica Lorena c/ EN – DNM s/ recurso directo DNM”, sentencia del 19 de diciembre de 2024).

7º) Que por las razones expuestas y atento a la variación de la regulación normativa en aspectos que fueron objeto de cuestionamientos por la actora en el recurso extraordinario, corresponde devolver las actuaciones a los jueces de la causa para que examinen el asunto a la luz de las nuevas disposiciones vigentes (conf. Fallos: 330:4554, “Zhang Hang”; Fallos: 345:1079, “Pfannshmidt Morales” y CAF 63829/2019/2/RH1 “Alcaraz Páez, Jésica Lorena c/ EN – DNM s/ recurso directo DNM”, sentencia del 19 de diciembre de 2024). A tal fin, deberán resguardar la garantía de la defensa en juicio permitiendo a las partes ejercer los derechos que les asisten y resolver los planteos de inconstitucionalidad introducidos por la migrante.

Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Con costas. Notifíquese, remítase la queja al tribunal de origen para su acumulación al principal y para que, por intermedio de quien corresponda, dicte un nuevo pronunciamiento con el alcance indicado en los considerandos que anteceden. Cúmplase.

Voto del señor Vicepresidente doctor don Carlos Fernando Rosenkrantz

Considerando que:

Las cuestiones planteadas en el recurso extraordinario, cuya denegación da lugar a la presente queja, guardan sustancial analogía con las debatidas y resueltas por esta Corte en las causas “Pfannshmidt Morales” (Fallos: 345:1079) y CAF 63829/2019/2/RH1 “Alcaraz Páez, Jésica Lorena c/ EN – DNM s/ recurso directo DNM”, sentencia del 19 de diciembre de 2024, a cuyos fundamentos cabe remitir a fin de evitar reiteraciones.

Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Con costas. Notifíquese, remítase la queja al tribunal de origen para su acumulación al principal y para que, por intermedio de quien corresponda, dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Cúmplase. – Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz (por su voto). – Ricardo Luis Lorenzetti.