Voz: Competencia Federal

González, Oscar Eduardo s/incidente de incompetencia

Resuelve la C.S.J.N. una cuestión de competencia negativa entre un juzgado federal y uno provincial, para la investigación y punición del responsable del homicidio de un interno por parte de otro, ambos alojados en un Complejo Penitenciario Federal ubicado en una provincia, durante enfrentamientos con armas de fabricación casera, estableciéndose, en el caso, la competencia del juzgado provincial al no haberse afectado la actividad del establecimiento ni comprometido el servicio que prestan sus agentes, pese a que de la declaración indagatoria del imputado podría surgir información sobre la intervención de éstos en el hecho.

Buenos Aires, 6 de marzo de 2025

Autos y Vistos:

De conformidad con lo dictaminado por el señor Procurador General de la Nación interino, se declara que deberá entender en la causa en la que se originó el presente incidente el Juzgado de Garantías nº 1 del Departamento Judicial de Mercedes, Provincia de Buenos Aires, al que se le remitirá. Hágase saber al Juzgado Federal en lo Criminal y Correccional nº 1 de Morón. – Horacio Daniel Rosatti. – Carlos Fernando Rosenkrantz. – Ricardo Luis Lorenzetti.

Dictamen de la Procuración General de la Nación ante la Corte:

La presente contienda negativa de competencia trabada entre el Juzgado Federal en lo Criminal y Correccional nº 1 de Morón y el Juzgado de Garantías nº 1 del departamento de Mercedes, ambos de la provincia de Buenos Aires, se refiere a la causa iniciada a raíz de los enfrentamientos con armas de fabricación casera sucedidos entre internos alojados en el Pabellón 1 de la Unidad Residencial I del Complejo Penitenciario Federal II de Marcos Paz, de las que resultó la muerte del detenido O. E. G. E.

A raíz de la incompetencia declarada por su par bonaerense con base en la supuesta omisión de custodia por el personal penitenciario que formaría parte de los hechos de la causa, el juzgado federal delegó la investigación en la fiscalía y ésta, por considerar reunidos los elementos suficientes para imputarle al interno L. D. R. la autoría del homicidio de G. E. solicitó al juez su convocatoria de acuerdo con lo previsto en el artículo 294 del Código Procesal Penal de la Nación.

En el entendimiento de que luego de una exhaustiva investigación y de acuerdo con las pruebas colectadas en la causa, el fiscal no incluyó en los hechos del proceso la posible participación –por acción u omisión– de funcionarios penitenciarios, el juez federal concluyó que la situación que en su momento había determinado la remisión de lo actuado a esa jurisdicción habría perdido vigencia, y que tampoco se daría ninguno de los supuestos del artículo 33 del código de procedimiento penal nacional (cf. resolución del 5 de agosto de 2022).

La justicia bonaerense rechazó la declinatoria con fundamento en que persistirían las razones por las cuales en su oportunidad remitió las actuaciones al fuero federal, en tanto de la declaración indagatoria de R. podría surgir información sobre la intervención de agentes penitenciarios en la comisión del suceso investigado (cf. resolución del 28 de marzo de 2023).

Con la insistencia del juzgado federal y la elevación del legajo digital a conocimiento de la Corte, quedó trabado el presente conflicto (cf. resolución del 14 de abril de 2023).

Más allá de las declaraciones del imputado R. en el ejercicio de su defensa material, según mi parecer, de la investigación practicada en sede federal, con intervención de la Procuración Penitenciaria de la Nación −que a su criterio señaló no tener más medidas que proponer− no surge que a consecuencia del hecho objeto de contienda se haya visto afectada la actividad del establecimiento penitenciario federal o comprometido el servicio que prestan sus agentes. En consecuencia, opino que corresponde a la justicia provincial continuar el trámite de la causa (Fallos: 339:1565, entre otros), sin perjuicio de cuanto resulte de su avance posterior.

Buenos Aires, 18 de junio de 2024. – Eduardo Ezequiel Casal.

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Monzón, Horacio Andrés y otros /incidente de incompetencia

En una cuestión de competencia negativa entre un juzgado provincial y uno federal relativos a hechos que involucran una defraudación a partir de una intermediación financiera no autorizada, los que conformarían una única conducta en virtud del artículo 54 del C.P., establece la C.S.J.N. que corresponde intervenir a la justicia federal. 

Buenos Aires, 6 de marzo de 2025

Autos y Vistos; Considerando:

Que corresponde aplicar al sub examine el criterio establecido por esta Corte según el cual, para asegurar la eficacia de la norma que reprime la intermediación financiera no autorizada, es necesario mantener y promover la competencia del fuero federal para investigar la posible comisión de ese delito (Competencia CSJ 3590/2015/CS1 “Racagni Schmidt, Esteban y otro s/ estafa”, pronunciamiento del 10 de mayo de 2016; Competencia FRO 24334/2020/10/CS1 “Intense Live S.A. y otros s/ incidente de incompetencia”, sentencia del 25 de abril de 2023, entre otros).

Que compete a esa sede determinar si esa infracción constituyó el medio comisivo para lograr la defraudación de la que resultaron víctimas los denunciantes, al considerar que la maniobra no habría podido llevarse a cabo sin la existencia de la actividad mencionada.

Que, por otro lado, no es posible descartar que los hechos del caso configuren una única conducta en los términos del artículo 54 del Código Penal, de tal forma que pueda ser escindida, razón por la cual corresponde a la justicia federal continuar con la investigación de esta causa.

Por ello, habiendo dictaminado el señor Procurador General de la Nación interino, se declara que deberá continuar conociendo en las actuaciones el Juzgado Federal nº 2 de San Nicolás, al que se le remitirán. Hágase saber al Juzgado de Garantías nº 1 del Departamento Judicial de San Nicolás, Provincia de Buenos Aires. – Horacio Daniel Rosatti. – Carlos Fernando Rosenkrantz. – Ricardo Luis Lorenzetti.

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Asociación de Magistrados y Funcionarios de la Justicia del Neuquén y otros c. Provincia del Neuquén s/acción de inconstitucionalidad

Buenos Aires, 27 de diciembre de 2024

Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la demandada en la causa Asociación de Magistrados y Funcionarios de la Justicia del Neuquén y otros c/ Provincia del Neuquén s/ acción de inconstitucionalidad”, para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

1º) Que los doctores Trincheri y Valero, por derecho propio y en representación de la Asociación de Magistrados y Funcionarios de la Provincia del Neuquén, promovieron una acción de inconstitucionalidad a fin de que se declare la nulidad de la reforma introducida en el inciso 3º del artículo 251 de la Constitución provincial. Asimismo, solicitaron la declaración de invalidez del artículo 28 de la ley local 2533 y del “Reglamento de Evaluaciones de Idoneidad y Desempeño de Magistrados y Funcionarios Judiciales” dictado por el Consejo de la Magistratura local, por ser contrarios a diversos artículos de la Constitución de la provincia.

Explicaron que, entre otras modificaciones, la Convención Constituyente decidió incorporar a la Constitución de la Provincia del Neuquén, como órgano extrapoder, el Consejo de la Magistratura, otorgándole facultades para evaluar periódicamente “…la idoneidad y el desempeño de los magistrados y funcionarios del Poder Judicial, conforme lo establezca la ley. En caso de resultar insatisfactorio, con el voto de cinco (5) de sus miembros, elevar sus conclusiones al Tribunal Superior de Justicia o al Tribunal de Enjuiciamiento a sus efectos”.

Agregaron que la ley 2533, sancionada en el año 2006, reglamentó el funcionamiento e integración del Consejo de la Magistratura y en su artículo 28 dispuso: “El Consejo de la Magistratura efectuará, cada cuatro (4) años como mínimo, una evaluación de desempeño e idoneidad de magistrados y funcionarios, agrupándolos por fuero y categorías de cargos. A los efectos de la evaluación de desempeño, el Consejo de la Magistratura podrá tomar en consideración, entre otros antecedentes, los informes que produzca el Tribunal Superior de Justicia. A los efectos de la evaluación de idoneidad, el Consejo de la Magistratura podrá calificar a los magistrados y funcionarios del Poder Judicial a través de un trabajo de investigación, la publicación de un tema de interés público, u otro requerimiento académico, todos ellos que tengan directa relación con el cargo que desempeña. En todos los casos el Consejo remitirá sus conclusiones al Tribunal Superior de Justicia o al Tribunal de Enjuiciamiento a sus efectos”.

Añadieron que, posteriormente, el Consejo de la Magistratura sancionó el “Reglamento de Evaluación de Idoneidad y Desempeño de Magistrados y Funcionarios Judiciales”.

La pretensión se fundó en que la Convención excedió su competencia material al extralimitarse del mandato habilitado por la ley 2471, que había declarado la necesidad de reforma parcial de la Constitución, pues de la letra de sus disposiciones y de las finalidades de la reforma allí expresadas no surgía autorización alguna para establecer un sistema de evaluación periódica de idoneidad y desempeño de magistrados y funcionarios.

Alegaron que una previsión constitucional semejante atentaba contra la división de poderes y la independencia de la justicia, toda vez que colocaba en cabeza de un órgano, integrado por mayoría de uno de los poderes políticos, la función de evaluar la idoneidad y el desempeño de los magistrados y funcionarios del Poder Judicial, con el consiguiente peligro –real y concreto– de que dicho mecanismo pueda ser utilizado por el gobernante de turno como factor de presión, al recaer sobre los magistrados una permanente evaluación de sus labores.

2º) Que el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia del Neuquén hizo lugar a la pretensión. En consecuencia, declaró la nulidad del inciso 3º del artículo 251 de la Constitución provincial por no configurar un tópico susceptible de reforma conforme la ley 2471, y la inconstitucionalidad del artículo 28 de la ley 2533 –por legislar sobre el inciso anteriormente declarado nulo– y de las normas dictadas en su consecuencia.

Para resolver de ese modo, el tribunal a quo comenzó recordando –con cita de precedentes de esta Corte y de normas constitucionales provinciales– que el proceso de reforma constitucional era una cuestión justiciable cuando se invocaba, como en el sub lite, que la Convención Constituyente se había extralimitado en su competencia.

Desde esa perspectiva, interpretó la ley 2471, declarativa de la necesidad de reforma, y sostuvo que de sus disposiciones no surgía explícitamente la facultad de los convencionales de introducir la realización de evaluaciones periódicas sobre la idoneidad y desempeño de los magistrados y funcionarios judiciales.

En particular, analizó el acápite VI, punto 40, del artículo 4º, denominado “Órganos de designación y remoción de magistrados y funcionarios judiciales”, que autorizó a la Convención a tratar “la elaboración de un nuevo sistema mediante el cual los jueces y funcionarios judiciales se seleccionen a través de un organismo con composición pluralista, con un mecanismo transparente y participación ciudadana y de demás sectores interesados, sin descartar ni la elección en forma directa para integrar dicho cuerpo ni la obligación de reválidas periódicas”.

Al respecto, sostuvo que el legislador, con una deficiente técnica de redacción, hizo referencia en el mismo párrafo tanto al procedimiento de selección de los magistrados y funcionarios como a la composición del órgano encargado de llevarla a cabo; y que cuando menciona que los jueces y funcionarios judiciales se seleccionen “con un mecanismo transparente y participación ciudadana y de demás sectores interesados” se refiere al proceso de selección cuya modificación propicia, pero cuando indica que tal selección se lleve a cabo mediante “un organismo con composición pluralista” y “sin descartar ni la elección en forma directa para integrar dicho cuerpo ni la obligación de reválidas periódicas” claramente hace alusión al órgano encargado de llevar a cabo tal procedimiento.

Expresó también que no cabía otra interpretación del texto legal y que una exégesis gramatical de la sintaxis del párrafo analizado indicaba que la palabra “cuerpo” alude al “órgano” cuya incorporación se propicia y no a los “magistrados y funcionarios” en particular, ya que cuando se refiere a los individuos, el legislador utiliza el plural y cuando alude al organismo, utiliza el singular. Agregó que suponer lo contrario importaría la contradicción o inconsecuencia del propio legislador en un mismo texto legal, quien en forma expresa primero ratifica el principio de “inamovilidad” en los cargos de los jueces y funcionarios judiciales para luego inclinarse por el sistema de “reválidas periódicas” para permanecer en sus cargos.

Por otra parte, para corroborar la conclusión precedente, el a quo evaluó el contenido de los debates parlamentarios correspondientes a la ley 2471 y concluyó que de esas discusiones tampoco surgía la voluntad de los legisladores de someter a los magistrados y funcionarios judiciales a una evaluación periódica.

3º) Que, contra esa decisión, la Provincia del Neuquén, representada por el Fiscal de Estado, interpuso recurso extraordinario federal (fs. 84/104 vta. de la queja) que, denegado, dio lugar a la queja en examen (fs. 128/132 vta.).

Para fundar la admisibilidad del recurso, la apelante sostuvo que se configuraba una cuestión federal por violación de los artículos 5º y 31 de la Constitución Nacional. En particular, consideró aplicable lo decidido por esta Corte en el precedente de Fallos: 335:2360 (“Sotelo”), en el cual se habilitó la instancia de excepción pese a discutirse cuestiones atinentes a la interpretación de disposiciones locales y a la compatibilidad entre normas provinciales que ostentaban diversa jerarquía.

Además, tachó la sentencia de arbitraria al sostener que el Tribunal Superior realizó una interpretación caprichosa y contraria a la letra del artículo 4º, apartado VI, punto 40, de la ley 2471. En este punto, señaló que si bien la norma tiene una deficiencia técnica de redacción, la conclusión de dicho tribunal “…encierra un sinsentido: es absolutamente obvio que (…) la obligación de reválidas periódicas sólo puede referirse a los magistrados y funcionarios, desde que resulta a todas luces innecesario establecerlo respecto del Consejo de la Magistratura (…) Es que una ‘reválida periódica’ no puede referirse a un órgano determinado, individual o colegiado porque en tal caso correspondería referir ‘renovación periódica’”.

Asimismo, expresó que la cláusula constitucional que prevé la evaluación periódica de idoneidad y desempeño de los jueces y magistrados no afecta la garantía de estabilidad ni la independencia de los jueces.

Por otra parte, sustentó su posición en la causa publicada en Fallos: 336:954 (“Marincovich”) y señaló –con cita de tal precedente– que la adecuación al principio republicano por parte de las provincias “…no implica que los alcances de las garantías que sustentan la independencia de los jueces en el ámbito provincial deban ser idénticos a los que se traza en el esquema federal, sino más bien que la exigencia del artículo 5º resulta suficientemente cumplida por esos Estados en la medida en que las normas locales preserven la sustancia de la garantía”.

Desde esa perspectiva, entendió que la reforma constitucional impugnada no solo no sometía a los jueces a presiones externas, sino que también reforzaba su independencia. Expresó en tal sentido que “…la más sólida garantía de independencia e imparcialidad de los jueces es la de su idoneidad y prestigio profesionales”, y que “…al sistema le interesa que el juez sea inamovible mientras dure su buena conducta y, agregaría, mientras pueda considerárselo idóneo, que es el recaudo que la Constitución Nacional exige para el desempeño de los empleos públicos como el de juez”.

Finalmente, en cuanto a las invocadas intromisiones de los poderes políticos en la evaluación de los jueces, advirtió que era “…absolutamente errónea la afirmación de los actores en el sentido de que por ser el Consejo de la Magistratura un órgano extra-poder, con mayoría absoluta de miembros designados por el poder político (4 sobre 7), existe un consiguiente peligro real y concreto de que dicho mecanismo pueda ser utilizado por el gobernante de turno como factor de presión al recaer sobre los magistrados una permanente evaluación de sus labores”. Explicó que aún en el caso de que el partido político mayoritario lograra –mediante su representación legislativa en el Consejo y sumando a los dos abogados que integran el cuerpo– suscribir una evaluación insatisfactoria para el juez, esta no tendría como consecuencia la remoción del magistrado sino la remisión de lo actuado al Jurado de Enjuiciamiento, que será el órgano que, en definitiva, resolverá sobre su continuidad en el cargo.

4º) Que, en primer lugar, con relación a la procedencia del control judicial sobre las convenciones reformadoras, cabe remitir a la jurisprudencia del Tribunal que ha definido el carácter justiciable de la regularidad del proceso de reforma de las constituciones provinciales y ha marcado los límites que sujetan su actuación con el fin de no transgredir el principio republicano de la división de poderes aplicable a las provincias en virtud del artículo 5º de la Constitución Nacional (Fallos: 312:2110, disidencia del juez Petracchi; 313:594; 316:2743; 326:1248; 327:3852; 328:3573; 335:2360; 338:249).

5º) Que, con ese alcance, corresponde evaluar si en el caso existe cuestión federal apta para habilitar la competencia de esta Corte en los términos del artículo 14 de la ley 48.

6º) Que, para ello, debe tenerse presente que en el sistema federal argentino, las provincias guardan subordinación con el Estado Federal en los estrictos términos jurídicos de la Constitución Nacional. La regla es la retención de competencias y la excepción es la delegación (artículo 121). En ese marco, la autonormatividad constituyente de las provincias tiene reconocimiento constitucional explícito cuando se afirma que “[c]ada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria” (artículo 5º). Concordemente, el artículo 122 de la Norma Suprema argentina prevé que las provincias “[s]e dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernadores, sus legisladores y demás funcionarios de provincia, sin intervención del Gobierno federal”.

Bajo esa concepción, la injerencia de las autoridades federales debe limitarse al escrutinio referido a la eventual violación ostensible de un derecho federal, pues cuando el artículo 122 de la Norma Fundamental alude a la no intervención del gobierno federal en el diseño de las instituciones provinciales y en la elección de las autoridades locales, debe entenderse subsumidos en dicha prohibición a los tres poderes del gobierno central, incluida esta Corte Suprema, a la que no le incumbe discutir las formas en que las provincias organizan su vida autónoma (Fallos: 330:4797; 343:580, voto de los jueces Maqueda y Rosatti), sino solamente –como custodio de la Constitución– asegurar el acatamiento por ellas de los principios que hacen a la esencia del sistema representativo y republicano que se han obligado a asegurar (Fallos: 310:804).

De ahí que, en casos como el presente, el Tribunal deba limitar su intervención a aquellos supuestos en que se verifique un “evidente menoscabo del derecho federal en debate, […] o un ostensible apartamiento del inequívoco sentido que corresponde atribuir a las normas de derecho público local aplicables” (Fallos: 314:1915). Será solo ante este tipo de situaciones que la actuación de esta Corte no avasalla las autonomías provinciales, sino que procura la perfección de su funcionamiento (Fallos: 310:804, considerando 18; Fallos: 336:1742, considerando 9º; Fallos: 340:914, considerando 8º).

7º) Que, de acuerdo con los principios federales expuestos, los agravios de la recurrente resultan inadmisibles pues remiten al examen de cuestiones de derecho público local propias de los jueces de la causa y ajenas –como regla y por su naturaleza– a la competencia federal de esta Corte reglada por los artículos 31, 116 y 117 de la Constitución Nacional y por el artículo 14 de la ley 48, sin que la apelante haya demostrado la arbitrariedad que alega.

Ello es así pues la recurrente solo expresa su desacuerdo con la interpretación de las normas locales que llevó a cabo el Tribunal Superior de Justicia para admitir la pretensión contenida en la demanda, pero los defectos hermenéuticos que sostienen la tacha distan de alcanzar el estándar definido por este Tribunal hace más de sesenta años y recordado hasta pronunciamientos recientes, para dar lugar a un supuesto de inequívoco carácter excepcional como es la arbitrariedad (casos “Estrada”, Fallos: 247:713; “Mansilla”, Fallos: 337:179, entre otros).

Los agravios expresados en el recurso extraordinario se dirigen a cuestionar la decisión del Superior Tribunal que declaró la nulidad de una disposición adoptada por la Convención Constituyente –y otras normas de menor jerarquía– por considerar que dicho órgano se extralimitó en sus funciones. Es decir, la cuestión se ciñe a determinar la compatibilidad entre el texto constitucional sancionado y las materias habilitadas por la ley provincial que declaró la necesidad de la reforma parcial de la Constitución.

A su vez, la decisión cuestionada, más allá de su acierto o error, cuenta con fundamentos suficientes que permiten descartar su arbitrariedad. En efecto, la conclusión a la que arribó el Tribunal Superior –en cuanto a que no surgía de la ley declarativa de la necesidad de la reforma la atribución de los convencionales de introducir la realización de evaluaciones periódicas de los magistrados y funcionarios– se sostuvo tanto en una interpretación gramatical de las normas en juego como en la consideración de los debates parlamentarios ocurridos en el seno de la Legislatura cuando se sancionó el texto preconstituyente.

La decisión apelada es indudablemente rigurosa y bien podría haber sido la contraria de aplicarse un estándar de mayor deferencia hacia las atribuciones de la Convención reformadora, criterio que hubiese sido más consistente con la especial naturaleza de la materia sobre la que se llevaba a cabo el escrutinio judicial. No obstante, los límites que en el caso debe reconocer la jurisdicción del Tribunal no permiten adoptar una decisión en función de las distintas interpretaciones posibles de las normas locales sino simplemente reconocer que existían esas alternativas dentro de una comprensión racional del asunto, situación que se verifica en el caso y que lleva a excluir la arbitrariedad invocada.

8º) Que, por consiguiente, la controversia orbita exclusivamente sobre la interpretación de derecho público provincial y ninguno de los planteos efectuados por la recurrente logran demostrar la ocurrencia de las excepcionales circunstancias que –en los términos de la consolidada jurisprudencia de este Tribunal– habilitan la intervención de esta Corte en asuntos que las provincias han reservado a su autonomía por imperio del federalismo.

La referida regla que establece la Constitución Nacional en la concordancia de los artículos 1º, 121 y 122, según la cual las provincias se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas sin intervención del gobierno federal, se traduce en la presente controversia en el respeto a la manera en que la justicia provincial interpretó las normas locales aplicables. Es por ello que la contienda debe culminar en el ámbito jurisdiccional de la Provincia del Neuquén.

9º) Que, como se advierte, la situación examinada en el caso difiere ostensiblemente de la considerada por el Tribunal en Fallos: 335:2360 (“Sotelo”), pues en dicha causa la apertura del recurso extraordinario se fundó en que el alcance de la decisión tomada por el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Corrientes era constitucionalmente insostenible a la luz de la doctrina de la arbitrariedad. En ese sentido, el Tribunal consideró que la sentencia apelada había “quebrantado el razonamiento deductivo” (considerando 3º) en la medida en que había dejado “en pie una de las autoridades constituidas por la reforma […] a pesar de que la previsión normativa sobre el Fiscal General también era pasible de la misma objeción constitucional que sostuvo la invalidez declarada por el superior tribunal con respecto al Defensor General y al Asesor General” (considerando 5º).

Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se desestima la queja. Declárase perdido el depósito de fs. 3. Notifíquese y, previa devolución de los autos principales, archívese. – Horacio D. Rosatti. – Juan C. Maqueda.

Voto del señor vicepresidente doctor don Carlos Fernando Rosenkrantz

Considerando:

Que las cuestiones planteadas han sido adecuadamente tratadas en el dictamen de la señora Procuradora Fiscal, a cuyos fundamentos y conclusiones corresponde remitir por razones de brevedad.

Que a ello cabe agregar que el agravio relativo a la pretendida violación del artículo 5º de la Constitución Nacional –además de ser fruto de una reflexión tardía como correctamente se señala en el mencionado dictamen– requiere para su admisión que la sentencia apelada incurra en un evidente y ostensible apartamiento del inequívoco sentido de las normas de derecho público local aplicables que lesione instituciones fundamentales de los ordenamientos provinciales que hacen a la esencia del sistema representativo republicano que las provincias se han obligado a asegurar (Fallos: 330:4797; 340:914; 341:1869; 343:580, entre otros). A todo evento, es claro que dicha circunstancia no se configura, en modo alguno, en las presentes actuaciones.

Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se desestima la queja. Declárase perdido el depósito de fs. 3. Notifíquese y, previa devolución de los principales, archívese. – Carlos F. Rosenkrantz.

Voto del señor ministro doctor don Ricardo Luis Lorenzetti

Considerando:

Que el recurso extraordinario, cuya denegación originó esta queja, es inadmisible (artículo 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

Que “…cabe poner de relieve –a fin de evitar interpretaciones erróneas acerca del alcance de los fallos de la Corte Suprema– que la desestimación de un recurso extraordinario mediante la aplicación de dicha norma no importa confirmar ni afirmar la justicia o el acierto de la decisión recurrida…” (conf. causa “Vidal”, Fallos: 344:3156, suscripta por los jueces Rosatti, Maqueda, Highton de Nolasco y Lorenzetti).

Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, se la desestima. Declárase perdido el depósito de fs. 3. Notifíquese y, previa devolución de los autos principales, archívese. – Ricardo L. Lorenzetti.

Universidad de Buenos Aires c/ EN – Sindicatura General de la Nación – Dto. 1344/07 Expte. 115243291/24 s/ proceso de conocimiento y Sindicatura General de la Nación c/ Universidad de Buenos Aires – Ley 24521 s/ proceso de conocimiento.

Y Vistos; Considerando:

1. Causa nro. 18584/2024:

1.1. Se presenta el rector de la Universidad de Buenos Aires (UBA) y promueve acción declarativa de certeza, en los términos del art. 322 del CPCCN, contra el Poder Ejecutivo Nacional y la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) a fin de que se declare la inconstitucionalidad del art. 8, decreto 1344/07 y la incompetencia de la SIGEN para ejercer el control interno de la universidad; todo ello por resultar incompatible con la autonomía universitaria, así como los derechos y garantías, reconocidos por la Constitución Nacional.

Funda su petición en los arts. 75 inc. 19, 99 inc. 2 de la CN, en las leyes 24.521 y 24.156, en los arts. 77, 83 y 98 del Estatuto Universitario y en las pautas establecidas en la resolución nro. 8237/13.

Informa que el 24-10-2024 el Sr. Síndico General de la Nación dirigió la nota nro. 115243291/24 a la Universidad a fin de poner en conocimiento de sus autoridades el dictamen emitido por la Procuración del Tesoro de la Nación (PTN) el 15-10-2024. Explica que en aquella nota el Síndico General indicó que hacía suyos los términos de esa opinión jurídica. Asevera que allí se dictaminó que el sistema de control interno previsto en la ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional (en adelante LAF) resulta aplicable a las universidades nacionales.

Indica que la UBA rechaza dicha interpretación por resultar sesgada de subjetividades, tendientes a torcer la letra de la ley y de la Constitución Nacional.

Pone de manifiesto que la UBA jamás cuestionó su sometimiento estricto a las leyes dictadas por el Congreso de la Nación; la LAF resulta aplicable, en lo que allí respecta, a la universidad; la SIGEN tiene competencia exclusiva y excluyente para ejercer el control interno pero solo en las jurisdicciones que componen el PEN y en los organismos descentralizados y empresas y sociedades del Estado que de él dependan; las universidades nacionales no son organismos descentralizados dependientes del PEN; la autonomía y autarquía de la universidad implican la independencia absoluta del jefe de la administración pública y de toda injerencia y/o intervención del poder político de turno; mas no del Poder Legislativo y del estricto acatamiento a las leyes dictadas.

Sostiene que conforme el ordenamiento jurídico vigente, el control externo se encuentra a cargo de la AGN; mientras que los mecanismos de control interno exigidos legalmente se encuentran a cargo de la Auditoría General de la Universidad de Buenos Aires (AG-UBA), conforme lo normado en la resolución nro. 8237/13.

Remarca que el Poder Ejecutivo Nacional no es el “Estado Nacional” y que tanto la Ley de Educación Superior (LES) como la LAF distinguen ambos vocablos. En este sentido, señala que la UBA es una persona jurídica de derecho público perteneciente al Estado Nacional, que goza de autonomía y autarquía propia, pero no es un órgano perteneciente al PEN y mucho menos un ente descentralizado de este. Por lo tanto, concluye que el art. 100 de la LAF no sujeta a las universidades nacionales al control interno de la SIGEN. Sostiene que el rol de órgano normativo, de supervisión y coordinación que el citado artículo le asigna no puede ser interpretado como una extensión de competencias.

Explica que la AG-UBA se encuentra a cargo de un auditor general designado por el Consejo Superior y que tiene entre sus funciones elaborar y aprobar las normas que reglamentan el procedimiento de auditoría, realizar auditorías financieras, de legalidad y gestión, informar anualmente al Consejo Superior sobre el estado del sistema de control interno y sobre las principales observaciones, poner en conocimiento del rector los actos que hubiesen acarreado o puedan acarrear perjuicios sobre el patrimonio de la universidad, llevar registro de la acciones de recupero fiscal, coordinar con la AGN actividades de control externo. Aclara que la AG-UBA se encuentra obliga a publicar los informe finales de auditoría y el informe final anual en la página web de la universidad.

Manifiesta que el hecho de que la UBA no se encuentre sujeta al control efectuado por SIGEN no significa que no brinde al Poder Ejecutivo información veraz, completa y transparente acerca de su ejecución presupuestaria. Sostiene que la universidad informa a la Subsecretaría de Políticas Universitarias, en carácter de rendición de cuentas, la totalidad de los recursos que percibe y ejecuta. Resalta que todos los meses remite la nómina del personal de la universidad con la liquidación salarial detallada por concepto y la ejecución presupuestaria de la totalidad de sus gastos de funcionamiento. Explica que se detalla utilizando los clasificadores del gasto establecidos en la LAF. Además, señala que remite a la Contaduría General de la Nación sus estados contables dos veces al año.

Señala que conforme lo establecido en la LAF la UBA posee un doble control presupuestario: el externo a cargo de la AGN y el interno a cargo de la AG-UBA. Indica que el art. 59 bis de la ley 24.521, estableció específicamente que las universidades nacionales debían generar mecanismos de auditoría interna a fin de garantizar el uso de los bienes y recursos. Indica que en la página web de la universidad se encuentran los informes de la auditoría interna.

Por otro lado, manifiesta que el art. 2 de la LES establece que el Estado Nacional es el responsable de proveer el financiamiento, la supervisión y fiscalización. Sostiene que el Estado Nacional no es equivalente al Poder Ejecutivo y que la ley distingue ambos términos. Insiste en señalar que en todo el ordenamiento jurídico no hay una sola norma que disponga que la SIGEN tenga a su cargo el control interno de las universidades nacionales.

Solicita el dictado de una medida cautelar, en los términos del art. 15, ley 26.854 y art. 230, CPCCN, a fin de que el Poder Ejecutivo Nacional y la SIGEN se abstengan de realizar cualquier tipo de acción vinculada con intervenciones a la universidad, bajo el nombre de auditorías y/o cualquier otra denominación que implique el control interno. A su vez, solicita se les ordene ajustar su conducta al respeto de la normativa aplicable de la Universidad –resoluciones nro. 8237/13 y 1920/18– de la interpretación de la CSJN, de los anteriores dictámenes de la PTN y en los actos reflejados por la propia SIGEN desde al menos el año 2013.

Considera que el objeto de la medida cautelar peticionada no coincide con el objeto de la acción principal. Sostiene que la verosimilitud en el derecho se encuentra acreditada en tanto las conductas desplegadas por las demandadas afectan directa e inminentemente la autarquía y autonomía universitaria consagrada en la CN por el constituyente de 1994. Explica que la clara intención de intervención, a través de herramientas contrarias a la ley, constituye un supuesto grave y objetivamente impostergable que amerita el dictado de la medida cautelar, puesto que de lo contrario se concretaría un menoscabo constitucional de imposible reparación ulterior. Argumenta que la medida solicitada no afecta el interés público, sino que por el contrario se busca protegerlo del actuar intervencionista del Poder Ejecutivo.

Ofrece prueba documental y hace reserva del caso federal.

1.2. Requerido el informe previsto en el art. 4, ley 26.854, se presenta la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), informa que mediante resolución nro. 115/24 se unificó en el servicio jurídico de la Sindicatura la representación judicial para la presente causa y solicita el rechazo de la medida cautelar peticionada. Ello en virtud de que considera que la UBA pretende eludir el cumplimiento de lo establecido en el art. 59 de la ley 24.521.

Sostiene la improcedencia de la medida cautelar solicitada por la universidad, en virtud de la falta de cumplimiento de los requisitos de procedencia exigidos.

Argumenta que la SIGEN tiene competencia para auditar a la UBA circunscripta al destino de los fondos que el Estado Nacional le ha girado, sin que ello implique una afectación a la autarquía y autonomía universitaria. Sostiene que ello es en virtud del art. 59, ley 24.521 que establece que las instituciones universitarias tienen autarquía económico-financiera que ejercen dentro del régimen de la LAF, norma que otorga competencia a la SIGEN.

Explica que auditar no es intervenir, sino verificar la gestión económico financiera de una entidad y que tiene como fin agregar valor y mejorar las operaciones de la organización, a la vez que permite rendir cuentas de los recursos públicos utilizados y dotar de transparencia a la gestión estatal. Señala que la auditoría excluye a los planes de estudio y otros ingresos que pueda tener la universidad por sus propias actividades. Manifiesta que la actora recibió fondos públicos del Tesoro Nacional y por ello la SIGEN tiene como responsabilidad analizar el fin que se le dio a esos fondos públicos y como fueron utilizados.

Sostiene que el dictado de la medida cautelar pretendida comprometería el interés público irreversible, al afectar en forma directa el cumplimiento de los objetivos constitucionales, como el debido contralor de los fondos públicos. Indica que la transparencia es una directriz derivada de la forma republicana de gobierno establecida en el art. 1, CN. Considera que la interpretación que realiza la actora respecto de las leyes 24.156 y 24.521 resulta contraria a dicho principio fundamental y rector de la democracia.

Informa que la AGN no realiza auditorías a la UBA desde el año 2018 y que la universidad no rindió el 90,22% de los fondos que recibe ante la Subsecretaría de Políticas Universitarias por las transferencias del período 2015-2021. A su vez indica que tampoco rindió el 98,87% de los fondos del año 2022. Asevera que a la fecha se encuentra vencido el plazo para rendir la asignación de fondos por la suma de $ 5.107.644.818.

Pone de resalto que el legislador dispuso que las universidades nacionales actúen dentro del régimen de la LAF, sin efectuar ninguna distinción. Manifiesta que del art. 59, ley 24.521, es claro y no requiere esfuerzos interpretativos. Concluye que de su letra deriva que la LAF se aplica integralmente a las universidades nacionales, incluido el sistema de control interno. Considera que el art. 59 bis de la citada ley no modifica tal conclusión. Explica que tampoco el art. 129 de la ley de presupuesto 27.591 del año 2020 excluye el control de la SIGEN. Pues señala que no ha introducido modificaciones a la LAF.

Señala que esta conclusión no es contraria el reconocimiento de autonomía y autarquía universitaria consagrada constitucionalmente. Pues explica que las universidades no están excluidas de las normas dictadas por el Congreso ni de sus reglamentaciones. Por ello entiende que el Poder Legislativo al dictar la ley 24.521 le impuso ajustar su accionar económico financiero a la ley 24.156, norma que regula el sistema de control interno cuyo órgano rector, normativo y de supervisión es SIGEN.

Aduce que la supuesta remisión de documentación a otros organismos de la Administración Pública Nacional que la actora aduce, no la exime de ser auditada en los términos y las condiciones que la SIGEN estime conveniente en honor a los fondos públicos comprometidos.

Relata la opinión de la Procuración del Tesoro de la Nación en el dictamen jurídico del 15-10-2024. Cita jurisprudencia de la CSJN.

Considera que las resoluciones de la UBA nros. 8237/13 y 1920/18 son contrarias al art. 59, ley 24.521, pues rechaza unilateralmente y sin fundamento legal suficiente la aplicación del ordenamiento jurídico. Resalta que la autonomía universitaria no es absoluta en relación con el Congreso de la Nación; ni se encuentra exenta del control de legalidad de los actos que de sus órganos emerjan.

Señala que la medida cautelar solicita [sic] no cumple con los requisitos de admisibilidad previstos en el art. 15, ley 26.854. Remarca que la ejecución de la conducta material que la recurrente pretende impedir no causa daño grave de imposible reparación. Arguye que de hacerse lugar a la pretensión cautelar se podrían producir situaciones irrisorias tales como que la SIGEN deba hacer uso de la Ley de Acceso a la Información Pública. Pone de resalto que veintiséis universidades han sido auditadas y no han opuesto resistencia para que la SIGEN controle el destino de los fondos que el ejecutivo les otorga.

Indica que no es verosímil el derecho de la actora a bloquear las auditorías que pretende hacer la SIGEN. Asevera que, dado que se le encomendó al Estado Nacional solventar a las universidades nacionales, también se lo facultó para controlar la aplicación de esos fondos de conformidad con los regímenes de control interno y externo previstos en la LAF.

Acompaña cuadros sobre las transferencias realizadas pendientes de rendición de cuenta.

Continúa detallando que existe un riesgo cierto de sufrir perjuicios al interés público y al patrimonio estatal de hacerse lugar a la medida cautelar. A su vez, deja planteada la oposición de que la contra cautela sea una caución juratoria.

Ofrece prueba documental y solicita se libre oficio a la AGN a fin de que informe cuáles han sido las últimas auditorías efectuadas a universidades nacionales en los últimos cinco años.

Hace reserva del caso federal.

1.3. El 2-12-2024 el Tribunal ordena correr traslado de la documental acompañada por la SIGEN. La UBA se notifica y desconoce toda la documental aportada.

En particular, niega terminantemente el contenido de la nota NO-2023-70695523-APN-DNPEIU#ME del 21-6-2023, la nota NO-2024-118028391-APNSSPU#MCH del 28-10-2024 y los dos informes titulados “Reporte SIGEN”.

Solicita pasen los autos a resolver y se haga lugar a la medida cautelar solicitada.

2. Causa nro. 18784/2024

2.1. Se presenta la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) y promueve demanda a fin de que la Universidad de Buenos Aires cumpla con el art. 59 de la ley 24.21 [sic] y se encuadre su autarquía económico financiera en el marco de lo establecido en la ley 24.156. Solicita se conmine a la universidad a rendir cuenta documentada de los fondos transferidos por el Tesoro Nacional y a facilitar a la SIGEN la información y documentación para auditar la aplicación de esos recursos.

Aclara que no pretende auditar planes de estudio, ni su contenido, ni la designación de autoridades, ni afectar la libertad de cátedra, sino que se procura verificar la aplicación de los recursos girados por el Tesoro Nacional en el marco de la actividad propia del control interno, complementario al control externo de la AGN.

En virtud de ello, solicita el dictado de una medida cautelar a fin de asegurar el estricto cumplimiento del art. 59, ley 24.521. Para ello, solicita se ordene a la UBA que remita a este Tribunal: i) normativa interna de la universidad para la aprobación y autorización de gastos por parte de cada funcionario; ii) normas reglamentarias vigentes referidas al circuito de compras y contrataciones; iii) listado de expedientes que conforman cada una de las rendiciones efectuadas sobre los fondos, sujetos a rendición, oportunamente transferidos por la Subsecretaría de Políticas Universitarias de la Secretaría de Educación durante los ejercicios 2022-2023; iv) detalle de las adquisiciones realizadas a través de los fondos transferidos por la cartera de educación; v) con relación a los sistemas SIU PILAGÁ y SIU DIAGUITA, se solicita contar con acceso en modo de consulta a fin de comprobar las registraciones de los correspondientes gastos y rendiciones de cuenta; vi) normativa y reglamentación interna que rige la suscripción y ejecución de convenios con el Poder Ejecutivo Nacional; vii) manuales, políticas y procedimientos establecidos en la universidad para la gestión de convenios; viii) nómina de los convenios suscriptos por la universidad en el período 2022-2023, con organismos dependientes del Poder Ejecutivo Nacional, informando tipo de convenio, su objeto, el número de expediente, acto administrativo que autoriza su suscripción y si fueron ejecutados o continúan en vigencia; ix) detalle de los registros contables donde se asienten los convenios y acceso a ellos.

A su vez, solicita que en caso de negativa se disponga la aplicación de apercibimiento por desobediencia de la orden judicial y astreintes.

Informa que el 22-10-2024 se puso en conocimiento del rector de la UBA el dictamen emitido por la PTN y se le informó que a partir del 28-10-2024 se llevaría a cabo una auditoría en la institución a fin de evaluar la aplicación y rendición de fondos transferidos por la subsecretaría de políticas universitarias y la ejecución de los convenios suscriptos con el Poder Ejecutivo Nacional. Asevera que al presentarse los auditores ante el rectorado, los funcionarios de la universidad argumentaron no haber recibido la nota. Manifiesta que el 29-10-2024 la SIGEN recibió una nota de la universidad informando que “no se encuentra sujeta al control que el organismo, que usted preside, efectúa”.

Argumenta que el art. 59 de la ley 24.521 dispone que las instituciones universitarias nacionales tienen autarquía económico-financiera que ejercerán dentro del régimen de la ley 24.156. Por su parte, señala que la LAF determinó en su art. 7 que la SIGEN resulta ser el órgano rector del sistema de control interno y que del art. 59 citado no surge que se haya efectuado una distinción.

Considera que ello es reforzado con las previsiones del art. 8, dec. reglamentario nro. 1344/07, en tanto dispone que para el funcionamiento de sus sistemas de administración financiera y de control, las universidades se encuentran encuadradas en las disposiciones de la LAF. Sostiene que el art. 129 de la ley 27.591 tampoco excluye el control de SIGEN en las universidades nacionales.

Realiza una reseña de los argumentos desarrollados en el dictamen jurídico de la PTN del 15-10-2024.

Señala que el control que lleva adelante la SIGEN es fundamental para una gestión pública adecuada, en tanto permiten advertir a la autoridad responsable del organismo los riesgos que existen en la organización a su cargo. Pone de resalto que la UBA no rindió cuenta de los fondos que recibe. Asegura que la universidad no rindió el 90,22% de las transferencias del período 2015-2021, como tampoco el 98,87% de las correspondientes al año 2022. Por lo tanto, señala que a la fecha se encuentra vencido el plazo para rendir la asignación de fondos por la suma de $ 5.107.644.818.

Por otro lado, sostiene que la AGN solo ha realizado seis informes a la UBA. A su vez, señala que el Congreso Nacional desde el año 2013 tampoco aprueba la cuenta de inversión del sector público nacional. Agrega que de la página web de la UBA y de la lectura de los informes de su auditoría general, tampoco surge que ese órgano haya fiscalizado la aplicación de los recursos girados por la Subsecretaría de Políticas Universitarias que se encuentran pendientes de rendición.

Considera que se encuentran reunidos los requisitos de admisibilidad de la medida cautelar solicitada. Explica que la verosimilitud en el derecho se desprende de la propia letra de la ley y de la conducta de la UBA por la cual se opone arbitrariamente a rendir cuentas. Indica que hay un riesgo cierto e inminente de sufrir perjuicios sobre el interés público, el patrimonio estatal u otros derechos. Señala que con la reticencia de la UBA en ser auditada y rendir cuenta de los recursos públicos recibidos, se avizora el riesgo que la documentación respaldatoria solicitada se extravié o se altere. Sostiene que la medida cautelar pretende asegurar la eficacia práctica de la sentencia. También aduce que la medida cautelar solicitada no tiene efectos jurídicos o materiales irreversibles.

Ofrece prueba documental y hace reserva del caso federal.

2.2. Requerido el informe previsto en el art. 4, ley 26.854, se presenta la UBA. En lo sustancial, reafirma la posición asumida en la demanda entablada en la causa nro. 18584/2024.

En punto a la medida cautelar solicitada por la SIGEN, solicita su rechazo con expresa imposición de costas. Considera improcedente la medida cautelar solicitada en virtud de lo establecido por el art. 4, inc. 3, ley 26.854. Señala que reviste identidad de objeto con la acción principal. Explica que el objeto de la demanda –obtener información y documentación para auditar– es exactamente lo mismo que se persigue mediante el dictado de la cautelar. En ese sentido, sostiene que permitirle a la SIGEN el acceso a los papeles que solicita sin resolver si está legalmente habilitada para ejercer el control interno de la universidad, desnaturalizaría el proceso.

En esa línea de razonamiento, agrega que el dictado de la medida cautelar acarrearía efectos irreversibles, en tanto permitiría la intromisión del PEN en la universidad.

A su vez, argumenta que la SIGEN no acredita los requisitos exigidos por el art. 16, ley 26.854. Respecto de la verosimilitud en el derecho, sostiene que no puede avalarse que el organismo ejerza una competencia que la ley no le asigna. Recuerda que la UBA es una persona jurídica de derecho público perteneciente al Estado Nacional, que goza de autonomía y autarquía, pero no es un órgano perteneciente al PEN, ni tampoco un ente descentralizado de este. Manifiesta que la SIGEN cita parcialmente los arts. 2, 29 y 59 de la LES, sin analizar el art. 59 bis de la ley. Agrega que el legislador, mediante el art. 129, ley 27.591 excluyó a la SIGEN del control interno de las universidades. En suma, señala que no existe ni una sola ley en todo el ordenamiento jurídico que disponga expresamente la competencia de la SIGEN.

Pone de resalto que tampoco se encuentra reunido el requisito de peligro en la demora. Aclara que la documentación respaldatoria que acusan de poder ser extraviada o alterada se encuentra incorporada en el sistema de Gestión Documental Electrónica (GDE) y que ya ha sido presentada ante los organismos competentes. Explica que tal sistema se desarrolla bajo estrictos lineamientos de seguridad informática para proteger la integridad, confidencialidad y disponibilidad de la información y que no existe riesgo de que la documentación respaldatoria se extravíe o altere.

Respecto del planteo efectuado sobre el convenio suscripto entre la Facultad de Ciencias Económicas y SOFSE, sostiene que el PEN acusa a sus propios órganos de tomar malas decisiones, pero en lugar de auditarlos a ellos, decide imputar la culpa a la universidad para poder extralimitar todas las facultades que la ley le otorga. Por otro lado, respecto del régimen de Sistema de Transferencia de Recursos Educativos (SITRARED) establecido en el marco de la resolución nro. 600/21, indica que el sistema informático no se adapta a la realidad de las universidades, dado los inconvenientes del sistema. Remarca que la SIGEN sí debería controlar las áreas que dependen del PEN, supervisando el correcto funcionamiento de las herramientas informativas, tales como el sistema dependiente de la Subsecretaría de Políticas Universitarias.

Ofrece prueba documental y hace reserva del caso federal.

2.3. Corrido el traslado de la nueva documental acompañada por la UBA, la actora lo contesta, quedando los autos en estado de resolver.

3. Encuadramiento general y fundamento de las medidas cautelares

3.1. Así planteada la cuestión, en primer término, cabe recordar que la garantía cautelar aparece puesta al servicio de la ulterior actividad jurisdiccional que procura restablecer de un modo definitivo la observancia del derecho. De tal modo está destinada, más que a hacer justicia, a dar tiempo a la justicia de cumplir eficazmente su obra. En consecuencia, las medidas cautelares tienen por finalidad asegurar el resultado práctico de la sentencia que debe recaer luego de la sustanciación de un proceso determinado (cfr. Di Iorio, Alfredo Jorge, “Nociones sobre la teoría general de las medidas cautelares”, LL 1978-B, 825).

Es decir, se trata de sortear la posible frustración de los derechos de las partes a fin de que no resulten insustanciales los pronunciamientos de mérito que den término al litigio (cfr. CNCAF, Sala V, “Acegame S.A. c/ DGA -resol 167/10- [expte. 12042-36/05]”, del 9/09/2010).

3.2. Ahora bien, la viabilidad de su otorgamiento se halla supeditada a que se demuestre tanto la verosimilitud del derecho invocado como el peligro en la demora (art. 230, CPCCN; ley 26.854); pesando sobre quien la solicita la carga de acreditar prima facie la existencia de tales recaudos; ya que resulta exigible que se evidencien fehacientemente las razones que las justifican (cfr. CSJN, Fallos 329:3890, 341:619, entre otros).

En adición, en los procesos contencioso-administrativos o de raigambre constitucional, a los requisitos ordinariamente exigibles para la admisión de toda medida cautelar, debe agregarse la ineludible consideración del interés público (conf. ley 26.854; CSJN, Fallos 307:2267, 314:1202).

Y si bien constituye pauta judicial para apreciar la existencia de la verosimilitud del derecho y el peligro en la demora, en los casos concretos que, a mayor presencia de uno de ellos, no se debe ser tan riguroso en la verificación del otro, ello en modo alguno autoriza a prescindir de que ambos deben necesariamente encontrarse configurados para que la cautelar resulte procedente (cfr. CNCAF, Sala I, “Barón Natalia Soledad – inc. med. c/ EN – DNM – disp. 25/10 533/10 (M° Int. resol. 25/11) s/ proceso de conocimiento”, del 4-10-2011; Sala IV, “Arte Radiotelevisivo Argentino S.A. -inc med c/ EN – JGM – SMC s/ amparo ley 16.986”, delb22/5/2012; Sala V, “Succat S.A. c/ Mº Economía – DGA s/ Código Aduanero – Ley 22415 – ART 70”, del 4-8-2016).

3.2. [sic] A su vez, es pertinente destacar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho que los requisitos para la procedencia de las medidas precautorias deben ser ponderados con especial prudencia cuando, como en autos, se solicita una medida cautelar innovativa o anticipatoria, que altera el estado de hecho o de derecho existente al momento de su dictado, habida cuenta de que configura un anticipo de jurisdicción favorable respecto del fallo final de la causa (CSJN, Fallos 316:1833; 320:1633, entre otros). Por tales motivos ha puntualizado que son de carácter excepcional (cfr. Fallos 323:3075 y 325:2367; 329:4161, entre otras).

4. Tratamiento de las medidas cautelares solicitadas por las partes

4.1. En este marco introductorio del litigio, se presenta la singularidad de tener sendas autoridades públicas esgrimiendo pretensiones procesales entrecruzadas, que a la vez reclaman una tutela provisional cautelar que ampare su posición sustancial durante la tramitación de los juicios. De tal modo, surge a primera vista la complejidad jurídico-institucional del caso pues, su recta consideración, demanda la dilucidación del alcance y peso relativo de reglas, principios y fundamentalmente valores de la sociedad democrática involucrados en el conflicto.

4.2. Del modo en que las instituciones contendientes plantean sus posiciones, entran en tensión y habrá de ponderarse la incidencia de dos sistemas normativos –de un lado, la autonomía universitaria; del otro, el control de la hacienda pública (interno)– específicamente diseñados para la consecución de relevantes fines públicos:

i) la autonomía universitaria, en tanto garantía institucional, tiende a preservar y fortalecer un campo educativo superior, conceptualmente plural y de alcance nacional, como ámbito natural del pensamiento y debate para el desarrollo de las ideas y de la ciencia, que a su vez resuena enriqueciendo el diálogo democrático.

ii) el sistema de control presupuestario (interno, en este caso) que opera como herramienta técnica en procura asegurar [sic] transparencia y responsabilidad de los funcionarios en la utilización racional de los recursos públicos, en el marco del sistema republicano de gobierno.

4.3. Y es en este contexto que debe tenerse en cuenta que, luego de una larga evolución apuntalada en la jurisprudencia de la Corte Suprema, las universidades nacionales adquirieron en la reforma constitucional de 1994 un status jurídico especial en el esquema estatal argentino; en cuyo marco se encomendó al Congreso de la Nación la sanción de leyes de educación que garantizaran los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales (art. 75, inc. 19).

Ello derivó en la sanción de la Ley de Educación Superior 24.521 que contiene normas tendientes a otorgar mayor independencia a las universidades nacionales y a restringir las posibilidades de injerencia del Poder Ejecutivo Nacional en su ámbito institucional (entre otras, arts. 29, inc. a), 30, 32, 34, LES).

Como puede observarse en un superficial relevamiento del articulado de la LES, son el Poder Legislativo y el Judicial quienes han adquirido el rol de controlantes de los actos y normas de las universidades nacionales (CSJN, Fallos 319:3148; 320:2298; 322:842; 344:2591, entre otros).

4.4. Ahora bien, imbricado con este singular sistema de autonomía funcional, la ley mencionada, siguiendo el lenguaje de la cláusula constitucional, dispone que las universidades nacionales tienen autarquía económica y financiera; lo que implica, sin hesitación y entre otras facultades, la posibilidad de autoadministrarse y de disponer de los aportes que reciben del Tesoro Nacional y de los recursos complementarios propios que generen como consecuencia del ejercicio de sus funciones, dentro del régimen instituido por la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional 24.156 (cfr. arts. 2, 58 y 59, LES).

Y es en este ámbito en el que se inscribe la modificación legal que introdujo el art. 59 bis, con el siguiente texto: “El control administrativo externo de las instituciones de educación superior universitarias de gestión estatal es competencia directa e indelegable de la Auditoría General de la Nación que, a tales efectos, dispondrá de un área específica con los recursos humanos y materiales adecuados para llevar a cabo esta tarea. Todas las instituciones de educación superior universitarias de gestión estatal deben generar mecanismos de auditoría interna que garanticen transparencia en el uso de los bienes y recursos” (art. incorporado por art. 8, ley 27.204, BO 11-11-2015).

5. Pues bien, precisada la naturaleza institucional del conflicto que da lugar a estos expedientes, cabe advertir que, en lo que al caso concierne, tanto la fundamentación de las pretensiones de fondo como la de las medidas cautelares solicitadas, se sustenta en idéntica argumentación, a fin de postular una definición en punto al eje de la controversia, según el propio interés: la competencia o incompetencia de la SIGEN para efectuar control interno en el ámbito de la UBA.

5.1. Frente a ello, si bien las declaraciones efectuadas en el marco de un procedimiento precautorio no importan, en principio, un prejuzgamiento, ya que son solo fruto de un análisis de mera probabilidad acerca de la existencia del derecho discutido (cfr. CSJN, Fallos 320:1633, 329:5814, 330:3126 y 342:1591, entre muchos otros) no puede soslayarse que, por las características mismas de los pleitos acumulados y más allá del alcance liminar que pretenda otorgarse a cualquier aseveración que se realice en esta oportunidad, la labor intelectual de definir la apariencia del derecho invocado implicará ponderar si el art. 75 inc. 19, CN y los arts. 59 y 59 bis LES y 100 y ccdtes. LAF, habilitan esa concreta modalidad de control interno; o bien la excluyen terminantemente. Circunstancia que sin duda alguna anticiparía la solución definitiva que corresponda adoptar al tratar la cuestión de fondo sometida a conocimiento de este tribunal.

5.2. Es que la definición acerca del margen de acción del órgano rector del sistema de control interno de la administración pública nacional requiere ineludiblemente definir los confines constitucionales y legales de la autonomía universitaria.

Y ciertamente, esta parcela del debate institucional no ha estado exenta, desde la reforma constitucional de 1994 y la sanción de la ley 24.521 hasta el día de hoy, de opiniones divergentes (vide, Procuración del Tesoro de la Nación, Dictámenes 224:187; 249:74; 323:407 y 331:33)(1).

5.3. Por consiguiente, y con apoyo en la mayor rigurosidad con que deben evaluarse medidas cautelares como las pretendidas en autos, cabe señalar que las pretensiones analizadas exceden el limitado espacio de conocimiento inherente a este tipo de procesos e implicaría un anticipo de la cuestión de fondo, aspecto que debe ser juzgado en un marco de mayor amplitud de debate y prueba (cfr. CSJN, Fallos 327:111; 329:28; 331:108).

En este orden de ideas, se impone recordar que resulta improcedente ingresar en el análisis exhaustivo de las relaciones que vinculan a las partes, cuya naturaleza y extensión han de ser dilucidadas con posterioridad. No debe confundirse la tutela cautelar con la declaración del derecho que pueda pretenderse en el proceso principal. Ello es así, toda vez que las providencias cautelares no constituyen un fin en sí mismas, sino que están ineludiblemente preordenadas a una ulterior sentencia definitiva, en la que se deberá restablecer de un modo definitivo la observancia del derecho (cfr. CNCAF, Sala III, in rebus: “AXXE S.A. c/ Ente Nacional Regulador del Gas s/ Art. 66-43-70 Ley 24076 – ENARGAS”, del 25/04/2024; entre otros).

En suma, no resultan viables las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo cuando –como en el caso– se pretende imponer un inoportuno discernimiento sobre cuestiones que, por su complejidad fáctica y jurídica, exceden el limitado ámbito de conocimiento preliminar (cfr. CNCAF, Sala III, “Olimpia Asociación Mutual c/ EN – ANSES s/ medida cautelar”, del 4-7-2019).

5.4. Para más, no puede soslayarse que la medida cautelar solicitada por la SIGEN, con el alcance que ha sido peticionada al definir su objeto, deviene inadmisible pues conllevaría un adelanto de la cuestión de fondo que a su vez produciría efectos jurídicos y materiales irreversibles (cfr. arts. 3, inc. 4 y 14, inc. e, ley 26.854).

6. En cuanto el resto de los recaudos propios de las medidas cautelares, cabe insistir en la prudencia con que debe procederse en el caso, no solo al evaluar la verosimilitud del derecho involucrado, sino también el peligro en la demora alegado y el interés público comprometido en el conflicto, dada su calidad institucional.

6.1. De modo tal que, en primer término, cabe recordar que es uniforme la doctrina judicial que establece que no puede ser concedida la medida cautelar cuando no se ha podido demostrar alguno de los requisitos que le son propios (cfr. CNCAF, Sala V, “Ramos Mejía, Enrique Alejandro c/ EN –AFIP– [AG.10] s/ Medida Cautelar Autónoma” del 26/08/10; Sala I, in re “IUNA [Instituto Univ Nacional Arte] – Inc. Med. [12-VIII-09] c/ EN Subsecretaría Gral. de la Presidencia Nación – Resol. 73/01 s/ proceso de conocimiento” del 30/09/10; Sala II, “Destipet S.R.L. –Inc Medida Cautelar– c/ EN AFIP DGI Resol. Gral. 1351/02 y 37/09” del 17/06/10; Sala III, “Unión de Usuarios y Consumidores – Inc. Med. c/ EN – SCI – Resol. 175/07 – SCT – Resol. 9/04 y otro s/ proceso de conocimiento” del 18/02/08; entre muchos otros).

Es decir, tanto la verosimilitud del derecho como el peligro en la demora constituyen presupuestos autónomos de procedencia de las medidas cautelares, por lo que ambos requisitos, aunque sea en diversa medida, deben encontrarse presentes para admitir la tutela solicitada en el caso concreto (cfr. CNCAF, Sala V, “Defensor del Pueblo de la Nación – Incidente Med.- c/ EN – PEN – Dto. 210/99 s/ proceso de conocimiento” del 8/09/99; Sala I, “Burda Jaroslav Enrique c/ BCRA -Resol. 213/01 [Expte. 61.555/87 Sum Fin 749] del 19/02/02).

6.2. En cuanto interesa en esta parcela, el examen del peligro en la demora exige una apreciación atenta de la realidad comprometida, con el objeto de establecer cabalmente si las consecuencias que pudieran llegar a producir las normas, actos y hechos que se pretende evitar pueden restar eficacia al ulterior reconocimiento del derecho en juego, originado por la sentencia dictada como acto final y extintivo del proceso (cfr. CSJN, Fallos 329: 803 y 4161).

En este sentido, se ha establecido que la tutela anticipada es aceptable si se advierte que el mantenimiento de la situación de hecho podía influir en el dictado de la sentencia o convertir su ejecución en ineficaz o imposible (cfr. CSJN, Fallos 328:3018; 330:4076). Y en esa línea se ha puntualizado que la acreditación de las circunstancias que determinan tal peligro, debe resultar en forma objetiva del examen de elementos incorporados a la causa (cfr. CSJN, Fallos 344:3442).

6.3. En la especie, a tenor de la medida cautelar peticionada por la SIGEN, cabe recordar también que el art. 16, ley 26.854, establece la posibilidad de que el Estado Nacional solicite protección cautelar cuando exista “Riesgo cierto e inminente de sufrir perjuicios sobre el interés público, el patrimonio estatal u otros derechos de su titularidad” (inc. 1). De este modo, no alcanza con alegar un daño incierto, hipotético o meramente conjetural.

6.4. Pues bien, arribados a este punto del análisis se advierte que el requisito del peligro en la demora no puede reputarse configurado en autos. En ninguno de los dos supuestos. Circunstancia que, de un lado, obsta la posibilidad de otorgar un mandato cautelar favorable. Del otro, diluye la alegada afectación del interés público. Veamos.

6.5. Preliminarmente, surgen del análisis de los expedientes las siguientes circunstancias relevantes:

i) La UBA acreditó que a través de la resolución nro. 8237/13 reglamentó un régimen de control interno. A tal fin, estableció que la actividad de auditoría interna le corresponde a la Auditoría General de la Universidad (AG-UBA), órgano unipersonal dependiente del Consejo Superior (art. 3). Sus funciones son descriptas exhaustivamente en el art. 6. A su vez, la Auditoría General lleva a cabo sus actividades conforme lo establecido en el plan de auditoría aprobado por el Consejo Superior de la Universidad, debiendo luego publicar los informes finales y el informe anual en la página web de la Universidad (confr. arts. 8 y 9).

Del sitio web de la universidad (https://uba.ar/auditorias) surge que se encuentra publicada la normativa aplicable y el manual de procedimientos de auditoría, el plan de auditoría anual de los años 2023 y 2024 y los informes de auditoría de los años 2015 a 2024.

ii) Mediante la resolución nro. 600/21, el Ministro de Educación dejó sin efecto la resolución nro. 763/18 y estableció la utilización del Sistema de Transferencia de Recursos Educativos (SITRARED) para la rendición de cuentas de todos los fondos transferidos por la Secretaría de Políticas Universitarias hacia las Universidades Nacionales. En ese contexto, se aprobó el Reglamento de Rendición de Cuentas de Fondos Transferidos por la Secretaría de Políticas Universitarias anexo I (art. 4); el Manual del Usuario del Módulo de Rendiciones Universidades – SITRARED anexo II (art. 5); Manual del Usuario de Rendición de Obras de Infraestructura – SITRARED anexo III (art. 6).

El anexo I determina el circuito de intervención y proceso de rendición de cuentas, a la vez que establece que “la falta de presentación (final o parcial) de las rendiciones de cuentas en la forma establecida en el presente reglamento y en un plazo no mayor a 18 meses desde el pago de los fondos facultará a la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) a suspender el envío de nuevas remesas sobre las líneas de acción que la Universidad tenga pendientes”.

A su vez, el apartado II del citado anexo establece que el “beneficiario o receptor de fondos (Universidad) deberá resguardar la documentación original respaldatoria de los gastos realizados (Documentación de Rendición) por el término de 10 (DIEZ) años contados a partir de la presentación de la rendición conforme lo dispone el artículo 1) inc. G del Decreto 225/07. El Ministerio de Educación de la Nación podrá requerir a los beneficiarios o receptores de fondos toda documentación original que se considere necesaria en cualquier instancia en que se encuentre el procedimiento de rendición de cuentas a los efectos de evaluar y controlar la ejecución de los recursos, como así también la aplicabilidad de los fondos […]”.

Por otro lado, debe destacarse que si bien la SIGEN manifiesta que la universidad no rindió de forma completa los fondos transferidos por el período 2015-2021 –circunstancia negada por la UBA– en la nota NO-2023-70695523-APN-DNPEIU#ME la Directora Nacional de Presupuesto e Información Universitaria indica que “dado que se trata de datos volcados a registros manuales de esta Dirección, eventualmente podrían existir algún error involuntario en la situación informada que se adjunta en detalle, en cuyo caso solicitamos sea comunicado a la brevedad”.

iii) De la cuenta de inversión del año 2023 de la Contaduría General de la Nación surge en el apartado “Comentarios sobre la ejecución presupuestaria de universidades nacionales” que “Respecto de los niveles de ejecución presupuestaria 2023 a reflejar en la presente Cuenta de Inversión por las Universidades Nacionales, cabe destacar que han dado el cumplimiento la totalidad de las instituciones (60) en cuanto a la presentación de la información requerida por las pertinentes normas de cierre” (v. https://www.argentina.gob.ar/economia/sechacienda/cgn/cuentainversion).

iv) Si bien el control externo que realiza la AGN sobre las universidades nacionales no se encuentra controvertido en este este litigio, no puede dejar de señalarse que tanto de la página web de la UBA (https://uba.ar/informes-agn) como de la AGN, surgen publicados informes de los años 2023, 2013, 2009, 2008, 2006.

v) En este análisis inicial, de las circunstancias reseñadas anteriormente y considerando que la UBA ha explicado las características de su sistema de gestión de documentos (ver fs. 49 del informe producido y documental parte IV) cabe concluir que no surge elemento alguno que permita afirmar la existencia de un peligro cierto de que la documentación de respaldo requerida por la SIGEN “se extravíe o se altere”.

En suma, las manifestaciones efectuadas por el órgano de control sobre el punto no pasan de ser meramente conjeturales y por tanto inhábiles para sustentar la configuración del requisito analizado.

7. Por todo lo expuesto, en relación con las pretensiones cautelares deducidas por partes en los exptes. acumulados nros. 18584/2024 y 18784/2024, resuelvo:

1. Diferir para el momento del dictado de la sentencia de mérito el tratamiento del planteo de incompetencia de la SIGEN para ejercer el control interno de la Universidad de Buenos Aires.

2. Desestimar la medida precautoria peticionada por la SIGEN (cfr. arts. 3, inc. 4 y 14, inc. e, ley 26.854).

Firmado en Ciudad de Buenos Aires en la fecha que indica la constancia de firma electrónica. PMN.– Santiago R. Carrillo.

(1) 1. El 15-10-2024 el Procurador del Tesoro Dr. Barra estimó propicio apartarse de la doctrina sentada en el dictamen 323:407 y sostuvo que “sin perjuicio de la autonomía funcional (académica) y de gobierno de las Universidades Nacionales, el legislador les otorgó a estas un tratamiento similar al de las restantes entidades autárquicas, al someterlas al régimen de la LAF en forma expresa (art. 59)”. En consecuencia, concluyó que “a la luz del texto constitucional modificado en el año 1994 y de los antecedentes normativos, jurisprudenciales y de la doctrina de esta Procuración del Tesoro, opino que el sistema de control interno previsto en la Ley de Administración Financiera y de los Sistema de Control del Sector Público Nacional Nº 24.156 es de aplicación a las Universidades Nacionales, en tanto el ejercicio de dicho control no contradice ni vulnera la autonomía funcional y la autarquía administrativa-financiera que les reconoce la Constitución Nacional, reglamentada por el Legislador a través de la Ley de Educación Superior Nº 24.521” (cfr. Dictámenes 331:33).

2. En el mentado dictamen 323:407, en virtud de la sanción de la ley 27.591 y siguiendo una línea iniciada en 2004, el órgano de asesoramiento interpretó que el legislador había decidido excluir a la SIGEN del sistema de control interno aplicable a las universidades nacionales. Pues señaló que “el artículo 129 de la Ley Nº 27.591 (incorporado a la Ley Nº 11.672 Complementaria Permanente de Presupuesto – t.o 2014), interpretado a la luz de lo establecido por el artículo 75, inciso 19, de la Constitución Nacional y del debate parlamentario sobre el proyecto de ley que le dio origen, ha dispuesto que no resulten aplicables a las universidades nacionales las previsiones que, en materia de control interno, contienen los artículos 100 y concordantes de la LAF. […] La innovación resultante de la norma citada adquiere así una connotación protectoria del estatus autonómico alcanzado a nivel constitucional por las universidades nacionales y se inscribe en un proceso que, tal como lo he reseñado en este asesoramiento, procuró asegurarles la máxima autonomía en el cumplimiento de sus fines” (cfr. Dictámenes 323:407).

3. La opinión del año 2004 refiere al dictamen del Procurador Dr. Rosatti que se apartó de la prístina hermenéutica del órgano elaborada a raíz de la sanción de la ley 24.521, sosteniendo que “el nuevo status jurídico de las universidades nacionales las posiciona institucionalmente en un lugar que se halla exento del control del Poder Central”. Ello, fundado en que la ley 24.521 contiene una serie de disposiciones que demuestran la independencia del poder central con que cuentan las universidades nacionales (arts. 30, 32, 34). Así, explicó que “el legislador ha querido que las universidades también cuenten con autonomía, posicionándolas en una situación privilegiada respecto de las demás entidades descentralizadas, toda vez que se mantienen fuera del alcance del control del Presidente de la Nación y preservadas de toda intrusión del Poder gubernamental […]. La idea que aquí sostengo se condice no solo con la letra de la ley, sino también con la intención del legislador, ya que, como surge del propio debate de la constituyente… el objetivo de la autonomía fue desvincular a la universidad de su dependencia del Poder Ejecutivo, mas no la potestad regulatoria del legislativo” (cfr. Dictámenes 249:74).

4. Finalmente, en la interpretación otorgada en el año 1998 al texto original de la Ley de Educación Superior, la Procuración del Tesoro consideró que “las citadas casas de estudio conservan un carácter sólo “autárquico” –no autónomo– en las materias resultantes de los artículos 58 y 59 de la ley […]. Es así que en las relaciones de autarquía las Universidades Nacionales continúan estando ligadas a la Administración Central que ejerce sobre ellas el “control de tutela” que les impide recurrir los actos dictados –en esa materia– por la Administración y tampoco cuestionarlos en sede judicial. Adviértase que, en cuanto entidades autárquicas, las universidades nacionales están sujetas al control previsto por la Ley Nº 24.156 como así expresamente lo prevén sus artículos 8º (en cuanto aplica el Sistema a la Administración Nacional, conformada por la administración central y los organismos descentralizados), y 98 (que dispone la intervención de la Sindicatura General de la Nación, como órgano de control interno, en los “organismos descentralizados”) y, en forma más precisa, el artículo 59 de la Ley Nº 24.521, ya referido” (cfr. Dictámenes 224:187).

Chacón, Luis Gustavo s/audiencia de sustanciación de impugnación

De oficio, analiza la C.S.J.N. el cumplimiento del recaudo formal de superior tribunal de la causa, inherente al recurso extraordinario regulado en el artículo 14 de la ley 48, cuestión previa que exige revisar la constitucionalidad del artículo 350 párrafo 3º del C.P.P.F. bajo el que tramitó la causa seguida por infracción a la Ley nº 23.737, que excluye la competencia de la Cámara Federal de Casación Penal para intervenir, declarando la invalidez constitucional de la norma, y desestimando el recurso extraordinario con el alcance que se indica. Asimismo se establece que los efectos del presente fallo se aplicarán a las apelaciones posteriores a su dictado, remitiendo en el caso las actuaciones al origen para que el recurrente pueda ejercer sus facultades recursivas.

Buenos Aires, 15 de octubre de 2024

Vistos los autos: “Chacón, Luis Gustavo s/ audiencia de sustanciación de impugnación (art. 362)”.

Considerando:

1º) Que en un proceso penal regido íntegramente por el Código Procesal Penal Federal –en adelante CPPF– (ley 27.063, modificada por la ley 27.482 y cuyo texto ha sido ordenado por el decreto 118/2019), el Juez Federal de Garantías de San Ramón de la Nueva Orán –Provincia de Salta– resolvió homologar el “acuerdo pleno” formalizado entre el fiscal y la defensa, excepto en cuanto pactaron que la modalidad de cumplimiento de la pena sería en detención domiciliaria. En consecuencia, condenó a Luis Gustavo Chacón a la pena de cuatro años y cuatro meses de prisión de cumplimiento efectivo más el mínimo de la multa establecido normativamente, por el delito de transporte de estupefacientes (artículo 5, inciso c, de la ley 23.737).

La defensa oficial impugnó esa sentencia, agraviándose de la modificación, en perjuicio del imputado, de la modalidad de ejecución de la pena pactada, así como también de que haya ordenado el decomiso del automóvil secuestrado.

Al momento de conocer de ese recurso, la jueza con funciones de revisión resolvió desestimar el primer agravio y, por el contrario, hacer lugar al segundo.

2º) Que con base en la regla prevista en el artículo 350 del CPPF –según la cual la sentencia apelada provenía del tribunal superior de la causa–, la defensa oficial dedujo recurso extraordinario federal. Allí, en síntesis, tachó de arbitraria la homologación parcial del acuerdo. El recurso fue concedido, entre otras razones, por cuanto “[…] procura dejar sin efecto una resolución emanada del superior tribunal de la causa respecto de una cuestión federal (cfr. art. 350 del CPPF)”.

3º) Que sin adelantar opinión sobre los agravios sometidos a conocimiento del Tribunal, esta Corte considera imperioso analizar el cumplimiento del recaudo formal de superior tribunal de la causa –que fue expresamente invocado por la recurrente y que el a quo tuvo por satisfecho en los términos antes reseñados– en tanto que resulta inherente al recurso extraordinario regulado en el artículo 14 de la ley 48. En efecto, el examen de los requisitos de admisibilidad del recurso extraordinario constituye una cuestión previa que obliga a la Corte a considerar si al momento de su interposición se fundan adecuadamente aquellas cuestiones (“Rizzo”, Fallos: 320:2118; y “Di Nunzio”, Fallos: 328:1108, considerando 4º).

4º) Que en este caso, verificar si el recurso proviene del superior tribunal de la causa exige analizar la constitucionalidad del artículo 350 del CPPF. En efecto, el núcleo central del problema se vincula con la regla establecida por el tercer párrafo del artículo 350 del CPPF en cuanto prevé que “[c]uando las decisiones de los jueces de revisión señalados en el art. 53 de este Código involucren cuestiones federales, estos serán considerados como el tribunal superior de la causa y su decisión será considerada sentencia definitiva a los fines del recurso extraordinario ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación” (énfasis añadido), excluyendo así la competencia de la Cámara Federal de Casación Penal para intervenir en este tipo de procesos.

5º) Que la circunstancia de que no se haya impugnado en el presente caso la constitucionalidad del artículo 350 del CPPF no impide al Tribunal abordar esta cuestión mediante su examen de oficio, especialmente en cuanto se trata de la norma invocada por el recurrente para habilitar la jurisdicción de este Tribunal. En efecto, si esta Corte ya ha analizado de oficio la constitucionalidad de las normas que atribuyen competencia, pues de lo contrario se forzaría a los magistrados a declinar la propia jurisdicción o asumir la de otros tribunales sobre la base de normas constitucionalmente inválidas, con más razón también puede hacerlo cuando se trata de habilitar su propia jurisdicción (“Pedraza” Fallos: 337:530; conf. mutatis mutandis “Aparicio”, Fallos: 338:284 y sus citas).

Ya esta Corte ha señalado que en la admisión de la facultad de declarar la inconstitucionalidad de oficio no puede verse la creación de un desequilibrio de poderes a favor del Judicial ya que si la atribución de invalidar normas no es negada en sí misma, entonces carece de consistencia sostener que el avance sobre los otros poderes no se produce cuando media petición de parte y sí cuando no la hay (voto de los jueces Carlos S. Fayt y Augusto César Belluscio en la causa "Juzgado de Instrucción Militar nº 50 de Rosario", Fallos: 306 :303; voto de los mismos jueces en “Mill de Pereyra”, Fallos: 324:3219; “Banco Comercial de Finanzas S.A., Fallos: 327:3117, y “Rodríguez Pereyra”, Fallos: 335:2333). El juez Rosatti se remite a lo afirmado en los considerandos 3º y 4º de su voto en Fallos: 343:345. El juez Lorenzetti se remite, al respecto y mutatis mutandis, al considerando 5º de su voto en disidencia en Fallos: 347:178.

6º) Que ello aclarado, corresponde definir el estándar con el que se analizará la constitucionalidad del artículo 350 del CPPF. Es cierto que no compete a esta Corte definir la oportunidad, el mérito o la conveniencia de las soluciones legislativas –como son aquellas vinculadas en general con la organización judicial idónea para satisfacer un procedimiento judicial y la reglamentación de la jurisdicción apelada del Tribunal–, aspectos que, tradicionalmente, forman parte de la competencia del Poder Legislativo y, por tanto, resultan ajenos al control del Poder Judicial (Fallos: 343:2019, entre muchos). Sin embargo, también es cierto que los artículos 1º y 28 de la Constitución Nacional habilitan el control judicial para examinar si una norma vigente guarda razonabilidad o si, por el contrario, al carecer de ella, resulta incompatible con el texto fundamental (Fallos: 343:1704, considerando 8º y sus citas, entre muchos).

7º) Que por ello, resulta necesario analizar si la ley 27.063 y sus modificatorias resguardan adecuadamente la función de esta Corte como último intérprete constitucional. En efecto, este fue el prisma a través del cual el Tribunal examinó la regulación del acceso a su jurisdicción apelada para determinar si ella creaba las condiciones imprescindibles para resguardar su alto ministerio constitucional (“Strada”, Fallos: 308:490; “Di Nunzio”, Fallos: 328:1108; “Itzcovich”, Fallos: 328:566 y “Anadon”, Fallos: 338:724).

8º) Que el estándar así fijado es el que ha permitido a esta Corte ponderar en el precedente “Strada” (Fallos: 308:490, considerando 5º), de la mano de las palabras ensayadas por quien fuera miembro informante de la Comisión de Legislación (senador Palacio) y en ocasión de discutirse la sanción de la ley 4055, la importancia del establecimiento de “tribunales intermedios” ante los cuales las partes pudieran obtener la protección jurídica de sus intereses fundados en la ley federal. En nuestro ordenamiento jurídico, tales tribunales intermedios no podrían dejar de intervenir en el control de constitucionalidad como paso previo a la resolución de esta Corte. Y es allí donde el Tribunal valoró el modo en que el Congreso aseguró la debida protección del derecho federal sin que ello implique que su competencia pudiera verse desbordada por la ingente cantidad de casos en los cuales se demandara su intervención.

Al definir quién constituía el superior tribunal de provincia, la Corte examinó la corrección trazada por las leyes 48 y 4055 respecto de sus antecesoras y destacó el modo en que servían al objetivo de crear las condiciones imprescindibles para que esta Corte pudiera satisfacer su función como máximo intérprete de la Constitución Nacional. Fundó esa conclusión en que los justiciables podrían encontrar reparación a sus perjuicios sin necesidad de recurrir al Tribunal y en que el objeto a revisar por ésta sería ya un producto seguramente más elaborado. Más allá de las evidentes diferencias entre aquel caso y el presente, resulta de especial importancia que en aquella oportunidad la Corte estableció como pauta para habilitar esta competencia extraordinaria, que “no ha de ser excluida localmente instancia útil alguna” (considerando 5º). Tales consideraciones llevaron al Tribunal a concluir que el superior tribunal provincial debía habilitar su jurisdicción para tratar cuestiones federales incluso a pesar de cualquier restricción del código procesal local (“Di Mascio”, Fallos: 311:2478). En aquella oportunidad, se precisó que “el carácter supremo que la Ley Fundamental ha concedido [a la Corte], determina que la doctrina que [ésta] elabore, con base en la Constitución y la […] ley 48, resulte el paradigma del control de constitucionalidad en cuanto a la modalidad y alcances de su ejercicio”.

9º) Que si bien esto quedó dicho para las jurisdicciones provinciales, con posterioridad la Corte abordó la misma temática en “Di Nunzio” (Fallos: 328:1108) para el ámbito de la jurisdicción penal nacional. Allí, modificó el criterio anteriormente sostenido en “Rizzo” (Fallos: 320:2118) según el cual, ante la literalidad del artículo 457 del Código Procesal Penal de la Nación, la sentencia equiparable a definitiva dictada por la Cámara Nacional en lo Criminal y Correccional provenía del superior tribunal de la causa a los fines del recurso extraordinario.

Sin embargo, en un nuevo examen del régimen de organización judicial introducido por las leyes 23.984 y 24.050, en el precedente “Di Nunzio” –y su progenie– se concluyó que el único tribunal superior de la causa para la justicia nacional en materia penal a los efectos del artículo 14 de la ley 48 sería la entonces Cámara Nacional de Casación Penal. Sostuvo esa afirmación después de reconocer, como una de sus finalidades más valiosas, que el establecimiento de ese tribunal intermedio cimenta las condiciones necesarias para que esta Corte satisfaga “su alto ministerio” pues –tal como se sostuvo en “Strada”– permite de tal modo, reservar su intervención frente a un producto más elaborado y solo en aquellos casos en los cuales la protección del derecho federal por parte de los tribunales anteriores en grado hubiese fracasado. Fueron estas consideraciones las que llevaron al Tribunal a entender que el recaudo de “sentencia definitiva” para el recurso de casación no debía diferir del concepto de “sentencia equiparable a definitiva” para el recurso extraordinario de modo tal de habilitar el acceso a esta instancia recursiva previa a la extraordinaria.

10) Que en línea con esta preocupación del Tribunal por preservar de forma eficaz el ejercicio de su función más eminente –es decir, la de ejercer el control de constitucionalidad y la de interpretar las leyes federales sancionadas en consecuencia de la Constitución–, es que se decidió que era necesario evitar que otras funciones jurisdiccionales ajenas a ello pudieran obstaculizar el adecuado ejercicio de esa labor institucionalmente trascendente.

11) Que la Corte explicitó el imperativo de preservar su rol constitucional como un mandato que debe gobernar su competencia y contra el cual examinar la razonabilidad de las leyes que la definen. Ese “alto ministerio que le ha sido confiado” en los términos de “Strada” no solo dirigió la interpretación sobre qué constituye “superior tribunal de la causa” en las leyes pertinentes sino que también se tradujo en un criterio de trascendencia en las diferentes competencias del Tribunal para “dejar de lado aquellos casos que, al amparo de una regla interpretativa diversa de la enunciada o de entronizar principios infraconstitucionales, desnaturalicen la función constitucional del Tribunal” (considerando 10, “Anadon”, Fallos: 338:724 y respecto de la jurisdicción originaria cf. arg. “Barreto”, Fallos: 329:759; y “Mendoza”, Fallos: 329:2316)

El artículo 108 de la Constitución califica a esta Corte de Suprema y por ello se debe preservar el ejercicio de su jurisdicción más eminente que es la constitucional. Así se diseñó en 1853, cuando se dijo que ella "es la que ha de formar, por decirlo así, la jurisprudencia del código constitucional" ("Informe de la Comisión de Negocios Constitucionales", Santa Fe). Y así lo sostuvo este Tribunal desde sus primeros pronunciamientos, afirmando de manera consistente y reiterada que es la intérprete y salvaguarda final de las declaraciones, derechos y garantías de la Constitución Nacional (Fallos: 1:340; 33:162; 311:2478, entre muchos otros).

Por ello, las competencias que se le asignen por ley, así como las vías de acceso a su jurisdicción, deben ordenarse hacia una finalidad: que la Corte pueda ejercer plenamente su carácter supremo y que su doctrina se convierta en paradigma de constitucionalidad.

12) Que a la luz de lo expuesto, cabe analizar si la disposición contenida en el artículo 350, tercer párrafo del CPPF –en su vínculo con los artículos 54 del mismo código y 18 de la ley 27.146– resulta consistente con las razones que llevaron a esta Corte a establecer que a los efectos de habilitar su competencia extraordinaria no ha de ser excluida “instancia útil alguna” y valorar el rol de un tribunal intermedio como aquel ante el cual las partes pudieran obtener la reparación de sus perjuicios y reservar, de tal modo, la intervención del Tribunal frente a un producto más elaborado. Esto es, evaluar si el artículo 350 del CPPF preserva el carácter de esta Corte como suprema intérprete constitucional según el estándar constitucional reseñado.

Tanto la doctrina del precedente “Di Nunzio” como la de los antecedentes mencionados anteriormente –aun cuando referidos a competencias ordinarias– persiguieron, pues, una finalidad equivalente, en el sentido de encontrarse preordenadas a “(…) preservar y fortalecer el rol institucional de la Corte, que justifican la utilización de un riguroso criterio hermenéutico de los supuestos que dan lugar a su competencia apelada, para que de este modo lleve a cabo una profundización de su jurisdicción constitucional más eminente. A tales fines, se deben dejar de lado aquellos casos que, al amparo de una regla interpretativa diversa de la enunciada o de entronizar principios infraconstitucionales, desnaturalicen la función constitucional del Tribunal” (Fallos: 338:724, considerando 10).

13) Que la disposición contenida en el citado artículo 350 CPPF –en su conexión con la de los artículos 54 CPPF y 18 de la ley 27.146– reserva la competencia de la Cámara Federal de Casación Penal –órgano que se mantiene en la ley de organización judicial 27.146– única y exclusivamente para la impugnación de resoluciones pronunciadas por los tribunales de juicio, pero, por obra de la citada ley 27.482, ha excluido aquellas otras que provengan de las cámaras de apelaciones en ejercicio de sus funciones de jueces de revisión.

14) Que semejante exclusión resulta cuestionable a la luz de la doctrina que subyace en los precedentes antes citados, aun cuando la base legislativa que los fundó haya variado. Pues en efecto no se advierte, y los antecedentes legislativos tampoco lo expresan, cómo es que sustraerle a la Cámara Federal de Casación Penal la competencia para ejercer su actividad revisora respecto de las sentencias dictadas por los jueces con funciones de revisión con relación a las decisiones de los jueces con funciones de garantías se adecúa a la finalidad que debe orientar –incluso entre otros objetivos– cualquier organización de justicia nacional, esto es, la finalidad de preservar el rol de esta Corte como último intérprete constitucional.

Y es que, en un régimen legal que mantiene la existencia de la Cámara Federal de Casación Penal, no se advierte cómo es que puede excluirse su intervención como “instancia útil” a los efectos de habilitar la jurisdicción extraordinaria. Esto es particularmente cierto cuando de los antecedentes legislativos no surge cómo o por qué se entiende que el artículo 350 del CPPF preserva el rol eminente de esta Corte, a pesar de eliminar el medio que durante décadas fue considerado fundamental para garantizarlo. Sin impedir los cambios legislativos, la razonabilidad exige que una nueva habilitación de la jurisdicción extraordinaria –a contracorriente de nuestra práctica institucional consolidada– al menos demuestre cómo se satisface el imperativo de la Constitución de que esta Corte sea su última interprete. Si la intervención de la casación como tribunal intermedio permitía a esta Corte tanto preservar eficazmente su rol eminente y revisar un producto más elaborado como a los justiciables encontrar un remedio a sus agravios en instancias anteriores debería, al menos, advertirse una explicación concreta en los debates legislativos sobre cómo es que el nuevo régimen se ordena a tales objetivos.

15) Que por las circunstancias antes apuntadas, la solución legal objeto de tratamiento no guarda validez constitucional a la luz del principio de razonabilidad, razón por la cual, la doctrina del precedente “Di Nunzio” (Fallos: 328 :1108) debe ser mantenida.

Ello supone atribuirle competencia a la Cámara Federal de Casación Penal para que agote su jurisdicción en la resolución de las cuestiones federales suscitadas en un procedimiento en concreto para preservar, de ese modo, que la función que esta Corte ha caracterizado como la más eminente, solo resulte habilitada una vez que se encuentre precedida por una discusión más extendida sobre los problemas que el caso plantea.

16) Que el mantenimiento del estándar fijado en “Di Nunzio” permite a esta Corte intervenir en los casos, allí cuando la cuestión regida por el derecho federal se haya visto precedida por una discusión de mayor profundidad, circunstancia que se frustra si se prescinde, como pretende la ley 27.482, de las instancias idóneas para desarrollar argumentalmente los alcances del problema sobre el cual gira el recurso, con la consecuente “ordinarización” del medio de impugnación regulado por el artículo 14 de la ley 48.

17) Que sin perjuicio de lo enunciado, no escapa al juicio del Tribunal que la determinación del recaudo del tribunal superior de la causa establecida en este pronunciamiento respecto de los casos regidos por el CPPF, se funda en la declaración de inconstitucionalidad de la regla prevista en el artículo 350, tercer párrafo, del citado cuerpo legal.

Por tal razón, la aplicación en el tiempo del criterio así asentado, ha de ser presidida por una especial prudencia con el objeto de que los logros propuestos no se vean malogrados en ese trance (Fallos: 308:552; 328:1108; y 342 :2389, entre muchos). Por ende, corresponde aplicarlo a las apelaciones federales dirigidas contra sentencias notificadas con posterioridad a este fallo; puesto que no podría soslayarse la situación a la que se vería reducido el recurrente que apeló por el artículo 14 de la ley 48 con sustento en una lectura literal de la regla prevista por el artículo 350, tercer párrafo del CPPF.

Por esos motivos, el criterio sentado en este fallo en cuanto al cumplimiento de los requisitos propios del recurso extraordinario, no puede configurar un obstáculo para que sean atendidos los agravios del apelante.

18) Que corresponde, entonces, a los efectos de no contrariar el criterio explicitado, remitir nuevamente las actuaciones a la instancia de origen, para que el recurrente pueda ejercer sus facultades recursivas (Fallos: 328:1108, considerando 16), habilitándose a tal efecto los plazos pertinentes previstos en el artículo 360, primer párrafo, del CPPF a partir de la notificación de la radicación de los autos en el tribunal respectivo.

Por ello, el Tribunal resuelve: declarar la invalidez constitucional del artículo 350, tercer párrafo, del Código Procesal Penal Federal y desestimar el recurso extraordinario con el alcance indicado en el presente. Notifíquese, con copia de lo así resuelto a la Procuración General de la Nación, a la Defensoría General de la Nación, a la Cámara Federal de Casación Penal y a las Cámaras Federales de Apelaciones de todo el país, y remítase al tribunal de origen conforme a lo enunciado en el considerando 18. – Horacio D. Rosatti. – Juan C. Maqueda. – Ricardo L. Lorenzetti.

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Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) y otro c. Provincia de Neuquén s/amparo ambiental

Dictamen de la Procuradora Fiscal ante la Corte: 

I. Lucía Zapata, Lorena Sandoval –por sí y en representación de sus hijos menores de edad–, María Mabel Panero, Eliana Canale, la Comunidad Mapuche Lof Wirkaleo, todos con domicilio en la Provincia del Neuquén, y la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), domiciliada en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, promovieron –ante el Juzgado Federal de Neuquén N° 1– la acción de amparo “conforme los términos del art. 43 de la Constitución Nacional y art. 59 de la Constitución de la Provincia de Neuquén” contra la Provincia del Neuquén a fin de obtener que se condene al Poder Ejecutivo provincial a realizar estudios de impacto ambiental, audiencias públicas y consulta previa libre e informada con las comunidades originarias que pueden verse afectadas, conforme la legislación vigente, para lo que requirieron la declaración de inconstitucionalidad del decreto local 422/2013, en el caso de que la demandada lo invoque, por ser contrario a derechos y garantías reconocidos por la Constitución Nacional (art. 41), la Constitución provincial (art. 93), la ley nacional 25.675 y la ley provincial 1875.

Asimismo, solicitaron que se ordene a la provincia demandada: i) que, hasta tanto se realicen tales estudios de impacto ambiental y audiencias públicas, exija a los titulares de los permisos de explotación hidrocarburífera no convencional que contemplen en sus declaraciones de impacto ambiental la totalidad de los impactos que esa actividad provoca e incluyan medidas para prevenir la sismicidad inducida; ii) que realice un relevamiento de la totalidad de las construcciones de la zona (entre ellas, las obras de ingeniería para la explotación, extracción y depósito final de la actividad hidrocarburífera), en el que deberá constar un informe acabado del riesgo de derrumbe o rotura y un monitoreo constante de aquellas para evitar futuros daños derivados de la actividad sísmica de la zona; iii) que controle los pozos sumideros y monitoree en forma urgente su integridad actual, capacidad de almacenamiento y cantidad existente; evite su concentración y utilización en casos de riesgo sísmico; promueva su almacenamiento fuera del emplazamiento; y ordene de manera efectiva la reutilización de dichas aguas luego de su tratamiento como residuo peligroso, tal como prevé la normativa vigente; iv) que arbitre las medidas que correspondan, de acuerdo con las pruebas producidas en la causa, para evitar la inducción de sismicidad en la explotación no convencional de hidrocarburos; para reducir la intensidad de explotación de la actividad hidrocarburífera no convencional (promedio, espacialidad y número de fracturas, velocidad de la inyección, y presión, volúmenes por pozo, etc.); para ampliar las distancias de la explotación en relación con los asentamientos urbanos; para educar a la población y crear un plan de contingencias que dote a las comunidades vecinas de toda la infraestructura adecuada para afrontar las catástrofes que los sismos pueden desatar en los pueblos; v) que instale una red sísmica/sismográfica que brinde precisiones en tiempo y espacio sobre la sismicidad que se presenta en la región y un sistema permanente de sismómetros para registrar los sucesos sísmicos de magnitud inferior a ML 0.5 que acompaña a la actividad de fracking; que instaure el sistema de semáforo sísmico para que las empresas deban detener obligatoriamente sus operaciones durante 18 horas cada vez que la fractura hidráulica produzca un sismo de intensidad mayor a 1,5° en escala Richter; y que, con el fin de obtener la participación y control de las comunidades involucradas en tiempo real, organice un sistema de publicidad respecto de los datos obtenidos por la red de sismógrafos que se encuentre permanentemente actualizado y que resulte de acceso irrestricto para toda la población.

Por otra parte, pidieron que se declare la inconstitucionalidad de la resolución 54/2021 del Ministerio de Energía de la Provincia del Neuquén, publicada en el Boletín Oficial local del 12 de mayo de 2021.

Refirieron que la formación denominada Vaca Muerta es una formación geológica de shale (petróleo de esquisto o shale oil y gas de lutita o shale gas) situada en la cuenca hidrocarburífera neuquina, abarca las provincias del Neuquén, Río Negro, La Pampa y Mendoza, y requiere –para su explotación– del uso de la llamada técnica de estimulación o fracturación hidráulica (conocida como fracking).

Afirmaron que, a lo largo de ese proceso extractivo, tanto por la estimulación hidráulica para la producción como por la posterior eliminación de aguas residuales del proceso industrial (flowback) mediante su inyección en pozos sumideros, se pueden desencadenar o inducir sismos que no tienen sus causas en condiciones naturales, sino que son provocados por la actividad industrial.

Adujeron que en los últimos años se ha producido un considerable aumento de la actividad sísmica en un radio de unos 50 o 60 km con epicentro en la localidad neuquina de Sauzal Bonito (región en la que –según afirma– se produjo una expansión de nuevos pozos de fracking), provocada o inducida por la actividad hidrocarburífera, con grave riesgo para la seguridad de las personas, la infraestructura y el ambiente.

Enfatizaron que, a pesar de las recomendaciones y observaciones efectuadas por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en sus “Observaciones finales sobre el cuarto informe periódico de la Argentina” de octubre de 2018, la Provincia del Neuquén, en el marco de su competencia medioambiental, no desarrolló ninguna acción tendiente a morigerar o evitar el impacto ambiental producido como consecuencia de la intensificación de la fractura hidráulica como método extractivo de hidrocarburos no convencionales; omisión que –a su entender– ha provocado un exponencial crecimiento de la actividad sísmica de la región en la que se encuentra enclavada la formación geológica, con el consiguiente riesgo para toda la comunidad circundante.

Al respecto, indicaron que, según los datos suministrados por el Instituto Nacional de Previsión Sísmica (INPRES), en la región geográfica donde se encuentra la formación geológica Vaca Muerta –que comprende las localidades de Sauzal Bonito, Añelo y sus alrededores– no se registraba ninguna actividad sísmica entre 1901 y 2015, mientras que desde 2015 hasta el presente se produjeron cerca de ciento cincuenta sismos, que coinciden con la proliferación de pozos para fractura.

Mencionaron que la relación entre la sismicidad disparada o inducida con la actividad hidrocarburífera y particularmente con el fracking ha sido presentada y demostrada en repetidas ocasiones en el ámbito académico y científico internacional, y que ese incremento de la actividad sísmica generó un grave impacto sobre la vida de los pobladores y sobre el ambiente, pues no solamente ha producido el deterioro estructural y la destrucción parcial de muchos hogares, sino que también se ha alterado la condición de salud de la población, principalmente en Sauzal Bonito, Añelo y la comunidad Wircaleo.

Solicitaron, para el caso que la demandada pretenda ampararse en el decreto provincial 422/13 para no hacer ni exigir los estudios de impacto ambiental en los cuales se contemplen los efectos de la explotación hidrocarburífera no convencional, o lo invoque para la obstaculizar [sic] la realización de la audiencia pública, su declaración de inconstitucionalidad e ilegalidad, por atentar contra lo dispuesto por los arts. 41 de la Constitución Nacional, 93 de la Constitución de la Provincia del Neuquén, la ley nacional 25.675 y la ley provincial 1875.

Sostuvieron que, de continuar la explotación hidrocarburífera no convencional sin contar con una normativa que regule los efectos de la sismicidad inducida y sin la existencia de una red sismográfica como la que reclaman, se producirá un daño ambiental colectivo, grave e irreparable, con consecuencias para las comunidades que habitan en la zona, la biodiversidad que se alimenta del sistema hídrico y las demás zonas no aledañas sobre las cuales repercute la actividad sísmica.

Indicaron que tanto la generación exponencial de actividad sísmica, como la contaminación de aguas que puede provocar la sismicidad inducida al filtrar o derramar aguas de retorno acumuladas en grandes volúmenes, constituyen un grave riesgo para la salud de las personas que habitan en las zonas de explotación no convencional y en las áreas de influencia, en tanto el incremento de la actividad sísmica supone no solo un riesgo en sí mismo, sino que implica la más probable producción de nuevos sismos de mayor magnitud.

En relación con la resolución 54/2021 del Ministerio de Energía y Recursos Naturales de la Provincia del Neuquén, cuya declaración de inconstitucionalidad pretenden, expresaron que mediante su art. 1º se convalidó el Convenio Marco de Cooperación suscripto en el mes de junio de 2019 entre el Ministerio de Energía y Recursos Naturales provincial y la Secretaría de Planificación Territorial y Coordinación de Obra Pública del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda de la Nación, el cual establece –en su art. 7º– un sistema de estricta confidencialidad entre las partes respecto de la información recabada en los estudios e investigaciones que se desarrollen en el marco de ese acuerdo, confidencialidad que –a su entender– resulta violatorio de los principios de publicidad y máxima difusión establecidos en nuestro ordenamiento constitucional y convencional.

Fundaron su pretensión en lo dispuesto por los arts. 41 y 43 de la Constitución Nacional; XI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 12, punto 2-B, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo; el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y El Caribe ratificado mediante la ley 27.566 (Acuerdo de Escazú) la ley 25.675; los arts. 6º, 54 y 90 de la Constitución de la Provincia del Neuquén y la ley provincial 1875.

Finalmente, pidieron como medida cautelar que, mientras tramita la causa, se prohíba autorizar nuevas fracturas y se suspendan las autorizaciones ya emitidas de las fracturas no realizadas aún, hasta tanto se cuente con la información mínima requerida en este proceso “y/o” se instale una red de sismógrafos adecuada para controlar la potencialidad y los efectos de la sismicidad inducida; con relación a las fracturas ya autorizadas, pero aún no realizadas, solicitaron que se ordene a la Provincia que requiera a las empresas titulares de los permisos de explotación que instalen un sismógrafo cuyos datos obtenidos sean públicos, incluyan de manera inmediata en su declaraciones de impacto ambiental la totalidad de los efectos que provoca la actividad de explotación hidrocarburífera no convencional, y adopten medidas para prevenir la sismicidad inducida, con indicación del promedio, espacialidad y número de fracturas (horizontales), velocidad de la inyección, presión y volúmenes por pozo.

Asimismo, con idéntico carácter preventivo, requirieron que se ordene a la Provincia que integre una mesa de diálogo como instrumento de participación y opinión ciudadana (arts. 2º, inc. ‘c’; 19; 20 y 21 de la ley 25.675; y el Acuerdo de Escazú) que nuclee a los pobladores afectados, al Defensor del Pueblo y a las organizaciones no gubernamentales y ciudadanos que pudieran encontrarse interesados.

En un escrito posterior, ampliaron la demanda en los términos del art. 331 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y la dirigieron también contra el Estado Nacional (Poder Ejecutivo de la Nación), en la medida en que, a su entender, su integración a la litis (art. 89 del código procesal) resulta procedente dado que la sustanciación de la acción supone la intervención y la responsabilidad del Instituto Nacional de Previsión Sísmica (INPRES), dependiente del Ministerio de Obras y Servicios Públicos de la Nación, que es el organismo federal encargado de la medición, previsión y prevención de la actividad sísmica de todo el país; y que cualquier pronunciamiento que se dicte solo resultará útil si es dictado en relación con todos los órganos involucrados; en la misma presentación, amplió su ofrecimiento de prueba.

Mediante su resolución del 2 de septiembre de 2021, la titular del Juzgado Federal de Neuquén Nº 1: i) rechazó el pedido de integración del litisconsorcio pasivo necesario formulado por los actores respecto del Estado Nacional (INPRES); ii) declaró la incompetencia de ese tribunal para entender en la causa y atribuyó aptitud jurisdiccional para intervenir en ella al Juzgado Procesal Administrativo en turno con asiento en la ciudad de Neuquén; y iii) dispuso archivar las actuaciones (art. 354, inc. 1º, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

Esta decisión fue apelada por la parte actora y por la fiscal federal y, a su turno, la Cámara Federal de General Roca la revocó y atribuyó competencia a V.E. para entender en esta causa en instancia originaria (v. resolución del 7 de febrero de 2022).

Para decidir de esa manera, en relación con la interjurisdiccionalidad del daño ambiental invocado por la parte actora, sostuvo –al hacer suyos los términos y las conclusiones del dictamen de la fiscal general del 23 de septiembre de 2021– que, dada la etapa inicial del trámite, aún no se podía arribar a ninguna conclusión respecto de la extensión de la sismicidad inducida, pues aunque los sucesos denunciados en la demanda pudiesen tener su epicentro en la Provincia del Neuquén, no se podía excluir la afectación a jurisdicciones ajenas en razón de que los supuestos efectos dañosos del fracking podrían extenderse por fuera de su ámbito espacial, sin que pudiera descartarse o afirmarse que la sismicidad surgida en el límite interprovincial corresponda a causas naturales; así, hasta tanto no pudiera descartarse que la omisión o situación generada provocaba la degradación o contaminación de recursos ambientales interjurisdiccionales (conf. art. 7° de la ley 25.675), debía mantenerse la competencia en el orden federal.

La cámara agregó que de los hechos expuestos en la demanda surgía la existencia de una afectación ambiental de carácter interjurisdiccional en la medida en que la sismicidad generada por la actividad hidrocarburífera, si bien tiene su epicentro en la localidad de Sauzal Bonito (Provincia del Neuquén), manifiesta réplicas que se extienden a lo largo y ancho de toda la formación denominada “Vaca Muerta” que abarca también a las provincias de Río Negro, La Pampa y Mendoza.

Por otra parte, estimó que el asunto en debate gira en torno a la explotación hidrocarburífera, régimen al que –con cita de lo resuelto por esa Corte en la causa “Medanito S.A. c/ Municipalidad de Rincón de los Sauces s/ amparo ley 16.986” (FGR 21294/2019/CS1, sentencia del 21 de octubre de 2021– atribuyó naturaleza federal.

Concluyó en que, en razón de la naturaleza federal de la materia controvertida, el trámite del proceso corresponde a la jurisdicción originaria de V.E., sin que obste a ello que aún no hubiera tomado intervención la Provincia del Neuquén, pues la existencia de aquel interés federal veda la posibilidad de prorrogar aquella competencia. En ese estado, se confirió vista a este Ministerio Público.

II. Previo a todo, corresponde señalar que no resulta prematura la declaración de incompetencia que la Cámara Federal de General Roca efectuó oportunamente –a mi juicio– el 7 de febrero de 2022.

En efecto, así lo pienso por los fundamentos expuestos en el dictamen emitido en la causa “A.F.I.P. c/ Neuquén, Provincia del s/ ejecución fiscal”, publicado en Fallos: 331:793, a los que me remito brevitatis causae.

III. Cabe recordar que el Tribunal ha reconocido la posibilidad de que la acción de amparo, de manera general, tramite en esta instancia, siempre que se verifiquen las hipótesis que surtan la competencia originaria prevista en los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional (reglamentados por el art. 24, inc. 1º, del decreto-ley 1285/58) porque, de otro modo, en tales controversias, quedarían sin protección los derechos de las partes en los supuestos contemplados por el art. 43 de la Constitución Nacional y por la ley 16.986 (Fallos: 312:640; 313:127 y 1062; 322:1514; 330:3773 y 340:1078, entre muchos otros).

Sentado lo expuesto, entiendo que ante todo se debe determinar si en autos se configuran dichos requisitos.

Por regla general, en los procesos referidos a cuestiones ambientales, la competencia originaria procede si es parte una provincia y la causa reviste naturaleza exclusivamente federal, para lo cual es necesario que se configure la interjurisdiccionalidad que requiere el art. 7º, segundo párrafo, de la ley general del ambiente 25.675, que dispone que la competencia corresponderá a los tribunales federales cuando “el acto, omisión o situación generada provoque efectivamente degradación o contaminación en recursos ambientales interjurisdiccionales”.

En ese sentido, es dable resaltar que la Corte, a través de distintos precedentes, ha delineado los criterios que deben tenerse en cuenta para determinar la procedencia de dicha competencia federal en razón de la materia ambiental, al establecer que, en primer término, hay que delimitar el ámbito territorial afectado pues, como lo ha previsto el legislador nacional, aquella corresponde cuando está en juego un recurso ambiental interjurisdiccional (Fallos: 327:3880 y 329:2316) o un área geográfica que se extienda más allá de la frontera provincial (Fallos: 330:4234; 331:1679).

Asimismo, es preciso recordar que la definición de la naturaleza federal del pleito debe ser realizada con especial estrictez, por lo que resulta imprescindible demostrar, con alguna evaluación científica, la efectiva contaminación o degradación –según los términos de la Ley General del Ambiente– de carácter interjurisdiccional de tal recurso, esto es, la convicción debe necesariamente surgir de los términos en que se formule la demanda y de los estudios ambientales que la acompañen, lo que permitirá sostener la pretendida interjurisdiccionalidad, o, en su defecto, la de alguna evidencia que pruebe que resulta verosímil la afectación de las jurisdicciones involucradas (Fallos: 329:2469 y 330:4234).

En el caso, a mi modo de ver, no se cumplen dichos recaudos, según surge de los términos del escrito de inicio y de la prueba documental agregada al expediente, puesto que no se han aportado elementos que permitan sostener que la materia sobre la que versa el pleito tiene exclusivo contenido federal, en la medida en que la demanda iniciada por la parte actora está dirigida contra la Provincia del Neuquén a fin de obtener que adopte un conjunto de decisiones en relación con la actividad hidrocarburífera no convencional (fracking) que se realiza en la fracción del yacimiento Vaca Muerta ubicada en territorio provincial; por lo que el factor degradante que se denuncia se encuentra ubicado en jurisdicción de esa provincia y el ambiente respecto del cual se solicita la tutela (las localidades neuquinas de Sauzal Bonito, Añelo y sus alrededores) también está situado en dicho territorio, sin que el hecho de que el yacimiento Vaca Muerta abarque más de una provincia resulte suficiente para asignar interjurisdiccionalidad al daño ambiental denunciado.

En efecto, en el precedente de Fallos: 318:992 el Tribunal dejó bien establecido que corresponde reconocer a las autoridades locales la facultad de aplicar los criterios de protección ambiental que consideren conducentes para el bienestar de la comunidad para la que gobiernan, así como valorar y juzgar si los actos que llevan a cabo sus autoridades, en ejercicio de poderes propios, afectan el bienestar perseguido. Tal conclusión procede de la Constitución Nacional, la que, si bien establece que le cabe a la Nación “dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección”, reconoce expresamente las jurisdicciones locales en la materia, las que no pueden ser alteradas (art. 41, tercer párrafo, de la Constitución Nacional; Fallos: 318:992, considerando 7º; 343:463; 344:409).

La ley General del Ambiente 25.675 establece en su art. 6º los presupuestos mínimos que el art. 41 de la Constitución Nacional anticipa, fija los objetivos y los principios rectores de la política ambiental, y los instrumentos de gestión para llevarla a cabo (arts. 2º, 4º y 8º).

La referida ley ha instaurado un régimen jurídico integrado por disposiciones sustanciales y procesales –destinadas a regir las contiendas en las que se discute la responsabilidad por daño ambiental–, y ha consagrado principios ordenatorios y procesales aplicables al caso, y que deben ser estrictamente cumplidos, resguardando y concretando así la vigencia del principio de legalidad que impone a ciudadanos y autoridades la total sujeción de sus actos a las previsiones contenidas en la ley.

Al respecto, el art. 32, primera parte, ha establecido que “la competencia judicial ambiental será la que corresponda a las reglas ordinarias de la competencia”.

Las disposiciones constitucionales y legales citadas encuentran su razón de ser en que el ambiente es responsabilidad del titular originario de la jurisdicción, que no es otro que quien ejerce la autoridad en el entorno natural y en la acción de las personas que inciden en ese medio (Fallos: 331:1679), máxime cuando no se advierte un supuesto de problemas ambientales compartidos por más de una jurisdicción, que es lo que ocurre en autos.

En efecto, no se desprende de los elementos aportados al expediente algún estudio o comprobación que justifique que la explotación hidrocarburífera no convencional que se lleva a cabo en áreas próximas a las localidades neuquinas de Sauzal Bonito y Añelo tengan un impacto negativo, en lo que a sismicidad se refiere, en otras jurisdicciones estatales, por lo que es mi parecer que el planteo debe ser ventilado, en las circunstancias actuales, ante la justicia provincial de Neuquén.

Al respecto, es preciso recordar que la determinación de la naturaleza federal del pleito –el carácter interjurisdiccional del daño denunciado– debe ser realizada con particular estrictez de acuerdo con la excepcionalidad del fuero federal, de manera tal que si no se verifican los supuestos que la determinan, el conocimiento del proceso corresponde a la justicia local (Fallos: 324:1137; 331:1679, entre otros).

Por ende, se advierte que es la Provincia del Neuquén quien deberá responder y ejercer la tutela sobre el ambiente y las personas que se pretenden resguardar con la acción de amparo, y quien tendrá aptitud de cumplir con el mandato restitutorio de los derechos que se denuncian como violados en el supuesto de admitirse la demanda.

La solución propuesta tiene respaldo en el respeto del sistema federal y de las autonomías provinciales, que exige que sean los magistrados locales los que intervengan en las causas en que se ventilen asuntos de esa naturaleza, sin perjuicio de que las cuestiones de índole federal que también puedan comprender esos pleitos sean susceptibles de adecuada tutela por la vía del recurso extraordinario regulado por el art. 14 de la ley 48 (Fallos: 314:620 y 810; 318:2534 y 2551; 324:2069; 325:3070).

Tampoco procede la competencia originaria ratione personae, ya que la acumulación subjetiva de pretensiones que intenta efectuar la actora con la Provincia del Neuquén y el Estado Nacional (Ministerio de Obras y Servicios Públicos de la Nación – INPRES) –v. ampliación de la demanda del 6 de agosto de 2021– es inadmisible, toda vez que ninguna de las partes que conforman el litisconsorcio pasivo resulta aforada en forma autónoma a esta instancia, ni existen motivos suficientes, a mi modo de ver, para concluir que dicho litisconsorcio pasivo sea necesario, según el art. 89 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (conf. doctrina in re “Mendoza, Beatriz”, Fallos: 329:2316, cons. 16 y siguientes, y “Rebull”, Fallos: 329:2911)

En razón de lo expuesto, dada la índole taxativa de la competencia prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional y su imposibilidad de ser extendida, por persona o poder alguno, según el criterio adoptado por el Tribunal en el precedente “Sojo”, publicado en Fallos: 32:120, y reiterado en Fallos: 270:78; 285:209; 302:63; 322:1514; 323:1854; 326:3642, entre muchos otros, opino que este proceso resulta ajeno a la competencia originaria de la Corte. Buenos Aires, 15 de mayo de 2022. – Laura M. Monti.

Buenos Aires, 13 de agosto de 2024

Autos y Vistos; Considerando:

Que el Tribunal comparte los fundamentos y conclusiones expresados en el dictamen de la Procuración General de la Nación –con excepción de lo expresado en el acápite II– cuyos términos se dan por reproducidos.

Por ello, se resuelve: Declarar que la presente causa es ajena a la competencia originaria de esta Corte. Notifíquese. Comuníquese a la Procuración General de la Nación y, remítanse las actuaciones al Tribunal Superior de Justicia de la Provincia del Neuquén a los efectos de que decida lo concerniente al tribunal provincial que entenderá en la causa de acuerdo a las normas locales de aplicación. – Horacio D. Rosatti. – Carlos F. Rosenkrantz. – Juan C. Maqueda.

G., D. R. y otro c. P., M. J. y otros s/ordinario

Buenos Aires, 01 de agosto de 2024.

Y Vistos:

1. Viene apelada la resolución de fs. 280 por medio de la cual el señor juez de primera instancia hizo lugar a la excepción de incompetencia deducida por el Banco de la Nación Argentina, e impuso las costas a las actoras.

2. El memorial de agravios luce agregado a fs. 285/287, y su contestación lo hace a fs. 289/291.

La señora Fiscal General dejó contestada la vista, propiciando la confirmación del temperamento adoptado en la resolución impugnada.

3.1. El art. 27 de la ley 21.799 –Carta Orgánica del Banco de la Nación Argentina– dispone que “El Banco como entidad del Estado Nacional está sometido exclusivamente a la jurisdicción federal”.

Se trata, como es claro, de un supuesto de competencia basado en la calidad subjetiva de la persona.

En tal sentido, cabe tener presente que la Excma. Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado que cuando el fuero federal se establece ratione personae aquel puede ser declinado, debiendo admitirse su renuncia en todos los casos en que sea explícita o resulte de la prórroga de la jurisdicción consentida en el juicio (conf. “Raymundo, Leonardo Matías c/Ugofe SA y otros s/daños y perjuicios”, CIV 005489/2014/CS00123/03/2021 en Fallos 344:386; íd. “Olivo, Raúl y otra c/San Luis, Provincia de y otros s/daños y perjuicios”, O. 24. XLI.21/03/2006 en Fallos 329:805; íd. Fallos: 315:2157; 321:2170, 329:5333, 330:4682, entre otros).

En el mismo orden de ideas, se señaló que la competencia federal en razón de las personas es prorrogable o renunciable por acuerdo de partes o por la parte aforada a quien le asiste el derecho de invocarla (Palacio de Caeiro, “Competencia federal. Civil – Penal”, pág. 242, edit. La Ley).

En la especie, la aforada –esto es, la parte que por su condición personal tiene derecho a litigar en el fuero federal– no declinó aquella prerrogativa, sino que, por el contrario, por vía del planteamiento de la excepción respectiva requirió el desplazamiento de la competencia a aquel fuero.

Asimismo, el Máximo Tribunal ha señalado que corresponde a la justicia federal y no a la provincial entender en las causas en que la Nación o uno de sus organismos autárquicos sea parte, máxime respecto de las causas en las que, como en el sub lite, pudiera derivar un perjuicio al patrimonio del Banco de la Nación Argentina (Fallos: 307: 1831; 319:923; 330:1807; entre otros), de acuerdo al art. 116 de la Constitución Nacional y a lo dispuesto por el art. 27 de la ley 21.799 (Fallos: 339:490).

No se pasa por alto que las recurrentes invocaron a su favor las disposiciones establecidas en el estatuto del consumidor que, en lo que aquí interesa ahora (art. 36 LDC), habilita al consumidor a demandar ante el juez del lugar de su domicilio (opción que fue ejercitada en el caso a tenor del domicilio denunciado en el escrito inaugural).

No obstante, la solución aquí propiciada no perjudica aquellos derechos suyos, desde que en definitiva, la causa continuará radicada –bien que ante otro fuero– dentro de la misma jurisdicción de sus domicilios.

3.2. Sin perjuicio de ello, corresponde admitir el agravio vinculado con el régimen de costas (a cargo de las actoras vencidas).

Ello así, puesto que dadas las particularidades del caso y la multiplicidad de codemandados con distintos domicilios, las demandantes pudieron razonablemente considerarse con derecho a peticionar como lo hicieron.

Por ello se RESUELVE: a) rechazar en lo sustancial el recurso de apelación interpuesto y confirmar el temperamento adoptado en la resolución impugnada, con excepción del régimen de costas que se modifica, quedando ellas distribuidas en el orden causado; b) dado el modo en que se decide y por las mismas razones expuestas en el punto 3.2 de la presente, corresponde también distribuir en el orden causado las costas de Alzada.

Notifíquese por secretaría a las partes y a la señora Fiscal General.

Cúmplase con la comunicación ordenada por el art. 4º de la Acordada de la Excma. Corte Suprema de Justicia de la Nación 15/13, del 21.5.2013.

Oportunamente, devuélvase al Juzgado de primera instancia.

Las Dras. Matilde Ballerini y Alejandra N. Tevez suscriben la presente en razón de lo dispuesto por esta Cámara en el Acuerdo del 20.12.23 y por haber sido desinsaculadas mediante sorteo realizado el día 26.12.23 para subrogar las Vocalías 8 y 9, respectivamente. En la misma fecha se registró la presente en el protocolo de sentencias del sistema informático Lex 100. Conste. – Matilde E. Ballerini. – Eduardo R. Machin. – Alejandra N. Tevez (Sec.: Rafael F. Bruno).

F., G. D. s/inf. art. 303 del C.P.

Advirtiéndose que, si bien ya se ha ofrecido prueba en el legajo, el requerimiento de elevación a juicio alude solamente al delito previsto en el artículo 303 incisos 1 y 2 apartado “a” del Código Penal, y considerándose que la inobservancia de las reglas de competencia por materia se sanciona con nulidad conforme el artículo 36 del C.P.P.N., se resuelve la incompetencia del fuero Penal Económico remitiéndose las actuaciones a sorteo para la intervención de un Tribunal Oral Federal.

Buenos Aires, 12 de julio de 2024

Autos y Vistos:

Para resolver en la presente causa CPE 612/2014/TO2 (R.I. 3394) “F., G. D. s/inf Art. 303 del C.P.” del registro de este Tribunal Oral en lo Penal Económico Nº 2.

Resulta:

I. Que, conforme el requerimiento formulado en la presente causa por la representante del Ministerio Público Fiscal interviniente en la instancia anterior se le endilgó a G. D. F. –en prieta síntesis– su participación en el hecho consistente en haber formado parte de una asociación u organización criminal, integrada –al menos– por el nombrado, G. D. F., J. L. P., M. F. y R. B.

A criterio de la Sra. Fiscal, los citados, en forma organizada, habitual y permanente, entre el año 2011 y el mes de junio de 2014, se habrían dedicado a transportar, en forma oculta y por fuera de los canales legales habilitados para su transferencia, grandes sumas de divisas.

En ese sentido, el rol de G. F. en la organización habría consistido en realizar viajes al exterior, con el objeto de planificar y coordinar los respectivos viajes de terceros a fin de poner en circulación, en forma oculta y por fuera de los canales legales habilitados para su transferencia, divisas en los mercados de los países de destino indicados.

II. Que el hecho aludido en la consideración anterior fue calificado por la Sra. representante del Ministerio Público Fiscal con las previsiones del art. 303 inc. 1 y 2 apartado “a” del C.P., y fue atribuido a G. F. en calidad de autor.

Y Considerando:

1º) Que, en ese contexto, en forma previa a cualquier otra decisión y teniendo en consideración que se encuentra delimitada la plataforma fáctica del proceso en la requisitoria de elevación a juicio, corresponde examinar la competencia de este tribunal para entender en el juzgamiento de los hechos antes indicados. En efecto, corresponde recordar que la cuestión referente a la competencia del tribunal para conocer en el caso debe ser examinada prioritariamente, pues “…La improrrogabilidad de la competencia es regla incluida en el art. 18. Consecuencia de la improrrogabilidad es este precepto, que obliga al órgano jurisdiccional a desprenderse de la causa en cuanto advierta que carece de competencia…”(1).

2º) Que también corresponde recordar lo establecido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en cuanto a que “…La resolución sobre la competencia para juzgar un hecho es presupuesto para el dictado de la que recaiga sobre el fondo del pleito (27/9/1983, ‘Postilloni’, Fallos, 305:1502; ídem, 20/11/1984, ‘Voigt’, Fallos, 306:168); de modo que sin perjuicio de la que sobre su adecuación a algún tipo penal pudiera adoptar en definitiva el tribunal competente, resulta necesario determinar… cuál es el juez que debe ser considerado habilitado prima facie para juzgarlo (3/3/1987, ‘Codermatz’, Fallos, 310:422) …”(2).

3º) Que, además, cabe agregar que las reglas referentes a la competencia “…son las que disciplinan, en primer lugar, la capacidad del tribunal para decidir. Ellas cumplen, dentro de la organización estatal, la misma función que las reglas sobre la capacidad (civil o penal) de las personas, al decir, en abstracto, qué asuntos está facultado para tratar y decidir un tribunal… el valor de las reglas de competencia ha sido reconocido constitucionalmente y ha merecido un resguardo constitucional específico: tal resguardo, garantía para el justiciable…”; “…el principio del juez natural o legal… impide que los hechos futuros varíen la radicación de una causa o alguno de los protagonistas del caso –el imputado o la víctima y, más extensamente, el acusador o el juez– elija el tribunal competente o, en el caso de los jueces, se arrogue por sí mismo esa facultad, ya por voluntad o decisión individual, ya por actos o acuerdos entre ellos…”(3).

4º) Que, teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, como así también que la inobservancia de las reglas para determinar la competencia en razón de la materia, en particular, se encuentra conminada por expresa disposición legal –art. 36 del C.P.P.N.– con sanción de nulidad(4), corresponde expresar que este tribunal carece de competencia material para conocer en relación al delito antes mencionado.

5º) Que, en efecto, por el art. 18 de la Constitución Nacional se garantiza que “…Ningún habitante de la nación puede ser… sacado de los jueces designados por la ley antes del hecho de la causa…”(5).

Asimismo, por segundo párrafo del art. 26 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre se ha establecido que “Toda persona acusada de delito tiene derecho… a ser juzgada por tribunales anteriormente establecidos con leyes preexistentes…”(6) y por el art. 8, inciso “1” de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto San José de Costa Rica) se dispuso que “…Toda persona tiene derecho a ser oída … por un juez o tribunal competente… establecido con anterioridad por la ley…”(7).

6º) Que de aquellas disposiciones de la más alta jerarquía normativa nacional surge que la competencia penal tiene un carácter inalterable, improrrogable y absoluto. Además, corresponde destacar que la última de las características precedentemente mencionadas deriva justamente del hecho que “…el único parámetro para atribuir competencia a un tribunal, en materia penal, es la ley…”(8).

7º) Que, conforme lo expresado hasta aquí, es pertinente examinar si surge de la ley la competencia material de estos Tribunales Orales en lo Penal Económico para intervenir en el juzgamiento del delito previsto por el art. 303 del Código Penal.

En primer lugar, es oportuno poner de relieve que por la ley Nro. 26.683 publicada en el Boletín Oficial el día 21/6/2011, por la cual se incorporó al Código Penal la figura en cuestión, no se reguló específicamente el Fuero que debía conocer en esta clase de ilícitos; por otra parte, de ninguna otra ley surge específicamente dicha aclaración.

8º) Que, ahora bien, dada la circunstancia recién referida, cabe destacar que no parece haber lugar para la controversia en torno al carácter federal del delito de que se trata puesto que ha sido incorporado por la ya referida ley Nº 26.683 dentro del TITULO XIII del LIBRO SEGUNDO del Código Penal que se refiere a los “Delitos contra el orden económico y financiero”.

9º) Que, no obstante, sería igualmente necesario establecer si su juzgamiento es competencia del Fuero Criminal y Correccional Federal (con jurisdicción en esta Ciudad Autónoma de Buenos Aires) o si es competencia material de los Tribunales Orales del Fuero en lo Penal Económico.

10º) Que a juicio el suscripto, la fuente legal de la competencia antes destacada (confr. consideraciones 7º a 10º) para investigar el delito de que se trate sí se verifica en relación en punto a la Justicia Federal y no con respecto a estos tribunales.

En efecto, en tanto el delito previsto por el art. 303 del C.P. se prevé como un delito contra el orden económico y financiero, la competencia de la Justicia Federal deriva de los arts. 32 y 33 inc. “c”, del C.P.P.N.

11º) Que, en cambio, en relación a los Tribunales Orales en lo Penal Económico, por ninguna norma legal se establece, ni genérica ni específicamente, competencia en razón de la materia para la intervención en esa clase de delitos.

12º) Que, por otra parte, las consideraciones anteriores no se controvierten por el hecho que estos tribunales también tengan competencia material respecto a algunos delitos federales, pues tal como lo ha establecido el Procurador Fiscal de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (con fundamentos a los que se remitió dicha Corte) “…esa doble naturaleza de la aludida magistratura no significa que los jueces que la integran tengan competencia federal amplia. Por el contrario, sólo integran el fuero especial para el juzgamiento de delitos tipificados en leyes federales –como el contrabando o el monopolio– cuyo conocimiento les ha sido específicamente atribuido (conf. doctrina de Fallos: 265:194), y, en consecuencia, no se encuentran habilitados para entender en casos en que la competencia federal surte del carácter nacional del ente damnificado…”(9).

13º) Que, en ese sentido, la entonces Procuradora General de la Nación en el caso “R. Francisco S/ Competencia” consideró que “…toda vez que la Constitución Nacional garante de la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, así como el control de los monopolios naturales y legales (artículo 42), y puesto que el tipo penal de lavado de activos de origen ilícito afecta el orden económico y financiero, y que la Argentina se ha comprometido internacionalmente a luchar contra este tipo de conductas, considero estamos ante un delito que transgrede ‘las leyes nacionales, como como son todos aquellos que ofendan la soberanía y seguridad de la Nación, o tiendan a la defraudación de sus rentas u obstruyan y corrompan el buen servicio de sus empleados.’ –artículo 33, inciso c) del Código Procesal Penal de la Nación–, por lo que corresponde que la justicia federal intervenga en casos como el presente…”(10).

14º) Que, en ese mismo orden de ideas, cabe agregar que en un caso análogo al presente (en relación al delito prescripto en el art. 303 del C.P.) la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha establecido que “…estamos frente a un delito que transgrede las leyes nacionales, como son todos aquellos que ofenden la soberanía y seguridad de la Nación o tiendan a la defraudación de sus rentas y obstruyan y corrompan el buen servicio de sus empleados’ –art. 33 inc. c del Código Procesal Penal de la Nación– por lo que es la justicia federal la que debe continuar con su investigación…”(11).

15º) Que también en un caso similar (pues también se trataba de un supuesto previsto en el art. 303 del C.P.) se ha establecido que “Llegado el momento de resolver, habremos de coincidir con lo dictaminado por el Sr. Fiscal general en su dictamen obrante a fs… y ello es así, ya que entendemos, como bien dice el representante de la Fiscalía General Nº 1, que al propiciarse la reforma a la ley 25246, la ley actual –26683– ya no es tratada como un encubrimiento calificado en perjuicio de la administración pública, sino como un delito autónomo contra el sistema financiero nacional, puesto que el tipo penal de lavado de activos de origen ilícito afecta el orden económico y financiero, y transgrede de algún modo ‘las leyes nacionales, como son aquellas que ofendan la soberanía y seguridad de la Nación…’ es así que en aplicación de lo dispuesto por el art. 33, inc. c, del C.P.P.N., corresponderá remitir estos actuados al juzgado de origen a fin de dar intervención a la justicia federal para intervenir en un caso como el traído a estudio…”(12).

16º) Que, cabe señalar que, recientemente, en un caso análogo (ya que fue en relación al delito previsto en el art. 310 del Código Penal pero que igualmente resulta aplicable al “sub lite” por tratarse de un ilícito previsto en el Título XIII del Libro Segundo del mencionado ordenamiento legal), la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha establecido la competencia del Fuero Federal (CSJN, en causa CCC 63522/2015/1/CS1, caratulada “Curi, Carlos Alberto s/ incidente de incompetencia”, resuelta el 19/11/2020).

17º) Que, a los fundamentos anteriores (de los cuales se evidencia la ausencia de competencia material de este Tribunal para intervenir) en el caso en concreto no se advierte que el proceso se encuentre en un estado significativamente avanzado, por lo que la declaración de incompetencia al fuero Criminal y Correccional Federal de esta ciudad de ningún modo implicaría una dilación perjudicial para el avance del proceso, máxime si se recuerda que la causa fue elevada en forma reciente a la etapa de juicio oral.

18º) Que, por otra parte, si bien el Tribunal citó a las partes en los términos del art. 354 del C.P.P.N. y las partes formularon los respectivos ofrecimientos, la incompetencia en razón de la materia debe ser declarada, por expresa disposición legal, en cualquier estado del proceso (art. 35 del C.P.P.N.) y que, si la cuestión de competencia puede ser promovida por las partes hasta antes de fijada la audiencia de debate (art. 46 del C.P.P.N.), resulta evidente la facultad que tiene el Tribunal de declararla de oficio antes de ese acto procesal.

19º) Que, cabe poner de resalto que en el presente caso tampoco se advierten motivos que justifiquen la intervención de este Tribunal Oral Penal Económico como ocurrió en otros expedientes, como por ejemplo, cuando el hecho de lavado de activos concurría en forma ideal con un delito de competencia de este fuero penal económico (y que, por lo tanto, debía ser juzgado conjuntamente), o cuando se trataba de un concurso real de delitos conexos (es decir, de un hecho de lavado de activos imputado en concurso real con un delito de competencia material y territorial de este tribunal para cuyo juzgamiento se elevó la causa por ambos ilícitos), en aras de lograr una mejor y más pronta administración de justicia(13).

20º) Que, en efecto, de la compulsa en el Sistema Lex 100 de la primera elevación efectuada en la presente, que tramitó ante este Tribunal Oral bajo el CPE 612/2014/TO1 caratulada “P., J. L.; B., R. y L., M. C. s/ inf. ley 22.415 y art. 303 del CP”, surge que:

a. Con fecha 28 de marzo de 2023, este Tribunal, con una integración distinta a la presente, resolvió condenar a J. L. P., en calidad de autor (art. 886-1 del CA) del delito de contrabando simple por ocultamiento de las mercaderías prevista en el art. 864 inc. “d” del CA –en función del art. 7 del decreto Nº 1570/2001 (conf. modificación por art. 3 del decreto Nº 1606/2001)– en grado de tentativa (art. 871 del CA) en concurso real con el delito de lavado de activos (art. 303-1 del CP), a la pena de tres (3) años de prisión cuyo cumplimiento se deja en suspenso más sus accesorias legales y; CONDENAR a M. C. L., en calidad de cómplice secundario (art. 46 CP) por el delito de lavado de activos previsto en el art. 303 inc. 1 del CP, a la pena de dos (2) años y seis (6) meses de prisión cuyo cumplimiento se deja en suspenso y accesorias legales. Decisorio que se encuentra firme.

b. Con fecha 24 de abril de 2024, en el marco del incidente de extinción de la acción penal formado respecto de R. A. B., con una integración distinta a la presente, se resolvió: “DECLARAR EXTINGUIDA por muerte del imputado R. A. B. la acción penal emergente del hecho por el cual mediara requerimiento de elevación a juicio, y consecuentemente SOBRESEER TOTALMENTE en la causa y a su respecto en orden al delito que se le imputara, sin costas (arts. 59, inc. 1º del CP, 336 inc. 1º y art. 530 del C.P.P.). Decisorio que se encuentra firme.

21º) Que, en consecuencia, toda vez que del detalle anterior se desprende que el legajo que mereciera la primera elevación a juicio se encuentra concluido, no se advierte la conveniencia de soslayar las expresas disposiciones legales de orden público relativas a la competencia material que ya fueron valoradas.

22º) Que, por las razones expuestas, corresponde declarar la incompetencia de este tribunal para conocer en las presentes actuaciones en razón de la materia y remitirlas a la Cámara Federal de Casación Penal para que, tras realizar el sorteo de práctica, determine el Tribunal Oral en lo Criminal Federal con asiento en esta Ciudad que habrá de intervenir en la etapa de debate del hecho que conforman el objeto procesal de esta causa.

Por todo ello, el Tribunal

RESUELVE:

I. DECLARAR LA INCOMPETENCIA de este tribunal para entender en las presentes actuaciones, en razón de la materia.

II. REMITIR las presentes actuaciones a la Excma. Cámara Federal de Casación Penal a fin que, mediante sorteo de práctica, determine el Tribunal Oral en lo Criminal Federal que deberá intervenir en la etapa de debate de los hechos que conforman el objeto procesal de esta causa.

Regístrese y notifíquese. Firme que sea, cúmplase con la remisión ordenada. – Diego García Berro (Sec.: Carolina A. Rombolá).

(1) Cfr. CLARIÁ OLMEDO, Jorge A., “Derecho Procesal Penal’, Marcos Lerner Editora Córdoba, 1984, T. 1, pág. 385.

(2) Cfr. Albrecht, Paulina G. y Amadeo, José Luis en “La competencia penal según la jurisprudencia de la Corte”, 3ª ed., Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Tribunales, 2015, pág. 23.

(3) Cfr. MAIER, Julio B. J., “Derecho Procesal Penal”, T. II., Parte General, Sujetos Procesales, Editores del Puerto S.R.L., Buenos Aires, 2003, págs. 117 y 509/510.

(4) En ese sentido se ha expresado que: “La estrictez del precepto se entiende en razón de que la competencia es una de las aristas que contribuyen al señalamiento del ‘juez natural’ (art. 18 CN)”. Cfr. D’ALBORA, Francisco J., “Código Procesal Penal de la Nación”, Lexis Nexis Abeledo Perrot, T. I, sexta edición, Buenos Aires, 2003, pág. 113.

(5) El resaltado es de la presente.

(6) El resaltado no es del texto original.

(7) El resaltado es de la presente.

(8) Cfr. MAIER Julio B.J., “Derecho Procesal Penal”, T. II, Parte General, Sujetos Procesales, Editores del Puerto S.R.L., 1ª edición, Buenos Aires, 2003, pág. 509 –el resaltado es de la presente–. En sentido concordante Cfr. CLARIÁ OLMEDO, Jorge A., “TRATADO DE DERECHO PROCESAL PENAL”, T. II, SUJETOS PROCESALES PENALES, Rubinzal-Culzoni Editores, Santa Fe, 2008, págs. 128, 130 y 131.

(9) Cfr. Fallos 295:394 –el resaltado es de la presente–.

(10) S.C. Comp. 138 XLIX, dictamen del 3/9/2013 el resaltado es de la presente.

(11) Cfr. Competencia CSJ 3441/2015/CS1; “Olivetto, José Luis y otro s/infracción art. 303, inc. 2º A”, resuelta el 10 de mayo de 2016.

(12) Cfr. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional, Sala I en causa CPE146/2016/CA1, rta. El 18 de abril de 2016 –el resaltado es de la presente–.

(13) 13 Al respecto, se ha sostenido que en las causas seguidas por la posible comisión del delito de lavado de activos, lo más conveniente es que el mismo órgano judicial que juzga ese delito sea el que también juzgue la existencia del hecho previo del cual provendrían los bienes ilícitos (en este sentido, Nicolás F. D’Albora y Santiago A. López: “El proceso penal en la ley de lavado de activos”, en “Tratado de Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo”, La Ley, tomo II, págs. 13/16, con cita de Isidro Blanco Cordero, “El delito de blanqueo de capitales”, Aranzadi, Pamplona, 1197, pág. 252).

Torres, Marcelo Ángel s/incidente de incompetencia

Declara la C.S.J.N. que en una cuestión negativa de competencia, entre un juzgado federal cuyo titular evaluó encontrarse ante una reducción a servidumbre, y un tribunal de jueces provinciales que no aceptó intervenir al considerar posible la afectación de un interés federal, debe continuar entendiendo aquél al corresponderle la naturaleza de la cuestión de fondo relativa a la trata de personas con finalidad laboral. 

Autos y Vistos; Considerando:

Que sin perjuicio de la defectuosa postulación de la contienda de competencia, como lo advierte el señor Procurador General de la Nación interino en su dictamen, razones de economía y celeridad procesal, tornan aconsejable dirimir el conflicto.

Por ello, de conformidad con lo dictaminado, se declara que deberá continuar conociendo en las actuaciones el Juzgado Federal de Esquel, al que se le remitirán. Hágase saber al Colegio de Jueces Penales de Esquel, Provincia del Chubut. – Horacio Daniel Rosatti. – Carlos Fernando Rosenkrantz. – Juan Carlos Maqueda.

Dictamen de la Procuración General de la Nación ante la Corte:

Entre el Juzgado Federal y el Colegio de Jueces Penales, ambos de Esquel, provincia del Chubut, se suscitó esta contienda negativa de competencia en la causa iniciada por denuncia de A. D., apoderado de la Unión Argentina de Trabajadores Rurales y Estibadores (UATRE), a raíz de la situación de precariedad advertida respecto de V. B. y E. M. o en la estancia L. G. y en el puesto de veranada E. B., ambos de la localidad chubutense de José de San Martín, cuya propiedad se atribuye a la empresa O. S.A., representada por M. Á. T.

D. P. relató que los damnificados, de más de sesenta años de edad, no se encontrarían registrados en el sistema laboral, no percibirían salarios ni se les brindaría alimentos, y que T. retendría sus documentos nacionales de identidad. La verificación policial que dio base a su denuncia consignó, además, que la tranquera de acceso al predio se encontraría cerrada con candado y que la llave la tendría el imputado.

La fiscalía federal encuadró prima facie los hechos en el delito del artículo 145 bis y ter del Código Penal, bajo la modalidad de explotación laboral (artículo 2, incisos "a" y "b" de la ley 26.842), y requirió la instrucción de medidas de prueba. Tras la recepción de algunos testimonios, el allanamiento del lugar, entrevistas con las especialistas del Programa Nacional de Rescate y la intimación de M. T. y de su hermano y socio en la empresa O. S.A., G. A. T. en orden a ese delito, el juzgado federal dictó el procesamiento sin prisión preventiva del primero, por considerarlo autor del delito del artículo 140 del Código Penal, y el sobreseimiento del segundo, dado que no se habría demostrado su vinculación con la administración del establecimiento ganadero.

El magistrado descartó la atribución del delito de trata al considerar que no surgían elementos que permitieran sostener esa hipótesis, en tanto los damnificados habrían comenzado a trabajar en circunstancias semejantes a las de cualquier nuevo empleo, no habrían sufrido amenazas, maltrato fisico o engaño, y la residencia en el campo habría sido una práctica habitual de acuerdo a las actividades que realizaban. Señaló también que la situación de aquéllos no habría configurado un mero vínculo laboral contrario al derecho y la normativa aplicable, sino un régimen de dominación personal de parte de T para valerse de su trabajo en condición de servidumbre, que enmarcó desde julio de 2005 y octubre de 2010, respectivamente, hasta el 26 de marzo de 2019 o la actualidad, y que el estado de vulnerabilidad por el que atravesaban los habría colocado en una situación propensa a aceptar su posterior explotación.

En el mismo acto, declaró la incompetencia con base en que el delito reprochado obedecería a una motivación particular del agente y no existiría afectación a la seguridad nacional u otro supuesto que pudiera habilitar la intervención del fuero de excepción (cf. resolución del 14 de septiembre de 2020).

La defensa particular del imputado apeló su procesamiento, y la Cámara Federal de Apelaciones de Comodoro Rivadavia, previo derivar el análisis de esa medida a los estrados provinciales, confirmó la incompetencia decretada por el juez de primera instancia, ante el silencio de esa parte y de la fiscalía sobre el tema (cf. resolución del 6 de noviembre de 2021).

La justicia provincial rechazó la declinatoria al entender que los hechos del caso no excluirían la posibilidad de considerar afectado un interés federal, pues se vincularía directamente con el problema de la trata y la explotación de personas, respecto del cual el Estado nacional ha empleado diversos recursos para cumplir con los compromisos internacionales asumidos en ese sentido. De ahí que, a su criterio, la invocación de la estricta motivación particular resultaría inadecuada en autos (cf. resolución del 28 de diciembre de 2021).

Con la insistencia del juzgado de origen y la elevación del legajo a la Corte, en formato digital, quedó trabada la controversia (cf. resolución del 8 de abril de 2022).

En primer lugar, cabe señalar que es doctrina del Tribunal que para la correcta traba de una contienda, debe ser la cámara federal de apelaciones que confirmó la declinatoria la que ha de insistir en su criterio o aceptar el del tribunal provincial (Fallos: 311:1388). Sin embargo, a pesar de la forma defectuosa en que se planteó la cuestión, estimo que en el caso V.E. puede prescindir de ese reparo, atento las razones de economía procesal que, a mi juicio, concurren en el presente y así lo aconsejan (Fallos: 311:46; 312:1919 y 313:863 entre otros).

Conforme surge del legajo y fue valorado por el magistrado federal en el auto de procesamiento, tanto V. B. como E. M. se criaron en territorio rural y ninguno posee habilidades de lectoescritura. El primero habría trabajado en el casco de la estancia L. G. desde octubre de 2010 y el segundo en el puesto E. B. desde julio de 2005. Ambos se dedicaban diariamente, sin días francos ni vacaciones, a las actividades de esquila, desoje, señalamiento y marcación de ganado ovino, así como también al mantenimiento del campo; y B. en particular, también cazaba zorros, cuya piel luego T. vendía.

Si bien B. habría llegado a la estancia por intermedio del entonces capataz N. G., mientras buscaba un nuevo trabajo, M., que se desempeñaba en un predio vecino, habría comenzado a trabajar en el puesto de veranada de los T. gracias a la propuesta que éste le habría efectuado de un pago mensual, lo que para él significaba una mejora laboral y por lo cual habría aceptado. Sin embargo, su empleador sólo le habría pagado los primeros seis meses de trabajo. Tanto es así que la víctima relató que no manejaba dinero desde hacía mucho tiempo, y no sabía cuánto debía ser su sueldo al momento de ser entrevistado. Por su lado, B. refirió que a los veinte días de comenzar el empleo, M. T. le dijo que iba a trabajar por mes con aguinaldo incluido, pero "le daba lo que quería", que desde esa fecha hasta el 2012 le habría pagado de forma irregular, con hasta seis meses de retraso, y no habría vuelto a darle dinero hasta el año 2017. El damnificado le habría reclamado un aumento y otra suma por salarios adeudados, pero del importe que finalmente le habría retribuido, le habría descontado el costo de las provisiones e insumos para vivir que cada tanto les llevaba o enviaba, incluyendo la ropa.

Ambos coincidieron en que no visitaban la ciudad de José de San Martín porque no contaban con dinero disponible. B. dijo que hacía un año que no iba, que para trasladarse le llevaba cuatro o cinco horas llegar a caballo, y que cuando se quedaba sin comida le avisaba al vecino, para que éste se comunicara con T. y le acercara provisiones. M. señaló que hacía varios años que tampoco iba al pueblo, no veía a sus conocidos o parientes, ni recibía visitas, y que sólo eventualmente veía a su anterior empleadora, vecina del lugar. Los dos relataron que hacía mucho tiempo que no concurrían a un médico.

En otro orden, las víctimas expresaron su deseo de acceder a una jubilación, que el imputado les había prometido tramitársela. Inclusive, M. sostuvo que no poseía su documento nacional de identidad porque T. se lo había pedido hacía muchos años atrás para esa finalidad, pero que jamás había tenido noticias de ello ni aquél se lo había devuelto. Expresó que tampoco votaba ni tenía información de la realidad social y política del país. B. aportó un documento de identidad viejo, vencido, y adujo que no podía renovarlo por falta de dinero. De la nota remitida por la ANSES se desprende que respecto de ambos trabajadores no se habría iniciado trámite jubilatorio alguno.

Con relación a las condiciones habitacionales, B. señaló que en la estancia sólo podía acceder a energía eléctrica cuando iba el imputado (en época de esquila) y éste encendía los generadores que se encontraban en un área de la casa bajo llave. En su reemplazo, usaba sol de noche o mechero para iluminar, y leña o gas de garrafa para calentar agua (extraída por bomba) o para cocinar. M. relató que en su puesto también carecía de luz eléctrica y el baño era una letrina emplazada en el exterior, a varios metros de la habitación.

En este punto cabe destacar que efectivamente al momento de su hallazgo las víctimas vivían aisladas en un campo remoto de la Patagonia, sin ninguna herramienta tecnológica de comunicación a su alcance, y el único medio de transporte habría sido un caballo con el que debían atravesar caminos alternativos y dificultosos para salir, mientras las tranqueras permanecían trabadas con candado hasta que llegara el dueño del lugar o quien éste mandase en su reemplazo.

Al analizar la responsabilidad de los imputados con relación al delito del artículo 140 del Código Penal, en particular de M. T., la justicia federal consideró que los damnificados no tenían condiciones para manejarse con autonomía y se hallaban subordinados a la voluntad de aquél; que la escasa o nula instrucción educativa formal y la vulnerabilidad socioeconómica que habrían atravesado durante su vida facilitaba ese dominio, y que esto se reflejaba en la actitud sumisa que demostraban, al no emitir reclamos o naturalizar la falta de pago de sus salarios, con la creencia de que algún día recibirían todo lo adeudado. Las profesionales del Programa Nacional señalaron –en esa línea– que la situación promovida por T. durante tantos años habría reforzado y agravado la marginalidad de los nombrados, su falta de acceso, incluso, a toda información sobre sus derechos.

Según aprecio, es el abuso de la condición de vulnerabilidad y la dominación de la voluntad de las víctimas, junto con los demás indicadores que surgen de sus testimonios (analfabetismo, ofrecimiento engañoso de mejora laboral, aislamiento en un lugar inhóspito e incomunicado de los centros de población, retención del pago de los salarios y de los documentos de identidad de al menos de uno de ellos, falta de agua potable, de electricidad y retaceo en la provisión de alimentos e indumentaria, entre otros), los que, a mi manera de ver, impiden descartar la existencia de conductas en infracción a la ley de prevención y sanción de la trata de personas.

En consecuencia, dada la estrecha relación que existe entre ese delito y el de servidumbre bajo cualquier modalidad, en tanto constituye uno de los supuestos de explotación expresamente previsto en el artículo 2, inciso “a”, de la ley 26.364 (texto según ley 26.842), considero que el presente conflicto debe decidirse de acuerdo con el criterio establecido en las Competencias no 538, L XLV, “Fiscal s/ av. presuntos delitos de acción pública” y no 1 O 16, L XLVI, “Abratte, Gloria Liliana s/ denuncia”, resueltas el 23 de febrero de 2010 y el 5 de julio de 2011.

Por lo tanto, corresponde a la justicia federal proseguir el trámite de la causa (cf. Fallos: 345:937).

Buenos Aires, 16 de febrero de 2023. – Eduardo Ezequiel Casal.

***

Reta, Miguel Ángel c. Universidad Nacional de San Juan s/ civil y comercial ? varios

Comentado por Mauricio Goldfarb: La fundamentación del acto administrativo y su revision judicial en un reciente fallo de la Corte.                                                     

Dictamen de la señora Procuradora Fiscal ante la Corte:

l. A fs. 273/280 de los autos principales (foliatura a la que me referiré en adelante), la Cámara Federal de Apelaciones de Mendoza hizo lugar a la apelación deducida por el actor y, en consecuencia, revocó las resoluciones 402/98 y 1089 dictadas por el rector de la Universidad Nacional de San Juan y 48/99 del Consejo Superior y dispuso que se lo reponga en el cargo interino de director administrativo, agrupamiento administrativo 01, categoría 10, hasta que se reintegre su titular, con el consiguiente ajuste de las retribuciones que dejó de percibir.

Para decidir de este modo, el tribunal entendió en primer lugar que el solo transcurso del tiempo en un cargo interino en razón de la emergencia declarada por la universidad no es suficiente para adquirir la calidad de permanente. Luego examinó la normativa aplicable al caso y los actos impugnados por el actor para determinar que, si bien el carácter transitorio de su nombramiento no dio origen a un derecho subjetivo a que dicha transitoriedad se convirtiera en permanente por el mero transcurso del tiempo, la resolución que lo designó en el cargo de director administrativo de la Facultad de Ingeniería contenía una condición resolutiva introducida por la autoridad universitaria que no puede ser desconocida por ella misma. Añadió que la única forma de poner fin anticipadamente a la designación interina por una circunstancia distinta al llamado a concurso debía ser que existiera una causa de suma gravedad que constara en los motivos de la resolución 402/98, sin que bastara alegar genéricamente razones operativas, de reorganización o reasignación de funcionarios. Concluyó en que los actos impugnados tienen vicios en la causa y en la motivación que los tornan nulos, por lo que corresponde restablecer la situación jurídica lesionada reponiendo al actor en el cargo hasta que se reintegre su titular o hasta que aquél sea cubierto mediante concurso.

II. Disconforme con este pronunciamiento, la Universidad Nacional de San Juan interpuso el recurso extraordinario de fs. 290/301 que, denegado, dio origen a la presente queja.

En lo sustancial, aduce que la sentencia es arbitraria porque omite aplicar normas de carácter federal (art. 75, inc. 19, de la Constitución Nacional, arts. 29 de la ley 24.521, 146 Y 147 de la ordenanza 05/98 y estatuto universitario).

Señala que mediante la resolución 691/91-R se asignaron al actor interinamente las funciones de director administrativo de la Facultad de Ingeniería (categoría 10), estableciendo que la vacante temporal producida quedara congelada hasta el reintegro de su titular. Ello demuestra, a su entender, el carácter precario de la designación y que la resolución fue dictada en función de la autonomía universitaria dentro del marco de las leyes de emergencia económica, reforma del Estado y contención del gasto público imperantes en ese momento. Añade que en 1998, con la finalidad de producir un reordenamiento administrativo dentro de la facultad y de satisfacer el interés general universitario readecuando el gasto público, se limitaron las funciones asignadas al actor mediante la resolución 402/98-R y se designó en su reemplazo a otro agente que dependía de la Secretaría de Bienestar Universitario, sin que ello implicara erogación alguna.

Expresa que·la cámara omitió considerar que no se trató de una mera reorganización operativa genérica, sino que tuvo como objetivo que la Facultad de Ingeniería continuara con una adecuada prestación de sus servicios, dentro de una delicada crisis inflacionaria, económica y social, que obligó a las autoridades universitarias a adoptar medidas de restricción presupuestaria y contención del gasto público, de conformidad con las leyes 23.696 y 23.697, decretos 435/90 y 612/90 y resolución 338/91-R relativa a la asignación de funciones correspondientes a cargos vacantes de titulares de unidades orgánicas de nivel jerárquico no inferior a departamento.

Por otra parte, aduce que la sentencia es arbitraria por invocar un precedente que no resulta aplicable al caso, pues no se adecua a las circunstancias de la causa, en un contexto de crisis económica y social, como el acontecido entre 1990 y 2000 inclusive. Asimismo, señala que es de cumplimiento imposible en cuanto ordena reponer al actor en el cargo de director administrativo de la Facultad de Ingeniería, en atención a que dicho puesto ha sido cubierto de manera efectiva por otro agente a partir del 1º de julio de 2007 en virtud de lo dispuesto por la resolución 32/07-CS.

Finalmente, en lo que concierne al reajuste de las retribuciones que el actor dejó de percibir, sostiene que lo resuelto es contrario a la doctrina sentada por el Alto Tribunal en el sentido de que no corresponde el pago de remuneraciones por funciones no desempeñadas durante el período que media entre la separación del agente dado ilegítimamente de baja y su reincorporación, salvo disposición expresa y específica.

III. A mi modo de ver, el recurso extraordinario interpuesto es formalmente admisible, toda vez que se halla en juego la aplicación e interpretación de normas de carácter federal (leyes 19.549 y 24.521 y estatuto universitario). Asimismo, se ha puesto en tela de juicio la validez de actos emanados de autoridad nacional, y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa ha sido adversa a las pretensiones que el apelante funda en ellas (art. 14, incs. 1º y 3º , de la ley 48).

IV. Ante todo, cabe señalar que no se encuentra discutido en autos el carácter precario o transitorio de la designación del actor en el cargo de director administrativo, ni las facultades discrecionales que poseen las autoridades universitarias para designar y, eventualmente, remover al personal no docente, sino que la cuestión a dilucidar queda circunscripta a determinar si el acto que dispuso el cese del interinato debía cumplir con el requisito de motivación que prevé el art. 7º de la ley 19.549.

A tales efectos, procede recordar que, según surge de las constancias de la causa, al actor se le asignaron con carácter interino las funciones de director administrativo de la Facultad de Ingeniería, designándolo en un cargo del agrupamiento administrativo 01, categoría 10 y, al mismo tiempo, se le concedió licencia sin goce de haberes hasta tanto dure su situación en el cargo del mismo agrupamiento, categoría 09, en el que se desempeñaba con carácter efectivo. Mediante la resolución 402/98 se limitaron aquellas funciones transitorias y se lo reintegró al último cargo mencionado en el que cumplía las funciones de jefe del Departamento de Personal. Ante la impugnación de dicho acto, el rector dictó la resolución 1089/98 convalidando lo actuado y el Consejo Superior hizo lo propio mediante la resolución 48/99, sobre la base de un informe de la asesoría letrada.

A mi modo de ver, no puede sostenerse válidamente que el ejercicio de facultades discrecionales por parte de un órgano administrativo para remover a una persona del cargo para el cual había sido designada, aun con carácter transitorio o precario, lo exima de cumplir los recaudos que para todo acto administrativo exige el art. 7º de la ley 19.549.

Al respecto, cabe recordar que V.E. ha reconocido que el control judicial de los actos denominados tradicionalmente discrecionales o de pura administración encuentra su ámbito de actuación, por un lado, en los elementos reglados de la decisión –competencia, forma, causa, finalidad y motivación– y, por el otro, el examen de su razonabilidad (Fallos: 315:1361, entre otros).

Asimismo, ha señalado el Tribunal al dictar sentencia en el caso “Schnaiderman” (Fallos: 331:735), “… la circunstancia de que la entidad administrativa obrare en ejercicio de facultades discrecionales, en manera alguna puede constituir un justificativo de su conducta arbitraria, como tampoco de la omisión de los recaudos que, para el dictado de todo acto administrativo, exige la ley 19.549. Es precisamente la legitimidad –constituida por la legalidad y la razonabilidad– con que se ejercen tales facultades, el principio que otorga validez a los actos de los órganos del Estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de dichas exigencias (doctrina de Fallos: 307:639 y 320:2509)”.

En virtud de lo expuesto, entiendo que, sin desconocer las facultades con las que contaba la universidad para reorganizar la estructura administrativa de la Facultad de Ingeniería para lograr su adecuado funcionamiento, el acto administrativo mediante el cual se limitó la designación interina del actor debía contener la motivación exigida por las normas aplicables para ser considerado válido, sin que esa conclusión se vea modificada por la invocación de las razones que la demanda intenta hacer valer tardíamente en este proceso relativas a la situación de crisis económica y social que habrían dado origen al dictado de una serie de medidas de emergencia, pero que no fueron expresadas en la oportunidad pertinente.

Tal omisión torna ilegítimo el acto, sin que quepa dispensar la ausencia de las razones que lo justifiquen por el hecho de haberse ejercido facultades discrecionales, las que, por el contrario, imponen una observancia mayor de la debida motivación (Fallos: 331:735 y, más recientemente, sentencia del 22 de agosto del corriente año, in re FRO 9979/2015/CA2-CS1, “Scarpa, Raquel Adriana Teresa c/ Estado Nacional – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos s/ amparo ley 16.986”).

V. Opino, por lo tanto, que corresponde declarar la admisibilidad formal de la queja y del recurso extraordinario interpuestos y confirmar la sentencia apelada. Buenos Aires, 29 de agosto de 2019. – Laura M. Monti.

Buenos Aires, 2 de julio de 2024

Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la demandada en la causa R., M. Á. c/Universidad Nacional de San Juan s/ civil y comercial – varios”, para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

Que esta Corte comparte los fundamentos y conclusiones del dictamen de la señora Procuradora Fiscal, con exclusión del último párrafo del apartado IV, cuyos términos se dan por reproducidos en razón de brevedad.

Por ello, y de conformidad con el referido dictamen, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Reintégrese el depósito de fs. 59. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y remítase.

Disidencia del Señor Presidente Doctor don Horacio Rosatti

Considerando:

Que el recurso extraordinario, cuya denegación originó esta queja, es inadmisible (art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

Por ello, habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se desestima la presentación directa. Declárase perdido el depósito de fs. 59. Notifíquese, devuélvanse los autos principales y, oportunamente, archívese.

Disidencia del Señor Vicepresidente Doctor don Carlos Fernando Rosenkrantz

Considerando que:

1º) En lo que se refiere a la reseña de los antecedentes de la causa y a la admisibilidad del recurso extraordinario planteado por la demandada, comparto lo expuesto por la señora Procuradora Fiscal en los puntos I, II y III de su dictamen, a los que cabe remitir a fin de evitar reiteraciones innecesarias.

2º) En la presente causa se discute la validez de la decisión adoptada en el seno de la Universidad Nacional de San Juan por la cual se dio por terminado el interinato en el que se encontraba el actor y se lo reintegró a las funciones que prestaba en su cargo efectivo.

En tal sentido, conviene precisar que el rector de la referida universidad asignó al actor, en forma interina, funciones de Director de Administración de la Facultad de Ingeniería y le concedió licencia en su cargo efectivo (resolución 691/91). Transcurridos más de seis años, la misma autoridad dispuso que el actor debía reintegrarse a su cargo efectivo, lo que implicó la terminación del interinato en el que se encontraba prestando funciones (resolución 402/98, confirmada por la resolución 1089/98 del propio rectorado y por la resolución 48/99 del Consejo Superior de la Universidad Nacional de San Juan). Para ello, las autoridades universitarias invocaron lo dispuesto en la resolución 394/98 –por la cual había comisionado a otra persona para cumplir las funciones interinas del actor–, la ausencia de estabilidad en el cargo y el carácter discrecional de la medida adoptada (en este sentido, dictamen nº 194/98, copiado a fojas 6/13 de los autos principales).

3º) Ahora bien, tal como lo expone la señora Procuradora Fiscal en su dictamen, no está discutido el carácter precario del cargo interino que ostentaba el actor ni la existencia de facultades discrecionales de las autoridades universitarias para designar y remover al personal no docente. En esta instancia la controversia se limita a decidir si los actos que dieron por terminado su interinato y confirmaron esa medida cumplieron con el recaudo de motivación previsto en el art. 7º de la ley 19.549.

4º) Partiendo de esa base, la cuestión planteada guarda sustancial analogía con la examinada en mi voto disidente en la causa “Scarpa” (Fallos: 342:1393), en la que también se discutió si se encontraba motivada la decisión administrativa que había dado por terminada una designación precaria en un cargo administrativo por parte de una autoridad nacional.

Tal como lo expuse en dicha causa, el carácter precario del interinato permitía revocar el acto de designación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia. Por lo tanto, si bien la administración debió fundar la decisión adoptada –extremo que se verificó en el caso, tal como surge del considerando 2º– no corresponde a los jueces revisar si ese fundamento resultaba suficiente o insuficiente pues ello implicaría darles la potestad de sustituir las funciones que el ordenamiento jurídico había asignado a otro poder del Estado. Y lo cierto es que, ante la falta de una norma que disponga lo contrario, el principio de paralelismo de las formas impide exigir a la administración una mayor motivación en el acto de remoción del agente que la que había expresado en el acto de designación en un cargo precario.

En virtud de lo expuesto, oída la señora Procuradora Fiscal, estimo que corresponde hacer lugar a la queja de la demandada, declarar procedente el recurso extraordinario, revocar la sentencia con el alcance indicado y disponer el dictado de un pronunciamiento por quien corresponda, con costas. Reintégrese el depósito efectuado. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y, oportunamente, remítase. – Horacio D. Rosatti. – Juan C. Maqueda. – Marcos Morán. – Carlos F. Rosenkrantz. – Ricardo L. Lorenzetti.

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(*) El Dr. Rosatti, en su voto en disidencia, consideró inadmisible el recurso extraordinario (art. 280, CPCCN).